■應明

地方政府債券信用評級體系的國際經(jīng)驗及啟示

■應明

2015年，新《預算法修正案》正式實施，意味著地方政府債券將成為地方政府唯一的融資模式。地方政府債券信用評級作為地方政府債券市場化進程中的重要環(huán)節(jié)，其體系建設亟需完善。本文對體制不同的經(jīng)濟體——美、日、印三國地方政府債券信用評級體系進行了系統(tǒng)梳理和分析，借此為我國地方政府債券信用評級體系建設提供有益啟示。

地方政府債券；信用評級；國際經(jīng)驗

應明，中國人民銀行石家莊中心支行。（河北石家莊050000）

一、引言

地方政府債券是以地方政府及地方公共機構(gòu)為舉債主體，根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，其用途主要集中于地方性公共基礎設施建設。黨的十八屆三中全會明確指出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。我國《2014年財政預算報告》提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，并強調(diào)建立地方政府信用評級制度。2015年，新《預算法修正案》開始實施，地方政府發(fā)行債券成為地方政府唯一的融資模式，其規(guī)模不斷增大。截至2015年12月31日，除西藏和深圳未發(fā)行地方政府債券外，全國共有30個省級政府和4個計劃單列市政府發(fā)債，全年發(fā)行1035只債券，發(fā)行規(guī)模共計38350.62億元。

但與此同時，我國地方政府債券市場配套制度建設仍存在諸多問題，尤其是信用評級體系面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和信任危機。這不僅會加劇債券發(fā)行人和市場投資者之間的信息不對稱，更不利于地方政府債券市場的健康發(fā)展，因此建立與之相匹配的地方政府信用評級體系顯得尤為迫切。本文對美、日、印三國地方政府債券信用評級體系進行了系統(tǒng)梳理和分析，借此為我國地方政府債券信用評級體系建設提供有益借鑒。

二、國外地方政府債券信用評級體系的主要做法

（一）美國地方政府債券信用評級體系

美國地方政府債券主要是各級政府發(fā)行的市政債券，此類債券以地方政府信用作為擔保，由州、市或者其他地方政府（及其機構(gòu)）發(fā)行，其目的在于為地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設籌集資金。美國的市政債券始于19世紀20年代，1817年紐約州政府為開鑿伊利運河首次發(fā)行債券。這種融資模式的開展為美國州政府和地方政府大規(guī)模興建基礎設施提供了新思路。隨后，美國市政債券不斷發(fā)展，成為美國債券市場上最為重要的品種之一。2003～2014年，美國市政債券發(fā)行量每年在3000億美元到5000億美元之間。

美國市政債券的發(fā)行較為簡單，符合美國《證券交易法》有關信息披露、誠實交易以及登記注冊的要求即可。因此，信用評級成為監(jiān)督債券發(fā)行的重要環(huán)節(jié)，是地方政府進入資本市場的先決條件。通過信用評級實現(xiàn)債券發(fā)行過程中的風險控制和識別，為投資者提供有價值的決策信息，降低其投資風險。信用評估要求公開披露獨立審計的公共財政賬戶的有關信息，評級機構(gòu)要保持客觀立場，反映債券的真實風險。

美國主要有穆迪、標普、惠譽等3家公司對市政債券進行信用評級，基本思路和內(nèi)容大體相同。評級機構(gòu)一般認為，地方政府基礎設施建設的自身收益較弱，但外部效應顯著，因此在對市政債券進行評價時應關注地方政府財政收入對未來債務的覆蓋度。在對地方政府財政收入水平的預期判斷上，評級公司主要考量四個指標：一是地區(qū)經(jīng)濟社會的基本情況，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、人口增長趨勢、年齡結(jié)構(gòu)以及受教育程度等，主要用于評估地方政府收入規(guī)模、穩(wěn)定性和增長潛力；二是地方政府財政運行情況，涉及財政收支平衡、收入多元化、資金流動性和應對突發(fā)事件的儲備金等要素，基于此考察地方政府短期債務償付情況；三是地方政府債務水平及結(jié)構(gòu)，即地方政府直接債務和間接債務情況，并與其他地方政府進行比較，考察地方政府的債務承受力；四是地方政府治理結(jié)構(gòu)和管理水平，這里主要考慮地方政府自身的財政預算政策、長期基礎設施建設規(guī)劃、歷史債務處置情況，還包括政府應對經(jīng)濟金融環(huán)境變化的能力和技巧，協(xié)調(diào)與社會組織（例如工會）關系的經(jīng)驗和方式。評級機構(gòu)根據(jù)上述各項指標的綜合情況給予市政債券一定的信用級別。級別越高代表該地方未來的財政收入水平越高。評級AAA的美國地方政府一般市政債券的借貸成本最低，每降一級借貸成本都會相應提高。由于市政債券具有地方政府背景以及較為穩(wěn)定的財政收入作為依托，往往可以獲得較高的信用等級。

（二）日本地方政府債券信用評級體系

日本地方政府債券可以追溯到明治初年。1879年，日本確立了“舉借地方政府債務必須通過議會決定”的原則，至此地方政府開始了舉借債務的歷程。地方公債是日本地方政府發(fā)行債券的最主要形式，其由地方政府直接發(fā)行，主要用于交通、排水設備建設、公共設施建設、抗災應急以及其他公共事業(yè)。近年來，日本公債發(fā)行期數(shù)和規(guī)模在不斷上升，1998年日本地方公債發(fā)行69期，規(guī)模為1.72萬億日元，到2010年發(fā)行數(shù)量達到歷史最高水平426期，總規(guī)模為7.61萬億日元，2011～2012年，發(fā)行規(guī)模雖略有下降，但年復合增長率仍高達10.27%。

日本作為單一制國家，中央政府集中了對地方政府發(fā)債的主要權(quán)限，在地方政府債務管理上實行嚴格的計劃管理和協(xié)議審批制度。所謂嚴格的計劃管理是指日本地方政府發(fā)行債券由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，每年大藏省和自治省都會編制地方政府債券計劃，詳細規(guī)定地方政府的發(fā)債總額、用途和各種發(fā)債方式的分配額。地方政府也可以就發(fā)債問題向自治省提出計劃，并說明所籌集資金的具體用途。自治省對各地方政府的計劃進行匯總，但僅作為參考資料提交國會審議，不屬于國會審決議對象，因而沒有強制執(zhí)行力。最終由自治省和大藏省協(xié)商后，為各地政府下達統(tǒng)一的發(fā)債額度。

同時，日本中央政府還實行嚴格的協(xié)議審批制，以控制地方債務整體規(guī)模。2006年以前日本中央政府對地方發(fā)債實行“審批制”，要求地方政府發(fā)債前要向中央政府就資金使用、發(fā)行總額以及融資來源等事項進行申報，通過自治省和大藏省審查后才能發(fā)行。2006年以后，日本地方政府債券發(fā)行向“協(xié)商制”轉(zhuǎn)變。地方政府發(fā)行債務前首先要經(jīng)過地方議會批準，然后再與中央進行協(xié)商，并由總務大臣審核地方政府的財政狀況，進而確定償還能力。

嚴格意義來講，日本地方政府債務并不是通過市場化操作實現(xiàn)的，其發(fā)行規(guī)模和利率水平都由政府控制。因此，也不存在真正意義上的信用評級體系。自治省和大藏省就地方債務的審批標準在一定程度上反映了監(jiān)管部門對地方政府債券的評價思路。這里有三個方面的考量：一是地方政府的稅收水平；二是地方政府當時的負債率，債務依存度超過30%的地方政府是不允許新發(fā)債券的；三是嚴格限制向有財政赤字的地方政府發(fā)行公債。

（三）印度地方政府債券信用評級體系

印度地方政府債券的發(fā)行始于20世紀90年代末期。1997年，印度班加羅爾市經(jīng)所在邦政府的批準，發(fā)行了印度第一只市政債券，主要用于改善城市道路和排水設施，班加羅爾市政公司也成為首個進入資本市場為地方政府基礎設施建設融資的市政公司。2000年，印度政府修改所得稅法，允許地方政府發(fā)行的債券利息收入免征所得稅。市政債券的發(fā)行為印度地方政府推進城市化建設、拓建基礎設施、完善社會保障體系提供了低融資成本資金的方式，因此其發(fā)展速度不斷加快，發(fā)行方式和種類也呈現(xiàn)多元化趨勢。

印度雖然是新興市場經(jīng)濟國家，但卻擁有較為完善和發(fā)達的信用評級體系。除大型國際評級機構(gòu)標普和穆迪以外，印度本國還有3家主要的評級機構(gòu)，分別為印度信貸研究與信息系統(tǒng)有限公司、印度信用評級機構(gòu)以及信貸分析與研究公司，其中印度信貸研究與信息系統(tǒng)有限公司是印度信譽最高的信用評級機構(gòu)，是世界5大最著名的評級機構(gòu)之一。

按照印度政府的相關要求，發(fā)行期限大于18個月的地方政府債券一律強制進行信用評級。其基本思路與國內(nèi)企業(yè)債券信用評級相類似。在信用評級時，評級機構(gòu)主要考慮四個方面的內(nèi)容：一是地方經(jīng)濟基礎及發(fā)展趨勢，這主要影響地方政府的收入水平；二是地方政府債務監(jiān)管法律框架的完整性及執(zhí)行力，這意味著地方政府依法管理公共債務的能力以及運用籌集資金的合規(guī)性、透明性和系統(tǒng)性；三是地方政府市政債項目的前景，包括項目需求、項目可行性、項目資金運行情況等；四是地方政府治理能力，這里重點涉及地方政府對過去已有項目的實施和管理情況，以此作為判斷地方政府操作未來市政項目能力的依據(jù)。

隨著印度地方政府債券發(fā)行規(guī)模的增大，信用評級在印度債券市場上的作用越來越顯著，信用評級機構(gòu)在技術(shù)分析的自主性、專業(yè)性和完善性上日漸提高，從整體上提升了地方政府債務信用質(zhì)量，對地方政府債券的發(fā)行起到了積極的促進作用。

三、對我國地方政府債券信用評級體系的啟示

美國作為聯(lián)邦經(jīng)濟體代表，地方政府在財政支出安排上具有較大的自主性，地方債券的發(fā)行、利率確定和信用評級體系都具有較高的市場化程度。日本實行集權(quán)制模式，地方政府債券發(fā)行嚴格遵循中央政府的宏觀經(jīng)濟管理計劃，其發(fā)行方式?jīng)Q定了此類債券具有中央政府的隱形擔保，在信用評級方面也主要考量的是中央層面對債務總量的控制。印度作為新興經(jīng)濟市場國家的代表，已經(jīng)建立起了較為完整的地方政府債券發(fā)行和信用評級體系。綜上，我國地方政府債券信用評級體系有以下幾點值得借鑒：

一是信用評級體系的構(gòu)建對于規(guī)范地方政府債務融資、控制和識別風險、促進地方政府債券市場的發(fā)展具有十分重要的意義。信用評級可以客觀真實的反映地方政府的信用狀況，有利于引導地方政府量力而為，使債務規(guī)模與自身財政實力相匹配。信用評級較低的地方政府，債務違約風險高，既為監(jiān)管部門提供了債券審批依據(jù)，也通過高利率約束了地方舉債規(guī)模。地方政府只有通過改善地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、增強自身財政收入能力，才能增加債務發(fā)行規(guī)模，降低融資成本，促進地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

二是在制度層面明確引入信用評級體系，建立兩套并行的地方政府信用評級制度。適時考慮修訂《預算法》等相關法律法規(guī)，借鑒印度經(jīng)驗，明確地方政府債券償還的主體地位，對超過一定期限的地方政府債券進行強制信用評級，使之成為地方政府發(fā)行債券的必備要件。同時，建議建立兩套并行的信用評級制度：一套可以仿照日本的發(fā)債經(jīng)驗，由中央政府出面組建，對地方政府進行內(nèi)部信用評級，其目的在于實現(xiàn)中央政府對地方政府發(fā)債的總量控制和考核問責。中央政府在關注地方政府償還性的基礎上，還應考慮地方融資的合理性，避免造成重復建設和資金浪費。另一套仍由目前的評級公司主導，對地方政府進行外部信用評級，通過市場化運作識別和監(jiān)控風險并確定利率。但長期來看，隨著地方政府債券發(fā)行信用評級體系的逐漸完善以及外部評級機構(gòu)公信力的逐步提升，最終可以實現(xiàn)外部評級的全面展開，減少行政干預。

三是健全和完善地方政府財政、會計、審計、債務管理等相關制度，加強信息披露，提高債務發(fā)行透明度。充分、全面、真實的政府信息是保證信用評級準確、客觀、公正的前提條件。重中之重是及時披露地方政府的財務信息。黨的十八屆三中全會明確提出我國要“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。當前，中央政府在地方政府財務信息披露內(nèi)容和披露形式上都沒有明確規(guī)定，地方政府的財政運行情況和基礎數(shù)據(jù)可得性差，即使披露也傾向于有利于自身的信息，導致同一地方政府不同年份披露的數(shù)據(jù)口徑不一致。與此同時，我國還應該盡快建立政府會計準則，以此為依據(jù)對地方政府財務狀況進行審計，并定期向市場公布審計報告。此外，地方政府的財政預算決算情況、債務規(guī)模、債務管理運行情況、融資用途和項目進展情況都應該及時向外界公開，為地方政府債務發(fā)行奠定良好的信用評級基礎。

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