論“四降一升”經(jīng)濟形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式的優(yōu)化

周振麗

（蘭陵縣財政局，山東蘭陵277700）

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論“四降一升”經(jīng)濟形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式的優(yōu)化

周振麗

（蘭陵縣財政局，山東蘭陵277700）

摘要：在行政事業(yè)單位管理中，財務(wù)管理是對單位各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行組織、約束、控制、調(diào)整的一項綜合性管理活動，對提高財政資金使用率，保證國有資產(chǎn)安全完整，規(guī)范單位會計核算工作有著重要作用。隨著國庫集中支付、政府采購以及部門預(yù)算的全面實施，在面臨著“四降一升”新的經(jīng)濟形勢下，各單位對財務(wù)管理工作提出了更高的要求。本文從分析行政事業(yè)單位財務(wù)管理現(xiàn)狀入手，并對新經(jīng)濟形勢下優(yōu)化財務(wù)管理模式提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；財務(wù)管理；預(yù)算管理；內(nèi)部控制

關(guān)于中國2016年的經(jīng)濟形勢，匯豐經(jīng)濟研究亞太區(qū)聯(lián)席主管、大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家屈宏斌認為2016年會比2015年更加嚴峻。中國經(jīng)濟出現(xiàn)了“四降一升”的現(xiàn)象，即經(jīng)濟增速下降，通脹率下降，企業(yè)利潤在下降，稅收在下降，而金融風(fēng)險卻在上升。在中國社科院2016年經(jīng)濟形勢座談會上，中國社科院經(jīng)濟學(xué)部主任李揚認為，從現(xiàn)在到未來的很長時間內(nèi)，中國財政赤字、政府債務(wù)會迅速增加，在此背景下，財稅改革是“十三五”期間很有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。因此，做好行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作，將資金用足用活顯得非常重要。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)管理現(xiàn)狀分析

隨著我國財政管理體制的不斷深化，從而對行政事業(yè)單位財務(wù)管理提出了更高的要求。部分單位的財務(wù)管理工作并沒有適應(yīng)新形勢的變化，在預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理、財務(wù)內(nèi)部控制以及財務(wù)監(jiān)督等方面仍然存在一些疏漏。

1、預(yù)算管理形式化

部分行政事業(yè)單位沒有正確認識到預(yù)算管理的重要性，將預(yù)算作為向上級部門“要錢”的途徑，使預(yù)算管理存在“松、散、亂”的問題。具體表現(xiàn)有以下幾個方面。一是單位預(yù)算編制質(zhì)量不高。在項目支出預(yù)算時，存在盲目性和隨意性，沒有切實結(jié)合單位的實際情況進行編制，降低了預(yù)算的可執(zhí)行性。二是在預(yù)算執(zhí)行中，由于支出審批制度不嚴，使得單位經(jīng)常出現(xiàn)巧立名目擴大支出范圍，擅自提高補貼標準，隨便變更資金用途等情況，從而導(dǎo)致項目資金難以做到專款專用。三是單位財務(wù)部門對預(yù)算資金使用效益的跟蹤檢查不到位，沒有深入分析資金使用中存在的問題，也沒有對資金使用效益進行考核評價。

2、國有資產(chǎn)管理松懈

長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，行政事業(yè)單位存在著“重投入、輕管理”的問題，導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理松懈。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是在國有資產(chǎn)管理中，各職能部門之間存在著各自為政的情況，缺乏部門之間的溝通協(xié)作。財務(wù)部門只負責(zé)經(jīng)費收支和賬務(wù)處理，資產(chǎn)使用部門只負責(zé)資產(chǎn)發(fā)放和使用，導(dǎo)致國有資產(chǎn)賬實不符的現(xiàn)象極為嚴重。二是部分行政事業(yè)單位盲目購置資產(chǎn)，缺乏對固定資產(chǎn)購置方案的可行性研究，使國有資產(chǎn)長期處于使用率偏低的局面，造成了資源浪費。三是行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)處置管理把關(guān)不嚴，在不經(jīng)過有資質(zhì)的中介機構(gòu)進行資產(chǎn)評估的情況下，就隨意轉(zhuǎn)讓或拍賣國有資產(chǎn)，沒有執(zhí)行嚴格的審批程序，從而造成國有資產(chǎn)流失。

3、財務(wù)內(nèi)部控制不到位

內(nèi)部控制是對行政事業(yè)單位各項活動進行調(diào)節(jié)、約束和管理的有效手段，有利于提升單位工作效率。財務(wù)內(nèi)部控制在實際執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位往往存在內(nèi)部控制職能弱化的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。一是單位對財務(wù)內(nèi)部控制的認知不夠，財務(wù)監(jiān)控不到位，經(jīng)常出現(xiàn)票據(jù)作假、資產(chǎn)流失等情況。二是資金管理水平不高，在資金使用過程中沒有考慮到資金來源、資金風(fēng)險等因素，只是單純依靠國家財政或上級部門支出，不重視資金使用率的提升。三是在崗位設(shè)置方面，沒有按照財務(wù)內(nèi)部控制的要求設(shè)置財務(wù)會計崗位，普遍存在一人兼任多職的情況，難以形成相互牽制的內(nèi)部控制環(huán)境。

4、財務(wù)監(jiān)督機制不完善

行政事業(yè)單位對財務(wù)活動的監(jiān)督力度不夠，使得資金使用得不到有效監(jiān)控，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。一是單位的內(nèi)部審計部門與財務(wù)部門平行，其履行監(jiān)督職能的權(quán)威性與獨立性不足，在審計中只重視會計信息真實性的審計，而忽視財務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行情況的審查，導(dǎo)致審查內(nèi)容不全面。二是在重大事項決策和實施過程中，缺乏內(nèi)部監(jiān)控機制，沒有對資金使用效益進行客觀評價，不利于強化對資金的有效控制。三是外部監(jiān)督過于寬松，由于行政事業(yè)單位在業(yè)務(wù)和管理上具備獨立性，財務(wù)信息披露力度不足，導(dǎo)致政府職能部門和第三方機構(gòu)很難履行監(jiān)督職能。

二、優(yōu)化行政事業(yè)單位財務(wù)管理模式的建議

基于上述行政事業(yè)單位在財務(wù)管理工作中存在的問題，應(yīng)針對性地加以解決和改進，徹底堵塞單位內(nèi)部財務(wù)管理漏洞，提高財務(wù)管理水平。

1、強化預(yù)算管理

預(yù)算管理是財務(wù)管理的重要內(nèi)容，通過預(yù)算管理可加強對行政事業(yè)單位資金的有效控制，提高資金的使用率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。首先，提高部門預(yù)算編制質(zhì)量。財務(wù)部門要全面掌握單位現(xiàn)有資源、收入渠道、支出結(jié)構(gòu)等方面的整體情況，遵循收支平衡、量入為出的原則指導(dǎo)部門預(yù)算的編制。在編制過程中，要選用零基預(yù)算、滾動預(yù)算、彈性預(yù)算等方法，增強預(yù)算的可操作性。行政事業(yè)單位要建立起數(shù)據(jù)庫，在編制預(yù)算時，能夠讓編制人員通過數(shù)據(jù)庫掌握單位的基本情況，逐個分析預(yù)算項目，從而確定財務(wù)預(yù)算數(shù)額。其次，強化預(yù)算執(zhí)行控制。行政事業(yè)單位財務(wù)部門和審計部門要監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，根據(jù)實際情況適當(dāng)調(diào)整預(yù)算定額標準，嚴厲杜絕隨意擴大預(yù)算、追加預(yù)算。特別對于重大資金支出項目而言，要做好事前論證、事中監(jiān)督和事后審計工作，加強對專項資金的支出控制，保證專項專用。嚴厲查處利用票據(jù)套取單位資金的行為，強化控制車輛運行費、接待費支出，不允許擅自挪用專項經(jīng)費以彌補公用經(jīng)費的不足。再次，建立預(yù)算績效考核機制。將重大項目或?qū)ｍ椯Y金的使用作為跟蹤考評的重點，健全財政支出績效評價體系，綜合運用自我評價、社會評價和績效審計評價的形式，對財政資金績效作出客觀評價。最后，充分發(fā)揮國庫支付中心的監(jiān)管職能。國庫支付中心要嚴格審查行政事業(yè)單位每項資金支出的合法性，強化對預(yù)算資金執(zhí)行的外部監(jiān)管，增強預(yù)算單位的預(yù)算意識。

2、加強國有資產(chǎn)管理

行政事業(yè)單位必須增強國有資產(chǎn)管理意識，徹底轉(zhuǎn)變“重投入、輕管理”的思想，提高國有資產(chǎn)使用率，確保國有資產(chǎn)保值增值。首先，行政事業(yè)單位要明確國有資產(chǎn)管理責(zé)任，將國有資產(chǎn)管理情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的內(nèi)容之一，促使單位領(lǐng)導(dǎo)提高國有資產(chǎn)管理的重視程度。其次，行政事業(yè)單位要結(jié)合本單位實際情況，健全資產(chǎn)管理流程，完善國有資產(chǎn)購置、使用、保管、處置、報廢等方面的規(guī)章制度，促使單位實行制度化、規(guī)范化的國有資產(chǎn)管理。再次，強化國有資產(chǎn)投入監(jiān)控，要求行政事業(yè)單位按照政府采購規(guī)章制度進行采購，規(guī)范采購行為，將采購成本控制在預(yù)算范圍內(nèi)，提高采購效益。最后，加強債權(quán)債務(wù)管理，杜絕行政事業(yè)單位存在公款私借、暫付款長期掛賬、利用暫存款隱藏收入等行為，加大對單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督力度，定期清理各種借款。

3、加強財務(wù)內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位應(yīng)加強財務(wù)內(nèi)部控制，構(gòu)建起完善的財務(wù)內(nèi)部控制體系，保障國有資產(chǎn)安全完整，消除財務(wù)隱患，杜絕貪污腐敗的問題發(fā)生。首先，統(tǒng)一財務(wù)部署。行政事業(yè)單位要制定財務(wù)管理長期目標和短期計劃，將長期目標和短期計劃分解到各個基層單位，對單位實施全面財務(wù)控制。建立定期財務(wù)報告機制，由基層單位定期向上級匯報財務(wù)計劃目標的執(zhí)行情況，分析自身業(yè)務(wù)存在的不足，根據(jù)實際情況提出政策建議。上級單位要整理和歸納財務(wù)報告，考核基層單位的工作業(yè)績，及時調(diào)整內(nèi)部控制策略，對單位財務(wù)實施統(tǒng)一管理。其次，加強資金控制。行政事業(yè)單位應(yīng)實行資金統(tǒng)收統(tǒng)支管理，在指定賬戶存入資金收入，按照財政預(yù)算安排資金支出，健全資金撥付和報銷程序，維護資金使用安全。為了優(yōu)化單位的資金結(jié)構(gòu)，提高資金使用率，單位應(yīng)積極拓寬融資渠道，與多家銀行保持業(yè)務(wù)關(guān)系，以滿足單位在新經(jīng)濟形勢下的發(fā)展需要。最后，加強內(nèi)部牽制控制。遵循不相容崗位相分離的原則設(shè)置財務(wù)部門中的崗位，杜絕一人兼任多職的現(xiàn)象，使財務(wù)會計崗位之間形成相互制約、相互協(xié)作的關(guān)系。加強授權(quán)批準控制，明確授權(quán)的范圍，針對重大事項采取集體審批程序。

4、健全內(nèi)部審計體系

行政事業(yè)單位要提高內(nèi)部審計工作的獨立性和權(quán)威性，加強對會計憑證真實性和業(yè)務(wù)辦理流程合規(guī)性的審計，以保障國有資產(chǎn)安全完整為前提，促進國有資產(chǎn)保值增值。新經(jīng)濟形勢下，行政事業(yè)單位不僅要重視財務(wù)審計，履行財務(wù)監(jiān)管職能，還要將內(nèi)部審計提升到管理審計的高度，為單位創(chuàng)造和提升更多的價值。行政事業(yè)單位要成立獨立的內(nèi)部審計工作小組，將其作為常設(shè)機構(gòu)，具體工作內(nèi)容有以下幾方面。首先，在內(nèi)部審計方面，要對單位內(nèi)部實行專項審計、定期審計、離任審計、負責(zé)人離職審計等。在外部審計方面，要及時與外部審計進行溝通聯(lián)系，確定外部審計范圍，決定外部審計師的任免，維護外部審計的獨立性。其次，內(nèi)部審計小組要加大對單位年度報告和內(nèi)部控制的復(fù)核力度，監(jiān)督內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，并對內(nèi)部控制制度的完善程度作出評價，提出有價值的整改建議，進一步優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。最后，內(nèi)部審計小組要審查風(fēng)險管控工作的開展情況以及風(fēng)險管理政策的完善程度，協(xié)助單位領(lǐng)導(dǎo)層及時更新風(fēng)險管理政策。

三、結(jié)論

行政事業(yè)單位財務(wù)管理不僅關(guān)系到本單位各項工作的有序開展，還關(guān)系到我國財政資源配置的優(yōu)化。因此，在新經(jīng)濟形勢下，行政事業(yè)單位必須建立健全財務(wù)管理體系，加強預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理、財務(wù)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計等各項工作，以適應(yīng)我國財政管理體制改革的需要，不斷提高財政資金的使用率，為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：劉彤）