蘭永明

黨的十九大報告明確提出了全面推進軍隊組織形態(tài)現(xiàn)代化，建設(shè)世界一流軍隊的奮斗目標(biāo)，這是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略要求和重要舉措。軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制作為軍隊“中樞神經(jīng)系統(tǒng)”，對軍隊建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、軍隊指揮的集中統(tǒng)一和靈敏高效具有決定性作用，也是建設(shè)世界一流軍隊的關(guān)鍵。為確保我軍在建設(shè)世界一流軍隊的新征程中少走彎路、穩(wěn)步推進，應(yīng)深入探究美俄等世界軍事強國軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)、特點規(guī)律和經(jīng)驗教訓(xùn)，在新的歷史起點上，推進我軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制又好又快地科學(xué)發(fā)展。

一、軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體制呈現(xiàn)出由“分散—高度集中—適度分權(quán)”模式的螺旋式躍升

在1957年蘇聯(lián)成功試射1枚洲際彈道導(dǎo)彈和成功發(fā)射1顆人造衛(wèi)星的刺激下，美軍強烈意識到，面對日益龐大的國防建設(shè)工程，其由軍種主導(dǎo)的“自下至上、條塊分割”的分散領(lǐng)導(dǎo)管理模式，嚴(yán)重導(dǎo)致資源浪費、協(xié)調(diào)復(fù)雜、效率低下。為此，自20世紀(jì)60年代初，美軍突出了國防部的集中統(tǒng)管職能，強調(diào)削弱軍種部主導(dǎo)權(quán)。即在國防部主導(dǎo)下，集中制定軍隊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一配置國防資源。然而，至60年代后期，美軍又深感高度集中統(tǒng)管模式并不是“萬能藥”，雖有利于強化頂層設(shè)計和協(xié)調(diào)發(fā)展，但因其不能準(zhǔn)確把握動態(tài)變化的軍事需求和部隊實際，片面對資源統(tǒng)得過嚴(yán)過死、缺乏靈活性，嚴(yán)重削弱了軍隊建設(shè)的適用性、針對性。針對改革中出現(xiàn)的“鐘擺效應(yīng)”，美軍認(rèn)識到，應(yīng)科學(xué)定位國防部和各軍種在領(lǐng)導(dǎo)管理系統(tǒng)中的職能地位，“黃金分割”二者的職權(quán)。為此，從20世紀(jì)60年代末至21世紀(jì)初，美軍經(jīng)歷近半個世紀(jì)的改革探索，通過引入多方參與管理制度、強化聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)在建設(shè)規(guī)劃中的作用、建立聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)、完善國防采辦系統(tǒng)等一系列重大措施，促使美軍實現(xiàn)了由“軍種主導(dǎo)、自下至上”的管理模式向“國防部主導(dǎo)、自上至下、上下結(jié)合”管理模式的躍升。

美軍領(lǐng)導(dǎo)管理體制由“分散—高度集中—適度分權(quán)”模式的螺旋式發(fā)展路徑，啟示我軍需“黃金分割”軍委層級與軍種層級的職權(quán)。即通過制度設(shè)計，合理解決好軍委管總與軍種主建的關(guān)系。一方面，把準(zhǔn)集中統(tǒng)管與適度放權(quán)的最佳契合點。在深化改革中，必須重視軍委管總與軍種主建的職權(quán)切分問題，科學(xué)確定軍委管總中“總”的標(biāo)準(zhǔn)尺度，不宜事無巨細(xì)都向軍委請示匯報；還要合理明確軍種主建中“主”的范圍和權(quán)限，充分發(fā)揮軍種的積極性主動性創(chuàng)造性。總之，要注意避免“一統(tǒng)就死、一放就散”的問題。另一方面，以提升聯(lián)合作戰(zhàn)能力需求推動領(lǐng)導(dǎo)管理模式轉(zhuǎn)型。在軍事戰(zhàn)略制定、規(guī)劃計劃預(yù)算編制、武器裝備采購等軍隊重大建設(shè)工作中，應(yīng)以是否有利于提升聯(lián)合作戰(zhàn)能力作為根本標(biāo)準(zhǔn)。此外，要建立完善軍委主導(dǎo)、由上至下、上下結(jié)合、迭代論證的運行機制，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)管理模式的轉(zhuǎn)型。

二、推動聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革向部隊層級、可動態(tài)部署、職能中心型的新方向深入發(fā)展

適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭對聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的要求，美俄等世界軍事強國的軍隊在歷經(jīng)多年改革，逐步建立起較為完善的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制之后并沒有裹足不前。近年來，其主要呈現(xiàn)出3個新的發(fā)展方向：一是向部隊層級常態(tài)化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)延伸。20世紀(jì)末，美軍通常臨時組建聯(lián)合特遣部隊遂行聯(lián)合戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)任務(wù)。進入21世紀(jì)，美軍開始組建部隊層級常設(shè)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)。其目的是，在遇有危機事件需建立聯(lián)合特遣部隊時，就將該機構(gòu)作為指揮核心，消除臨時組建聯(lián)合特遣部隊指揮機構(gòu)進入情況不及時、聯(lián)合指揮能力不強等弊端。二是建設(shè)可動態(tài)部署式的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)。2013年，在北約的新指揮體系中發(fā)生了一個重大變化，設(shè)在荷蘭布林瑟姆和意大利那不勒斯的聯(lián)合司令部改為可部署式司令部。即根據(jù)需要可隨時部署在戰(zhàn)區(qū)指揮大規(guī)模軍事行動。打造可動態(tài)部署式聯(lián)合司令部，意味著北約未來的軍事行動將更加靈活。三是探索從“戰(zhàn)區(qū)中心型”向“職能中心型”轉(zhuǎn)變。自1986年，美軍就構(gòu)建起了以地區(qū)司令部為中心、以職能司令部為輔助的“戰(zhàn)區(qū)中心型”聯(lián)合司令部體系。然而，近年來以烏克蘭危機和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)為代表的“信息化混合戰(zhàn)爭”，又呈現(xiàn)出許多新特點，大多爆發(fā)在地區(qū)司令部間的交界地帶，這使美軍發(fā)現(xiàn)“戰(zhàn)區(qū)中心型”聯(lián)合司令部很難像職能司令部那樣從全球角度審視地區(qū)問題。因此，近年，在美軍內(nèi)部出現(xiàn)了壓縮戰(zhàn)區(qū)數(shù)量、將網(wǎng)絡(luò)司令部和太空司令部升格為一級司令部的聲音，以加強職能司令部在聯(lián)合作戰(zhàn)中的引領(lǐng)作用。目前，美軍對這一問題雖還未形成共識，但其強調(diào)加強職能型聯(lián)合司令部的做法值得關(guān)注。

美俄等世界軍事強國進行軍隊聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的新動向，啟示我軍也應(yīng)進一步加強聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的改革發(fā)展研究。一是研究建立常態(tài)化的部隊層級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)。要以海上護航、邊境防控、使命任務(wù)為牽引，探索部隊層級聯(lián)合指揮機構(gòu)，逐步建立我軍常態(tài)化的部隊層級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)，增強應(yīng)對突發(fā)性危機事件的能力。二是研究建立職能型聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)。應(yīng)借鑒美軍加強職能型聯(lián)合司令部、俄軍加強由總參直接指揮其戰(zhàn)略力量的經(jīng)驗做法，探索我軍職能型聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)的建設(shè)發(fā)展。如，可結(jié)合戰(zhàn)略支援部隊、聯(lián)勤保障部隊建設(shè)發(fā)展實際，研究探索建立在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域、軍事航天領(lǐng)域、后勤保障領(lǐng)域內(nèi)的職能型聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。

三、逐步健全軍政軍令兩大系統(tǒng)既適當(dāng)分離又緊密銜接的制度設(shè)計

軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體制（軍政系統(tǒng)）與作戰(zhàn)指揮體制（軍令系統(tǒng)），是軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的兩大組成系統(tǒng)。實踐中，美俄等軍隊推進領(lǐng)導(dǎo)指揮體制現(xiàn)代化的一個重要舉措，就是構(gòu)建形成軍政軍令兩大系統(tǒng)既適當(dāng)分離又緊密銜接的組織模式。首先，以軍政軍令分離的制度設(shè)計作為推動軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制轉(zhuǎn)型的切入點。美軍自1947年啟動軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，在起初的三四十年間可謂磕磕絆絆、進展不順，直至1958年和1986年兩次重大制度改革后，徹底使軍種退出作戰(zhàn)指揮鏈、確立作戰(zhàn)司令部實施聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的主體地位、強化參聯(lián)會職能等，實行軍政軍令適當(dāng)分離，才找到了推動軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的“金鑰匙”，初步理順了美軍戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)指揮機關(guān)的運轉(zhuǎn)職能。俄軍2008年“新面貌”改革前不斷實踐、反復(fù)失敗的一個重要教訓(xùn)，就源于沒有找到軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的“金鑰匙”。直到其剝離了總參謀部的大部分軍事行政職能，將其置于國防部長的一元化領(lǐng)導(dǎo)之下，有效解決了國防部與總參謀部的平行地位、職能重疊的問題后，才取得了各方普遍認(rèn)可的改革成效。二是以軍政軍令有機銜接制度設(shè)計作為深化軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的關(guān)鍵。美軍強調(diào)，只有在軍政軍令兩大系統(tǒng)之間建立起緊密銜接制度，才能確保軍隊建設(shè)的科學(xué)發(fā)展和戰(zhàn)斗力的高效生成。為此，美軍制定了一系列法規(guī)制度和運行機制，清晰界定了兩大系統(tǒng)在戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置、后勤保障、裝備發(fā)展、人事管理等各方面的職責(zé)權(quán)限、相互關(guān)系和運行流程，促使兩大系統(tǒng)形成了緊密銜接、相互配合的耦合體制。

鑒此，世界軍事強國的軍隊注重加強緊密銜接軍政軍令兩大系統(tǒng)制度設(shè)計的做法，啟示我軍在改革形成“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”新格局之后，應(yīng)重點抓好以下3個方面的制度設(shè)計：一是加強系統(tǒng)的、明晰的軍事戰(zhàn)略體系建設(shè)，牽引兩大系統(tǒng)“天然”融合。軍事戰(zhàn)略確定的使命任務(wù)，是軍政軍令系統(tǒng)盡職履責(zé)的共同依據(jù)和前提。因此，我軍應(yīng)健全完善由國家安全戰(zhàn)略、國防戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略、五年防務(wù)戰(zhàn)略等構(gòu)成，依次遞進、相互銜接、動態(tài)發(fā)展的軍事戰(zhàn)略體系，以共同的戰(zhàn)略目標(biāo)和使命任務(wù)，綱舉目張，牽引拉動軍政軍令兩大系統(tǒng)“天然”融合。二是加強聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)對軍隊建設(shè)籌劃與實施的主導(dǎo)與審查把關(guān)制度建設(shè)，強力“縫合”軍政軍令兩大系統(tǒng)。要建立健全相關(guān)制度，確保聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)對軍隊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、軍事需求生成、裝備采購、戰(zhàn)場建設(shè)等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮實質(zhì)性影響。具體講，在前期環(huán)節(jié)，要發(fā)揮主導(dǎo)作用；在中后期環(huán)節(jié)，要發(fā)揮“閘刀式”的審查評估與調(diào)整把關(guān)作用，以強力“縫合”軍政軍令兩大系統(tǒng)。為此，還需建立完善聯(lián)合作戰(zhàn)能力指標(biāo)體系，以系統(tǒng)具體的數(shù)據(jù)指標(biāo)支撐聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)的主導(dǎo)與審查把關(guān)職能。三是制定細(xì)化各領(lǐng)域工作流程，有機融合軍政軍令兩大系統(tǒng)的職能作用。要細(xì)化實化戰(zhàn)略制定、規(guī)劃編制、裝備采購、干部選拔等各領(lǐng)域全過程的工作流程，明確軍政軍令系統(tǒng)在各階段各環(huán)節(jié)的職能任務(wù)和權(quán)限區(qū)分，使之形成和諧共振的“耦合”關(guān)系。

四、新型作戰(zhàn)力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制呈現(xiàn)出逐漸趨同的發(fā)展方向

從美俄等世界軍事強國實踐看，雖注重從國情軍情實際出發(fā)，選擇不同的軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防等新型作戰(zhàn)力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制發(fā)展道路，但也表現(xiàn)出一些逐漸趨同的發(fā)展方向。一是均設(shè)立了全軍最高專職指揮機構(gòu)。美軍在直屬參謀長聯(lián)席會議的戰(zhàn)略司令部設(shè)立了軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防力量的最高專職指揮機構(gòu)，各軍種軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防力量根據(jù)授權(quán)遂行戰(zhàn)術(shù)行動指揮職能。2016年，美軍甚至提出了將網(wǎng)絡(luò)司令部升格為一級聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的構(gòu)想?！靶旅婷病避娛赂母镏螅碥妱冸x了軍兵種作戰(zhàn)指揮權(quán)，軍事航天力量直屬總參謀部指揮。顯然，無論美軍還是俄軍，其最高軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防指揮機關(guān)都是單純遂行指揮職能的機構(gòu)，不領(lǐng)導(dǎo)管理任何軍事作戰(zhàn)力量。二是重視將新型作戰(zhàn)力量嵌入軍種集成建設(shè)。美軍從一開始就將軍事航天力量集成在空軍，實行空天地一體發(fā)展。當(dāng)前，美軍明確軍事航天力量建設(shè)以空軍為主，其他軍種參與。同樣，2010年，美軍各軍種都組建了各自的網(wǎng)絡(luò)司令部，負(fù)責(zé)其網(wǎng)絡(luò)攻防力量的建設(shè)發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò)的管理運營。2015年8月，俄軍在航天力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制經(jīng)歷了多年獨立兵種模式的基礎(chǔ)上，將空天防御兵并入空軍，也開始了向空天一體的方向發(fā)展。此外，法國等具備軍事航天能力的國家，多數(shù)也已將航天力量歸屬空軍管轄或主要交由空軍管理。

美軍、俄軍新型作戰(zhàn)力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，以及各具特色的發(fā)展道路和逐漸趨同的發(fā)展方向，啟示我軍在完善軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防等新型作戰(zhàn)力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制過程中，既要堅持走符合國情軍情的發(fā)展道路，又要注重借鑒美、俄新型作戰(zhàn)力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制建設(shè)實踐中表現(xiàn)出的趨同發(fā)展方向。一方面，堅持走中國特色新型作戰(zhàn)力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制發(fā)展道路。充分認(rèn)識到，組建近似獨立軍種體制的戰(zhàn)略支援保障部隊，是我軍軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防力量領(lǐng)導(dǎo)指揮體制在現(xiàn)階段繞不開的發(fā)展階段。這與俄軍曾長期組建的航天兵和空天防御兵有異曲同工之處。另一方面，適應(yīng)新型作戰(zhàn)力量特點深化領(lǐng)導(dǎo)指揮體制創(chuàng)新。軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防等新型作戰(zhàn)力量，具有科技密集、戰(zhàn)略性強、攻防轉(zhuǎn)換隱蔽突然、平戰(zhàn)一致、精兵作戰(zhàn)等新特點，這就要求其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制應(yīng)高度扁平、快捷，盡可能減少指揮層級、優(yōu)化指揮流程、提升指揮時效。同時要處理好戰(zhàn)略指揮與戰(zhàn)術(shù)決斷的關(guān)系，在一些重大緊急行動中，要賦予一線指揮員臨機決斷的權(quán)力，減少請示報告，以免貽誤戰(zhàn)機。此外，應(yīng)著眼打贏信息化條件下聯(lián)合作戰(zhàn)需要，注重從法規(guī)制度和運行機制上，加強軍事航天、網(wǎng)絡(luò)攻防力量與陸軍、海軍、空軍、火箭軍等其他軍種力量的一體化集成建設(shè)與運用。

當(dāng)前，加快建設(shè)世界一流軍隊步伐，我軍應(yīng)堅持立足實際與借鑒吸收相結(jié)合，以世界軍事強國的軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制發(fā)展路徑為校準(zhǔn)坐標(biāo)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)彎道超車、又快又好地科學(xué)發(fā)展。