邢維全

(天津財經(jīng)大學審計署審計科研所博士后工作站)

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“四個全面”戰(zhàn)略布局下經(jīng)濟責任審計的功能定位與未來發(fā)展

邢維全

(天津財經(jīng)大學審計署審計科研所博士后工作站)

一、引言

2015年2月24日起，《人民日報》以系列文章的形式連續(xù)5天就“協(xié)調(diào)推進‘四個全面’”戰(zhàn)略布局發(fā)表評論員文章，系統(tǒng)性地歸納總結(jié)了習近平總書記提出的“四個全面”的論述，即“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國，全面從嚴治黨”?！八膫€全面”是我國國家治理新的戰(zhàn)略布局，是對我黨在新時期治國理政的方針的頂層設(shè)計。在實施貫徹“四個全面”戰(zhàn)略的過程中，國家審計作為“國家治理的基石和重要保障”（劉家義，2014），是現(xiàn)有國家機構(gòu)中為數(shù)不多的能夠全面對接“四個全面”總體要求的政府職能部門。發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，全面對接“四個全面”戰(zhàn)略部署，必將是審計機關(guān)未來工作的方向和指南。

國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排。強化國家審計的監(jiān)督作用，包括對公共責任履行情況的監(jiān)督和對公共權(quán)力行使的制約兩個主要方面。公共責任的履行和公共權(quán)力的行使，都涉及到責任和權(quán)力主體，而國家審計對公共責任和公共權(quán)力執(zhí)行者進行監(jiān)督和制約的重要手段，就是經(jīng)濟責任審計?；诖?，本文試圖從“四個全面”的總體要求出發(fā)，考察經(jīng)濟責任審計在新時期的功能定位，并在此基礎(chǔ)上，提出適應(yīng)“四個全面”戰(zhàn)略布局的經(jīng)濟責任審計發(fā)展與創(chuàng)新的對策與建議。

二、“四個全面”戰(zhàn)略布局下的經(jīng)濟責任審計的定位

習近平總書記在論述“四個全面”之間的關(guān)系時指出：全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。因此，“四個全面”是一個有機的整體，對“四個全面”戰(zhàn)略布局的認識要從總體上把握。

在“四個全面”戰(zhàn)略布局的背景下研究經(jīng)濟責任審計，會發(fā)現(xiàn)二者之間存在高度的關(guān)聯(lián)性?！八膫€全面”所蘊含的一個重要的核心思想是，中國的改革已經(jīng)進入到一個結(jié)構(gòu)化改革的關(guān)鍵期，是與此前零散的、瑣碎的、問題取向的“自下而上”的漸進式改革相區(qū)別的。結(jié)構(gòu)化的改革突出“全面性”的整體優(yōu)化改革，強調(diào)“頂層設(shè)計”和改革領(lǐng)域的全覆蓋。改革面對的最大的難題之一，就是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的“異化”與治理，而這種異化則在相當程度上源于監(jiān)督制約機制的匱乏。

對權(quán)力和責任的監(jiān)督，是審計的本源。在黨的十五大報告中，就已將審計定位在對權(quán)力進行制約和監(jiān)督上。李克強總理對審計署的指示也強調(diào)審計機關(guān)要做“權(quán)力運行的緊箍咒”。中國國家審計機關(guān)對用權(quán)力制約權(quán)力，進而為國家治理服務(wù)有深刻的詮釋和獨特的貢獻，那就是中國開展的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計。領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度的建立，把對各級官員的組織監(jiān)督、紀檢監(jiān)督和審計監(jiān)督有機結(jié)合起來，為監(jiān)督和考核官員提供了重要依據(jù)，監(jiān)督手段也更加有效?？梢韵胍?，在今后一個相當長的戰(zhàn)略期，經(jīng)濟責任審計將成為審計機關(guān)對接“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要抓手。下面，本文將系統(tǒng)闡述“四個全面”戰(zhàn)略布局下經(jīng)濟責任審計的功能定位。

（一）經(jīng)濟責任審計是全面建成小康社會的重要載體

全面建成小康社會，意味著要實現(xiàn)全社會的共同富裕，既要避免發(fā)展中國家普遍出現(xiàn)的中等收入陷阱（Middle-Income Trap），同時也要合理使用和分配社會公共資源，通過轉(zhuǎn)移支付和財富再分配促進社會公正，建立共富社會，維護人民群眾的根本利益。目前，我國在收入分配領(lǐng)域仍然存在很多問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國2008年的基尼系數(shù)曾高達0.491，2012年回落至0.474?；嵯禂?shù)偏高反映了我國收入分配的差距仍然較大。這種收入差距形成的原因是多方面的，但其中一個重要的問題是，我國很多行政部門和國有企業(yè)在財富分配上占據(jù)政策性優(yōu)勢，這就從客觀上要求國家審計促進社會公平正義，增進人民福祉。

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱,是全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量。我國存在大量的國有企業(yè)，這些企業(yè)占有的是國家經(jīng)濟資源，而其管理者卻往往利用手中的權(quán)力謀取一己私利，造成相對于其他經(jīng)濟主體的不公平競爭。實現(xiàn)國有企業(yè)的健康發(fā)展，促進市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，必須限制特權(quán)，將權(quán)力交給市場。這就要求經(jīng)濟責任審計發(fā)揮監(jiān)督國有企業(yè)，特別是大型國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的作用，通過限制其管理者的權(quán)力運行，促使其合理、有效使用國有資產(chǎn)，并對其謀取私利的行為予以限制。事實上，審計署對中央國有企業(yè)的審計一直以來都存在缺失。1998年機構(gòu)改革時，審計署對中央國有企業(yè)的監(jiān)督權(quán)被“稽查特派員”的監(jiān)督取代，《審計法》賦予審計機關(guān)的這項監(jiān)督權(quán)并沒有落實。后來，通過對由中管干部任職的五十多家央企進行領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，審計署才實質(zhì)上行使了對中央企業(yè)的審計監(jiān)督。可見，經(jīng)濟責任審計將是審計機關(guān)通過規(guī)范公共權(quán)力運行，促進資源合理配置、維護社會公正的重要載體。

（二）經(jīng)濟責任審計是全面深化改革的重要推手

國家審計一直把推動全面深化改革作為其工作的主要方向。改革各項措施的貫徹落實，特別需要領(lǐng)導干部積極落實，勇于擔當，協(xié)調(diào)推進。在全面深化改革領(lǐng)域，經(jīng)濟責任審計對推進改革重大舉措的深入貫徹執(zhí)行發(fā)揮了不可替代的作用。《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確要求國家審計要密切關(guān)注各項改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，促進增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。在經(jīng)濟責任審計領(lǐng)域，2014年7月由七部委聯(lián)合發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》（下簡稱《實施細則》）中，對不同審計對象的審計重點進行了明確細化，其中，“貫徹執(zhí)行黨和國家重大經(jīng)濟方針政策及決策部署情況”是每一類被審計對象的首要審計內(nèi)容①詳見《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》第三章“審計內(nèi)容”中第十三條至第十六條的相關(guān)內(nèi)容。。

目前，審計署開展的省部級領(lǐng)導經(jīng)濟責任審計中，中央重大決策部署和宏觀政策的貫徹落實情況，都被列為審計的重點，是考核領(lǐng)導干部任職期間履職情況的重要標準，也是進行審計評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)濟責任審計以穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險等措施的落實情況為重點關(guān)注內(nèi)容，針對領(lǐng)導干部在推進改革過程中如何發(fā)揮作用的情況進行審計，并從體制機制角度提出整改措施，成為全面深化改革的重要推手。

（三）經(jīng)濟責任審計是全面依法治國的重要保障

依法治國，就是依照體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家；要求國家的政治、經(jīng)濟運作、社會各方面的活動統(tǒng)統(tǒng)依照法律進行，而不受任何個人意志的干預(yù)、阻礙或破壞?？梢妵彝七M依法治國，就是要限制個人權(quán)力，限制“人治”對“法治”的阻礙和干擾，保障法律的權(quán)威性和公正性。經(jīng)濟責任審計作為對領(lǐng)導干部實施監(jiān)督的重要機制，不僅包括對公共責任履行情況的監(jiān)督，更重要的是對公共權(quán)力的行使進行制約，而這種制約機制是全面依法治國的重要保障。

經(jīng)濟責任審計推動全面依法治國，最重要的方法是實施“合規(guī)性審計”，監(jiān)督被審計單位和領(lǐng)導干部遵守國家政策法規(guī)的情況，維護法律的嚴肅性。經(jīng)濟責任審計是結(jié)合了合規(guī)性審計和效益審計的國家審計形式，而合規(guī)性審計是判斷領(lǐng)導干部履職情況的基礎(chǔ)。領(lǐng)導干部的施政方針在符合中央重大方針政策要求的前提下，同時也不能與已經(jīng)存在的法律法規(guī)相沖突。在經(jīng)濟責任審計《實施細則》中，被審計領(lǐng)導干部“遵守有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀律情況”也是一項普遍性的審計內(nèi)容。

（四）經(jīng)濟責任審計是全面從嚴治黨的重要武器

全面從嚴治黨，必須嚴肅財經(jīng)紀律，加強對黨員的監(jiān)督。目前，我國有八千萬黨員，龐大的黨員隊伍對黨建工作提出了更高的要求。對領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計，廉政建設(shè)情況是一項必不可少的審計內(nèi)容。李克強總理在接見全國審計機關(guān)先進集體和先進工作者代表時，要求審計人員瞪大“火眼金睛”，及時發(fā)現(xiàn)和揭露違法違紀問題和重大風險隱患，切實起到審計反腐“尖兵”作用。實踐證明，我國的國家審計在推進反腐倡廉建設(shè)，全面從嚴治黨方面起到了不可替代的作用。2010年至2013年四年間，審計署僅向司法、紀檢和有關(guān)部門移送案件線索就達1 061件，為揭露和查處重大違法違規(guī)問題和濫用職權(quán)、失職瀆職、貪污賄賂等腐敗案件提供了依據(jù)①見2010年至2013年《審計署績效報告》資料來源：審計署網(wǎng)站http://www.audit.gov.cn/n5/n27/index.html。最近，審計署向全國人大常委會報告2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時，緊密圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”的四大主題進行，其中“反腐”被置于第一位，足以反映其被重視的程度。

強化經(jīng)濟責任審計，促進領(lǐng)導干部廉潔從政已形成廣泛共識。黨政領(lǐng)導干部作為其所轄地區(qū)黨風廉政建設(shè)的“第一責任人”，首先要廉潔自律，堅決抵制不良風氣的侵襲，切實貫徹黨中央、國務(wù)院有關(guān)廉政建設(shè)的要求，同時要對轄區(qū)內(nèi)黨員干部的貪污腐敗行為實施監(jiān)督，這是人們賦予領(lǐng)導干部的使命，也是經(jīng)濟責任審計關(guān)注的重點。

三、“四個全面”戰(zhàn)略布局下的經(jīng)濟責任審計的未來發(fā)展

“四個全面”戰(zhàn)略布局對經(jīng)濟責任審計未來的發(fā)展提出了新的要求。面對當前嚴峻的經(jīng)濟形勢，適應(yīng)經(jīng)濟社會“新常態(tài)”，促進“穩(wěn)增長”將是未來一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工作。政治路線確定以后，干部就是決定的因素②自《毛澤東選集》第二卷。。最近，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十二次會議上強調(diào)，要引導大家爭當改革促進派，把那些想改革、謀改革、善改革的干部用起來，激勵干部勇挑重擔。但是，少數(shù)干部不作為、亂作為、貪污腐敗的問題令人觸目驚心，這些都與協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的歷史大趨勢背道而馳。經(jīng)濟責任審計作為“制約和監(jiān)督權(quán)力運行”的重要制度之一，應(yīng)在未來的發(fā)展過程中不斷自我完善，完成黨和國家賦予其的神圣使命。

（一）通過完善經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用制度助推干部管理

經(jīng)濟責任審計在領(lǐng)導干部管理、監(jiān)督和政績考核中發(fā)揮了不可替代的作用。審計工作具有專業(yè)性和技術(shù)性，“審計監(jiān)督權(quán)”同時又是一項憲法權(quán)力，在國家治理體系中，國家審計在獲得公共責任履行和公共權(quán)力運行方面真實情況的能力是獨一無二的，因此，國家審計能夠為其他黨政監(jiān)督機構(gòu)發(fā)揮作用提供重要的基礎(chǔ)性信息，是我國權(quán)力運行制約監(jiān)督體系中一個獨立的重要組成部分。事實上，在前幾輪中央巡視組對國有企業(yè)的巡視中，“審計先行、巡視跟進”的思路已初露端倪，同時，充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，也離不開紀委監(jiān)察等部門的調(diào)查跟進。

目前黨和國家的監(jiān)督體系具體包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八個方面。實現(xiàn)與其他監(jiān)督體系的合力，助推干部管理體制改革，首先要加強對經(jīng)濟責任審計結(jié)果的運用。目前，各級黨委、政府和干部管理監(jiān)督部門根據(jù)審計結(jié)果，對履行經(jīng)濟責任中存在問題的領(lǐng)導干部，依法依紀給予免職、降職、責令辭職、誡勉談話等組織處理以及撤職等其他處分；對正確履行經(jīng)濟責任、工作實績突出的領(lǐng)導干部，給予肯定，并作為選拔任用領(lǐng)導干部的重要依據(jù)。下一步，應(yīng)探索建立經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告制度，通過提高經(jīng)濟責任審計工作透明度，強化社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督作為國家治理外部監(jiān)督機制的作用，為推進“四個全面”貫徹落實掃清障礙。

（二）通過提升經(jīng)濟責任審計能力爭當改革“促進派”

發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在貫徹落實“四個全面”中的作用，還要求努力打造一支合格的經(jīng)濟責任審計隊伍。國家審計作為國家治理的基石和重要保障，其審計能力的提升是與國家治理能力的提升相輔相成的。隨著改革的不斷深化，社會經(jīng)濟和政治環(huán)境日趨復雜，改革進入真正意義上的深水區(qū)，國家審計的職能邊界也隨之擴大，而對審計人員的要求也在不斷提高。首先，經(jīng)濟責任審計是針對領(lǐng)導干部個人履行經(jīng)濟責任情況的審計，在執(zhí)行過程中需要審計人員大量的職業(yè)判斷，對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的界定既要從全局把握，又要從具體項目著手，既要熟悉國家的大政方針，又要對法律法規(guī)了然于心，這就對審計人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求；其次，經(jīng)濟責任審計的審計內(nèi)容覆蓋面廣，不但包括領(lǐng)導干部所在地區(qū)和單位的財政收支、財務(wù)收支和其他經(jīng)濟活動的真實、合法和效益情況的審計，還包括領(lǐng)導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責等情況，特別是貫徹落實黨和國家重大經(jīng)濟方針政策和決策部署情況，將這些內(nèi)容有機地整合，并轉(zhuǎn)化為具體的審計方案，需要審計人員具有豐富的業(yè)務(wù)知識和掌控全局的能力?？梢哉f，一個經(jīng)濟責任審計項目中整合了“四個全面”的全面內(nèi)涵。面對經(jīng)濟責任審計發(fā)展的新要求，審計機關(guān)要加強干部隊伍建設(shè)，提高專業(yè)素質(zhì)，按照國務(wù)院《關(guān)于加強審計工作的意見》和十八屆四中全會《決定》的要求，推進審計職業(yè)化、強化審計隊伍建設(shè)。

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責編:險峰

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