商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)改革探討

雷改林

(中國人民銀行張掖市中心支行，甘肅　張掖　734000)

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商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)改革探討

雷改林

(中國人民銀行張掖市中心支行，甘肅張掖734000)

摘要：商業(yè)銀行代理模式的國庫集中收付制度改革已基本完成在全國預算單位的推廣，對提高我國財政資金管理水平發(fā)揮了積極作用。但隨著財政國庫管理體制改革的深化及新《預算法》的實施，商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)模式存在的問題逐漸顯現(xiàn)，須進一步改革完善。

關(guān)鍵詞：國庫；財政；集中收付；研究

2001年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于財政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》中明確了“以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的國庫集中收付制度改革目標。但人民銀行在改革試點初期還不具備相關(guān)技術(shù)條件，所以在賬戶設(shè)立方面引用了國庫單一賬戶體系的概念，采取了商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)的過渡模式。目前商業(yè)銀行代理模式的國庫集中收付制度改革已基本完成在全國預算單位的推廣，對提高我國財政資金管理水平發(fā)揮了積極作用。但隨著財政國庫管理體制改革的深化及新《預算法》的實施，商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)模式存在的問題逐漸顯現(xiàn)，須進一步改革完善。

一、國庫集中收付業(yè)務(wù)運行基本情況

(一) 賬戶設(shè)置。由財政部門開設(shè)主賬戶和輔助性賬戶，組成國庫單一賬戶體系。即財政部門在人民銀行國庫部門開設(shè)國庫單一賬戶(財政國庫存款賬戶)作為主賬戶，在商業(yè)銀行開立財政存款零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、特設(shè)專戶、非稅收入專戶或匯繳專戶等作為輔助性賬戶。取消了各預算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的各類財政性資金賬戶，將所有政府財政性資金收支全部納入國庫單一賬戶體系進行核算、反映和管理。

(二) 業(yè)務(wù)處理流程。國庫集中收付業(yè)務(wù)包括財政資金集中收繳和集中支付。財政資金收繳采用直接繳庫和集中匯繳兩種方式，稅收收入基本采用直接繳庫方式，非稅收入基本采用集中匯繳方式。集中支付包括財政直接支付和財政授權(quán)支付。

1.財政資金收繳流程。

(1)稅收收入收繳流程。目前，稅收收入基本通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)(TIPS系統(tǒng))，采用電子繳稅方式進行繳納。其流程是稅收機關(guān)對納稅人納稅申報進行審核，并生成電子稅票發(fā)送國庫，國庫對電子稅票驗證無誤后轉(zhuǎn)發(fā)至納稅人開戶銀行，納稅人開戶銀行從納稅人賬戶劃繳稅款，直接繳入國庫單一賬戶。

(2)非稅收入收繳流程。非稅收入執(zhí)收部門給繳款人開具非稅收入繳款書，繳款人先將款項繳入財政部門在代理銀行開設(shè)的非稅收入?yún)R繳專戶，然后財政部門定期從匯繳專戶劃入人民銀行國庫單一賬戶。

2.國庫集中支付流程。國庫集中支付采用“先支付，后清算的”處理方式。

(1)財政直接支付流程。財政部門向預算單位下達直接支付額度，同時抄送人民銀行國庫部門和代理銀行，財政部門在下達的預算支出額度內(nèi)向代理銀行開具支付令，代理銀行根據(jù)支付令首先墊付資金從零余額賬戶劃撥資金到商品和勞務(wù)供應商，然后將墊付資金與人民銀行國庫單一賬戶進行清算。

(2)財政授權(quán)支付流程。財政部門向預算單位下達預算支出額度，同時抄送人民銀行國庫部門和代理銀行，預算單位在預算支出額度內(nèi)，向代理銀行發(fā)出支付令，代理銀行根據(jù)支付令首先墊付資金從零余額賬戶劃撥資金到商品和勞務(wù)供應商或收款單位賬戶，然后將墊付資金與人民銀行國庫單一賬戶進行清算。

(三)業(yè)務(wù)開展情況。資料顯示，2015年末，所有縣級以上預算單位、有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位基本實現(xiàn)了國庫集中收付制度，資金范圍不僅涵蓋了一般預算資金、政府性基金、國有經(jīng)營預算資金，還包括農(nóng)村義務(wù)教育中央專項資金、民口科技重大專項資金等中央專項轉(zhuǎn)移支付資金。

二、商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)中存在的問題

(一)現(xiàn)行的以“國庫單一賬戶體系”為基礎(chǔ)的集中收付制度與新《預算法》的規(guī)定不完全吻合。根據(jù)財政部和人民銀行聯(lián)合印發(fā)的《財政國庫管理制度改革試點方案》(財庫[2001]24號)，現(xiàn)行財政資金的收支方式是將所有政府收入經(jīng)商業(yè)銀行國庫經(jīng)收處之后直接繳入國庫單一賬戶或財政專戶，所有政府支出由國庫單一賬戶體系支撥到商品和勞務(wù)供應商或收款單位。這種做法將財政專戶作為政府財政資金管理的一種普遍方式，這與新《預算法》“政府的全部收入應當上繳國家金庫”的規(guī)定不完全吻合。部分財政收入直接納入財政專戶核算與管理，容易造成政府財政資金分配和使用的不公正、不透明。

(二)現(xiàn)行的國庫集中支付“先支付，后清算”的結(jié)算模式與《支付結(jié)算辦法》的規(guī)定相沖突。從國庫集中支付具體業(yè)務(wù)流程看，代理銀行無條件先墊付資金從零余額賬戶直接支付給商品和勞務(wù)供應商或收款單位賬戶，然后匯總當日資金支付情況與人民銀行國庫部門進行清算。這種“先支付，后清算“的模式與《支付結(jié)算辦法》中規(guī)定的“恪守信用、履約付款、誰的錢進誰的賬，由誰支配，銀行不墊款”的基本規(guī)定相沖突。如果出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、人為等原因?qū)е庐斎諢o法清算容易形成代理銀行為財政墊付資金風險。

(三)現(xiàn)行的以“國庫單一賬戶體系”為基礎(chǔ)的集中收付制度未能從根本上解決財政資金體外循環(huán)的問題。國庫單一賬戶體系下，財政部門分散設(shè)置種類繁多的財政專戶，導致大量財政資金存放在國庫體系之外的財政專戶之中，財政資金并未全部集中于國庫單一賬戶，仍在國庫體系外分散管理，不利于盤活財政存量資金、政府財力的統(tǒng)籌安排和公共財政體制建設(shè)，同時為財政部門進行資金調(diào)度、人為控制預算收支進度等提供了便利條件。據(jù)調(diào)查，2015年某市財政專戶存款余額是同期國庫庫存余額的2.29倍，占公共財政預算收入的比例為59.69%。財政資金體外循環(huán)，缺少國庫監(jiān)督，便如“脫疆野馬”，其運行信息無法完整、準確、及時反饋，財政資金運行透明度不高，不能滿足政府對宏觀經(jīng)濟管理要求，降低了政府財政資金運行安全性。如發(fā)生2.11江西鄱陽縣財政局官員侵吞巨款外逃案的根本原因就是財政局在商業(yè)銀行違規(guī)開設(shè)財政專戶，大量財政資金體外循環(huán)，缺少國庫等部門監(jiān)督，造成9400萬元財政資金損失。

(四)現(xiàn)行的集中收付業(yè)務(wù)模式使國庫監(jiān)管職能弱化，財政資金風險隱患加大。新《預算法》進一步明確了人民銀行經(jīng)理國庫制度，《國家金庫條例》也明確規(guī)定人民銀行國庫對財政存款開戶和財政庫款的支撥具有監(jiān)督管理職能，但由于實行國庫集中支付后，無論是財政直接支付還是財政授權(quán)支付，其支付行為均由代理銀行執(zhí)行，人民銀行國庫部門只負責與代理銀行進行資金清算，支付的全過程無法在國庫單一賬戶實時體現(xiàn)，人民銀行國庫更是難以及時、全面掌握每筆支付的明細信息，逐筆、實時的國庫事中審核監(jiān)督功能名存實亡，而商業(yè)銀行又不具備國庫資金監(jiān)管職能，財政資金支付的合法性、合理性、合規(guī)性無法得到保障，存在一定的風險隱患。

(五)現(xiàn)行的集中收付業(yè)務(wù)模式使非稅收入繳庫不及時，財政資金運轉(zhuǎn)效率大打折扣。非稅收入收繳首先繳入財政在商業(yè)銀行開設(shè)的非稅收入專戶或匯繳專戶內(nèi)，然后由財政部門定期匯總繳入國庫。這種收繳方式，非稅收入何時最終繳入國庫，完全由財政部門受各種利益及因素影響人為控制，普遍存在非稅收入繳庫隨意性較大，人為控制收入進度甚至人為延壓收入的問題，使財政資金運轉(zhuǎn)效率大打折扣，同時，也為滋生腐敗提供了溫床。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某縣代理銀行非稅收入專戶余額8000多萬元，延壓時間長達半年之久。

三、完善國庫集中收付制度路徑選擇

(一)建立真正意義上的國庫單一賬戶制度。實行國庫集中收付制度的關(guān)鍵和前提是實行國庫集中，沒有國庫集中就沒有國庫集中收付。國庫集中的核心是國庫賬戶集中，國庫賬戶集中就是建立國庫單一賬戶制度，各級政府財政部門只需在人民銀行設(shè)立賬戶，通過“國庫一本賬”來管理全部的資金收支，財政資金的余額只保存在國庫賬戶，代理銀行不再有政府性資金賬戶和余額。因此，要改變現(xiàn)行國庫單一賬戶體系模式為國庫單一賬戶模式，取消在商業(yè)銀行開設(shè)的各類財政專戶和稅款過渡性賬戶，對于按法律規(guī)定確需開設(shè)的財政專戶，可以開設(shè)在人民銀行國庫部門，在國庫單一賬戶下設(shè)立分類子賬戶，建立真正意義上的國庫單一賬戶制度。這也是實施新《預算法》的內(nèi)在要求，打造公共財政的客觀需求和必然選擇。

(二)建立人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)模式。既然商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)模式是在改革試點初期由于人民銀行不具備直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)條件下而采取的過渡做法，那么在條件成熟時應退出歷史的舞臺。目前，人民銀行國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)、財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)(TIPS)和國庫管理信息系統(tǒng)(TMIS)全面推廣運行，所有人民銀行國庫機構(gòu)均以直接參與者的身份加入了現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，人民銀行國庫建立了相對獨立、開放、直接的資金清算體系，具有大、小額現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換、國庫內(nèi)部往來等資金匯劃通道，國庫資金匯劃及結(jié)算方便、高效、快捷，能夠?qū)崿F(xiàn)“收入直達入庫，支出即時到賬”，這為人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)提供了客觀條件。所有集中支付業(yè)務(wù)可以由國庫直接支付到最終收款人賬戶，不需要通過零余額賬戶支付、代理銀行墊款、向國庫清算等環(huán)節(jié)。人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，可以大大縮短資金流轉(zhuǎn)時間，提高資金支付效率；而且有利于國庫部門對財政資金的每一筆支出實施事前、事中監(jiān)督，保障財政資金支出的合法性、合規(guī)性、合理性。同時，也可避免財政資金不能及時清算代理銀行墊付資金的風險。

(三)完善非稅收入收繳流程。取消非稅收入專戶或匯繳專戶，非稅收入繳款人直接將收入繳入國庫單一賬戶，同時將非稅收入納入財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，采取電子繳稅方式進行繳納，實現(xiàn)非稅收入實時入庫，有效解決非稅收入延解占壓、入庫不及時以及財政部門人為控制非稅收入進度的問題，提高非稅收入收繳透明度和運轉(zhuǎn)效率。

(四)建立科學合理的財政資金監(jiān)督機制。一是進一步強化人大對財政預算的監(jiān)督和審查，提高財政預算編制的科學性和精細化。二是進一步強化人民銀行國庫、審計、財政內(nèi)部的監(jiān)督，按照各自職責權(quán)限形成各具優(yōu)勢、各有側(cè)重的聯(lián)合監(jiān)督機制，從事前、事中、事后全方位對財政資金預算執(zhí)行的全部過程和結(jié)果進行監(jiān)督，提高財政資金的安全性、效率性。

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