王東亞，張國(guó)棟

社會(huì)保障發(fā)展新常態(tài)的特征、成因與對(duì)策

王東亞，張國(guó)棟

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展也出現(xiàn)新常態(tài)：社會(huì)保障項(xiàng)目已經(jīng)建立，社會(huì)保障制度基本框架已經(jīng)形成，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌甚至統(tǒng)一，社會(huì)保障主要項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋或者全覆蓋。社會(huì)保障發(fā)展在新常態(tài)下可以考慮的發(fā)展對(duì)策是：社會(huì)保障法治建設(shè)亟需完善，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)亟需理順，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次亟需提高，社會(huì)保障基金投資問題亟需解決，社會(huì)保障發(fā)展亟需外向化。

社會(huì)保障；新常態(tài)；特征；成因

一、問題的提出

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段、新趨勢(shì)的及時(shí)科學(xué)總結(jié)

經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”這個(gè)概念，是習(xí)近平總書記在2014年5月份首次提出的。在2014年11月9日的亞太經(jīng)合組織(APEC)工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，習(xí)近平總書記又對(duì)新常態(tài)含義做了論述。

2014年10月，發(fā)布的中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)中提到了“新常態(tài)”：中央政治局適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，……。這也是中央會(huì)議文獻(xiàn)中第一次提到新常態(tài)。

（二）“新常態(tài)”戰(zhàn)略思路將是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一段時(shí)間內(nèi)的指導(dǎo)思想

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)意味著，在客觀方面，一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展態(tài)勢(shì)已經(jīng)成為一種常態(tài)；在主觀方面，應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，遵循客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)、新規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)。2014年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的九個(gè)特點(diǎn)，并指出：“認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯，也是做好經(jīng)濟(jì)工作的基本前提①新華網(wǎng).中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在京舉行習(xí)近平李克強(qiáng)作重要講話[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1211/c64094-26191827.htm l，2014-12-11.。”所以，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的提法，是未來一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想。

二、社會(huì)保障發(fā)展新常態(tài)的五大特征

從目前我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的現(xiàn)狀和未來趨勢(shì)看，我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的新常態(tài)主要有以下五大基本特征：

（一）社會(huì)保障項(xiàng)目已經(jīng)建立

改革開放以來，我國(guó)一方面改革原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)保障項(xiàng)目，另一方面建立新的社會(huì)保障項(xiàng)目，使社會(huì)保障項(xiàng)目適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。到目前，我國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目體系已經(jīng)建立。目前我國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目體系主要有：以五項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)為主的社會(huì)保險(xiǎn)，以最低生活保障和五保戶項(xiàng)目為主的社會(huì)救助，以教育福利和住房保障福利為主的社會(huì)福利，以軍人社會(huì)保險(xiǎn)和優(yōu)撫撫恤為主的軍人社會(huì)保障，以補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)年金、職業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)）、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、慈善事業(yè)以及扶貧開發(fā)為主的補(bǔ)充保障。

（二）社會(huì)保障制度基本框架已經(jīng)形成

以社會(huì)保障法律、政策、法令、條例等為主要表現(xiàn)形式的社會(huì)保障制度框架，在我國(guó)已經(jīng)基本形成。

首先，以社會(huì)保險(xiǎn)法為主要標(biāo)志的法律已經(jīng)實(shí)施。我國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)于2011年7月1日施行。

其次，以2014年5月1日實(shí)施的國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助制度上了一個(gè)新臺(tái)階。

再次，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度的改革最后一個(gè)關(guān)鍵性的“堡壘”已經(jīng)攻克。

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌甚至統(tǒng)一

目前，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)（即新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)）已經(jīng)普遍建立，并且部分省、市、縣，分別在不同層次上已經(jīng)合二為一。關(guān)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（即新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）也已經(jīng)普遍建立，并且在2014年2月，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，正式要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，現(xiàn)在基本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

（四）社會(huì)保障主要項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋或者全覆蓋

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，到2014年底，社會(huì)保障主要項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋或者全覆蓋。

首先，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)力及其退出勞動(dòng)年齡人口（含城鎮(zhèn)離退休者、城鄉(xiāng)60歲及以上年齡人口）。

其次，基本醫(yī)療保險(xiǎn)接近于全覆蓋。

再次，社會(huì)救助基本上做到了應(yīng)保盡保。2014年底，城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)7089.2萬人，另有529.5萬人享受農(nóng)村五保戶生活保障待遇（包括集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)），共7618.7萬人②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[N].2015-02-26.，占13.6782億人的5.57%。

另外，國(guó)家撫恤、補(bǔ)助各類優(yōu)撫對(duì)象不斷增加，國(guó)家擴(kuò)大了撫恤優(yōu)撫對(duì)象的范圍；同時(shí)，待遇標(biāo)準(zhǔn)也在大幅度的提高。1978年，國(guó)家撫恤、補(bǔ)助各類優(yōu)撫對(duì)象205.9萬人，2002年459.0萬人①民政部財(cái)務(wù)和機(jī)關(guān)事務(wù)司.中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2003）[M].中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2003年出版第125頁.，是1978年的2倍多；2014年11月934.7萬人②民政部.2014年11月份社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)月報(bào)[EB/OL].http://files2.mca.gov.cn/cws/201412/20141222105146922.htm，2015-01-20.，是2002年的2倍多。

（五）社會(huì)保障支出規(guī)模的速度將相對(duì)放緩

我國(guó)社會(huì)保障各種項(xiàng)目的建立、社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)大，幾乎經(jīng)歷了30多年的急風(fēng)暴雨式的快速階段，由此也帶來了社會(huì)保障支出規(guī)模的急劇擴(kuò)大，其直接結(jié)果就是財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出規(guī)模迅速擴(kuò)大，其次是社會(huì)保障支出占GDP的比重大幅上升。

全國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出比重，從1998年的5.16%③中國(guó)財(cái)政雜志社.中國(guó)財(cái)政年鑒（2011）[M].中國(guó)財(cái)政雜志社編輯部出版，2011年第477、478頁.，上升到2014年的17.00%④財(cái)政部國(guó)庫(kù)司.2014年財(cái)政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-10.。

三、我國(guó)社會(huì)保障新常態(tài)發(fā)展階段的形成原因

毫無疑問，我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展將處于一個(gè)新常態(tài)階段，這是由社會(huì)保障發(fā)展的內(nèi)在原因和外在原因共同促成的，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的，具有客觀性。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)是最主要的外部原因

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，其突出的標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度由10%以上的高度發(fā)展進(jìn)入7%左右的中高速發(fā)展的發(fā)展階段，并由此帶來財(cái)政收入增幅減緩，2014年我國(guó)一般公共財(cái)政收入僅比2013年增長(zhǎng)8.6%⑤財(cái)政部國(guó)庫(kù)司.2014年財(cái)政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-15.，創(chuàng)20多年來的最低增幅，這將直接制約財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支付能力。

（二）社會(huì)保障發(fā)展水平進(jìn)入相對(duì)較高階段是基本的內(nèi)在原因

我國(guó)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的主要險(xiǎn)種，也作為社會(huì)保障中的主要項(xiàng)目，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋。城鄉(xiāng)社會(huì)救助作為社會(huì)保障項(xiàng)目中的最后一道“安全網(wǎng)”，也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。財(cái)政支出中社會(huì)保障所占比重已經(jīng)由1998年的5個(gè)百分點(diǎn)左右上升到2014年的20%左右，盡管還有上升的空間，但是上升速度將減緩。

四、社會(huì)保障發(fā)展的新常態(tài)下的對(duì)策思考

（一）社會(huì)保障法治建設(shè)亟需新常態(tài)

我國(guó)社會(huì)保障法治建設(shè)亟需完善的內(nèi)容，主要包括以下幾個(gè)方面：第一，法律空白亟需填補(bǔ)。第二，法律的內(nèi)容亟需細(xì)化。

（二）社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)亟需新常態(tài)

我國(guó)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)仍然存在多頭管理的問題，這主要是醫(yī)療保險(xiǎn)中的農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)（新農(nóng)合）歸衛(wèi)生部管，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)歸人保部管。全部社會(huì)保險(xiǎn)基金都應(yīng)該歸人保部管理。

（三）社會(huì)保障統(tǒng)籌層次亟需新常態(tài)

目前的社會(huì)保障項(xiàng)目，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和社會(huì)救助項(xiàng)目，基本上還是縣級(jí)統(tǒng)籌，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份和項(xiàng)目并不多。這導(dǎo)致層層政府部門制定政策，層層下達(dá)指標(biāo)等，繁文縟節(jié)；在資金方面，卻是層層截留、儲(chǔ)備資金；社保對(duì)象待遇水平在不同地區(qū)之間差距較大。不僅應(yīng)該在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，而且在社會(huì)救助等方面，也應(yīng)該提高統(tǒng)籌層次，而不應(yīng)該一個(gè)縣級(jí)地區(qū)就有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是同一個(gè)城市的不同市區(qū)，不應(yīng)該有不同的政策和標(biāo)準(zhǔn)。

（四）社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)亟需新常態(tài)

社會(huì)保障基金（主要是社會(huì)保險(xiǎn)基金）投資問題一直是長(zhǎng)期困擾社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展和全體國(guó)民合法權(quán)益的問題，意義重大而深遠(yuǎn)。這一問題至今沒有得到較妥善的解決，在本質(zhì)上反映出社會(huì)保障發(fā)展的深層次的內(nèi)部問題和外部環(huán)境問題。從內(nèi)部看，只要是社會(huì)保障統(tǒng)籌層次沒有提高（至少實(shí)現(xiàn)省級(jí)真正統(tǒng)籌），社會(huì)保障基金投資問題就無法解決。從外部看，我國(guó)金融投資機(jī)構(gòu)、投資環(huán)境、投資法律等也都還存在令人擔(dān)心的缺陷。另外，社會(huì)保障基金的內(nèi)外監(jiān)督制度也不夠完善。

（五）社會(huì)保障發(fā)展外向化亟需新常態(tài)

新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要新特征是經(jīng)濟(jì)走出國(guó)門。2014年，我國(guó)實(shí)際使用外商直接投資1196億美元，對(duì)外直接投資1029億美元，⑥⑦李克強(qiáng).政府工作報(bào)告（2014）[N].2015.3.17.我國(guó)吸引外資與對(duì)外投資首次實(shí)現(xiàn)基本平衡。如果加上通過第三地融資再對(duì)外投資，2014年我國(guó)對(duì)外投資規(guī)模約在1400億美元，實(shí)際使用外資金額1195.6億美元，實(shí)際對(duì)外投資高于利用外資約200億美元⑦。這是一個(gè)重大標(biāo)志性的事件，它意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外投資外向化發(fā)展將成為一個(gè)新常態(tài)。

王東亞，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院副教授；

張國(guó)棟，國(guó)家電網(wǎng)安徽省電力公司蚌埠供電公司人力資源部經(jīng)濟(jì)師。

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