文/郭艷婷

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初探行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

文/郭艷婷

摘要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布與實(shí)施有著十分重大意義，能夠有效提升行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平，促進(jìn)其健康發(fā)展。本文闡明完善的內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位的重要性，立足于現(xiàn)階段我國行政單位內(nèi)部控制方面存在的問題進(jìn)行梳理，提出完善行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；建議

內(nèi)部控制作為提升相關(guān)部門工作的科學(xué)高效、日常有序運(yùn)行的重要方式。為充分發(fā)揮內(nèi)部控制在行政單位建設(shè)中的作用，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范體系的構(gòu)建，財(cái)政部2012年11月印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡稱：《規(guī)范》），要求相關(guān)單位自2014年元月起實(shí)施?！兑?guī)范》的頒布與實(shí)施促使行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度日益健全，管理水平得到顯著提升。但與企業(yè)內(nèi)部控制制度體系相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)仍稍顯欠缺，部分行政事業(yè)單位存在重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不均衡等問題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作不論是在制度建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)還是監(jiān)督管理方面都較為滯后。因此，本文首先闡述完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性，在認(rèn)真梳理當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系運(yùn)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，查找問題并提出完善建議。

一、行政事業(yè)單位建立完善內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了控制風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)資產(chǎn)安全完整，而制定的各種規(guī)章制度和規(guī)范性程序。完善的內(nèi)部控制制度體系對(duì)行政事業(yè)單位的發(fā)展發(fā)揮著巨大的作用，它是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)效率和效果的必然要求；它有利于行政事業(yè)單位提高管理水平，并保證資產(chǎn)安全和有效使用。即通過建立健全內(nèi)部控制將單位的風(fēng)險(xiǎn)降至可接受的低水平，并為行政事業(yè)單位更好地履行社會(huì)職能提供保障。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)《規(guī)范》行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)包括預(yù)算、資產(chǎn)管理、政府采購、項(xiàng)目建設(shè)和合同等?！兑?guī)范》的頒布為行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)提供了指引，但仍存在一些問題。

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不足

內(nèi)部控制作為單位防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)等組成，其中控制環(huán)境決定了單位的基調(diào)，影響單位全體成員的內(nèi)部控制意識(shí)。目前，部分行政事業(yè)單位存在整體內(nèi)部控制意識(shí)不足問題，認(rèn)為行政事業(yè)單位的資金來源較為穩(wěn)定，沒必要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制；有些單位認(rèn)為內(nèi)部控制僅是財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)工作，財(cái)務(wù)制度就是內(nèi)部控制制度，沒能認(rèn)清內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展的重要性；同時(shí)，未清楚界定權(quán)責(zé)，在出現(xiàn)問題后相互推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；重制度本身制定，輕制度有效執(zhí)行，這些都是由于缺乏正確的內(nèi)部控制意識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致單位內(nèi)部控制體系不健全。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制不健全

1.內(nèi)部控制法律法規(guī)不健全。《規(guī)范》作為行政事業(yè)單位有關(guān)內(nèi)部控制的首個(gè)規(guī)定，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)意義重大，但僅是一個(gè)原則向?qū)晕募?，尚未建立完整、詳?xì)的內(nèi)部控制法規(guī)及應(yīng)用評(píng)價(jià)等配套指引，對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的持續(xù)健全及實(shí)際工作的開展缺乏指導(dǎo)。同時(shí)，《規(guī)范》將內(nèi)部控制的客體界定為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，而非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)暫未納入內(nèi)部控制的范圍。

2.內(nèi)部規(guī)章制度的制定不健全。與內(nèi)部控制活動(dòng)的類別相對(duì)應(yīng)，大多數(shù)的行政事業(yè)單位都結(jié)合法律法規(guī)及自身實(shí)際情況制定了較為詳細(xì)的財(cái)務(wù)與預(yù)算管理、采購與資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目與合同管理等方面的規(guī)章制度。但仍有部分行政事業(yè)單位存在制度建設(shè)不全面、不完善問題，以至于某些業(yè)務(wù)在執(zhí)行中存在漏洞、缺乏制度約束。主要表現(xiàn)包括：一是內(nèi)部控制的相關(guān)制度影響力有限，無法對(duì)所有工作人員的行為帶來深刻的影響，導(dǎo)致很多業(yè)務(wù)在開展過程沒有標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部控制效果不明顯。二是有些行政單位雖然建立了較為完整的內(nèi)部控制規(guī)章制度，但是在實(shí)際的操作工程中存在內(nèi)部控制政策執(zhí)行力低等問題。

3.行政部門內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在漏洞。根據(jù)《規(guī)范》規(guī)定“行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置單獨(dú)的內(nèi)部控制職能部門或確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！奔凑J(rèn)為，確保內(nèi)部控制制度順利實(shí)施是內(nèi)部控制職能機(jī)構(gòu)或牽頭部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。但仍有部分行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在：內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，多附屬于財(cái)務(wù)部門或紀(jì)檢部門，進(jìn)而內(nèi)部控制活動(dòng)多限于財(cái)務(wù)控制或紀(jì)律監(jiān)督，涉及其他方面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制執(zhí)行較少；亦或內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，職責(zé)分工不明確，存在問題彼此推諉；此外，個(gè)別行政事業(yè)單位將內(nèi)部控制等同與質(zhì)量控制，尚未針對(duì)各業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)內(nèi)部控制程序及檢查程序。

（三）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

內(nèi)部控制是否能夠有效發(fā)揮作用離不開內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)前，我國大多數(shù)的行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)存在機(jī)構(gòu)不健全或不獨(dú)立、專業(yè)人員缺乏或獨(dú)立性不夠等問題，這就導(dǎo)致內(nèi)部控制監(jiān)督職能難以發(fā)揮。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)層往往對(duì)內(nèi)部監(jiān)督部門不夠重視，這也將嚴(yán)重影響內(nèi)部控制監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、建立完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制全員參與意識(shí)，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任

《規(guī)范》指出：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！奔葱姓聵I(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要性，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，將權(quán)利和責(zé)任落實(shí)到人，使全體員工都能積極參與到內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)中，此外，各單位還應(yīng)積極開展宣傳和培訓(xùn)，樹立正確的內(nèi)部控制理念，讓每位員工熟悉、掌握內(nèi)部控制的理念、內(nèi)容與方法，通過業(yè)務(wù)流程梳理，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，進(jìn)而有效防范風(fēng)險(xiǎn)。適時(shí)建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，保

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