關(guān)于創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)完善操作模式的研究
——以廣州至三水段鐵路土地辦證為例

黃偉英，邱海帆

（廣東卓越土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，廣東廣州510075）

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關(guān)于創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)完善操作模式的研究
——以廣州至三水段鐵路土地辦證為例

黃偉英，邱海帆

（廣東卓越土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，廣東廣州510075）

摘要：本文以廣州至三水段鐵路土地辦證為例，分析案例歷史土地產(chǎn)權(quán)完善過(guò)程中克服難題的方法，總結(jié)土地登記應(yīng)用的創(chuàng)新思路和操作模式，使理論與實(shí)踐相結(jié)合，在合法合規(guī)的前提下，為提高不動(dòng)產(chǎn)登記效率提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：土地；產(chǎn)權(quán)完善；不動(dòng)產(chǎn)登記；創(chuàng)新；效率

一、研究背景

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》自2015年3月1日起施行，第二條規(guī)定：“本條例所稱不動(dòng)產(chǎn)，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物”。目前，全國(guó)眾多城市已設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)，并逐步開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)登記工作。土地登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的重要內(nèi)容，是土地管理部門(mén)代表政府依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，運(yùn)用法律手段，確認(rèn)土地所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的過(guò)程；土地登記工作的效率，體現(xiàn)著國(guó)家政府機(jī)構(gòu)為人民服務(wù)的水平。土地產(chǎn)權(quán)的完善操作模式，會(huì)影響土地登記機(jī)關(guān)的行政效率。因此，如何創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)的完善模式，提高土地確權(quán)登記效率，是當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理的重要舉措之一。本文從具體案例出發(fā)，為提高土地登記效率提供參考建議。

二、案例分析

1、情況概述

廣州至三水段鐵路（下稱“廣三鐵路”），主要經(jīng)過(guò)廣州、佛山兩市，是1898年美商華美合興公司在承修粵漢鐵路時(shí)，作為粵漢鐵路的支線經(jīng)清政府批準(zhǔn)建設(shè)。全長(zhǎng)約30公里，自廣州珠江南岸石圍塘，經(jīng)三眼橋、佛山、小塘至三水，分兩段先后修筑，由美國(guó)合興公司投資修筑，為清光緒年間建成的中國(guó)最早復(fù)線鐵路。

廣三鐵路現(xiàn)屬某國(guó)有企業(yè)管轄，全線土地性質(zhì)為劃撥用地，均未辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，為規(guī)范和加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理，需對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行完善辦證登記。

2、難點(diǎn)

（1）爭(zhēng)議土地界線的協(xié)商確認(rèn)。由于土地年代久遠(yuǎn)，證明資料的缺失，部分土地界線存在爭(zhēng)議，尤其是鐵路沿線鐵路留用地部分大多數(shù)存在被占用的現(xiàn)象，城市建成區(qū)內(nèi)鐵路基本的安全范圍線甚至都無(wú)法保障，城市的發(fā)展對(duì)土地需求的不斷增加，導(dǎo)致了土地被占用的情況更加嚴(yán)重。由于歷史原因，以及線路的復(fù)雜和位置的偏僻，造成管理上的難處，用來(lái)界定邊界的界樁也隨著時(shí)間的變遷而消失，具體邊界已無(wú)法考究，更無(wú)法證明土地界線的歸屬，如何舉證協(xié)商相鄰用地單位或個(gè)人認(rèn)可土地界線，是阻礙項(xiàng)目辦理土地登記的重要原因。

（2）協(xié)調(diào)國(guó)土部門(mén)認(rèn)可歷史來(lái)源資料。企業(yè)現(xiàn)有歷史來(lái)源材料是當(dāng)年鐵路建設(shè)時(shí)期的資料，圖紙是民國(guó)時(shí)期的接線圖，后來(lái)為了補(bǔ)充完善地物地貌，對(duì)原來(lái)圖紙進(jìn)行了轉(zhuǎn)繪和繪制復(fù)測(cè)圖。由于資料僅為企業(yè)內(nèi)部管理的資料，與現(xiàn)行國(guó)土資源管理的地籍資料并不一致，缺乏坐標(biāo)點(diǎn)，無(wú)法準(zhǔn)確定位鐵路范圍在現(xiàn)在地籍圖上的具體位置，且當(dāng)年的轉(zhuǎn)繪圖以及復(fù)測(cè)圖，經(jīng)過(guò)年代也過(guò)于久遠(yuǎn)，相關(guān)地物地貌也已發(fā)生較大的變化。同時(shí)，鐵路在建設(shè)時(shí)因?yàn)榻ㄔO(shè)的實(shí)際需要，實(shí)際線路的建設(shè)也發(fā)生了變化，與圖紙的位置存在不一致，導(dǎo)致了確定具體范圍的復(fù)雜性。如何協(xié)調(diào)國(guó)土部門(mén)認(rèn)可企業(yè)的歷史證明材料是一個(gè)難點(diǎn)。

（3）沿線承租給村民的土地難以確權(quán)。鐵路用地范圍包括線路所占的路基以及兩邊一定范圍的安全距離用地。1953年，為使廣三鐵路兩側(cè)用于將來(lái)擴(kuò)建增能的留用土地得到充分利用，鐵路部門(mén)與南海、禪城等地共27個(gè)村、500余名村民簽訂了《耕種鐵路土地承種書(shū)》，在明確承種土地屬鐵路用地的情況下，“暫時(shí)交由鄉(xiāng)（村）政府分配給農(nóng)民耕種，不收租金。如鐵路方面需要時(shí)，無(wú)代價(jià)收回自用，不得拒絕或要求任何權(quán)利”。交付承種的土地由于年代久遠(yuǎn)，相關(guān)界樁點(diǎn)已缺失，部分承種書(shū)已遺失，而企業(yè)現(xiàn)有圖紙資料地形圖與現(xiàn)狀相差較大，承租者自身對(duì)承租的情況不清楚，無(wú)法對(duì)沿線承租給村民的土地進(jìn)行確權(quán)。

三、創(chuàng)新模式研究

1、技術(shù)思路

合法合規(guī)的前提下，案例采用先易后難，資料齊全，無(wú)爭(zhēng)議的土地先辦理土地登記的思路辦理土地證。其中，具體細(xì)化為對(duì)無(wú)爭(zhēng)議的鐵路路基部分先行辦理土地登記，其余土地再辦理的形式。

2、操作方式

（1）爭(zhēng)議土地界線的協(xié)商解決方式。相鄰用地雙方各自提供土地權(quán)屬來(lái)源證明材料，互相舉證。由于涉及的土地歷史資料均較為久遠(yuǎn)，而現(xiàn)土地管理人員均不清楚具體歷史情況，盡量詢問(wèn)當(dāng)年熟悉土地來(lái)源情況的管理人員以及查詢歷史證明材料。同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)在土地利用的實(shí)際情況，如現(xiàn)狀地物利用的明顯邊界，當(dāng)年經(jīng)過(guò)雙方無(wú)異議的圍墻、溝渠等劃分邊界的地物，以及在現(xiàn)有地籍資料的基礎(chǔ)上互相協(xié)商談判，在保障雙方利益不受損害的前提下，以無(wú)異議的分界作為土地界線，雙方在宗地圖上蓋章或簽字確定。

（2）協(xié)調(diào)國(guó)土部門(mén)認(rèn)可歷史來(lái)源資料的方式。企業(yè)土地權(quán)屬來(lái)源資料歷史較為久遠(yuǎn)，需要對(duì)原來(lái)紙質(zhì)圖紙進(jìn)行電子化轉(zhuǎn)繪以及繪制復(fù)測(cè)圖，再與現(xiàn)狀地籍紅線圖進(jìn)行比對(duì)、銜接和匹配，在此基礎(chǔ)上協(xié)商確定用地紅線范圍。在此過(guò)程中，鑒于實(shí)際地物地貌以及位置發(fā)生了比較明顯的變化，要精確確定土地在現(xiàn)狀地籍圖上的位置較為困難。因此，在磋商的過(guò)程中，應(yīng)從土地實(shí)際利用以及尊重鐵路用地使用的特殊性出發(fā)，對(duì)于與實(shí)際用地范圍變化不大，而且實(shí)際用地?zé)o爭(zhēng)議的土地，應(yīng)該認(rèn)可該部分土地權(quán)屬屬于鐵路用地部門(mén)，而對(duì)于有爭(zhēng)議且實(shí)際發(fā)生較大變化的土地，應(yīng)在原有圖件和現(xiàn)在地籍圖的基礎(chǔ)上，以及雙方提供的土地權(quán)屬證明資料共同磋商，結(jié)合鐵路用地確權(quán)的相關(guān)管理辦法，共同協(xié)商解決。

（3）沿線承租給村民的土地確權(quán)解決方式。根據(jù)《耕種鐵路土地承種書(shū)》，在明確承種土地屬鐵路用地的情況下，“暫時(shí)交由鄉(xiāng)（村）政府分配給農(nóng)民耕種，不收租金。如鐵路方面需要時(shí)，無(wú)代價(jià)收回自用，不得拒絕或要求任何權(quán)利”。根據(jù)紙質(zhì)紅線圖和轉(zhuǎn)繪的矢量紅線圖位置，盡可能查找相關(guān)村委的歷史承種書(shū)，積極與當(dāng)?shù)卮迕駵贤ǎㄟ^(guò)查找歷史資料以及詢問(wèn)熟悉土地歷史來(lái)源情況的相關(guān)人員，尊重雙方歷史的約定以及支持鐵路建設(shè)和發(fā)展，針對(duì)有承種書(shū)的先行辦理土地確權(quán)，承種書(shū)缺失的，與當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)以及村民三方再具體協(xié)商解決。

3、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

本案例針對(duì)產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、區(qū)域跨度多、每個(gè)標(biāo)段都具有不同產(chǎn)權(quán)問(wèn)題等特點(diǎn)，采用創(chuàng)新方式和技術(shù)手段進(jìn)行問(wèn)題解決與確權(quán)辦證，確保項(xiàng)目得以順利實(shí)施。

（1）思路創(chuàng)新。針對(duì)案例土地確權(quán)辦證的時(shí)間要求及實(shí)際土地利用等狀況，由于線路用地和大部分站場(chǎng)用地均為歷史用地，歷史悠久導(dǎo)致土地被占用或存在爭(zhēng)議，對(duì)路基、站場(chǎng)、貨場(chǎng)和鐵路留用地等土地，采用獨(dú)立分割、無(wú)爭(zhēng)議土地先確權(quán)辦證的方式，最大限度地解決產(chǎn)權(quán)完善過(guò)程中土地爭(zhēng)議的難題。

該方式的提出與實(shí)踐，爭(zhēng)取到省級(jí)國(guó)土部門(mén)、地方政府以及地方國(guó)土部門(mén)的大力支持，在最短時(shí)間內(nèi)取得顯著成果，為國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)取到最大的利益和節(jié)省了大量時(shí)間和成本，保障企業(yè)后續(xù)資產(chǎn)管理和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的可能性。該案例處理土地爭(zhēng)議難題的多種方式，也得到企業(yè)和土地專家的高度認(rèn)可。

（2）技術(shù)操作創(chuàng)新。一是針對(duì)歷史用地資料嚴(yán)重缺失等問(wèn)題，綜合運(yùn)用沿線村民小組及村委會(huì)蓋章確認(rèn)、關(guān)聯(lián)方指界、歷史用地公告、出具保證書(shū)等一種或多種方法結(jié)合的手段，替代缺失的產(chǎn)權(quán)證明材料，簡(jiǎn)化辦理流程，節(jié)省工作時(shí)間，在保障工作效率的同時(shí)，也使鐵路歷史用地能夠順利確權(quán)，是項(xiàng)目解決歷史用地產(chǎn)權(quán)材料缺失問(wèn)題的創(chuàng)新手段。二是針對(duì)項(xiàng)目的特殊性，以及在現(xiàn)有法律法規(guī)制度下項(xiàng)目辦理土地登記缺乏依據(jù)，是影響土地登記辦理的制約因素，通過(guò)發(fā)文省國(guó)土資源廳來(lái)協(xié)調(diào)地方國(guó)土部門(mén)，使地方國(guó)土部門(mén)在辦理土地登記過(guò)程中有政策依據(jù)，從而推動(dòng)項(xiàng)目辦理的進(jìn)展。

四、提高土地登記效率的幾點(diǎn)建議

通過(guò)上述理論和案例的分析，為提高土地登記效率提出以下幾方面的建議。

1、進(jìn)一步理順政府與土地登記中介機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系

土地行政主管部門(mén)作為土地登記代理行業(yè)主管部門(mén)，要在機(jī)構(gòu)資質(zhì)、人員資質(zhì)上加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，在建立和完善土地登記代理制的基礎(chǔ)上，將土地登記代理全面引入市場(chǎng)機(jī)制，以提高政府部門(mén)的辦事效率，創(chuàng)造良好的登記代理發(fā)展環(huán)境。

充分肯定社會(huì)中介組織的積極作用，在立法上給予登記代理人員、機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)等明確的法律地位對(duì)登記代理的作用予以認(rèn)可，將其作為不動(dòng)產(chǎn)登記制度建設(shè)的重要組成部分。簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)服務(wù)型政府，是我國(guó)行政體制改革的方向。在不動(dòng)產(chǎn)交易日益活躍的現(xiàn)狀下，土地登記代理機(jī)構(gòu)通過(guò)自己專業(yè)的服務(wù)，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，提高土地登記機(jī)關(guān)的工作效率，有利于促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)交易的迅速完成，提升不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)范有序運(yùn)行。

2、加強(qiáng)土地登記代理服務(wù)行業(yè)自律

行業(yè)協(xié)會(huì)要在政府與用地者之間發(fā)揮橋梁紐帶作用，在行業(yè)內(nèi)部發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、溝通、監(jiān)督作用。一是制定土地登記代理機(jī)構(gòu)及道德規(guī)范，形成有序競(jìng)爭(zhēng)的良好局面。二是組織土地登記代理從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)、職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律培訓(xùn)，以提高從業(yè)人員素質(zhì)和代理業(yè)務(wù)水平。三是向土地行政主管部門(mén)反映土地登記代理機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的意見(jiàn)和要求，維護(hù)土地登記代理機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的合法權(quán)益。四是組織土地登記代理機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)、信息交流，共同提高、共同發(fā)展。

3、綜合運(yùn)用各種方法，合理處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議

土地權(quán)屬爭(zhēng)議，特別是歷史遺留問(wèn)題造成的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，因時(shí)過(guò)境遷，有關(guān)事實(shí)證據(jù)難以查清，這就要求政府在處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)需要從實(shí)際出發(fā)，合理處理土地權(quán)屬糾紛。除了做好爭(zhēng)議各方當(dāng)事人的思想工作外，還需綜合運(yùn)用各種方法，如通過(guò)收集證明材料、紅線圖簽字蓋章確認(rèn)、關(guān)聯(lián)方現(xiàn)場(chǎng)指界、歷史用地公告、出具保證書(shū)、登報(bào)公示或分割無(wú)爭(zhēng)議土地發(fā)證等一種或多種方法結(jié)合，解決土地權(quán)屬糾紛問(wèn)題，提高土地登記發(fā)證的效率。

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（責(zé)任編輯：徐悅）