張冉，王舒，馬夢(mèng)蕓

·方略·

大學(xué)章程中的修訂條款研究
——基于對(duì)“985”大學(xué)章程文本的考察

張冉1，王舒2，馬夢(mèng)蕓3

（1.北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所，北京100871；2.浙江大學(xué)黨委辦公室、校長(zhǎng)辦公室，浙江杭州310058；3.賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院，美國(guó)費(fèi)城，PA 19104）

本文以教育部網(wǎng)站公布的38所“985”大學(xué)的章程為考察對(duì)象，對(duì)大學(xué)章程中的修訂條款進(jìn)行編碼和分析。章程是大學(xué)內(nèi)部具有最高效力的憲法性組織文件。章程的修訂關(guān)乎章程的持續(xù)效力，也是章程自我更新的手段。本文主張，大學(xué)章程需要明確章程修訂啟動(dòng)的主體、條件和程序，而且其制度設(shè)計(jì)需要遵循合法性原則、合理性原則、程序正義原則和穩(wěn)定性原則。章程的修訂條款不宜放在附則中，應(yīng)以專章來(lái)規(guī)定。

大學(xué)章程；修訂；現(xiàn)代大學(xué)制度；程序正義；合法性原則

一、引言

大學(xué)章程的修訂是指章程在正式施行之后，隨著大學(xué)實(shí)際情況的發(fā)展與變化，特定的機(jī)構(gòu)依照特定的程序，對(duì)章程文本進(jìn)行更改或者補(bǔ)充，以提高和保障章程文本的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性和準(zhǔn)確性，發(fā)揮章程調(diào)整學(xué)校事務(wù)的基本功能。研究大學(xué)章程的修訂對(duì)于保障大學(xué)章程的與時(shí)俱進(jìn)和確保高校治理的“有法可依”都具有重要的理論意義。本文即以教育部網(wǎng)站公布的38所“985”大學(xué)的章程（國(guó)防科技大學(xué)這一軍事院校的章程未在教育部網(wǎng)站上公布）為考察對(duì)象，對(duì)大學(xué)章程中的修訂條款進(jìn)行研究。

二、大學(xué)章程修訂的原因

“一部可行的憲法，必須能夠適當(dāng)?shù)胤从持茟棶?dāng)時(shí)的社會(huì)政治狀況和需要，然后憲法中的規(guī)定，才會(huì)為社會(huì)所尊重，才會(huì)有了法的尊嚴(yán)和作用?！盵1]正如憲法修訂的原因一樣，適時(shí)對(duì)不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的內(nèi)容做出合理有效的調(diào)整，是大學(xué)對(duì)于作為其制度核心載體的大學(xué)章程予以修訂的根本原因。

在大學(xué)內(nèi)部，大學(xué)章程是學(xué)校的“憲法”或曰“最高法”；而在國(guó)家法律體系中，大學(xué)章程則不能違反其“上位法”。在我國(guó)，部屬高校的大學(xué)章程最終皆由國(guó)家教育部核準(zhǔn)后發(fā)布實(shí)施，在效力層級(jí)上高于教育部頒布的一般規(guī)范性文件，但是低于法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章。因此，如果相關(guān)的法律、行政法規(guī)或部委規(guī)章發(fā)生變化，大學(xué)章程中違反相應(yīng)新法規(guī)定的內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)予以修訂。上位法的變化是大學(xué)對(duì)其章程予以修訂的外在原因。

相對(duì)于西方國(guó)家，我國(guó)的現(xiàn)代高等教育僅有百余年的歷史，章程的制定是一個(gè)探索的過(guò)程。而且，在教育部規(guī)定的章程提交最后時(shí)限的要求下，各學(xué)校章程制定須遵守外部確定的時(shí)間表，在時(shí)限前難免“沖刺制定”。在本文所考察的38所“985”大學(xué)的章程中，幾乎所有章程都在相應(yīng)條款的規(guī)定中借鑒或直接采用了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等法律規(guī)范的相關(guān)表述，使得本應(yīng)具體化的大學(xué)章程內(nèi)容相對(duì)抽象，可操作性不強(qiáng)。在各校章程中，除序言、學(xué)校住所地、學(xué)校標(biāo)識(shí)等內(nèi)容外，章程規(guī)定的重合度較高，并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上改變“千校一面”的狀況。與此同時(shí)，這38所高校的章程大多缺失有關(guān)章程實(shí)施的內(nèi)容，沒(méi)有規(guī)定實(shí)施或執(zhí)行章程的機(jī)構(gòu)和機(jī)制；其中絕大多數(shù)高校的章程對(duì)章程修訂的程序都缺乏明確的規(guī)定；部分學(xué)校的章程還存在缺少責(zé)任機(jī)制和救濟(jì)途徑等諸方面的問(wèn)題。章程內(nèi)容本身的缺陷是大學(xué)對(duì)其章程予以修訂的內(nèi)在原因。

三、大學(xué)章程修訂的原則

大學(xué)章程是大學(xué)的“憲法”，是大學(xué)治理的根本規(guī)則。為消除章程內(nèi)容與社會(huì)現(xiàn)實(shí)或上位法不符的狀況，在既有規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行修訂，是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主辦學(xué)、依法治校和學(xué)術(shù)自由的有效途徑。因此，類比法律規(guī)范的修訂，高校在對(duì)大學(xué)章程予以修訂的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則。

（一）合法性原則

公立高校在對(duì)內(nèi)行使管理權(quán)時(shí)，相對(duì)于被管理的師生員工具有行政主體的地位，相應(yīng)的行為屬于行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則或曰依法治校原則。合法性原則包括法律優(yōu)先原則和法律保留原則①。法律優(yōu)先是指法律優(yōu)先于行政，行政行為或其他一切行政活動(dòng)不得與法律相抵觸。根據(jù)法律優(yōu)先原則，高校對(duì)其章程的修訂在程序和內(nèi)容上都不得與法律、法規(guī)相抵觸。法律保留是指對(duì)公民基本權(quán)利的限制或剝奪只能由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律的形式來(lái)進(jìn)行，而不能僅僅由行政機(jī)關(guān)來(lái)設(shè)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須有法律授權(quán)。[2]我國(guó)《立法法》第8條可以被看作是法律保留的依據(jù)，但是該條對(duì)“只能制定法律”事項(xiàng)的列舉中并沒(méi)有包含受教育權(quán)，而存在“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”這一兜底條款。我國(guó)有學(xué)者主張，根據(jù)法律保留原則，學(xué)生和教師的身份、學(xué)位授予、職稱評(píng)定等事項(xiàng)涉及其重要的基本權(quán)利，因此學(xué)校在大學(xué)章程的修訂中不能在沒(méi)有法律、法規(guī)先行規(guī)定的情況下對(duì)其自行予以設(shè)定。[3][4]尚需注意的是，公立高校作為獨(dú)立的法人，不同于行政機(jī)關(guān)，大學(xué)在學(xué)理上具有自治權(quán)，因此對(duì)法律優(yōu)先和法律保留兩項(xiàng)行政法治原則的適用也并非絕對(duì)，可以具有一定的彈性空間。

（二）合理性原則

高校在對(duì)大學(xué)章程的修訂中還需遵循合理性原則。合理性原則適用于一切為公共目的而授予自由裁量的權(quán)力領(lǐng)域，要求行使權(quán)力的主體在行為時(shí)要客觀、適度、合乎理性。[5][6]公立高校具有公共性，為實(shí)現(xiàn)其教育目標(biāo)，法律需要賦予高校一定的自由裁量權(quán)，授權(quán)高校對(duì)部分內(nèi)部管理事項(xiàng)進(jìn)行自主規(guī)定。在對(duì)大學(xué)章程的修訂中，針對(duì)上文提及的彈性空間，學(xué)校可以自主決定并予以規(guī)范；同時(shí)，為了保障師生員工的權(quán)利，學(xué)校應(yīng)當(dāng)遵循合理性原則，遵循高等教育規(guī)律，從本校實(shí)際出發(fā)，作出合乎理性和符合比例原則的修訂。[7]

（三）程序正義原則

章程作為大學(xué)的憲法性文件，只有通過(guò)正當(dāng)公正的程序修訂才能保障其權(quán)威性、參與性，也才能獲得校內(nèi)師生的普遍服從。[8]程序是交涉過(guò)程的制度化，其規(guī)制的重點(diǎn)不是決定的內(nèi)容或處理的結(jié)果，而是“誰(shuí)按照什么手續(xù)來(lái)做出決定”。[9]程序不僅具有實(shí)現(xiàn)一定結(jié)果的工具價(jià)值，公正合理的程序本身也是法治的應(yīng)有之義。[10]大學(xué)章程在面對(duì)高教管理的諸種困境時(shí)，或許在價(jià)值和規(guī)范層面難以解決，但可以通過(guò)公正的程

序設(shè)計(jì)促進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成。在大學(xué)章程的修訂中，程序正義原則表現(xiàn)為以下要求。

其一，章程修訂的全過(guò)程必須公開。公開是現(xiàn)代法治的題中之義，一方面能夠保障相對(duì)人的知情權(quán)，另一方面也能夠監(jiān)督權(quán)力的行使，防止權(quán)力恣意。[11]大學(xué)章程作為大學(xué)的“憲法”，其修訂涉及校內(nèi)各方的基本權(quán)益。公開章程修訂的提議、討論、審議和審定等各項(xiàng)程序及其內(nèi)容，保障利益相關(guān)方的知情和監(jiān)督，有利于增強(qiáng)章程的權(quán)威性，提高章程修訂案在校內(nèi)的遵守程度。

其二，章程的修訂要保障利益相關(guān)方的廣泛參與和平等協(xié)商。程序本身就是一種民主的方式，其開放性的結(jié)構(gòu)要求廣泛的參與，從而克服理性不及的弊端，使選擇的結(jié)果更具合理性。[12]法律規(guī)范的公益性程度越高，則其創(chuàng)制和修訂程序在開放性和協(xié)商性程度等方面的要求就越高。[13]在大學(xué)內(nèi)部，章程關(guān)涉每個(gè)成員的利益，無(wú)疑具有最高的公益性，因而其修訂程序也應(yīng)當(dāng)廣泛吸納利益相關(guān)主體的參與；在外部，由于高等教育具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，并且國(guó)家是公立高校的舉辦者，高等學(xué)校與政府和社會(huì)之間具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因而大學(xué)章程的修訂也需要吸納政府和社會(huì)人士的參與。[14]在利益相關(guān)方廣泛參與的基礎(chǔ)上，學(xué)校還需要在修訂程序中搭建平等的協(xié)商平臺(tái)，保障各方尤其是學(xué)生和教職工的意見(jiàn)得到同等的尊重。

（四）穩(wěn)定性原則

大學(xué)章程是學(xué)校全局性、綱領(lǐng)性的文件，是學(xué)校的“基本法”，對(duì)師生員工和學(xué)校的發(fā)展具有重大影響。沒(méi)有穩(wěn)定性就沒(méi)有法律，[15]大學(xué)章程的性質(zhì)和地位決定了其應(yīng)當(dāng)具有較高的穩(wěn)定性。[16]因此，為維護(hù)學(xué)校管理體制和運(yùn)行機(jī)制的秩序，保障章程的權(quán)威性，學(xué)校對(duì)大學(xué)章程的修訂應(yīng)當(dāng)審慎，不能過(guò)于頻繁，并且應(yīng)當(dāng)在章程中明確規(guī)定啟動(dòng)章程修訂程序的條件。

四、大學(xué)章程修訂的啟動(dòng)

大學(xué)章程的修訂會(huì)對(duì)章程內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，是廣義的章程制定的組成部分。我國(guó)《高等教育法》第28條明確規(guī)定，大學(xué)章程中應(yīng)當(dāng)規(guī)定章程修改程序?？梢?jiàn)，章程修改的權(quán)力和程序應(yīng)當(dāng)來(lái)自章程本身的規(guī)定。38所“985”大學(xué)的章程均對(duì)章程的修訂作出了規(guī)定，并且都將章程修訂條款置于章程附則中。啟動(dòng)程序是章程修訂的前提，主要涉及啟動(dòng)的主體和啟動(dòng)的條件兩方面。啟動(dòng)主體回答的是哪個(gè)部門或者哪些人員有權(quán)提議修訂的問(wèn)題，啟動(dòng)條件回答的是在什么情況下要進(jìn)行章程修訂的問(wèn)題。

（一）啟動(dòng)章程修訂的主體

38所“985”大學(xué)中，共有20所大學(xué)的章程對(duì)啟動(dòng)章程修訂的主體即提議主體作出了明確的規(guī)定（如表1所示），其中有權(quán)啟動(dòng)章程修訂的主體主要包括六類。

表1 章程修訂的提議主體

一是以校長(zhǎng)為首的學(xué)校行政機(jī)構(gòu)，如南京大學(xué)的校長(zhǎng)、東南大學(xué)的校長(zhǎng)辦公會(huì)和蘭州大學(xué)的校務(wù)會(huì)議。《高等教育法》第四十一條規(guī)定：“高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政工作”，“校長(zhǎng)主持校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議”，處理校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的有關(guān)事項(xiàng)。按照中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》（2014），校長(zhǎng)辦公會(huì)議和校務(wù)會(huì)議都是“學(xué)校行政議事的決策機(jī)構(gòu)”?！皶?huì)議由校長(zhǎng)召集并主持”；“會(huì)議議題由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出，校長(zhǎng)確定”。

二是學(xué)校黨委機(jī)構(gòu)，包括黨委常委會(huì)（例如吉林大學(xué)）和一定比例的黨委成員（例如北京理工大學(xué)的校黨委1/3以上委員），北京航空航天大學(xué)的章程則包含了黨委常委會(huì)和1/3以上黨委委員的兩種情形。按照中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》（2014），學(xué)校的黨委會(huì)“在黨員代表大會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，主要對(duì)事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定和師生員工切身利

益及黨的建設(shè)等全局性重大問(wèn)題作出決策”。“常委會(huì)主持黨委經(jīng)常工作……常委會(huì)會(huì)議由黨委書記召集并主持。會(huì)議議題由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出，黨委書記確定?！?/p>

三是教代會(huì)或一定比例的教師代表。例如，上海交通大學(xué)的教代會(huì)，四川大學(xué)的1/5以上教代會(huì)代表，中山大學(xué)的1/3以上教代會(huì)代表或3個(gè)以上教代會(huì)代表團(tuán)聯(lián)合，湖南大學(xué)的教代會(huì)代表提議且有1/5以上教代會(huì)代表附議。四是學(xué)生代表。如中山大學(xué)規(guī)定，該校1/3以上的學(xué)生代表大會(huì)代表或研究生代表大會(huì)代表可以提議修改章程。五是二級(jí)學(xué)院。這方面的突出代表也是中山大學(xué)，該校五個(gè)以上二級(jí)單位聯(lián)合則可以提議修改章程。六是根據(jù)章程成立的特別組織，以北京大學(xué)的章程委員會(huì)為代表。

上述提議主體又可以根據(jù)主體數(shù)量的多寡，分為單類提議主體和多類提議主體。前者是指章程僅規(guī)定一個(gè)特定主體啟動(dòng)章程修訂程序，如《南京大學(xué)章程》僅規(guī)定章程的修訂“應(yīng)由校長(zhǎng)提議”；而后者則是指章程規(guī)定兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體都可以啟動(dòng)章程修訂程序，如《上海交通大學(xué)章程》規(guī)定“由校長(zhǎng)或?qū)W術(shù)委員會(huì)或教代會(huì)提議……啟動(dòng)章程的修訂”。

本文認(rèn)為，多類提議主體的制度設(shè)計(jì)優(yōu)于單類提議主體的制度設(shè)計(jì)。提議是啟動(dòng)大學(xué)章程修訂程序的第一步，設(shè)置科學(xué)的提議主體對(duì)提升大學(xué)章程的質(zhì)量至關(guān)重要。在大學(xué)章程制定主體多元化的今天，[17]為了保障章程制定的民主性和科學(xué)性，提高利益相關(guān)方在大學(xué)活動(dòng)中的參與程度，大學(xué)章程的修訂作為廣義上的章程制定的一部分，也理應(yīng)由多類主體啟動(dòng)，從而體現(xiàn)大學(xué)發(fā)展的多元支持和多元價(jià)值，使各方主體的利益均能得到平等有效的反映。因此，大學(xué)章程僅授權(quán)某一特定主體作為章程修訂的提議主體不利于實(shí)現(xiàn)高等教育法治化和民主參與，缺乏合理性。

此外還值得注意的是，章程修訂的提議主體不宜與審定主體完全重合，提議主體至少要廣于審定主體。在這20所大學(xué)的章程中，部分大學(xué)賦予了學(xué)校黨委對(duì)章程修訂的提議權(quán)，其中吉林大學(xué)、華東師范大學(xué)和廈門大學(xué)的校黨委常委會(huì)還是章程修訂的單類提議主體。同時(shí)，這些大學(xué)的章程還規(guī)定章程的修訂由黨委或其常委會(huì)審定。章程修訂啟動(dòng)權(quán)和審定權(quán)的重合會(huì)導(dǎo)致“自己審定自己的提議”的局面出現(xiàn)，監(jiān)督的缺失則可能無(wú)法保障章程修訂的質(zhì)量。另外，從修憲權(quán)能分散性的角度，在大學(xué)章程“由校長(zhǎng)辦公會(huì)（或黨政聯(lián)席會(huì)）審議，校黨委審定”的情況下，僅由校長(zhǎng)或校長(zhǎng)辦公會(huì)享有章程修訂的提議權(quán)也是不妥的。

（二）啟動(dòng)章程修訂的條件

在38所“985”大學(xué)的章程中，有5所高校的章程不僅對(duì)提議修訂章程的主體進(jìn)行了規(guī)定，而且明確規(guī)定了啟動(dòng)章程修訂程序的條件，對(duì)章程修訂程序的啟動(dòng)更為慎重和嚴(yán)格（如表2所示）。

表2 章程修訂的條件

這些啟動(dòng)章程修訂程序的條件主要包括兩類：一是學(xué)校所依據(jù)的上位法發(fā)生重大變化；二是學(xué)校自身的宗旨、目標(biāo)或體制發(fā)生重大變化。可見(jiàn)，一方面，大學(xué)章程修訂程序的啟動(dòng)首先需出現(xiàn)前述章程修訂的原因，即章程內(nèi)容不再符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況。另一方面，這5部章程中所列舉的章程修訂的啟動(dòng)條件，如學(xué)校分立、合并、終止或?qū)W校的辦學(xué)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、管理體制發(fā)生重大變化等，都是現(xiàn)實(shí)中不常見(jiàn)的學(xué)校發(fā)展非正常狀態(tài)。因此，這些條件的規(guī)定能夠限制大學(xué)章程修改的頻次，從而保障章程的穩(wěn)定性。

本文發(fā)現(xiàn)，這5部章程在修訂條件的表述上有所區(qū)別?！侗本┖娇蘸教齑髮W(xué)章程》規(guī)定，出現(xiàn)相應(yīng)條件時(shí)學(xué)?！翱梢浴睂?duì)章程進(jìn)行修訂，說(shuō)明此時(shí)修訂程序的啟用是任意性的而非強(qiáng)制性的，有權(quán)提起修訂的主體可以啟動(dòng)修訂程序也可以不啟動(dòng)?！墩憬髮W(xué)章程》和《北京理工大學(xué)章程》規(guī)定，出現(xiàn)相應(yīng)條件時(shí)“應(yīng)當(dāng)”修訂章程，說(shuō)明此種情況下修訂程序的啟用是強(qiáng)制性的，有權(quán)提起章程修訂的主體必須啟動(dòng)修訂程序?！渡虾＝煌ù髮W(xué)章程》和《中央民族大學(xué)章程》的相應(yīng)表述中沒(méi)有“可以”或“應(yīng)當(dāng)”，但根據(jù)立法語(yǔ)言文字的一般規(guī)則，規(guī)范中既無(wú)“可以”也無(wú)“應(yīng)當(dāng)”的，采“應(yīng)當(dāng)”之

意。換言之，這5所大學(xué)的章程在關(guān)于章程修訂條件的規(guī)定方面，上海交通大學(xué)、浙江大學(xué)、北京理工大學(xué)和中央民族大學(xué)體現(xiàn)強(qiáng)制性規(guī)定的效力；而北京航空航天大學(xué)的章程在列舉可能的啟動(dòng)條件后，將是否啟動(dòng)的酌定權(quán)賦予“學(xué)?！?，同時(shí)并未明確學(xué)校的哪個(gè)機(jī)構(gòu)或者決策機(jī)制，可能為日后的執(zhí)行帶來(lái)麻煩。

本文認(rèn)為，大學(xué)章程應(yīng)該明確章程修訂的啟動(dòng)條件和啟動(dòng)程序。38所“985”高校的章程中僅有上述5部章程規(guī)定了章程修訂的啟動(dòng)條件，絕大部分高校章程在這一內(nèi)容的規(guī)定上是缺失的。沒(méi)有啟動(dòng)條件的限制，大學(xué)章程的修訂可能具有一定的隨意性和頻繁性，從而破壞章程的穩(wěn)定性。此外，大學(xué)章程既是實(shí)體法，也是程序法；程序正義既為行政法治所要求，也為高校管理所必須。大學(xué)章程在以實(shí)體法形式確認(rèn)高教管理組織規(guī)則的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)明示法律程序原則，并將其作為高校行為的基本規(guī)范。[8]修訂的啟動(dòng)是章程修訂程序的開端，修訂啟動(dòng)條件的缺失即違背了程序正義原則。

五、大學(xué)章程修訂的程序

大學(xué)章程核準(zhǔn)生效后，隨著社會(huì)的發(fā)展和大學(xué)內(nèi)外環(huán)境的變化，必然會(huì)出現(xiàn)章程內(nèi)容不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)或大學(xué)發(fā)展的情況。此時(shí)，學(xué)校可以啟動(dòng)大學(xué)章程的修訂程序，由章程授權(quán)的特定主體遵循章程規(guī)定的程序，對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容進(jìn)行增刪或修改等變動(dòng)。雖然《高等教育法》將章程的修改程序規(guī)定為章程的必要記載事項(xiàng)，但對(duì)高校啟動(dòng)章程修訂后的主體和程序事項(xiàng)未作規(guī)定，僅在第29條要求“章程的修改，應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”，其余的留待各高校在章程中自行決定。

38所“985”高校的大學(xué)章程對(duì)章程修訂程序的規(guī)定基本都與章程制定程序一致或類似，一般而言，需要經(jīng)歷特定主體提議、教職工代表大會(huì)討論并征求意見(jiàn)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議或校務(wù)會(huì)議審議討論通過(guò)、學(xué)校黨委審定和教育部核準(zhǔn)五個(gè)階段（表3總結(jié)了各校章程修訂的基本程序）。例如，《華南理工大學(xué)章程》第90條規(guī)定：“本章程的制定和修改需提交學(xué)校教代會(huì)討論并征求意見(jiàn)，由校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議，并經(jīng)學(xué)校黨委全體委員會(huì)議審定后，報(bào)國(guó)務(wù)院教育行政部門核準(zhǔn)。”再如，《四川大學(xué)章程》第118條規(guī)定：“學(xué)校章程的修改，需由五分之一以上的學(xué)校教職工代表大會(huì)代表提議，或由校長(zhǎng)向教職工代表大會(huì)提出，章程修正案由教職工代表大會(huì)討論，校務(wù)會(huì)審議通過(guò)、學(xué)校黨委審定后，報(bào)教育部核準(zhǔn)?！?/p>

從章程修訂程序涉及的主體看，除了明確規(guī)定教育部的核準(zhǔn)權(quán)外，這38所“985”高?；径假x予了教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)議和學(xué)校黨委參與章程修訂的權(quán)力。部分高校還授權(quán)其他機(jī)構(gòu)作為修訂大學(xué)章程的主體，比如華東師范大學(xué)將學(xué)校理事會(huì)納入章程修訂的討論和審議環(huán)節(jié)，北京大學(xué)授權(quán)章程委員會(huì)啟動(dòng)修訂程序，南京大學(xué)引入學(xué)校黨政聯(lián)席會(huì)等。

類比修憲主體②，學(xué)校黨委是章程的通過(guò)機(jī)關(guān)，其地位相當(dāng)于“立法機(jī)關(guān)”，由制定機(jī)關(guān)來(lái)行使修訂權(quán)，是對(duì)包涵修訂權(quán)在內(nèi)的廣義上的制定權(quán)的體現(xiàn)；教職工代表大會(huì)代表著教師等學(xué)校主體的意志，這與修憲以國(guó)民意志為基礎(chǔ)的做法相類似；依據(jù)章程成立的特別組織如北京大學(xué)的章程委員會(huì)，是專門成立的修訂機(jī)關(guān)，其設(shè)置與專門的修憲機(jī)關(guān)類似。因此，這三類章程修訂主體具有相當(dāng)?shù)睦碚摵侠硇浴６ｉL(zhǎng)辦公會(huì)議、校長(zhǎng)、校務(wù)會(huì)議等行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該是大學(xué)章程的執(zhí)行和實(shí)施者，如果直接以修憲權(quán)的分配來(lái)類比的話，賦予校長(zhǎng)辦公會(huì)議、校長(zhǎng)、校務(wù)會(huì)議章程修訂權(quán)，相當(dāng)于行政管理機(jī)構(gòu)同時(shí)擁有了執(zhí)行權(quán)和制定權(quán)。這僭越了章程制定部門的權(quán)限，違背了權(quán)力分立的原則，可能造成權(quán)力的濫用。不過(guò)，從我國(guó)高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制來(lái)說(shuō)，在教育部已經(jīng)規(guī)定學(xué)校黨委作為章程制定的最終審定機(jī)關(guān)的情況下，在我國(guó)高校教職工參與機(jī)制從制度和實(shí)踐兩方面都較為薄弱的背景下，賦予高校行政管理機(jī)關(guān)對(duì)于章程修改的審議權(quán)，也具有合理性。

此外，雖然各校都規(guī)定了多個(gè)章程修訂主體，但從其發(fā)揮的作用來(lái)看，實(shí)際的權(quán)力還是集中于校長(zhǎng)辦公會(huì)議等行政管理機(jī)構(gòu)和學(xué)校黨委。教職工作為與大學(xué)章程關(guān)系最為密切的主體之一，基本僅享有建議權(quán)而無(wú)決定權(quán)；而大學(xué)最重要的另一主體即學(xué)生，除中山大學(xué)賦予其章程修訂的啟動(dòng)權(quán)外，其余37部章程均未授權(quán)其參與章程的修訂。在章程的修訂程序中忽視教職工和學(xué)生的作用，無(wú)疑違背了高教改革依法治校和民主管理的要求。

從章程修訂啟動(dòng)后的具體程序看，這38所高校基本都設(shè)置了討論并征求意見(jiàn)、審議或討論通過(guò)、審定、核準(zhǔn)等五個(gè)階段。其中，審議是高校決策機(jī)構(gòu)對(duì)提案主體就章程修訂提出的建議在學(xué)校內(nèi)部征求意見(jiàn)，并最終審查通過(guò)的活動(dòng)。[18]38所“985”高校的章程對(duì)章程修訂的審議規(guī)定分為五類：一是由校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)議單獨(dú)審議，如《中國(guó)人民大學(xué)章程》，此外《華東師范大學(xué)章程》在校長(zhǎng)辦公會(huì)的單獨(dú)審議機(jī)制內(nèi)還

增加了學(xué)校理事會(huì)提出意見(jiàn)的環(huán)節(jié)；二是由校長(zhǎng)辦公會(huì)和校務(wù)委員會(huì)共同審議，如《北京大學(xué)章程》；三是校長(zhǎng)辦公會(huì)與教職工代表大會(huì)共同審議，如《山東大學(xué)章程》，此外《東南大學(xué)章程》還規(guī)定了二者審議的先后順序；四是由校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委常委會(huì)共同審議，如《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)章程》，此外《天津大學(xué)章程》還明確規(guī)定黨委常委會(huì)僅在章程依據(jù)上位法變更而進(jìn)行修改時(shí)才享有審議的權(quán)力；五是由學(xué)校黨政聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行審議，如《南京大學(xué)章程》。

表3 修訂章程的程序：“985”高校章程中的規(guī)定

核準(zhǔn)是大學(xué)章程修訂程序相對(duì)其他法律規(guī)范的修訂較為特殊的步驟，大學(xué)章程的修訂案需經(jīng)章程原核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)方始生效。對(duì)38所“985”高校而言，教育部就是其章程的核準(zhǔn)機(jī)關(guān)。根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的規(guī)定，教育部對(duì)大學(xué)章程及其修訂案的核準(zhǔn)僅限于合法性審查，即不違背其他上位法律和政策的規(guī)定即可。雖然教育部的核準(zhǔn)不能對(duì)章程修訂案的具體內(nèi)容進(jìn)行直接的修改，但能夠起到代表公立高校舉辦者對(duì)高校發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督的作用，并且直接鞏固和增強(qiáng)了大學(xué)章程及其修訂案的合法性。

總體而言，這38所大學(xué)的章程都對(duì)章程修訂的具體程序作出了較有現(xiàn)實(shí)性的規(guī)定，但同時(shí)也都存在規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、明確性不足等缺陷。為了增加章程修訂程序的可操作性和可監(jiān)督性，這些學(xué)校的章程中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定章程修訂各階段的具體規(guī)則和表決通過(guò)的比例要求，以保障章程修訂程序的合法性和可操作性。

六、結(jié)語(yǔ)

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的背景下，大學(xué)承載著越來(lái)越重要的使命。今天，大學(xué)制度已經(jīng)到了重新解讀和構(gòu)建的時(shí)代。作為大學(xué)的“憲法”，大學(xué)章程是高校實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和結(jié)構(gòu)性表征，[19]是現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，是大學(xué)組織自我規(guī)范的權(quán)利基礎(chǔ)。章程的修訂是大學(xué)章程文本的重要內(nèi)容，是大學(xué)章程制度的重要組成部分，也是建立健全現(xiàn)代大學(xué)治理的重要保障。為了順應(yīng)高等教育改革的浪潮，滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)大學(xué)章程修訂條款的研究予以足夠的重視，制定和完善大學(xué)章程修訂的原則和程序，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。

大學(xué)章程需要明確章程修訂啟動(dòng)的主體、條件和程序。修訂關(guān)乎章程的持續(xù)效力，也是章程自我更新的手段。章程是大學(xué)內(nèi)部具有最高效力的憲法性組織文件，如果將大學(xué)看作一個(gè)系統(tǒng)的話，章程的修訂就如同其中樞控制模塊的自我調(diào)整機(jī)制。在大學(xué)內(nèi)部，章程的修訂具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果，章程需要保持一定的穩(wěn)定性，不能動(dòng)輒修訂，也不能隨意修訂。章程在何時(shí)可以修訂，什么人或者部門可以啟動(dòng)修訂，通過(guò)什么程序進(jìn)行修訂，都必須由章程這部憲法性文件本身來(lái)規(guī)定，而且其制度設(shè)計(jì)需要遵循合法性原則、合理性原則、程序正義原則和穩(wěn)定性原則。

筆者認(rèn)為，章程的修訂條款不宜放在附則中。從理論上說(shuō)，修訂條款作為章程這一內(nèi)部憲法性文件的自我更新機(jī)制，是章程制度設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)。章程本身無(wú)須規(guī)定其制定程序（否則就有“雞生蛋還是蛋生雞”的問(wèn)題），但應(yīng)以專章來(lái)規(guī)定章程修訂，在不違反上位法的前提下，具體設(shè)定本校章程修訂的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)主體和一系列的修訂程序。章程修訂的制度設(shè)計(jì)本身就是大學(xué)內(nèi)部民主管理的體現(xiàn)，是將章程中所規(guī)定的各種人員和部門權(quán)利動(dòng)態(tài)化的過(guò)程。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)此輪高等院校的章程制定工作是在教育部制定了截止日期后紛紛完成的，很多高校都或多或少地進(jìn)行了“沖刺制定”。在章程中系統(tǒng)規(guī)定修訂條款就具有了更加強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

事實(shí)上，一些高校在章程核準(zhǔn)和公布后幾年內(nèi)就進(jìn)行了章程的修訂，北京大學(xué)就是其中一例。可以預(yù)見(jiàn)，如果高校和教育行政機(jī)關(guān)真正尊重章程的效力，大學(xué)章程的修訂將成為常見(jiàn)的現(xiàn)象。我國(guó)高校的章程通常規(guī)定了學(xué)校各個(gè)方面的基本制度，可以說(shuō)從教職員工的崗位聘用制度到校友會(huì)都有覆蓋（例如有的學(xué)校章程以大量篇幅規(guī)定了本科生的書院制度），因此局部的制度變化就可能要求章程的修訂。那么，修訂事項(xiàng)無(wú)論大小，是否都需要經(jīng)過(guò)教育行政部門的核準(zhǔn)？如果修訂事項(xiàng)本身就是大學(xué)自主管理的事項(xiàng)，是否還需要經(jīng)過(guò)教育部的核準(zhǔn)？這就涉及章程的內(nèi)部效力和外部效力這一理論問(wèn)題。按照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第29條的規(guī)定，章程修訂案都應(yīng)該“報(bào)原核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”。雖然《暫行辦法》第31條規(guī)定，“對(duì)章程中自主確定的不違反法律和國(guó)家政策強(qiáng)制性規(guī)定的辦學(xué)形式、管理辦法等”，教育行政部門應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可，但是核準(zhǔn)畢竟是復(fù)雜的外部行政程序，對(duì)已確定屬于高校自主權(quán)事項(xiàng)的核準(zhǔn)既浪費(fèi)行政資源，又不利于鼓勵(lì)高校制度創(chuàng)新。部分基于這一理由，筆者一直主張，在章程制定過(guò)程中有必要區(qū)分解決外部關(guān)系的設(shè)立文件和解決內(nèi)部機(jī)制的組織文件。[20]設(shè)立文件的效力高于組織文件，設(shè)立文件需要教育行政機(jī)關(guān)的審批或者核準(zhǔn)，后者則交由學(xué)校的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，否則將出現(xiàn)逆向選擇問(wèn)題——章程制定得越有特色，后期修訂的行政成本越高。

注釋

①參見(jiàn)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》（增訂十三版），三民書局2015年版，第83-93頁(yè)。

②目前世界各國(guó)普遍存在的修憲主體有四類：一是成立專門的修憲機(jī)關(guān)或議會(huì)進(jìn)行審議，如瑞士、挪威等國(guó)家的憲法議會(huì)，具體負(fù)責(zé)憲法修訂工作；二是以國(guó)民意志作為是否修憲的基礎(chǔ)，實(shí)行國(guó)民投票制度，如法國(guó)、日本、奧地利、韓國(guó)等國(guó)家；三是立法機(jī)關(guān)作為修憲主體，世界上多數(shù)國(guó)家采用這種制度，代表國(guó)家有中國(guó)、德國(guó)等；四是聯(lián)邦制國(guó)家中聯(lián)邦的各個(gè)組成部分平等地參與修憲，如美國(guó)憲法第5條規(guī)定，國(guó)會(huì)在兩院2/3議員認(rèn)為必要時(shí)，應(yīng)提出本憲法的修正案，或根據(jù)各州2/3州議會(huì)的請(qǐng)求，召開制憲會(huì)議提出修正案。參見(jiàn)李元起編：《中國(guó)憲法學(xué)專題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第67-68頁(yè)。

③在吉林大學(xué)，校長(zhǎng)辦公會(huì)議擬定修改草案。

④在北京大學(xué)，章程委員會(huì)起草修訂案。

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An Analysis of the Revision Provisions in the Charters of Project 985 Higher Education Institutions

ZHANG Ran1,WANG Shu2,MA Meng-yun3
（1.Schoolof Education/Institute of Educational Economics,Peking University,Beijing 100871,China;2.Office of President,Zhejiang University,Hangzhou 310058,Zhejiang,China;3.School of Law,University of Pennsylvania,PA 19104,USA）

This paper explores the charter revision mechanisms of Chinese universities by carefully analyzing the charter texts of thirty-eight Project 985 institutions as they were published at the Ministry of Education website.University charters,like their organizational constitutions,have the highest authority within HEIs.Revision mechanisms representa renewing system for university charters.This paper argues thatuniversity charters shall,in a separate chapter,specify who or which body can initiate the revision process,under whatconditions,and through what process.Good charter revision mechanisms shall reflect the principles of lawfulness,fairness,procedural justice and relative stability.

University Charter;Revision;Modern University System;Procedural Justice;The Principle of Lawfulness

2016-11-11

教育部留學(xué)回國(guó)人員科研啟動(dòng)基金資助項(xiàng)目“中國(guó)高等教育大眾化背景下的大學(xué)生權(quán)利意識(shí)研究”

張冉，1977年生，女，河北秦皇島人，北京大學(xué)教育學(xué)院副教授，研究方向是教育法律、比較教育法律、研究方法；王舒，1991年生，女，浙江杭州人，浙江大學(xué)黨委辦公室、校長(zhǎng)辦公室督察室科員；馬夢(mèng)蕓，1991年生，女，新疆烏魯木齊人，賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士(LL.M.)，研究方向是行政法、憲法、教育法。