郭向軍 周宏偉

美軍加強法治建設推進軍隊體制改革的基本做法

郭向軍 周宏偉

加強法治建設推進軍隊體制改革，是當今世界成功的軍事改革的基本做法。美軍體制改革的基本做法是：充分運用法治建設推動軍隊體制改革，將依法進行軍隊領導指揮體制調整作為全面深化改革的突破口，創(chuàng)新完善軍事法治推進軍隊體制改革，以完善配套的法規(guī)制度體系固化軍隊體制改革成果。

外軍研究 軍隊建設 法治建設 軍隊體制改革 ［美軍］

軍事改革，對于世界各國來說都是一項復雜的系統(tǒng)工程。當代軍事改革是整體性、革命性變革，其規(guī)模之大、程度之深、涉及面之廣前所未有，體制轉換的力度、深度和難度也前所未有。因此，只有在掌握大量材料的基礎上追蹤其發(fā)生發(fā)展，總結其經驗教訓，才能透徹了解這種現(xiàn)象，把握軍事改革的特殊規(guī)律，為軍事改革提供正確的理論指導。

軍事改革還是一種充滿聯(lián)系和互動的軍事現(xiàn)象，這是由軍事活動的對抗性和國際政治軍事的集團性所導致的。在全球化和信息化時代，這一特征尤其明顯。軍隊體制改革是軍事改革的重要內容，也是難以取得突破的改革領域之一。美軍推進軍隊體制改革的成功做法，是不斷加強法治建設，用法規(guī)制度落實、保障并鞏固軍事改革成果，始終在法治的軌道上進行改革。

一、充分運用法治推動軍隊體制改革

人類的組織機構不同于機械結構，它帶有生物學的特征，各組織之間存在千絲萬縷的內在聯(lián)系，牽一發(fā)而動全身。而軍隊作為最嚴密的人類組織，浸潤在傳統(tǒng)沉淀而成的保守文化中，這種文化具有細胞復制功能，可以有效維護軍隊的既有肌體，抗拒來自內部和外部的變革動力，在任何國家，軍隊體制改革都是一件難上加難的事情。法治具有根本性、基礎性、穩(wěn)定性特征和規(guī)范性功能，依靠法治牽引改革方向、突破改革瓶頸、固化改革成果，為實現(xiàn)改革目標提供機制和政策制度保障成為實現(xiàn)改革目標的重要推手，也是世界主要國家保證軍隊改革成功的通行做法。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國軍隊的歷次重大改革特別是軍隊領導指揮體制改革，之所以能夠穩(wěn)步推進取得進展，很大程度上得益于通過國會立法的形式完成既定改革目標，保障改革進程始終在法治軌道上進行。比如，1947年美國通過了《國家安全法》，正式確立了參謀長聯(lián)席會議制度，初步解決了各軍種互相推諉、軍事決策過程復雜、作戰(zhàn)指揮渠道不暢的問題；1949年通過《國家安全法修正案》，改“國家軍事部”為“國防部”，軍種部降為國防部下屬部，明確參聯(lián)會主席是總統(tǒng)的首席軍事顧問，聯(lián)合參謀部成為統(tǒng)一計劃和組織聯(lián)合作戰(zhàn)的超軍種機構；1958年通過《國防部改組法》，取消了軍種部的作戰(zhàn)指揮權，明確國防部長通過參聯(lián)會主席對各軍種和聯(lián)合與特種作戰(zhàn)司令部行使作戰(zhàn)指揮權，從而形成美軍獨具特色的作戰(zhàn)指揮與軍事行政分開的領導與指揮體制。從1958年到1986年近30年間，美軍沒有再進行任何大的調整和改變。而在同一時期，美軍在一系列戰(zhàn)爭和軍事行動屢遭挫敗。比如，越南戰(zhàn)爭以失敗告終、朝鮮捕獲“普韋波洛羅”號間諜船和柬埔寨扣押“馬亞圭斯”號商船后美軍營救不利、在伊朗營救人質的“沙漠一號”行動慘遭失敗、美駐貝魯特的陸戰(zhàn)隊營地遭炸彈襲擊造成241人死亡、入侵格林納達行動失敗等，都暴露出聯(lián)合作戰(zhàn)中的嚴重體制問題。對此，美軍和國會中的有識之士認識到，問題的根源在于軍隊體制的嚴重落后，造成各軍種擁權自重、聯(lián)合機制舉步維艱的局面，認為只有通過加強法治推進體制改革才能得到根本解決。

從20世紀80年代初開始呼吁改革，經長達4年零241天的研究論證，1986年，美國國會通過了《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》（以下簡稱《1986年國防部改組法》）。該法案進行數(shù)十次聽證，反復征求意見，力求最大限度地維護整體利益和妥善關照局部利益，對大到國防部長與參聯(lián)會主席的關系，細到軍官成長路徑、聯(lián)合崗位數(shù)量等，都予以詳細規(guī)范，確保各項改革措施的配套耦合。《1986年國防部改組法》在引言中開宗明義：重組國防部，加強文官治理；明確統(tǒng)一司令部和特種部隊指揮官的職責；提高國防資源利用率；完善聯(lián)合軍官管理政策等。該部法案的最大意義是它掃清了美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制和人事管理方面的障礙，為美軍聯(lián)合作戰(zhàn)能力的快速提升打下法律基礎。具體表現(xiàn)為：一是建立真正意義上的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。明確規(guī)定參聯(lián)會在國家級指揮系統(tǒng)中沒有作戰(zhàn)指揮權而只有建議和溝通權，從而減少部門內耗。此外，該法案賦予戰(zhàn)區(qū)指揮官獨立指揮職能及指揮戰(zhàn)區(qū)內所有軍種部隊的權力，擺脫了軍種領導人的影響，使聯(lián)合部隊編組、聯(lián)合計劃擬制、聯(lián)合作戰(zhàn)指揮等問題迎刃而解。二是催生美軍聯(lián)合職業(yè)軍事教育。該法案首次設立“聯(lián)合職責軍官”，明確規(guī)定其地位作用、職能角色、選拔任用，有效解決了聯(lián)合軍官的培養(yǎng)、使用和發(fā)展問題。“聯(lián)合職責軍官”崗位的設立，推動了美軍建立聯(lián)合職業(yè)軍事教育體制的發(fā)展，為美軍打造一支高素質的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮參謀人才隊伍打下了法律基礎。時任美眾議院武裝力量委員會主席萊斯·阿斯平評價說：“這是1775年大陸會議創(chuàng)建大陸軍以來，美國軍事史上最偉大、最徹底的一次革命?！庇捎谟^念束縛等原因，美軍高層最初對《1986年國防部改組法》普遍持抵觸心理。直到1991年海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)，該法案的成效才充分顯現(xiàn)。

美軍的法規(guī)制度一經頒布，就具有絕對權威性，任何人、任何機構必須無條件執(zhí)行，即使執(zhí)行過程中遇到無法解決的問題，也要按照法定程序將問題原因及解決建議呈交國會，再由國會頒布法律修正案進行更正。隨著這部影響深遠的法規(guī)制度的實施，美軍聯(lián)合指揮得到真正落實，財務權和人事權得以明確，聯(lián)合司令部成為指揮體系的基本環(huán)節(jié)和重心所在。聯(lián)合司令部主體地位的落實，司令部體系也隨之優(yōu)化，保證軍事改革落到實處。從此，軍隊領導指揮體制中指揮權集中與分散的矛盾、聯(lián)合司令部地區(qū)性任務與軍種職能性任務的矛盾、軍種專業(yè)化建設與聯(lián)合司令部綜合化使用的矛盾得到有效化解。從美軍近幾場局部戰(zhàn)爭看，美軍的現(xiàn)行法規(guī)制度框架消除了建立聯(lián)合作戰(zhàn)體制等方面的障礙，基本上保障了聯(lián)合作戰(zhàn)的順利實施，大幅提升了美軍聯(lián)合作戰(zhàn)能力。直到今天，該法案依然在美軍作戰(zhàn)指揮、人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮重大影響。

美軍軍隊體制改革的成功實踐表明，單靠領導權威和行政手段等，很難保證軍隊作戰(zhàn)指揮體制和建設管理體制持續(xù)正常運行，軍事改革必須通過構建相應的系統(tǒng)性法規(guī)制度和機制，確立新的原則、內容、標準、方式和要求，確保有法可依、依法運行，體制改革的成效才能真正發(fā)揮出來。

二、將領導指揮體制調整作為全面深化改革的突破口

高層領導指揮機構作為軍隊的“大腦”，控制著整個軍事力量的運轉，對軍事改革負有全局性的責任。如果領導指揮體制僵化、低效，不僅會成為影響軍隊現(xiàn)代化建設的主要“瓶頸”，同時也是軍事改革的最大障礙。因此，成功的軍事改革多是先從高層領導指揮體制的調整入手的。

美軍戰(zhàn)后的改革史，就是依法對高層領導指揮體制不斷進行調整的過程。比如，1947年美國國會通過的《國家安全法》創(chuàng)建了高于軍種部的“國家軍事部”；1949年通過的《國家安全法修正案》將“國家軍事部”易名為“國防部”，從法律上設立參聯(lián)會主席一職，國防部長成為內閣成員和國家安全委員會成員，軍種部降級為國防部下屬機構。1953年通過的《第六號國會改組計劃》規(guī)定：參聯(lián)會主席有權任命參聯(lián)會成員，強化了國防部長的職權，增加了助理國防部長的數(shù)目，擴大了國防部長辦公廳的規(guī)模。1958年通過的《國防部改組法》取消了軍種部的作戰(zhàn)指揮權，明確了聯(lián)合司令部司令對軍事行動擁有聯(lián)合指揮權。

特別是1986年美國參議院以“95票贊成、0票反對”的結果通過了《1986年國防部改組法》，終于成功推出了這一“美國歷史上里程碑性質的立法”，進一步強化了軍事領導權的集中統(tǒng)一。該法案旨在解決一個重大的現(xiàn)實問題——各軍種根本無法有效進行聯(lián)合作戰(zhàn)，并著眼于實現(xiàn)十大目標：一是權衡聯(lián)合和軍種利益，以國家利益為標準進行取舍；二是加強國防部長的職權，明確國防部長對國防部一切事務有唯一最終權力；三是通過制定參聯(lián)會主席為總統(tǒng)首席軍事顧問、設立參聯(lián)會副主席職務和明確由參聯(lián)會主席領導聯(lián)合參謀部，提高向國家領導人提供軍事建議的質量；四是明確規(guī)定聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令的責任，澄清作戰(zhàn)指揮關系，把軍種參謀長排除在作戰(zhàn)指揮鏈之外；五是確保聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令擁有與其責任相符的權力；六是通過要求參聯(lián)會主席提交年度戰(zhàn)略報告和國防部長提供應急計劃指南，加強戰(zhàn)略籌劃和作戰(zhàn)計劃制定工作；七是賦予參聯(lián)會主席就分配和使用資源提供建議的權力，提高軍隊資源使用的效率；八是建立聯(lián)合軍官人事管理制度，提高管理水平，改進聯(lián)合軍官素質；九是賦予參聯(lián)會主席編修聯(lián)合條令和制定聯(lián)合訓練政策的職能，提高軍事行動的效率；十是合并機關職能與機構，裁減人員數(shù)量，下放管理和控制權限。

三、健全軍事法治體系推進軍隊體制改革

現(xiàn)代戰(zhàn)爭條件下，聯(lián)合作戰(zhàn)對作戰(zhàn)指揮的要求越來越高。美軍在軍隊體制改革過程中，無不高度重視法規(guī)建設，用國家法律或軍隊條令來維護改革的嚴肅性和時效性，保證改革的順利實施和有序運轉。從世界軍事改革的發(fā)展趨勢看，實現(xiàn)法治化是達成軍隊體制改革嚴肅性和權威性這一目的的必要途徑。從里根時期美國軍事改革來看，為確保軍隊體制的合理性和權威性，都以立法的形式對作戰(zhàn)指揮體制實施調整或改革，對涉及聯(lián)合領域重要問題，如經費保障、聯(lián)合裝備采購、聯(lián)合軍官培養(yǎng)晉升、軍人地位等，都不斷予以立法，使各領域各環(huán)節(jié)有法可依、有章可循。

美軍改革持續(xù)幾十年，在歷次改革中都高度重視制定系統(tǒng)化的法規(guī)制度，確保各項措施能夠落實到位并依法實施。先后頒布了《國家安全法》《國防部改組法》《國防授權法》《海軍組織法》《陸軍組織法》《空軍組織法》《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》《軍官人事管理法》和《后備人員建設法》等一系列法律法規(guī)性文件，數(shù)量達100多種，涵蓋各級指揮層次和不同軍種。這些法規(guī)以國家意志和軍隊最高指令的形式，明確規(guī)定各級職責權限、指揮程序內容、指揮與支援關系和文書格式等，逐步理順了總統(tǒng)、國防部、參聯(lián)會以及軍種間的指揮領導關系，使軍令政令體系健全、職權明確、關系順暢、指揮高效，為軍隊體制改革創(chuàng)造了良好的運行機制。

美軍認為，既要有國家行為的法律作保障，又要有軍隊制定的配套法規(guī)制度抓改革的落實。冷戰(zhàn)期間，美國分別以《國家安全法》及其修正案和《1986年國防部改組法》為法理依據(jù)，對國防領導指揮體制進行三次重大調整。進入21世紀，美國政府將軍事轉型納入《國家安全戰(zhàn)略報告》的總體規(guī)劃，使轉型工作有法可依；國會通過了《21世紀防務轉型法》，以立法的形式支持人事和武器裝備采辦制度改革。與此同時，先后頒布指導轉型的文件，包括《防務計劃指南》《軍事戰(zhàn)略轉型途徑》《防務轉型要素》以及各軍種的《轉型路線圖》、聯(lián)合部隊司令部《聯(lián)合轉型路線圖》，由上至下對轉型各方面的工作做出明確規(guī)定，保證軍隊建設和發(fā)展的有序進行，特別是很大程度上避免改革實施過程中的隨意性，使軍隊體制改革得以穩(wěn)步推進。

美軍軍隊體制改革還依靠法治達到“軍民融合”“寓軍于民”。社會是孕育軍事改革的母體，長期以來，美軍始終強調吸納社會發(fā)展的最新成果，為軍隊建設提供強大的支撐力量。為此，美軍將軍民融合發(fā)展的體制機制從人才培養(yǎng)、裝備研發(fā)、后勤保障等傳統(tǒng)領域擴充到網(wǎng)絡信息領域，美國國會和政府制定了一整套嚴密的法規(guī)和政策，確立了網(wǎng)絡信息技術在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位，保障軍民一體化的順利開展。國會每年審議通過的《國防授權法》《國防撥款法》等，也都規(guī)定要擴大民用信息產品的采購。

四、以完善的法規(guī)制度體系固化軍隊體制改革成果

一支現(xiàn)代化的軍隊必然是法治化軍隊，軍隊越是現(xiàn)代化、信息化，就越要法治化來保障和推進。從這個意義上說，軍隊改革特別是軍隊體制改革，與法律配套是連為一體的，組織機構和權力職能的調整，必然會提出制定新法、清理舊法、聯(lián)動修訂相關法律的任務。軍事法規(guī)制度以其權威性和強制性能夠有效保障改革進程，盡快固化改革成果，確保改革實現(xiàn)預期目標。無論從保障改革實施還是從固化改革成果、實現(xiàn)改革成效來看，加強立法工作統(tǒng)籌，建立完善配套的法規(guī)制度體系都是十分重要的。

雖然美國的歷史比較短，但其廣泛借鑒和吸收英、法、德等歐洲發(fā)達國家的治國經驗，并結合美國的國情，逐步建立健全具有美國特色的法律體系，其中包括軍事法律體系。這充分體現(xiàn)了以美國為代表的西方國家所主張的文官領軍、依法治軍的鮮明特色，把軍隊作為社會的普通群體而不是特殊群體加以對待，把軍事管理統(tǒng)一納入社會行政管理體系之中，這就決定了美國特別重視軍事立法體系的完善配套。為確保改革方案科學合理、改革措施落實到位，美軍建有完善配套、相互銜接的軍事法律法規(guī)體系。從美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的發(fā)展過程來看，幾乎每次重大改革均以法律的形式加以確認。比如，從1947年通過《國家安全法》到現(xiàn)在，美國國會已經通過了14個《國家安全法》的修正案（《國防部改組法》）。通過這些法案，以法律的形式逐步對美軍高層領導和指揮體制的相關問題進行明確，確?？偨y(tǒng)、國防部、參謀長聯(lián)席會議、軍種部和指揮部門之間權責分明，各得其所，防止在軍事指揮高層因指揮權問題而產生矛盾，引發(fā)指揮上的混亂。特別是對作戰(zhàn)司令部司令權利的賦予，從根本上保證了聯(lián)合作戰(zhàn)在指揮上的集中統(tǒng)一。

另外，美軍從20世紀90年代起，密集推出一大批聯(lián)合條令、聯(lián)合出版物、轉型路線圖等，目的就在于引領規(guī)范改革舉措落實、聯(lián)合體制運行各項事務，以及官兵在聯(lián)合中的履職行為等。美軍的作戰(zhàn)指揮法規(guī)具有很強的針對性和可操作性，在作戰(zhàn)指揮關系方面，通過區(qū)分作戰(zhàn)指揮、作戰(zhàn)控制、戰(zhàn)術控制、支援等4種行動，對各級指揮員把握指揮權限、行使指揮權力、有效組織實施作戰(zhàn)均予以明確界定，極大地減少作戰(zhàn)行動中不必要的報告環(huán)節(jié)，提高了指揮效率。美軍在《武裝部隊的統(tǒng)一行動》這一聯(lián)合作戰(zhàn)指揮法規(guī)中，明確了部隊實施聯(lián)合行動時的理論指導和應遵循的原則，闡述了參聯(lián)會主席和各軍種部在支援聯(lián)合作戰(zhàn)中的具體職能，為各部隊制訂各自的詳細計劃提供指導，并細化了指揮環(huán)節(jié)以及各作戰(zhàn)司令部與各軍事部門之間的配合、指揮關系及其權限。在《聯(lián)合作戰(zhàn)計劃條令》中，則具體論述了聯(lián)合作戰(zhàn)計劃的概念，制定的原則、方法、程序，并深入論述了制定聯(lián)合作戰(zhàn)計劃與評估的關系。

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（責任編輯：何 荷）

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1002-4484（2017）06-0058-05

作者：郭向軍，西安政治學院軍法系，副教授，軍事科學院博士研究生，上校；周宏偉，軍事科學院軍隊建設研究部，研究員，博士生導師，大校