于向東　崔浩然

中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利不容否定
——美國(guó)國(guó)務(wù)院《海洋界限—中國(guó)在南海的海洋主張》評(píng)析

于向東崔浩然

美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《海洋界限—中國(guó)在南海的海洋主張》研究報(bào)告，直指南中國(guó)海海洋權(quán)益問(wèn)題，對(duì)中國(guó)南海斷續(xù)線進(jìn)行貌似公正的“分析論證”，其主要目的是在于為南海仲裁案造勢(shì)，否定中國(guó)政府對(duì)南海權(quán)益的合理主張。美國(guó)發(fā)布此報(bào)告的政治意義大于研究意義，也是其推進(jìn)亞太再平衡戰(zhàn)略的具體措施之一。中國(guó)在南海的斷續(xù)線是長(zhǎng)期的歷史存在。中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利包括歷史性所有權(quán)（對(duì)南海諸島等地物及其附近海域擁有的領(lǐng)土主權(quán)）和非主權(quán)性歷史性權(quán)利（對(duì)斷續(xù)線內(nèi)海域擁有的捕魚權(quán)、航行權(quán)和資源管轄權(quán)等權(quán)利），是在長(zhǎng)期的歷史鞏固過(guò)程中產(chǎn)生的，不容否定。

歷史性權(quán)利；南中國(guó)海；斷續(xù)線；143號(hào)報(bào)告

美國(guó)國(guó)務(wù)院于2014年12月5日發(fā)布《海洋界限—中國(guó)在南海的海洋主張》（第143號(hào)）研究報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。①美國(guó)國(guó)務(wù)院從1970年1月20日發(fā)布第一份研究報(bào)告以來(lái)，不定期地發(fā)布此類研究報(bào)告，到2014年12月5日共發(fā)布了143份。作為美國(guó)國(guó)務(wù)院海洋、國(guó)際環(huán)境和科學(xué)事務(wù)局海洋與極地事務(wù)辦公室的系列報(bào)告之一，按照美國(guó)官方的說(shuō)法，該報(bào)告和其它系列報(bào)告一樣，都是為了“審查沿海國(guó)家的海洋主張和/或邊界以及評(píng)估其主張與國(guó)際法規(guī)是否一致”。②Bureau of Oceans and International Environm ental and Scientific A ffairs，United States Department of State，Lim its in the Seas，China：Maritime Claims in the South China Sea，Dec.5，2014，p.1，http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf.visited on 10 Jun.2015該報(bào)告的中譯文參見：《中國(guó)在南中國(guó)海的海洋主張》，王琛、崔浩然譯，《中國(guó)東南亞研究會(huì)通訊》2015年第2期，第21頁(yè)。

美國(guó)以官方名義，經(jīng)常不定期發(fā)布關(guān)于海洋問(wèn)題的研究報(bào)告，擅自對(duì)他國(guó)的海洋政策或海洋主張進(jìn)行指責(zé)與妄議，已遭至很多批評(píng)，為世人所詬病。但美國(guó)仍一意孤行，樂此不疲，耐人尋味。美國(guó)這一報(bào)告，貌似置身局外，“客觀”評(píng)述，實(shí)際上是無(wú)視歷史事實(shí)，企圖以海洋法否定中國(guó)南海斷續(xù)線的法理基礎(chǔ)和法律效力，達(dá)到其所追求的戰(zhàn)略目的。

一、《報(bào)告》出臺(tái)：為南海仲裁案造勢(shì)，也是推進(jìn)亞太再平衡戰(zhàn)略的具體措施

這份《報(bào)告》以研究為名義，與美國(guó)一些軍方研究機(jī)構(gòu)、智庫(kù)的報(bào)告相比，似乎顯得“更專業(yè)”、“更公平”一些。但它真是一個(gè)公正客觀的研究報(bào)告嗎？我們的答案是否定的?！秷?bào)告》發(fā)布所選擇的時(shí)機(jī)、所希望達(dá)到的戰(zhàn)略目的、論證角度與觀點(diǎn)等，都體現(xiàn)出其“用心良苦”。

近年來(lái)，南海問(wèn)題有日趨升溫之勢(shì)，菲律賓單方面提起的南海仲裁案，引起一些媒體的關(guān)注甚至是炒作。2013年1月22日，菲律賓將中菲南海爭(zhēng)議單方面提交給按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件七設(shè)立的仲裁庭，要求進(jìn)行強(qiáng)制仲裁。仲裁庭于2013年6月21日設(shè)立。2014年6月3日，仲裁庭頒布《第二號(hào)程序令》，確定2014年12月15日為中國(guó)提交回應(yīng)菲律賓訴狀的辯訴狀的截止日期?！熬驮谶@個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)到來(lái)之前，美國(guó)務(wù)院借報(bào)告發(fā)聲，質(zhì)疑中國(guó)九段線的效力，進(jìn)而否定中國(guó)擁有的正當(dāng)主權(quán)權(quán)益，明顯是為菲推動(dòng)南海仲裁案搖旗吶喊?！雹偃A益聲：《美國(guó)別在南海問(wèn)題上任性》，《人民日?qǐng)?bào)》（海外報(bào)），2014年12月11日，第1版。

近年來(lái)對(duì)于南海問(wèn)題，作為域外國(guó)家的美國(guó)，其官員或政府組織經(jīng)常發(fā)表一些不符合實(shí)際、不負(fù)責(zé)任的評(píng)論和言論。2014年2月5日，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿拉塞爾在國(guó)會(huì)聽證會(huì)上公開指責(zé)中國(guó)的南海政策，就斷續(xù)線向中國(guó)施壓，稱中國(guó)在南海的一系列“單邊行動(dòng)”導(dǎo)致南海局勢(shì)動(dòng)蕩。2月13日，美國(guó)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)喬納森·格林納特在菲律賓宣稱，如果中菲在南海發(fā)生沖突，美國(guó)將支持菲律賓。2月17日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里在訪問(wèn)印度尼西亞時(shí)稱中國(guó)要盡早與東盟達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”，還稱中國(guó)正在尋求擴(kuò)大在亞太海域的控制范圍，令美國(guó)越來(lái)越擔(dān)憂。8月，在東盟外長(zhǎng)系列會(huì)議前夕，美國(guó)又拋出所謂的“凍結(jié)南海行動(dòng)倡議”。12月初，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)關(guān)于南海問(wèn)題的第714號(hào)決議，就“行為準(zhǔn)則”的制訂向中國(guó)施壓。對(duì)此，越南以外交方式表示了歡迎。美方的這一系列行動(dòng)表明，美國(guó)的南海政策出現(xiàn)新調(diào)整，由最初的不持立場(chǎng)、不選邊站隊(duì)的“后臺(tái)”觀望，逐步走向主動(dòng)干預(yù)、深度介入的“前臺(tái)”表演。

在《報(bào)告》發(fā)表的同一天，越南方面也向國(guó)際仲裁庭提交了“提請(qǐng)仲裁庭注意的聲明”，其外交部發(fā)言人，要求仲裁庭對(duì)越南的權(quán)利和利益給予應(yīng)有的關(guān)注。②菲律賓訴中國(guó)仲裁案仲裁庭書記官處于2014年12月5日收到了“越南外交部提請(qǐng)菲律賓訴中國(guó)仲裁案仲裁庭注意的聲明”，見http://www.pcacases.com/ web/sendA ttach/1296.登錄時(shí)間：2015年6月20日越南外交部發(fā)言人黎海平表態(tài)，見RemarksbyMOFA Spokesperson LeHaiBinh on theSouth China Sea Arbitration case，http://www.mofa.gov.vn/en/tt_baochi/pbnfn/ns141212143709登錄時(shí)間：2015年6月20日我們知道，越南一直聲稱對(duì)中國(guó)的西沙、南沙群島“擁有主權(quán)”。美國(guó)、菲律賓和越南在南海問(wèn)題上的默契配合與諸多表演，顯示出其在南海問(wèn)題上各自利益的暫時(shí)一致性，也顯示出其挑戰(zhàn)中國(guó)南海海洋權(quán)益目標(biāo)與策略的暫時(shí)一致性，應(yīng)引起人們的高度關(guān)注。

為菲律賓“鼓勁打氣”是美國(guó)《報(bào)告》出臺(tái)的直接目的，而出臺(tái)該報(bào)告的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，是服務(wù)于美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略的需要。自?shī)W巴馬政府2008年執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)的外交政策就一直處于不斷整合之中，實(shí)施亞太再平衡戰(zhàn)略，加強(qiáng)在東亞和東南亞的戰(zhàn)略與軍事存在，加強(qiáng)對(duì)西太平洋地區(qū)的控制，成為美國(guó)外交政策的重中之重。2010年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里在河內(nèi)召開的第17屆東盟地區(qū)論壇會(huì)議上，公開發(fā)表關(guān)于南海問(wèn)題的立場(chǎng)聲明，稱南海關(guān)系到美國(guó)國(guó)家利益。這些都表明，美國(guó)的南海政策是要利用南海問(wèn)題，通過(guò)緊張升級(jí)而又適度可控的各種策略，遏制中國(guó)在該地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力，捍衛(wèi)美國(guó)在這一地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)及霸主地位。因此，不管是政治上拉攏傳統(tǒng)盟友對(duì)抗中國(guó)，還是經(jīng)濟(jì)上力推“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”（TPP），都是為了維護(hù)美國(guó)在亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。出臺(tái)《報(bào)告》試圖攪混南海局勢(shì)，也是美國(guó)實(shí)施亞太再平衡戰(zhàn)略的具體措施之一。

二、《報(bào)告》貌似公正研究，實(shí)則質(zhì)疑和否定南海斷續(xù)線的法理依據(jù)與地位

美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《報(bào)告》主要有三個(gè)部分。第一部分對(duì)中國(guó)斷續(xù)線地圖做了比較詳細(xì)的地理描述，分析了自1935年由“中華民國(guó)水陸地圖審查委員會(huì)”出版的“南海諸島圖”，到2009年中華人民共和國(guó)提交聯(lián)合國(guó)兩份照會(huì)中的“斷續(xù)線”地圖等多張南海海域地圖。第二部分援引國(guó)際法，主要是1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），對(duì)《公約》的一些概念及相關(guān)條文做了基本解釋。其中專門解釋了“島嶼”、“直線基線”、“歷史性海灣”等概念及其運(yùn)用。第三部分為《報(bào)告》的重點(diǎn)所在，對(duì)南海斷續(xù)線的性質(zhì)做了揣測(cè)及評(píng)估，將中國(guó)斷續(xù)線性質(zhì)解釋為三種可能：即“作為島嶼主張的斷續(xù)線”（Dashed-LineasaClaim to Islands）、“作為劃定國(guó)家邊界的斷續(xù)線”（Dashed-LineasaNationalBoundary）和“作為歷史性主張的斷續(xù)線”（Dashed-Line as aHistoric Claim）?！秷?bào)告》聲稱中國(guó)并未以符合國(guó)際法的方式，明確其與斷續(xù)線地圖有關(guān)的海洋主張，認(rèn)為中國(guó)相關(guān)主權(quán)要求的性質(zhì)和范圍、中國(guó)的法律、官方行為以及聲明所顯示的證據(jù)“相互矛盾”。

正如有中國(guó)學(xué)者已指出的，美國(guó)近年來(lái)在南海問(wèn)題上的立場(chǎng)和政策正在發(fā)生一些改變，“在南海地區(qū)‘國(guó)家利益’與‘國(guó)際利益’的表述方面，以及援引國(guó)際法解決爭(zhēng)端等細(xì)節(jié)方面有了明顯的針對(duì)性，這種政策變化更多地體現(xiàn)了將南海問(wèn)題推向多邊化和國(guó)際化的意圖。”①吳士存：《南沙爭(zhēng)端的起源與發(fā)展》（修訂版），北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2013年，第204頁(yè)?！秷?bào)告》也反映出美國(guó)試圖借國(guó)際法理，更多運(yùn)用國(guó)際法這張牌，無(wú)視中國(guó)在南海主權(quán)權(quán)益形成和發(fā)展的歷史事實(shí)，無(wú)視南海問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，否定中國(guó)南海斷續(xù)線的歷史性權(quán)利。另外，《報(bào)告》的論證有幾個(gè)方面值得注意：

第一，《報(bào)告》中羅列的中國(guó)出版的各種關(guān)于南海斷續(xù)線地圖，不是要說(shuō)明中國(guó)對(duì)南海主權(quán)提出的歷史主張，而是試圖通過(guò)對(duì)中國(guó)出版的南海海域地圖的分析，說(shuō)明中國(guó)南海斷續(xù)線地圖存在的地理描述錯(cuò)誤及前后不一致，由此來(lái)否定中國(guó)斷續(xù)線主張的歷史一慣性。

第二，對(duì)《公約》進(jìn)行利己的解釋，質(zhì)疑中國(guó)對(duì)有關(guān)《公約》中各種概念的解釋和運(yùn)用，同時(shí)又聲稱中國(guó)未以符合國(guó)際海洋法的方式明確與斷續(xù)線地圖有關(guān)的海洋主張，認(rèn)為“中國(guó)的法律、宣言、官方行為以及官方聲明提供了相互矛盾的證據(jù)”②Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，United States Department of State，“Limits in the Seas，China：Maritime Claims in the South China Sea”，p.23.，試圖從法理基礎(chǔ)上否定中國(guó)在南海的合理主張。

第三，《報(bào)告》指出了“作為島嶼主張的斷續(xù)線”存在的可能性，但僅僅是一種“可能的解釋”，妄稱“斷續(xù)線地圖只描繪了中國(guó)的陸地要求，那么根據(jù)這種解釋，中國(guó)的海洋權(quán)利主張，是指那些僅在海洋法公約中規(guī)定的內(nèi)容”③Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，United States Department of State，“Limits in the Seas，China：Maritime Claims in the South China Sea”，p.11.，而且認(rèn)為，“中國(guó)沒有澄清南中國(guó)海的哪些地貌被認(rèn)為是‘島嶼’（或者說(shuō)，被認(rèn)為是暗礁），或者如果有澄清的話，也沒說(shuō)明哪些‘島嶼’被認(rèn)為是不享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架權(quán)利的‘巖礁’?！雹貰ureau of Oceans and International Environmental and Scientific A ffairs，United States Department of State，“Lim its in the Seas，China：Maritime Claims in the South China Sea”，p.13.因?yàn)椴煌牡匚餀?quán)益主張是不同的。

第四，對(duì)于“作為劃定國(guó)家邊界的斷續(xù)線”，《報(bào)告》認(rèn)為，海上邊界線是由鄰國(guó)之間的協(xié)議訂立的，一個(gè)國(guó)家不能單方面與另一個(gè)國(guó)家建立海上邊界線?！叭绻袊?guó)有島嶼主權(quán)爭(zhēng)議，則需要中國(guó)與越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞和文萊對(duì)海上邊界劃定的重疊區(qū)進(jìn)行協(xié)商。中國(guó)的斷續(xù)線也缺少海上邊界的其他重要標(biāo)志，譬如說(shuō)，一條將兩個(gè)國(guó)家的海洋空間分開的已公布的地理坐標(biāo)列表和一個(gè)連續(xù)不間斷的線。”②Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific A ffairs，United States Department of State，“Limits in the Seas，China:M aritime Claims in the South China Sea”，p.14.

第五，對(duì)于“作為歷史性主張的斷續(xù)線”，《報(bào)告》認(rèn)為中國(guó)沒有正式提出這種“歷史性主張”，而且認(rèn)為即使中國(guó)政府有所提及，也不能夠構(gòu)成法律意義上的“歷史性主張”?！秷?bào)告》援引《公約》認(rèn)為，“斷續(xù)線作為歷史性主張并不屬于《公約》第10條和第15條所認(rèn)可的歷史性主張那一有限范疇。南中國(guó)海是一個(gè)遼闊的半封閉海域，根據(jù)《公約》，眾多沿海國(guó)家享受專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的權(quán)利，國(guó)際海洋法不允許那些權(quán)利被另一國(guó)家基于歷史的海洋主張所取代。相反，《公約》的一個(gè)主要目的和成就則是將沿海國(guó)家所享有的海洋區(qū)域明確和一致起來(lái)。此外，即使歷史性海域的法理評(píng)估是可行的，斷續(xù)線主張也無(wú)法通過(guò)這一評(píng)估?！雹跙ureau of Oceans and International Environmental and Scientific A ffairs，United States Department of State，“Lim its in the Seas，China:M aritime Claims in the South China Sea”，p.23.

最終，《報(bào)告》以一些國(guó)家與中國(guó)存在南海海域海洋劃界爭(zhēng)議為由再次否定南海斷續(xù)線的法理效力，認(rèn)為由于南海島嶼的主權(quán)歸屬仍存在爭(zhēng)議，相應(yīng)地中國(guó)的海洋權(quán)利主張也存在爭(zhēng)議，所以南海斷續(xù)線的法律地位也難以確定。如此也基本上否定了中國(guó)對(duì)南海諸島的島嶼主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)利的主張。

事實(shí)上，《公約》并不是專為劃定海洋領(lǐng)土疆界、解決海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端而制定的法律規(guī)定。中國(guó)對(duì)于南海諸島及其附近海域的主權(quán)并非基于《公約》所取得，“斷續(xù)線的合法性不以《公約》為判斷標(biāo)準(zhǔn)”，“不應(yīng)僅以《公約》未做規(guī)定為由否定我國(guó)在南海的歷史性權(quán)利。④李金蓉、姜麗、羅婷婷：《美國(guó)近期涉南海報(bào)告評(píng)析—解讀〈海洋界限—中國(guó)在南海的海洋主張〉》，《學(xué)理論》2015年第28期，第79頁(yè)。需要指出的是，《報(bào)告》運(yùn)用1982年通過(guò)的《公約》對(duì)中國(guó)的南海斷續(xù)線主張指手畫腳，說(shuō)三道四，但美國(guó)至今也未加入該《公約》。要求用《公約》來(lái)約束他國(guó)，自己卻奉行另一套行事規(guī)則，這是典型的大國(guó)“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，霸權(quán)主義色彩顯露無(wú)遺。

三、南海斷續(xù)線作為歷史事實(shí)存在，所形成的中國(guó)的歷史性權(quán)利不容否定

《報(bào)告》從三個(gè)方面試圖否定中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利：一是認(rèn)為中國(guó)在南中國(guó)海沒有公開、眾所周知以及有效的行政管轄；二是認(rèn)為中國(guó)在南中國(guó)海不存在持續(xù)的有效管轄；三是認(rèn)為中國(guó)在南中國(guó)海海域的權(quán)利行使沒有得到其他國(guó)家的默許。這是對(duì)歷史事實(shí)的否定、歪曲和抹殺。

已經(jīng)有學(xué)者指出，《報(bào)告》“列舉的種種依據(jù)也只能構(gòu)成對(duì)斷續(xù)線有關(guān)主張的初步推論，不僅是因?yàn)橹袊?guó)尚未明確斷續(xù)線內(nèi)的海洋權(quán)利主張，從而為美國(guó)提供了任意解讀的機(jī)會(huì)，更重要的是，報(bào)告只將其論述局限在《海洋法公約》，卻不充分考慮中國(guó)自古以來(lái)在南海的行為和主張。同時(shí)，報(bào)告對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)法、聲明存在相當(dāng)程度的曲解?！雹冱S瑤、黃靖文：《對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院報(bào)告質(zhì)疑中國(guó)南海斷續(xù)線的評(píng)析與辯駁》，《國(guó)際法研究》2015年第3期，第5頁(yè)。中國(guó)的南海斷續(xù)線從1947年確立并于1948年正式對(duì)外公布，從當(dāng)時(shí)中國(guó)政府正式出版標(biāo)有南海斷續(xù)線的《南海諸島位置圖》后，包括南海周邊國(guó)家在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都未對(duì)南海斷續(xù)線的法律地位提出任何異議。只是自上世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著南海海域油氣等資源的勘探發(fā)現(xiàn)，國(guó)際政治的發(fā)展變化，再加上1982年《公約》的通過(guò)，一些南海周邊國(guó)家及域外大國(guó)才開始對(duì)南海斷續(xù)線的法律地位提出質(zhì)疑。然而，無(wú)論是從《公約》還是從歷史事實(shí)來(lái)說(shuō)，中國(guó)南海斷續(xù)線的法理基礎(chǔ)與法律地位都是不可否認(rèn)的。

二戰(zhàn)結(jié)束以后，剛擺脫殖民統(tǒng)治的很多沿海國(guó)，為爭(zhēng)取公正合理的世界海洋秩序積極努力，不懈斗爭(zhēng)。作為二戰(zhàn)戰(zhàn)勝國(guó)，中國(guó)在1947年確定并于次年對(duì)外正式公布了南海斷續(xù)線位置的地圖。這一舉動(dòng)是當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府維護(hù)戰(zhàn)后秩序，維護(hù)中國(guó)在南海正當(dāng)權(quán)益的舉措，也是在1945年美國(guó)總統(tǒng)杜魯門宣布建立美國(guó)漁業(yè)保護(hù)區(qū)及大陸架協(xié)定，引發(fā)世界范圍內(nèi)的海洋圈地（Ocean Enclosure）風(fēng)潮后，中國(guó)政府所做出的正當(dāng)反應(yīng)。此舉表明，中國(guó)政府已經(jīng)具有20世紀(jì)的現(xiàn)代海洋意識(shí)，已經(jīng)意識(shí)到需要用與時(shí)俱進(jìn)的方式，鞏固自古以來(lái)中國(guó)對(duì)南海諸島及海域擁有的主權(quán)權(quán)益與管轄權(quán)。中國(guó)政府公布南海斷續(xù)線地圖，不僅表明中國(guó)對(duì)線內(nèi)島嶼等地物擁有主權(quán)，也包含對(duì)線內(nèi)海域相關(guān)權(quán)利的主張，還包括對(duì)相關(guān)水域以及海床及其底土享有主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。斷續(xù)線的畫法，與陸地上未定國(guó)界線的畫法類似，但并不完全相同。它是當(dāng)時(shí)主張海洋管轄范圍的一種通行做法，“一方面，斷續(xù)線的畫法遵循了國(guó)際上海域劃界的公平原則，畫在我國(guó)南海諸島的外緣島礁與周邊國(guó)家海岸線之間的等距離中線上；另一方面斷續(xù)線雖然使用的是國(guó)界線的符號(hào)，但它與我國(guó)大陸未定國(guó)界線（如中緬、中印陸地未定邊界線）一樣，保留了未來(lái)與周邊國(guó)家正式劃定疆域線的彈性。”②李金明：《南海爭(zhēng)端與國(guó)際海洋法》，北京：海洋出版社2003年，第53頁(yè)。采用類似未定國(guó)界線的畫法，并不表明斷續(xù)線本身就具有“未定性格”，而是表明中國(guó)政府已經(jīng)明確主張線內(nèi)海域的管轄權(quán)了。

《報(bào)告》稱，斷續(xù)線有解釋為島嶼歸屬線的可能，代表中國(guó)可能對(duì)線內(nèi)海域的島嶼擁有主權(quán)?！叭绻袊?guó)地圖上的斷續(xù)線意在僅僅代表中國(guó)聲稱擁有主權(quán)的島嶼，那么與海洋法相符的話，中國(guó)在斷續(xù)線內(nèi)的海洋主張就是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中所規(guī)定的內(nèi)容，即領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架?！雹跙ureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，United States Department of State，“Limits in the Seas，China:Maritime Claims in the South China Sea”，p.23.《報(bào)告》認(rèn)為，南海海域的島嶼應(yīng)滿足《公約》對(duì)“島嶼”的定義，即“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域；不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架”。①如果按照《報(bào)告》所稱，嚴(yán)格依據(jù)《公約》中對(duì)“島嶼”的定義的話，南海諸島中只有個(gè)別島嶼可能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。②參見“目前，從一些學(xué)者的研究結(jié)論中可以保守估計(jì)，南海斷續(xù)線內(nèi)能依據(jù)《海洋法公約》第121條主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海洋地形數(shù)量十分有限，只有永興島、太平島、南威島、中業(yè)島等幾個(gè)面積較大的島嶼符合相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)?！鞭D(zhuǎn)引自黃瑤、黃靖文：《對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院報(bào)告質(zhì)疑中國(guó)南海斷續(xù)線的評(píng)析與辯駁》，載《國(guó)際法研究》2015年第3期，第5頁(yè)。這種說(shuō)法實(shí)質(zhì)上是要借此否定斷續(xù)線的其他法理依據(jù)和法律意義，進(jìn)而也動(dòng)搖其作為島嶼歸屬線的法律地位。

另外，《報(bào)告》認(rèn)為如果將斷續(xù)線解釋為“作為劃定國(guó)家邊界的線”，那么它還需要與鄰國(guó)協(xié)商達(dá)成，單方面的宣布為邊界線無(wú)效，這又是對(duì)《公約》的一個(gè)曲解?！豆s》第15條明確指出：“如果兩國(guó)海岸彼此相向或相鄰，兩國(guó)中任何一國(guó)在彼此沒有相反協(xié)議的情形下，均無(wú)權(quán)將其領(lǐng)海伸延至一條其每一點(diǎn)都同測(cè)算兩國(guó)中每一國(guó)領(lǐng)海寬度的基線上最近各點(diǎn)距離相等的中間線以外。但是，如因歷史性所有權(quán)或其他特殊情況而有必要按照與上述規(guī)定不同的方法劃定兩國(guó)領(lǐng)海的界限，則不適用上述規(guī)定?！雹蹏?guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所編：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，北京：海洋出版社2013年10月第2版，第35頁(yè)。而中國(guó)在南海海域正擁有“歷史性權(quán)利”，屬于“特殊情況”。所以，中國(guó)通過(guò)斷續(xù)線地圖來(lái)標(biāo)注本國(guó)的領(lǐng)土和海洋是符合國(guó)際慣例、無(wú)可厚非的。

對(duì)于“作為歷史性主張的斷續(xù)線”這種解釋，《報(bào)告》認(rèn)為“如果中國(guó)地圖上的斷續(xù)線意在代表中國(guó)所謂‘歷史性海域’或?qū)χ袊?guó)專屬海域的‘歷史性權(quán)利’的主張，此類主張并不屬于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第10條和第15條所認(rèn)可的歷史主張那一有限范疇”。④Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，United States Department of State，“Limits in the Seas，China:Maritime Claims in the South China Sea”，p.23.而且報(bào)告還認(rèn)為“沒有國(guó)家承認(rèn)中國(guó)對(duì)斷續(xù)線內(nèi)區(qū)域歷史性權(quán)利的有效性”、“中國(guó)不能依據(jù)非公開或?qū)嵸|(zhì)上模棱兩可的主張作為他國(guó)默認(rèn)的基礎(chǔ)”等。

《報(bào)告》認(rèn)為斷續(xù)線有可以作為島嶼歸屬線的解釋可能，表明美國(guó)也在某種程度上看到了南海諸島作為中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)主張與事實(shí)的存在，這是一種不可否認(rèn)的歷史性所有權(quán)的表現(xiàn)。而對(duì)于斷續(xù)線內(nèi)的廣闊水域，我們認(rèn)為，中國(guó)擁有的歷史性權(quán)利也是不可否定的。

我們認(rèn)為，“歷史性權(quán)利”是在歷史過(guò)程中依據(jù)歷史性主張和歷史實(shí)踐活動(dòng)而產(chǎn)生并得以鞏固的，其內(nèi)涵包括主權(quán)性歷史性權(quán)利，即歷史性所有權(quán)和非主權(quán)性歷史性權(quán)利，即傳統(tǒng)捕魚權(quán)、航行權(quán)和水體及底土資源管轄權(quán)等方面的權(quán)利。對(duì)這一概念雖然《公約》只做了有限的討論，并沒有對(duì)其做直接的解釋，但國(guó)際法判例承認(rèn)歷史性權(quán)利的存在。學(xué)術(shù)界對(duì)歷史性權(quán)利也有較多探討，廣義的解釋包括了歷史性所有權(quán)，這種權(quán)利屬于一種主權(quán)性質(zhì)、排他性的權(quán)利，也包括非主權(quán)性的權(quán)利，如傳統(tǒng)捕魚權(quán)、航行權(quán)等。狹義的解釋把歷史性權(quán)利稱之為非專屬性權(quán)利或非主權(quán)性權(quán)利，僅指?jìng)鹘y(tǒng)捕魚權(quán)、航行權(quán)和資源管轄權(quán)等權(quán)利。⑤關(guān)于歷史性權(quán)利廣義的解釋，可參見賈宇：《中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期；王軍敏：《中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利》，《中國(guó)邊疆史地研究》2014年第4期；袁估潔、李任遠(yuǎn)：《歷史性權(quán)利對(duì)海洋權(quán)利的影響兼及中國(guó)南海權(quán)利主張》，《中山大學(xué)法律評(píng)論》2014年第3期，第12卷第3輯。狹義的解釋，可參見黃瑤、黃靖文：《對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院報(bào)告質(zhì)疑中國(guó)南海斷續(xù)線的評(píng)析與辯駁》，《國(guó)際法研究》2015年第3期。中國(guó)在南海的活動(dòng)悠久，歷史依據(jù)比任何一個(gè)南海聲索國(guó)都更為充分，早在南海斷續(xù)線公布前，已在南海行使自己的歷史性權(quán)利。1948年初，中國(guó)政府正式公布南海斷續(xù)線之后，進(jìn)一步鞏固了這種歷史性權(quán)利。

《報(bào)告》在論證“作為歷史性主張的斷續(xù)線”這種解釋時(shí)，將其解釋為“歷史性水域”（historic waters）來(lái)進(jìn)行揣測(cè)評(píng)估是有意而為之。因?yàn)?，歷史性水域具有專屬性、排他性，要是這樣定義的話，斷續(xù)線內(nèi)的整個(gè)海域就具有專屬性，中國(guó)就可將南海作為內(nèi)水或領(lǐng)?？创?，而實(shí)際上，各國(guó)船只依據(jù)國(guó)際法在線內(nèi)海域一直享有航行自由和飛越自由。將“歷史性主張”解釋為“歷史性水域”的目的，就是混肴是非，是對(duì)“歷史性主張”偷換概念，做錯(cuò)誤的前提假設(shè)，因此其得出的評(píng)估也是不科學(xué)的。

對(duì)于斷續(xù)線代表中國(guó)對(duì)線內(nèi)海域享有“歷史性權(quán)利”，《報(bào)告》認(rèn)為中國(guó)不具備這種權(quán)利，并且認(rèn)為其不符合《公約》以及其他國(guó)際法的一般原則。事實(shí)上，南海斷續(xù)線的產(chǎn)生早于1982年的《公約》30多年，硬拿斷續(xù)線的一些主張來(lái)套《公約》里的某些條文解釋，顯然有失偏頗。因此對(duì)于斷續(xù)線的“歷史性權(quán)利”，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)給予尊重，并且，在同樣體現(xiàn)“歷史性權(quán)利”的“厄立特里亞/也門仲裁案”中，仲裁庭曾指出：

“許多世紀(jì)以來(lái)盛行于紅海南部的捕魚的傳統(tǒng)自由、穿梭于兩岸之間的無(wú)障礙航行通道的作用以及兩岸民眾對(duì)有關(guān)島嶼的共同使用，這些條件構(gòu)成創(chuàng)設(shè)某種‘歷史性權(quán)利’的重要因素，這些因素的積累通過(guò)歷史性鞏固（historicalconsolidation）構(gòu)成一種尚未達(dá)到領(lǐng)土主權(quán)高度的且對(duì)雙方都有利的‘國(guó)際地役權(quán)’（servitude internationale）。”①參見“厄立特里亞/也門仲裁案”，轉(zhuǎn)引自高之國(guó)、賈兵兵：《論南海九段線的歷史、地位和作用》，北京：海洋出版社2014年，第44頁(yè)。

在仲裁庭看來(lái)，這種“歷史性權(quán)利”為紅海兩岸民眾提供“充足的法律依據(jù)，以維持存在數(shù)千年之久的‘共有區(qū)域’的某些屬性”。②同上。因此，對(duì)于“歷史性權(quán)利”，國(guó)際社會(huì)是予以關(guān)注的，并不是如《報(bào)告》所認(rèn)為的“缺乏法理評(píng)估”。實(shí)際上，按照多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，中國(guó)在斷續(xù)線線內(nèi)的“歷史性權(quán)利”是一種具有優(yōu)先性質(zhì)的主權(quán)權(quán)利。也就是說(shuō)，它并不完全排除其他國(guó)家對(duì)該海域的資源享有一定的權(quán)利，結(jié)合歷史依據(jù)，可以具體表現(xiàn)為中國(guó)對(duì)線內(nèi)的水域和大陸架上開展?jié)O業(yè)、航行、油氣開發(fā)等海洋活動(dòng)的優(yōu)先權(quán)。

《報(bào)告》指責(zé)中國(guó)“斷續(xù)線作為歷史性主張”缺乏所謂的“其他國(guó)家默許”和“公開性”、“一致性”等說(shuō)法，是毫無(wú)根據(jù)、不符合實(shí)際的。事實(shí)上，中國(guó)在此方面的歷史依據(jù)充分，有大量的史料可以證明中國(guó)擁有此類“歷史性主張”。中國(guó)自公元前2世紀(jì)時(shí)起就對(duì)南海諸島進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，比任何一個(gè)與中國(guó)有南海主權(quán)爭(zhēng)議的國(guó)家具備更充分的歷史依據(jù)及法理基礎(chǔ)。中國(guó)外交部一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“中國(guó)在南海的主權(quán)和相關(guān)權(quán)利主張是在長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中逐步形成的，并為歷代中國(guó)政府長(zhǎng)期堅(jiān)持?！雹壑腥A人民共和國(guó)外交部：《2014年12月9日外交部發(fā)言人洪磊主持例行記者會(huì)》，參見http://www.fmprc.gov.cn/web/w jdt_674879/fyrbt_674889/ t1217733.shtm l.登錄時(shí)間：2015年6月25日。早在1958年9月4日，中國(guó)政府公布的《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》中，就直接指出“中華人民共和國(guó)的領(lǐng)海寬度為十二海里（浬）。這項(xiàng)規(guī)定適用于中華人民共和國(guó)的一切領(lǐng)土，包括中國(guó)大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺(tái)灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國(guó)的島嶼。”①并且，1998年6月26日中國(guó)政府公布的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法明確寫道：“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國(guó)享有的歷史性權(quán)利?！雹谌珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，第十四條，參見http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/12/content_31086.htm.登錄時(shí)間：2015年6月25日。這說(shuō)明，中國(guó)政府歷來(lái)重視南海斷續(xù)線內(nèi)的歷史性權(quán)利?？梢哉f(shuō)，中國(guó)斷續(xù)線的歷史性權(quán)利是在各個(gè)歷史階段累積起來(lái)的，建立在長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐基礎(chǔ)之上。并不是《報(bào)告》所講的那樣，是在2009年外交照會(huì)中才第一次向國(guó)際社會(huì)提出斷續(xù)線的“歷史性主張”。

另外，對(duì)于《報(bào)告》認(rèn)為的在“歷史性主張”方面，與中國(guó)有“南海爭(zhēng)議”的其他國(guó)家也具備此類主張的論述，更是生搬硬套、荒謬至極。就拿侵犯中國(guó)南海主權(quán)最深，獲得實(shí)際利益最大的越南（越南是唯一對(duì)全部南沙群島提出擁有主權(quán)要求的國(guó)家，也是唯一就擁有南沙群島主權(quán)提出“歷史依據(jù)”的國(guó)家）來(lái)說(shuō)，相關(guān)的主張也是站不住腳的。越南宣稱西、南沙群島就是越南古籍中所記載的“黃沙”、“長(zhǎng)沙”，并持成書于18世紀(jì)70、80年代的《撫邊雜錄》作為主要依據(jù)。對(duì)于此類問(wèn)題，中國(guó)學(xué)者已有撰文予以批駁，③詳見戴可來(lái)：《漏洞百出欲蓋彌彰—評(píng)越南有關(guān)西沙、南沙群島歸屬問(wèn)題的兩個(gè)白皮書的異同》，《光明日?qǐng)?bào)》，1980年6月9日；戴可來(lái)、于向東：《〈撫邊雜錄〉與所謂“黃沙”、“長(zhǎng)沙”問(wèn)題》，《國(guó)際問(wèn)題研究》1989年第3期。在此我們不再贅述。實(shí)際上，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，南海周邊國(guó)家并未對(duì)斷續(xù)線的歷史性權(quán)利提出任何質(zhì)疑，這從某種意義上就構(gòu)成了對(duì)中國(guó)斷續(xù)線作為“歷史性主張”的默認(rèn)。換言之，直到20世紀(jì)70年代起，隨著南海油氣等資源的發(fā)現(xiàn)、《公約》的出臺(tái)以及國(guó)際政治形勢(shì)的發(fā)展變化，南海周邊國(guó)家及國(guó)際社會(huì)才對(duì)南海斷續(xù)線的態(tài)度發(fā)生了變化，這才產(chǎn)生了所謂的“南海問(wèn)題”。因此，《報(bào)告》認(rèn)為中國(guó)斷續(xù)線缺乏作為“歷史性主張”的“國(guó)際認(rèn)同”是不符合實(shí)際的。

四、結(jié)語(yǔ)

《報(bào)告》在美國(guó)國(guó)務(wù)院官方網(wǎng)站上發(fā)布，代表美國(guó)政府的觀點(diǎn)，也反映出美國(guó)對(duì)于南海問(wèn)題的官方立場(chǎng)。該《報(bào)告》的出臺(tái)，既是美國(guó)為了配合菲律賓單方面提起的南海仲裁案，推進(jìn)南海問(wèn)題的“國(guó)際化”具體措施，也是美國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)亞太再平衡戰(zhàn)略，攪局南海形勢(shì)的一個(gè)具體步驟。《報(bào)告》所要達(dá)到的主要目的，是借產(chǎn)生于1982年的《公約》中的一些規(guī)定，企圖否定中國(guó)南海斷續(xù)線主張的法理依據(jù)。通過(guò)研究該《報(bào)告》，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)其真實(shí)意圖。

歷史性權(quán)利是在歷史發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的。其實(shí)，國(guó)際法或海洋法也是歷史發(fā)展進(jìn)程的產(chǎn)物?？创吞幚韽?fù)雜的海洋爭(zhēng)端問(wèn)題，不能拋開歷史背景、歷史過(guò)程和歷史依據(jù)。歷史事實(shí)表明，中國(guó)的南海斷續(xù)線主張產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代，而這一主張得以形成的歷史淵源更為悠久。南海斷續(xù)線主張有著豐富的歷史依據(jù)，它是以歷史性權(quán)利為基礎(chǔ)的。解決南海問(wèn)題，必須尊重歷史事實(shí)，遵守國(guó)際法，哪一方面都不應(yīng)缺少。中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利無(wú)可否認(rèn)，它是中國(guó)人民在數(shù)百年漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程中獲得的。中國(guó)對(duì)南海諸島的主權(quán)權(quán)利，是通過(guò)最早發(fā)現(xiàn)、最早命名、最早經(jīng)營(yíng)開發(fā)，并在由歷代中國(guó)政府行使連續(xù)不斷的行政管轄的基礎(chǔ)上逐步形成和鞏固的。中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利，既包括島礁及其附近水域的具有主權(quán)性質(zhì)、排他性的權(quán)利，也包括非主權(quán)性的管轄權(quán)等各種權(quán)利。

●作者信息：于向東，鄭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院越南研究所教授、國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員；河南 鄭州 450001。崔浩然，鄭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生；河南 鄭州 450001。

●責(zé)任編輯：胡杰

China's Historic Rights in the South China Sea Can Not be Denied —An Analysis of U.S.Department of State Report Limitsin theSeas，China:MariitmeClaimsin theSouthChinaSea

YU Xiangdong&CUI Haoran（Zhengzhou University）

The US Department of State issued“Lim its in the Seas，China:Maritime Claims in the South ChinaSea”，it wasdirected primarily at China'smaritime rightsand interests in theSouth China Sea.It seems impartial“analysis and demonstrate”on China’s dashed-line，but the main aim is exerting influence on the South China Sea arbitration and denying the reasonable claim of the Chinese government.In the report，the political meaning ismore than its researchmeaning.The report No. 143 istheonestepofU.S.Asia-Pacific rebalancingstrategy.China'sdashed-line in the South China Sea was a long historical existence.There is no denying the fact that China's historic rights in the South China Sea，including historic title（China hasindisputable sovereignty over islandsin the South China Sea and their adjacent waters）and non sovereign historic rights（China has jurisdiction over fishing，navigation and resource in dashed-line waters）.These historic rights were formed and consolidated over the long course of history.

historic rights；South China Sea；dashed-line；report No.143