楊澤偉

論21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)對南海爭端解決的影響

楊澤偉

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)是國際法上一種國際合作的新型態(tài)，它將對南海爭端解決的產(chǎn)生積極影響，如有益于推動中國與東盟國家《南海各方行為準(zhǔn)則》的簽署、有利于實現(xiàn)中國與東盟國家間在南海油氣資源共同開發(fā)方面的新突破、有助于推進(jìn)中國與東盟國家間在海洋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的全面合作，為南海爭端的解決提供和平的外部環(huán)境等。而南海爭端是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的最大挑戰(zhàn)，但是海上絲綢之路建設(shè)步伐不會因南海爭端而停頓。今后需要把21世紀(jì)海上絲綢之路的倡議以國際合作法律制度的形式轉(zhuǎn)化為國際共識，并且還要完善與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)有關(guān)的國內(nèi)法律制度，向海上絲綢之路沿線國家特別是東盟國家提供更多的共同產(chǎn)品。

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)；南海爭端；國際合作

2013年10月，習(xí)近平主席在訪問東盟國家時提出共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想。不久，李克強(qiáng)總理在參加2013年中國—東盟博覽會時強(qiáng)調(diào)，鋪就面對東盟的海上絲綢之路，打造帶動腹地發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出，要推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)，通過陸海統(tǒng)籌，形成全方位開放新格局。2014年3月，李克強(qiáng)總理在所作的政府工作報告提出，要抓緊規(guī)劃建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”。2015年是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的關(guān)鍵一年，國務(wù)院政府工作報告再次明確要求，“把‘一帶一路’建設(shè)與區(qū)域開放相結(jié)合，加強(qiáng)新亞歐大陸橋、陸?？诎吨c(diǎn)建設(shè)”。因此，研究21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)對南海爭端解決的影響，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的國際法性質(zhì)定位：一種國際合作的新型態(tài)

從21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的目標(biāo)、模式及其路徑來看，它是國際法上一種國際合作的新型態(tài)。

（一）21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的目標(biāo)是更深層次的區(qū)域合作

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)符合中國和沿線國家的根本利益，它秉持“開放合作、和諧包容、市場運(yùn)作和互利共贏”的共建原則，其目標(biāo)就是要“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)”①國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部：《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/ mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml。參見國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部：《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/ mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml，登錄時間：2016年3月18日。。

（二）21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的模式是要充分利用現(xiàn)有國際合作機(jī)制

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的模式，不是擯棄現(xiàn)有的國際合作機(jī)制，而是要充分利用已有的雙邊、區(qū)域和多邊國際合作機(jī)制。首先，要加強(qiáng)雙邊合作，開展多層次、多渠道溝通磋商，推動雙邊關(guān)系全面發(fā)展；推動簽署合作備忘錄或合作規(guī)劃，建設(shè)一批雙邊合作示范。其次，要繼續(xù)發(fā)揮沿線各國區(qū)域、次區(qū)域相關(guān)國際論壇、展會以及博鰲亞洲論壇、中國-東盟博覽會、中國-亞歐博覽會、歐亞經(jīng)濟(jì)論壇、中國國際投資貿(mào)易洽談會，以及中國-南亞博覽會、中國-阿拉伯博覽會、中國西部國際博覽會、中國-俄羅斯博覽會、前海合作論壇等平臺的建設(shè)性作用。最后，強(qiáng)化多邊合作機(jī)制作用，發(fā)揮上海合作組織（SCO）、中國-東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞歐會議（ASEM）、亞洲合作對話（ACD）、亞信會議（CICA）、中阿合作論壇、中國-海合會戰(zhàn)略對話、大湄公河次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟(jì)合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（CAREC）等現(xiàn)有多邊合作機(jī)制作用。①

（三）21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的路徑是一種多元開放的合作進(jìn)程

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的路徑是以目標(biāo)協(xié)調(diào)、政策溝通為主，不刻意追求一致性，可高度靈活，富有彈性；它堅持“開放合作”的共建原則，各國和國際、地區(qū)組織均可參與，讓共建成果惠及更廣泛的區(qū)域。中國愿與沿線國家一道，不斷充實完善“一帶一路”的合作內(nèi)容和方式，共同制定時間表、路線圖，積極對接沿線國家發(fā)展和區(qū)域合作規(guī)劃。②參見國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部：《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/ mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml，登錄時間：2016年3月18日。

可見，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)是“國際合作以及全球治理新模式的積極探索”③國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部：《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/ mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml，登錄時間：2016年3月18日。。目前它已經(jīng)引起各國關(guān)注，有60多個沿線國家和國際組織對參與“一帶一路”建設(shè)表達(dá)了積極態(tài)度。④值得注意的是，2015年6月6日匈牙利與中國簽署了《中華人民共和國政府和匈牙利政府關(guān)于共同推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的諒解備忘錄》。匈牙利成為首個與中國簽署新絲綢之路合作協(xié)議的歐洲國家。

二、21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)對南海爭端解決的積極影響

南海爭端是以島嶼主權(quán)爭端和海域劃界爭端為主，涉及南海航行通道安全、海難救助、漁業(yè)合作、油氣資源的共同開發(fā)以及海上旅游觀光等領(lǐng)域。因此，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)對南海爭端解決的積極影響，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）有利于增進(jìn)中國與東盟國家間的相互信任、促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定，從而為南海爭端的解決提供和平的外部環(huán)境

首先，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)是中國與周邊國家關(guān)系的重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的延續(xù)。2013年10月中央召開的周邊外交工作座談會，標(biāo)志著中國與周邊國家關(guān)系的重大戰(zhàn)略性調(diào)整。習(xí)近平在該座談會上強(qiáng)調(diào)：“無論從地理方位、自然環(huán)境還是相互關(guān)系看，周邊對我國都具有極為重要的戰(zhàn)略意義”；“這客觀上要求我們的周邊外交戰(zhàn)略和工作必須與時俱進(jìn)、更加主動”；“我國周邊外交的基本方針，就是堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠、惠、容的理念”①《習(xí)近平在周邊外交工作座談會上發(fā)表重要講話》（2013年10月25日），http://politics.people.com.cn/n/2013/1025/c1024-23332318.html，登錄時間：2016年3月10日。。21世紀(jì)海上絲綢之路的倡議，既反映了中國政府從戰(zhàn)略高度對周邊外交的重視，也體現(xiàn)了對變動中的地緣戰(zhàn)略背景下南海問題的新認(rèn)識，從而有助于推動更為緊密的“中國—東盟命運(yùn)共同體”的建立。目前，中國已與八個周邊國家簽署了睦鄰友好合作條約，正在商談簽署中國-東盟睦鄰友好合作條約，并愿同所有周邊國家商簽?zāi)类徲押煤献鳁l約，從而為雙邊關(guān)系發(fā)展和地區(qū)繁榮穩(wěn)定提供有力保障。

其次，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)就是要與沿線主要國家加強(qiáng)政策溝通、達(dá)成深化海上合作共識。加強(qiáng)政策溝通、促進(jìn)政治互信、達(dá)成合作新共識是海上絲綢之路建設(shè)的重要保障。在近年來的高層互訪活動中，中國領(lǐng)導(dǎo)人都將海上合作作為雙邊會談的重要內(nèi)容之一，分別建立了中國—東盟和中國—印尼海上合作基金，并積極推動與東盟國家的部門間海洋合作，建立了海洋部門高層領(lǐng)導(dǎo)的互訪和對話機(jī)制。②參見劉賜貴：《發(fā)展海洋合作伙伴關(guān)系、推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的若干思考》，載《國際問題研究》2014年第4期，第4頁。

再次，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)就是要加強(qiáng)與沿線國家在人文領(lǐng)域的交流合作，從而實現(xiàn)“民心相通”?！懊裥南嗤ā笔呛Ｉ辖z綢之路建設(shè)的社會根基。廣泛開展文化交流、學(xué)術(shù)往來、人才交流合作，既是傳承和弘揚(yáng)古代絲綢之路友好合作精神，也為深化中國與東盟國家間雙邊合作奠定堅實的民意基礎(chǔ)、輿論基礎(chǔ)。

最后，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)也體現(xiàn)了一種歡迎“搭便車”的新型義利觀。一方面，海上絲綢之路建設(shè)是開放的、包容的，歡迎世界各國和國際、地區(qū)組織積極參與，也包括與中國有島嶼主權(quán)爭端的菲律賓等國家。另一方面，海上絲綢之路建設(shè)堅持互利共贏原則，進(jìn)一步串聯(lián)、拓展和尋求中國與沿線國家之間的利益交匯點(diǎn)，在追求自身利益時兼顧他方利益，在尋求自身發(fā)展時促進(jìn)共同發(fā)展。更為重要的是，它表明了中國愿意在力所能及的范圍內(nèi)承擔(dān)更多責(zé)任和義務(wù)，歡迎周邊國家搭乘中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的快車，為人類和平發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

（二）有助于推進(jìn)中國與東盟國家間在海洋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的全面合作、從而冷卻南海爭端

一方面，中國與東盟各國資源稟賦各異，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性較強(qiáng)，彼此合作潛力和空間很大。另一方面，中國與東盟各國在應(yīng)對海洋非傳統(tǒng)安全威脅，如海盜、海上恐怖主義、海上跨國犯罪、海洋環(huán)境污染、海上災(zāi)難救助、海洋天氣預(yù)報與應(yīng)對氣候變化等方面有廣泛的共同利益訴求。事實上，中國與東盟國家在非傳統(tǒng)安全合作方面已經(jīng)達(dá)成了多項協(xié)議，如2002年《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》、2004年《中華人民共和國政府和東南亞國家聯(lián)盟成員國政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》、2014年《災(zāi)害管理合作安排諒解備忘錄》等。特別是，在2011年第十四次中國—東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會議暨中國與東盟建立對話關(guān)系20周年紀(jì)念峰會期間，溫家寶總理特別提出設(shè)立中國與東盟海上合作基金，推動雙方在海洋科學(xué)研究與環(huán)境保護(hù)、互聯(lián)互通、航行安全與搜救、打擊跨國犯罪等領(lǐng)域的合作。在2014年第十七次中國—東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話中，李克強(qiáng)總理建議將2015年確定為“中國—東盟海洋合作年”，“雙方探討舉辦包括相關(guān)國家海洋部長出席的海洋合作論壇，加強(qiáng)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)間對話合作，成立海洋合作中心”①李克強(qiáng)：《在第十七次中國—東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話》，載《人民日報》2014年11月14日第3版。。

因此，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，不但有助于推進(jìn)中國與東盟國家間在海洋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的全面合作，而且還將積極推進(jìn)海水養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、水產(chǎn)品加工、海水淡化、海洋生物制藥、海洋工程技術(shù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和海上旅游等領(lǐng)域合作，從而使南海成為連接中國和東盟國家間的和平、友好和合作之海。

（三）有便于實現(xiàn)中國與東盟國家間在南海油氣資源共同開發(fā)方面的新突破

中國與東盟國家間的油氣合作已經(jīng)有一定的歷史，加強(qiáng)中國與東盟國家間的油氣合作、特別是在南海油氣資源共同開發(fā)方面的合作，是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的重要內(nèi)容。眾所周知，雖然早在20世紀(jì)70年代末，中國政府提出了“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”原則，試圖以此來解決中國與周邊鄰國間的領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭端。然而，30多年過去了，由于有關(guān)國家缺乏對共同開發(fā)的政治意愿，迄今中國與東盟國家間仍然沒有成功運(yùn)用“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”原則的案例。②參見楊澤偉：《“擱置爭議、共同開發(fā)”原則的困境與出路》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2011年第3期，第70頁。2005年4月中國、菲律賓和越南的三家石油公司簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，被認(rèn)為朝著“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”原則邁出的歷史性、實質(zhì)性一步。

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，為中國與東盟國家間在南海油氣資源共同開發(fā)方面的合作提供了新的契機(jī)。一方面，東盟國家通過開發(fā)油氣資源來推動本國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動力與中國保障能源安全的多元化戰(zhàn)略相一致。特別是中國與東盟自貿(mào)區(qū)的建立，無疑有助于雙方的油氣合作。另一方面，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)與東盟國家的海洋發(fā)展戰(zhàn)略不謀而合，從而有助于達(dá)成南海共同開發(fā)的共識，從而實現(xiàn)在南海油氣資源共同開發(fā)方面的新突破。例如，21世紀(jì)海上絲綢之路不但最早在印尼提議，而且中國與印尼實現(xiàn)海上全球互聯(lián)互通的對接，海洋合作正成為中國與印尼雙邊合作的新引擎。誠如2014年11月習(xí)近平主席在會見印尼總統(tǒng)佐科時所指出的：“佐科總統(tǒng)提出的建設(shè)海洋強(qiáng)國理念和我提出的建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路倡議高度契合，我們雙方可以對接發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、金融、核能等領(lǐng)域合作，充分發(fā)揮海上和航天合作機(jī)制作用，推動兩國合作上天入海?！弊艨埔脖硎荆骸坝∧岷椭袊杏凭玫慕煌鶜v史和豐富的合作資源。印尼方希望推進(jìn)兩國全面戰(zhàn)略合作，不斷提升雙邊關(guān)系水平。雙方要以海上和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域為重點(diǎn)，帶動兩國整體合作。”①新華社：《習(xí)近平會見印度尼西亞總統(tǒng)佐科》（2014年11月9日），http://world.people.com.cn/n/2014/1109/c1002-25999454.html，登錄時間：2016年3月18日。

此外，“加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通合作”是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的合作重點(diǎn)之一。因此，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)無疑還將對南海石油天然氣管道的建設(shè)起到促進(jìn)作用。南海石油天然氣管道在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，北面部分可以經(jīng)由香港一路北上，南面部分可以從印尼的納土納群島一直南下，西面部分可以穿過靠近越南近海的淺層水域，東面部門可以穿過婆羅洲、菲律賓和臺灣地區(qū)。②參見Stewart Taggart：《南海共同開發(fā)區(qū)與亞洲海上絲綢之路》，載《能源》2014年第1期，第80頁。

（四）有益于推動中國與東盟國家《南海各方行為準(zhǔn)則》的簽署，從而形成有約束力的制度安排

2002年，中國與東盟各國簽署了《南海各方行為宣言》。2011年，中國與東盟國家又簽署了《落實〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》。然而，從國際法角度來分析，無論是《南海各方行為宣言》還是《落實〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》，均沒有法律約束力。值得注意的是，從2004年開始南海各方已經(jīng)舉辦了多次落實《南海各方行為宣言》的高官會和聯(lián)合工作組會議。特別是，2012年7月東盟各國外長在東盟第45屆外長會上一致通過了《東盟對東盟國家與中國〈南海行為準(zhǔn)則〉的建議要素》；③SeeCarlyleA.Thayer，ASEAN’sCodeofConduct（Unofficial），ThayerConsultancyBackgroundBrief，July11，2012，availableathttp://zh.scribd.com/doc/101698395/ Thayer_ASEAN_s_Code_of_Conduct_UNofficial，lastvisitedonApril17，2015.2012年9月在第67屆聯(lián)合國大會期間，印尼向參會的東盟外長散發(fā)了其起草的《零號草案：南海地區(qū)行為準(zhǔn)則》。④SeeCarlyle A.Thayer，Indonesia’sEffortsto Forge ASEANUnity ona Code ofConduct，Paperfor3rdAnnualCenterforStrategic&International StudiesCon ferenceon“Managing Tensionsinthe South ChinaSea”，CSIS，June 5-6，2013，availableat http://csis.org/files/attachments/130606_Thayer_ConferencePa per.pdf，last visited on April 17，2015.2013年9月，落實《南海各方行為宣言》的高官會在中國蘇州舉行，標(biāo)志著中國與東盟國家再次正式啟動了《南海各方行為準(zhǔn)則》的磋商進(jìn)程。目前，中國與東盟國家關(guān)于《南海各方行為準(zhǔn)則》已經(jīng)進(jìn)入了實質(zhì)性磋商的深水區(qū)，但是由于各方利益不同、訴求有別，中國與東盟國家之間以及東盟國家內(nèi)部對《南海各方行為準(zhǔn)則》應(yīng)當(dāng)涵蓋哪些內(nèi)容還存在諸多分歧。

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的倡議，一方面表明中國愿同東盟國家不斷深化合作與信任，切實維護(hù)南海和平穩(wěn)定；另一方面，也有助于各方致力于全面有效落實《南海各方行為宣言》，達(dá)成更多的早期收獲措施，并在協(xié)商一致基礎(chǔ)上早日簽署《南海各方行為準(zhǔn)則》，從而形成對南海聲索國均有約束力法律制度。正如中國外交部長王毅所指出的：“中國與東盟各國已同意在落實《南海各方行為宣言》框架下探討推進(jìn)‘南海行為準(zhǔn)則’進(jìn)程……中方對制定‘準(zhǔn)則’一直持積極、開放態(tài)度”，并且堅持“合理預(yù)期、協(xié)商一致、排除干擾、循序漸進(jìn)”⑤《王毅談“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)程》（2013年8月5日），http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1064187.shtml，登錄時間：2016年3月18日。的原則。

（五）有易于化解國際社會對南海航行自由的質(zhì)疑，更好地維護(hù)和保障海上通道安全

近年來南海航行自由問題引起了國際社會的廣泛關(guān)注。質(zhì)疑南海航行自由的原因主要有：南海地區(qū)存在島嶼主權(quán)與海域劃界爭端、區(qū)域外勢力的介入以及東盟一些國家希望借助外部勢力抗衡中國等。其實，南海航行自由不是問題。一方面，《聯(lián)合國海洋法公約》有保障各國在不同海域航行的法律制度；另一方面，南海相關(guān)國家并未阻礙南海航行自由。目前影響南海航行安全的因素主要海盜和海上恐怖主義活動等。

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的合作重點(diǎn)之一就是“設(shè)施聯(lián)通”，包括“推進(jìn)港口合作建設(shè)，增加還是航線和班次，加強(qiáng)海上物流信息化合作”①國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部：《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/ mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml，登錄時間：2016年3月18日。等。海上航道安全是21世紀(jì)海上絲綢之路持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，而港口碼頭是保障海上航道安全的重中之重，港口碼頭就是21世紀(jì)海上絲綢之路的“海上驛站”。因此，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)正逐漸受到沿線國家的青睞。例如，馬來西亞交通部長廖中萊就指出：“中國政府歡迎馬來西亞在馬六甲打造一座國際水平的港口，加強(qiáng)馬中兩國經(jīng)濟(jì)合作并配合中國海上絲綢之路建設(shè)”②《配合中國海上絲綢之路建設(shè)、馬六甲將打造國際港口》，載《聯(lián)合早報》（新加坡）2015年2月22日報道，轉(zhuǎn)引自《參考消息》2015年2月23日第14版。?？梢?，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，不但能駁斥“中國無論如何都懷疑海上航行自由必要性”的論斷③參見王庚武：《南海之外看“絲路”——一位新加坡學(xué)者眼里的“海上絲綢之路”》，載《世界知識》2015年第4期，第59頁。，而且能夠通過與沿線國家共建海上公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，提供海上安全公共產(chǎn)品，從而更好地維護(hù)和保障海上通道安全。

三、南海爭端是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的最大挑戰(zhàn)

雖然“21世紀(jì)海上絲綢之路側(cè)重經(jīng)濟(jì)與人文合作，原則上不涉及爭議問題”④楊潔篪：《深化互信、加強(qiáng)對接，共建21世紀(jì)海上絲綢之路——楊潔篪國務(wù)委員在博鰲亞洲論壇2015年年會“共建21世紀(jì)海上絲綢之路分論壇暨中國東盟海洋合作年啟動儀式”的演講》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/xjpcxbayzlt_671213/ zxxx_671217/t1249710.shtml，登錄時間：2016年3月18日。，但是由于南海爭端已經(jīng)呈現(xiàn)出復(fù)雜化、法律化、區(qū)域化和國際化的趨勢，所以南海爭端對21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)構(gòu)成了最大的挑戰(zhàn)。

（一）南海爭端之復(fù)雜化將是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的長期阻礙因素

南海是各種利益交匯處。就其戰(zhàn)略地位而言，南海地處太平洋和印度洋之間，其地位極為重要。它是中國大陸和近海島嶼通往外部世界的交通要沖，也是亞洲東北各港口同南亞、歐非通航的必經(jīng)之路。從自然資源來看，南海海底蘊(yùn)藏著大量的油氣資源，南海海域的漁業(yè)資源也非常豐富。從海洋法來分析，一國如能取得南海某一島礁或群島的主權(quán)，就可以取得該島礁或群島依法享有的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，并可對其行使各種程度不同的管轄權(quán)。此外，南海爭端涉及中國、越南、馬來西亞、菲律賓、文萊、印尼和中國臺灣等六國七方，爭端各方的權(quán)利主張存在明顯的重疊，且都不愿輕易做出讓步，因而解決的難度非常大。⑤See Vasco Becker-Weinberg，Joint Development of Hydrocarbon Deposits in the Law of the Sea，Springer 2014，p.163.

雖然“21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋”①國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部：《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/ mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml，登錄時間：2016年3月18日。；但是南海是21世紀(jì)海上絲綢之路的前沿陣地和必經(jīng)之路，因此南海爭端之復(fù)雜化將是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的長期阻礙因素。

（二）南海爭端之法律化將是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的瓶頸

近幾年來，南海爭端之法律化趨勢更加明顯。一方面，國際社會對中國“九段線”的法律地位和法律依據(jù)不斷地提出質(zhì)疑。②SeeRobertBeckman（eds.），BeyondTerritorialDisputesintheSouthChinaSea:LegalFrameworkfortheJointDevelopmentofHydrocarbonResources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p.63.例如，2011年7月，時任美國國務(wù)卿希拉里在東盟地區(qū)論壇安全政策會議上聲稱：“我們也呼吁各方用符合國際法的表述方式，來明確自己對南中國海提出的主張；對南中國海海域提出的訴求，應(yīng)該完全出于針對地形地貌的合法訴求?！雹蹍⒁娐吠干缬∧岫虐u2011年7月23日電，轉(zhuǎn)引自《參考消息》2011年7月24日第8版。而菲律賓也在該會議上，就領(lǐng)土爭端問題猛烈抨擊中國，稱中國對南中國海的主權(quán)要求沒有國際法依據(jù)。④參見德新社印尼巴厘島2011年7月23日電，轉(zhuǎn)引自《參考消息》2011年7月24日第8版。另一方面，自從2013年菲律賓提出所謂的“南海仲裁案”以來，越南也在2014年表示要向國際司法機(jī)構(gòu)提起仲裁?！吧踔吝B印尼也認(rèn)為，南海斷續(xù)線切入納土納群島，影響印尼的‘領(lǐng)土完整’，印尼軍方因此要加派軍力‘駐扎’納土納群島?！雹莶贴i鴻：《啟動“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)南海和平之?！罚?015年2月6日），http://cpc.people.com.cn/n/2015/0206/c187710-26521311.html，登錄時間：2016年3月18日。此外，南海相關(guān)國家還片面利用《聯(lián)合國海洋法公約》做出有利于已的解釋，爭取國際社會的同情和支持。可見，南海爭端之法律化趨勢仍會持續(xù)，并將成為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的一大瓶頸。

（三）南海爭端之區(qū)域化將使東盟成為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的不可忽視的牽制力量

長期以來，南海問題的討論及其爭端，基本上限于相關(guān)國家的雙邊之間。而在近年來，南海問題逐漸成為了東盟系列會議的重要議題：無論是東盟地區(qū)論壇和東盟防長會議，還是東盟外長會議，都是如此。因而南海爭端之區(qū)域化、即東盟化趨勢特別明顯。隨著東盟系列會議對南海問題的關(guān)注，東盟國家對南海問題的看法也漸趨一致，即利用《聯(lián)合國海洋法公約》爭端解決機(jī)制解決南海爭端。因此，東盟對南海問題的影響力，特別是對南海問題國際話語權(quán)的主導(dǎo)地位正在迅速彰顯，以致逐漸形成了一種對中國不利的國際輿論——“中國的強(qiáng)勢是南海爭端矛盾激化和南海地區(qū)形勢惡化的根本原因”。在這種背景下，東盟各南海問題相關(guān)國家，日益將東盟有關(guān)機(jī)制作為處理與中國南海爭端的最有力的平臺。⑥參見鞠海龍：《區(qū)分主次矛盾破解“國際化”，“先開發(fā)、后合作”推動“共同開發(fā)”》，載《中國社會科學(xué)報》2011年6月28日第5版。有鑒于此，中國政府也于2014年提出了處理南海問題“雙軌思路”，即“有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決；而南海的和平與穩(wěn)定則由中國和東盟國家共同維護(hù)”⑦王毅：《以“雙軌思路”處理南海問題》（2014年8月9日），http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1181457.shtml，登錄時間：2016年3月18日。?？傊虾幎说膮^(qū)域化、特別是中國與東盟在南海問題上的分歧，不但成為影響南海爭端解決的新因素，而且使東盟成為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的不可忽視的制約力量。

（四）南海爭端之國際化將影響21世紀(jì)海上絲綢之路國際合作機(jī)制的構(gòu)建

美國、日本和印度等區(qū)域外勢力的介入，成為影響南海形勢發(fā)展變化的重要因素，并使南海爭端進(jìn)一步多邊化、國際化。例如，進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國開始“積極關(guān)注”⑥Yann-HueiSong，TheOverallSituationintheSouthChinaSeaintheNewMillennium:BeforeandAftertheSeptember11TerroristAttacks，OceanDevelopment &International Law，July—September 2003，p.236.南海問題；2014年末，美國國務(wù)院還發(fā)表了《海洋界限：中國的南海主張》（Limits in the Seas:China’sMaritime Claims in the SouthChinaSea）的報告，毫不含糊地支持菲律賓所謂的“南海仲裁案”。⑦See the Office ofOcean and Polar Affairs，Bureau ofOceansand International Environmental and Scientific Affairs inthe Departmentof State，Limits inthe Seas: China’sMaritime Claimsinthe South ChinaSea，December5，2014，available athttp://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/c16065.htm，lastvisitedonApril15，2015.日本政府則在近些年來以打擊海盜活動、毒品走私、非法移民等跨國犯罪的名義，積極參加在南海地區(qū)的軍事演習(xí)，頻繁派遣艦船進(jìn)出南海。2015年2月，日本防衛(wèi)大臣中谷元曾明確表示“南海局勢對日本影響正在擴(kuò)大”⑧環(huán)球軍事報道：《日本稱可能介入南海爭端、祭三招對付中國海軍》（2015年2月4日），http://mil.sohu.com/20150204/n408488518.shtml，登錄時間：2016年3月18日。。值得注意的是，2014年莫迪就任印度總理以后，印度政府的“東進(jìn)政策”轉(zhuǎn)變成“向東行動政策”。在莫迪訪問華盛頓期間，印度和美國發(fā)表了一項聯(lián)合聲明，指出南中國海是對捍衛(wèi)海上安全和確保航行自由具有重大意義的地區(qū)。此外，就在莫迪訪問美國之前，印度總統(tǒng)普拉納布？慕克吉在河內(nèi)與越南簽署了一份近海石油勘探協(xié)議。⑨參見［美］邁克爾·庫格爾曼：《從向東“看”到向東“行動”：印度自己的重返亞洲政策》，載日本外交學(xué)會網(wǎng)站2014年10月10日，轉(zhuǎn)引自《參考消息》 2014年10月14日第10版。另外，東盟一些國家希望借助外部勢力抗衡中國。一些東盟國家聲稱要將南海問題提交聯(lián)合國。他們認(rèn)為：“重要的是要引起全世界的注意；同樣重要的是，要考慮群島爭端國際化的日子的來臨?！雹賱?fù)國、吳士存主編：《2010年南海地區(qū)形勢評估報告》，臺灣國立政治大學(xué)國際關(guān)系研究中心2011年版，第45頁。

總之，南海爭端之國際化既增加了解決南海爭端的難度，也加深了東盟一些國家對中國的疑慮和擔(dān)憂，從而不利于中國與東盟國家建立戰(zhàn)略互信，進(jìn)而影響21世紀(jì)海上絲綢之路國際合作機(jī)制的構(gòu)建。

四、認(rèn)識與建議

（一）幾點(diǎn)認(rèn)識

1、21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)是一個較長的過程

一方面，21世紀(jì)海上絲綢之路涵蓋的地域范圍很廣。它旨在將多個國家和地區(qū)連接起來：穿越四大洋，貫通歐洲和亞太經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)面向東盟國家，聯(lián)通南亞、西亞和部分非洲、歐洲國家，自然延伸至南太平洋。另一方面，21世紀(jì)海上絲綢之路合作的領(lǐng)域豐富多彩。“除了海上運(yùn)輸、海洋資源開發(fā)，還涉及海洋科研、海洋環(huán)保、海上旅游、海上減防災(zāi)、海上執(zhí)法合作以及海上人文交流等領(lǐng)域；不僅要下海發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，還要上岸建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)、海洋科技合作園與海洋人才培訓(xùn)基地；不僅要利用海洋資源，還要保護(hù)海洋環(huán)境；不僅要讓沿海民眾富裕起來，還要讓內(nèi)陸和沿海實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，大家一道富裕起來?！雹贄顫嶓骸渡罨バ?、加強(qiáng)對接，共建21世紀(jì)海上絲綢之路——楊潔篪國務(wù)委員在博鰲亞洲論壇2015年年會“共建21世紀(jì)海上絲綢之路分論壇暨中國東盟海洋合作年啟動儀式”的演講》（2015年3月28日），http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/xjpcxbayzlt_671213/ zxxx_671217/t1249710.shtml，登錄時間：2016年3月18日。21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，就是要在如此廣袤的地理范圍內(nèi)、將上述廣泛的合作領(lǐng)域統(tǒng)合起來，因而是不可能在短時間內(nèi)完成、實現(xiàn)的。

2、21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)對南海爭端解決的積極影響不能高估，南海爭端的“四化”趨勢仍將繼續(xù)存在

21世紀(jì)海上絲綢之路的倡議，是中國政府針對近年來各種正面要求所做出的一種突破性回應(yīng)，“向國際社會表達(dá)了中國愿意積極承擔(dān)國際責(zé)任解決地區(qū)熱點(diǎn)的姿態(tài)，讓周邊國家深切感受到可以分享中國發(fā)展機(jī)遇的中國氣派”②參見蔡鵬鴻：《啟動“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)南海和平之?！?，載《當(dāng)代世界》2015年第2期。。因此，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)將對南海爭端的解決產(chǎn)生積極影響，這是毋庸置疑的。然而，由于南海爭端涉及有關(guān)國家的核心利益，況且經(jīng)濟(jì)利益與國家核心利益相比較永遠(yuǎn)處于次要地位，因此有關(guān)南海爭端國家做出重大讓步的可能性較小，南海爭端的復(fù)雜化、法律化、區(qū)域化和國際化趨勢仍會持續(xù)下去。

3、南海爭端對21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的消極影響有限，海上絲綢之路建設(shè)步伐不會因南海爭端而停頓

如前所述，21世紀(jì)海上絲綢之路雖然重點(diǎn)面向東盟國家，但是并不局限于這些國家。況且，保持南海形勢穩(wěn)定是各方的共同訴求。而2015年是中國—東盟海洋合作年，中國與東盟國家將在海洋經(jīng)濟(jì)、海上聯(lián)通、科研環(huán)保、海上安全、海洋人文等領(lǐng)域開展務(wù)實合作，包括成立中國—東盟海洋合作中心，建設(shè)中國—東盟海上緊急救助熱線，設(shè)立中國—東盟海洋學(xué)院等。因此，南海爭端對21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的消極影響是局部性的。事實上，自21世紀(jì)海上絲綢之路倡議提出近兩年來，海上絲綢之路建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)。例如，中國與印尼、柬埔寨、緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦、希臘等國就港口建設(shè)與運(yùn)營深化合作；中國與印尼、泰國、馬來西亞、印度、斯里蘭卡等開展形式多樣的海洋合作；中國-東盟海上合作基金和中國-印尼海上合作基金支持的項目進(jìn)展順利，等等。

（二）對策建議

1、構(gòu)建21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的國際合作法律制度

首先，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)作為國際法上一種國際合作的新型態(tài)，需要把中國倡議以國際合作法律制度的形式轉(zhuǎn)化為國際共識。因為從某種意義上講，21世紀(jì)海上絲綢之路倡議的提出，標(biāo)志著中國逐漸從國際規(guī)則的被動遵守者、參與者向國際規(guī)則的積極倡導(dǎo)者、制定者的轉(zhuǎn)變。因此，建立以中國為主導(dǎo)、有關(guān)國家參與的21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的國際合作法律制度迫在眉睫。其次，協(xié)調(diào)現(xiàn)有的雙邊、區(qū)域和多邊的國際合作機(jī)制。就21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)而言，目前存在不少可資利用的國際合作機(jī)制，如上海合作組織、中國—東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織、亞歐會議、博鰲亞洲論壇等。因此，加強(qiáng)這些國際合作機(jī)制之間的溝通協(xié)調(diào)、促進(jìn)資源整合和分工協(xié)作，也是構(gòu)建21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的國際合作法律制度重要內(nèi)容之一。最后，制定《21世紀(jì)海上絲綢之路政府間合作示范協(xié)議》。針對21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的重點(diǎn)合作領(lǐng)域，啟動編制合作規(guī)劃，制定不同類型的《21世紀(jì)海上絲綢之路政府間合作示范協(xié)議》，以實現(xiàn)早期收獲、產(chǎn)生示范效應(yīng)。

2、完善與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)有關(guān)的國內(nèi)法律制度

一方面，設(shè)立與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)。21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)不但面向國外，而且涉及中國國內(nèi)。它在行政管轄范圍方面，涵蓋中國西南地區(qū)、沿海和港澳臺地區(qū)，從而形成中國各地方開放態(tài)勢；在牽涉的行政機(jī)構(gòu)方面，包括中國國家發(fā)展與改革委員會、外交部和商務(wù)部等部門。因此，建立與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)有關(guān)的中央管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌國內(nèi)各種資源，以協(xié)調(diào)國內(nèi)的有關(guān)工作，顯得尤為必要。另一方面，建立和完善與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)有關(guān)的法律制度，如金融法律制度、貿(mào)易法律制度、交通運(yùn)輸法律制度、新能源法律制度、對外援助的法律制度以及海上絲綢之路基金管理制度等。

3、打造形成更緊密的命運(yùn)共同體

命運(yùn)共同體的鍛造與形成是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)和南海爭端解決的關(guān)鍵。為此，一方面要堅持“歡迎搭便車的義利觀”①石源華：《亞洲命運(yùn)共同體的文化內(nèi)涵》，載《世界知識》2015年第2期，第18頁。。21世紀(jì)海上絲綢之路的倡議，實際上表明了中國愿意在力所能及的范圍內(nèi)承擔(dān)更多責(zé)任義務(wù)；它秉持“互利共贏”的共建原則，在追求自身利益時兼顧他方利益，在尋求自身發(fā)展時促進(jìn)共同發(fā)展；并且歡迎周邊國家搭乘中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的快車，合作共贏，共同發(fā)展。另一方面，要落實親誠惠容的近鄰觀。2013 年10月，習(xí)近平在中共中央周邊外交工作會議上首次提出了以親誠惠容為中國處理周邊外交的重要理念。建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路和建立命運(yùn)共同體就是要把親誠惠容的理念轉(zhuǎn)化為具體的措施，并爭取在2015年完成中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級談判和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定談判。

4、深化與東盟海上合作，向21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家特別是東盟國家提供更多的共同產(chǎn)品

中國與東盟的海上合作已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)，如2010年創(chuàng)建了中印尼海洋與氣候聯(lián)合研究中心、2013年啟用了中泰氣候與海洋生態(tài)聯(lián)合實驗室等。而2015年為“中國—東盟海洋合作年”。以此為契機(jī)，一方面爭取把21世紀(jì)海上絲綢之路議題列入中國東盟海上合作議程，把亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行項目、海上絲綢之路基金項目優(yōu)先放在南海周邊國家，從而發(fā)揮示范作用；另一方面，制定“中國—東盟海上合作基金”的操作規(guī)程，深化中國東盟在海洋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的全面合作，讓東盟國家真正感受到中國的惠益，從而把南海建成和平、合作和和諧之海。

●作者信息：楊澤偉，武漢大學(xué)珞珈杰出學(xué)者、法學(xué)博士、“國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心”和“國際法研究所”博士生導(dǎo)師；湖北武漢430072。

●責(zé)任編輯：熊靈

On Impacts of Building the 21st-Century Maritime Silk Road on the South China Sea Dispute Settlement

YANG Zewei（Wuhan University）

Buildingthe 21st-CenturyMaritimeSilkRoadisanewform ofinternational cooperation in international law，which will have a positive impact on the South China Sea dispute settlement，for instance，encouraging the signing of the Code of Conduct of Parties in the South China Sea between China and ASEAN countries，realizing a new breakthrough of jointly developing oil and gas resources in the South China Sea between China and ASEAN countries，promoting comprehensive cooperation betweenChinaandASEAN countriesinmaritimenon-traditional securityfieldandproviding a peaceful external environment for the South China Sea dispute settlement.The South China Sea dispute is the biggest challenge on building the 21st-Century Maritime Silk Road，but the pace of building won't grind to a halt because of it.In future，we shall turn the initiative of building the 21st-Century Maritime Silk Road into international consensus from the aspect of legal system，and shall improve the domestic legal system about building the 21st-Century Maritime Silk Road，providing more products to the countries along the Belt and Road，especially ASEAN members.

the building of the 21st-Century Maritime Silk Road，the South China Sea dispute，international cooperation

●教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“海上共同開發(fā)國際案例與實踐研究”（項目批準(zhǔn)號13JZD039）。