吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

王帥　張晗　沈萬根

[摘 要] 吉林省民族地區(qū)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索取得了一定成績：土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，資源配置優(yōu)化，促進了規(guī)模經(jīng)營；機械化程度提高，利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)民積極性提升，收入增加；城鎮(zhèn)化進程加快，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。但是仍然存在一些不足：土地流轉(zhuǎn)中各主體權(quán)利不清晰，相關(guān)立法不健全；少數(shù)民族地區(qū)人們對土地流轉(zhuǎn)的認識不全面；政府行為不夠規(guī)范；風(fēng)險控制不足；規(guī)模經(jīng)營難以高質(zhì)量實現(xiàn)；少數(shù)民族邊緣化傾向，社會保障不健全，參與政治經(jīng)濟過程表達利益的渠道有待完善。

[關(guān)鍵詞] 吉林省；民族地區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀分析

[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] B

我國新一輪的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革在黨的十七屆三中全會后全面推進。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，已經(jīng)把土地流轉(zhuǎn)改革和探索作為了農(nóng)村改革的核心任務(wù)。吉林省有49個民族，主要有朝鮮族、滿族、蒙古族等。少數(shù)民族人口大約有245萬人，約占全省總?cè)丝诘氖种?，而近半?shù)的少數(shù)民族生活在農(nóng)村，世代從事農(nóng)業(yè)勞作。僅全省的四個民族自治地方就有少數(shù)民族人口約12萬人，他們大約占據(jù)了全省所有少數(shù)民族人口總數(shù)的一半，而土地面積則占據(jù)全省土地總面積的30%。在該省，少數(shù)民族地域遼闊，農(nóng)業(yè)用地廣泛，開發(fā)潛力巨大。但由于歷史和政治等因素，民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟始終發(fā)展緩慢。解決好吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，對于實現(xiàn)多個民族的切身利益和東北邊境地區(qū)的繁榮穩(wěn)定團結(jié)有著重要意義。

一、吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的成績

吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在近幾年取得了相當大的成績。在推進民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，省委省政府與各民族地區(qū)政府一道，始終堅持高利益與低風(fēng)險相結(jié)合的原則，實施民族地區(qū)照顧性政策，探索土地流轉(zhuǎn)形式，追求土地流轉(zhuǎn)效率；注重保障土地流轉(zhuǎn)過程中少數(shù)民族農(nóng)民的自身利益訴求，實事求是穩(wěn)步推進改革工作。

（一）多樣化的土地流轉(zhuǎn)形式，優(yōu)化了農(nóng)村資源配置，促進了土地規(guī)模經(jīng)營

吉林省民族地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形式具有多樣化特點。根據(jù)調(diào)查，該省目前有四種主要的土地流轉(zhuǎn)形式，轉(zhuǎn)包以及出租占很大比例，其他的方式比較少。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主要有以下幾種模式：一是土地轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包雙方根據(jù)相關(guān)合同規(guī)定，將承包土地在一定期限內(nèi)再轉(zhuǎn)移。通過農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包或?qū)I(yè)農(nóng)場實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。二是土地轉(zhuǎn)租。土地承包者將土地使用權(quán)通過合同租賃給其他人，從中獲取一定的經(jīng)濟利益。三是土地轉(zhuǎn)讓。土地所有人將土地所有權(quán)通過有償或者無償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)移給他人。四是土地互換。農(nóng)民將屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊互換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。[1]土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化，在一定程度上對相關(guān)農(nóng)村的土地資源、勞動力資源、農(nóng)業(yè)資本等都有配置優(yōu)化作用，使可利用土地得到充分耕種、農(nóng)村剩余勞動力得到有效安置、農(nóng)業(yè)資本煥發(fā)活力。豐富且合理的土地流轉(zhuǎn)對于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最主要的貢獻，在于促進了土地的規(guī)?；?jīng)營，減少了小農(nóng)小種的現(xiàn)象，為大機械化生產(chǎn)和專業(yè)化運作提供了規(guī)模集聚效應(yīng)。

（二）提高了農(nóng)業(yè)機械化程度，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

農(nóng)業(yè)機械化程度和專業(yè)化水平提高?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開機械化，在政策指導(dǎo)和政府補助下，吉林省民族地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平逐漸提高。其中，吉林省延邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)機械化水平近年逐步攀升，取得重要成效。[2]2014年，延邊地區(qū)農(nóng)業(yè)機械總動力達到210.9萬千瓦，同比增長8.2%。[3]土地流轉(zhuǎn)促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，大的集聚性農(nóng)業(yè)用地得以使用現(xiàn)代化的生產(chǎn)工具。各種大型拖拉機、播種機、收割機等農(nóng)業(yè)機動車輛更加便捷地進入生產(chǎn)土地，大大提到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率?，F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)建設(shè)離不開現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和生產(chǎn)方式，而運用新技術(shù)的前提就是土地的集中利用。吉林省民族地區(qū)多處于半山地半平原地區(qū)，本就耕地分散的條件下再分散土地到散戶農(nóng)民，使大型機械無法使用，只能限于拖拉機等小型農(nóng)業(yè)機械。[4]因而加強土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模化機械化生產(chǎn)是十分必要的。廣泛的土地流轉(zhuǎn)使“愿耕者、有能力耕者，有其田”，這種有能力承包土地者一般都是規(guī)模化的大型種植人或組織。他們能夠負擔(dān)起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，利用規(guī)?；瘜I(yè)機械化生產(chǎn)方式，促進了當?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)用地有效重組，農(nóng)民積極性提升，收入增加

吉林省民族地區(qū)的農(nóng)村，千百年來一直基本保持著安土重遷與小農(nóng)經(jīng)營的老思想和老套路。新中國成立后的粗糙集中生產(chǎn)雖然形式上集中了土地，但實際上由于生產(chǎn)力的落后、思想的脫節(jié)和操作的不當，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率始終難以大幅提升，也傷了廣大勞動農(nóng)民的積極性。改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一改大鍋飯的局面，包產(chǎn)到戶，適應(yīng)了那個時代的生產(chǎn)基礎(chǔ)，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)如今，吉林省民族地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)如花如荼的開展著，這不是歷史的倒退也不會是悲劇的重演，這是現(xiàn)實生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)實際生產(chǎn)力發(fā)展的體現(xiàn)。不再是吃大鍋飯的積極性，也沒有了無力耕田的荒廢，土地流轉(zhuǎn)促進了吉林省農(nóng)業(yè)用地的有效配置。在土地流轉(zhuǎn)過程中，無力種植的轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶有了不菲的土地轉(zhuǎn)包費；而轉(zhuǎn)包經(jīng)營者則有了更多的土地生產(chǎn)資源，能夠有效地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加經(jīng)濟收入。

（四）加快了城鎮(zhèn)化進程，推動了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)剩余的人口大致分為兩種。一部分為進城或出國務(wù)工人員，大量少數(shù)民族勞動力向城市轉(zhuǎn)移，市民人口增加，加快了城鎮(zhèn)化進程，有利于民族地區(qū)脫貧。另一部分為留守人口，由于土地流轉(zhuǎn)，不用自己下地務(wù)農(nóng)，賦閑下來的人們配合政府置辦農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游項目。以延邊朝鮮族自治區(qū)琿春市防川村為例，到2015年底，全村置辦農(nóng)家樂約100戶，旅游從業(yè)人員增加，鄉(xiāng)村旅游接待人次較往年顯著增加，村民收入大幅提升。在這一過程中改善了村容村貌，極大的優(yōu)化了鄉(xiāng)村的衛(wèi)生條件，加上政府配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，促進了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

二、吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及成因

吉林省在促進民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面做出了很大的努力。在土地資源的配置、土地規(guī)模的集聚化、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)人口的收入以及安置上有了一套可行的理論與實踐，取得了不菲的成績。但在人口、民族、經(jīng)濟、政治、文化等因素的影響下，吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中也存在著很多問題，不得不加以重視和分析。

（一）土地流轉(zhuǎn)中各主體權(quán)利不清晰，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)立法不健全

在具體的土地流轉(zhuǎn)過程中，相關(guān)地區(qū)存在著土地立法或規(guī)定上的漏洞。完整的土地立法主要有五個層次：憲法、土地法、相關(guān)部門專項法律或法制法規(guī)、全國性規(guī)章制度、地方性規(guī)章制度。[5]對于相關(guān)土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的具體歸屬不清晰?？v使有規(guī)定，在特定土地流轉(zhuǎn)操作過程中，在土地承包糾紛中，由于法律規(guī)定的不健全和涉事農(nóng)民法律意識的淡化以及相關(guān)責(zé)任人的疏忽，使流轉(zhuǎn)中隱藏了巨大的責(zé)任問題。土地在一般情況下還能夠順利流轉(zhuǎn)，一旦發(fā)生糾紛則很難在第一時間通過明確的法律規(guī)定或抽象行政行為找到合法依據(jù)，給行為的具體操作和實施留下困難。產(chǎn)權(quán)的界定，權(quán)屬的明晰，責(zé)任的認定是下一階段為之努力的方向。

（二）少數(shù)民族地區(qū)人們對土地流轉(zhuǎn)的認識不全面，存在保守思想[6]

吉林省多朝鮮族、滿族、蒙古族等，傳統(tǒng)的耕作射獵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式有著數(shù)千年的歷史積淀，像漢族安土重遷一樣少數(shù)民族也有著自己獨特的文化情結(jié)。除了潛意識的習(xí)慣外，人們對新生事物的接受需要一個完整的過程，而少數(shù)民族由于語言等多種因素的影響下接受新事物的過程一般更加困難，在時間上更加長久，在程度上沒有那么深刻?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)”作為一種嶄新的政策和方式讓很多少數(shù)民族人們難以接受，他們不愿意離開世代相守的土地，“命根子”情結(jié)根深蒂固。相對保守的小農(nóng)思想很難適應(yīng)現(xiàn)代化市場經(jīng)營，規(guī)?；瘷C械化專業(yè)化的生產(chǎn)方式。這對于政策的落實和土地流轉(zhuǎn)的開展有著意識文化認知層面的障礙，需要更有效更長久更徹底的解決。

（三）政府行為不夠規(guī)范，職能定位不準和自身監(jiān)督管理缺失使土地流轉(zhuǎn)不能有效進行

政府職能在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有著很大的宏觀調(diào)控作用，而職權(quán)的濫用和不作為都會導(dǎo)致問題的產(chǎn)生。由于在土地流轉(zhuǎn)過程中政府面對的都是以農(nóng)民為主體的行政相對人，使政府及其授權(quán)主體和委托主體缺乏對自身行為合法性和合理性的監(jiān)督。比如，對于基本農(nóng)田的保護是國家強制規(guī)定的，而一些地區(qū)在這方面做的還不夠好。在吉林省相關(guān)地區(qū)，仍然存在著轄地農(nóng)田流失，耕地質(zhì)量不高，糧食供應(yīng)不足的問題。相關(guān)政府為了實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效益，擅自將集體田地劃撥給開發(fā)商開發(fā)。其中，在延邊地區(qū)高速鐵路建設(shè)過程中，也存在著公共設(shè)施建設(shè)占用基本農(nóng)田的情況等等。政府自身對于農(nóng)業(yè)的重視程度，對于農(nóng)田的保護力度，對于農(nóng)民的利益保障，對于自身職能的監(jiān)督都暴露出了一定的問題。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險控制不足，風(fēng)險應(yīng)對機制的缺失影響農(nóng)戶求穩(wěn)心理和切身利益

以延邊地區(qū)“專業(yè)農(nóng)場”為例，對于普通農(nóng)民而言，由于農(nóng)民骨子里對土地的依賴，就像房屋一樣，一般情況下他們不愿意將土地轉(zhuǎn)讓或者出租。土地流轉(zhuǎn)作為一種新生事物，尤其是“專業(yè)農(nóng)場”這種他們從未見聞過的形式，像股民觀望股市一樣一部分農(nóng)民也會持觀望態(tài)度。對于風(fēng)險和收益的權(quán)衡問題，由于農(nóng)民的抗風(fēng)險能力弱所以總是偏安于穩(wěn)定一隅。而對于土地承包者而言，專業(yè)農(nóng)場的開發(fā)與生產(chǎn)需要大筆的資金，這需要銀行的貸款和政府的優(yōu)惠，關(guān)系到個體的切身利益。風(fēng)險在法律完善和政府保護之下能夠有一定程度的降低，在市場經(jīng)濟之中，專業(yè)農(nóng)場的生存也要有很大的勇氣?！?011年，延邊地區(qū)獲得政策資金傾斜的專業(yè)農(nóng)場數(shù)量僅占所有農(nóng)場數(shù)的11.6%。所以，出于經(jīng)濟上的考慮，專業(yè)農(nóng)場主往往選擇安于現(xiàn)狀，影響了農(nóng)場規(guī)模的發(fā)展和生產(chǎn)的擴大?！盵7]

（五）規(guī)模經(jīng)營在民族地區(qū)獨特農(nóng)業(yè)環(huán)境中難以高質(zhì)量實現(xiàn)

吉林省西北部低平，東南部地勢較高且多丘陵山地。吉林省少數(shù)民族中人口占比最多的朝鮮族生活在中朝邊界即吉林省東部地區(qū)，復(fù)雜的地形地貌地表特征沒有省內(nèi)中西部平原適宜種植農(nóng)作物。東部地區(qū)山地多樹木森林，耕地面積有限，大片平整土地相對較少，給大機械化生產(chǎn)不可避免的帶來了巨大困難，大規(guī)模集聚化生產(chǎn)有一定壓力。這使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營在相關(guān)地區(qū)獨特的農(nóng)業(yè)環(huán)境中難以高質(zhì)量高效率實現(xiàn)。

（六）少數(shù)民族邊緣化傾向，社會保障不健全，參與政治經(jīng)濟過程表達利益的渠道有待完善

多民族特點下少數(shù)民族邊緣化問題顯現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)有效進行能夠增加民族地區(qū)少數(shù)民族的收入，但由于生產(chǎn)習(xí)慣、民族文化、人口特點等因素的影響，少數(shù)民族農(nóng)民投身現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的水平低，難以表達自身利益，邊緣化問題在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中顯現(xiàn)。少數(shù)民族的農(nóng)民在脫離傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營走向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，民族融合程度較高的地區(qū)農(nóng)民適應(yīng)現(xiàn)代化的能力更強，能夠取得較高的經(jīng)濟報酬，在具體土地流轉(zhuǎn)過程中有可觀的收益。而一部分少數(shù)民族農(nóng)民因為長期單獨生產(chǎn)生活，難以接受土地流轉(zhuǎn)政策，縱使流轉(zhuǎn)后，在個人收益方面也達不到預(yù)期，權(quán)利得不到特殊照顧，社會保障難以享受，社會地位難以滿足，容易產(chǎn)生邊緣感。此外，少數(shù)民族的獨特農(nóng)業(yè)活動受到土地流轉(zhuǎn)影響，一部分農(nóng)民流向城市務(wù)工，從事非農(nóng)業(yè)勞動。由于語言差異、文化差異、生產(chǎn)差異，在新的生活中心難以找到合適的落腳點，難免與主流文化和主流人群存在隔閡，難以享受平等的社會保障，很難參與政治經(jīng)濟過程表達利益，這在一定程度上又加深了邊緣化傾向，同時也加深了城市管理的難度。

總之，吉林省民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正如火如荼地開展，想要實現(xiàn)好維護好發(fā)展好吉林省少數(shù)民族農(nóng)民的利益，就要落實農(nóng)村土地承包關(guān)系在一定時期穩(wěn)定的對策，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險控制。將規(guī)模經(jīng)營和糧食高產(chǎn)的政策向民族地區(qū)傾斜。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府行為。加強少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的改革。鼓勵少數(shù)民族表達利益和參與政治經(jīng)濟過程。吉林省政府還需要審時度勢，實事求是，從實際出發(fā)解決好少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]