上海土地資源利用若干重大問(wèn)題的研究

文/潘德蓓

上海土地資源利用若干重大問(wèn)題的研究

文/潘德蓓

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，土地資源開(kāi)發(fā)利用有力地支持了上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但也積累了一些矛盾。例如：在用地規(guī)模上，建設(shè)用地總量逼近規(guī)劃“天花板”，后備土地資源潛力有限；在用地結(jié)構(gòu)上，生產(chǎn)用地總量偏大，生活用地結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)用地總量不足。土地資源利用中隱含著一定程度上的不可持續(xù)性問(wèn)題，當(dāng)前矛盾突出，今后將進(jìn)一步面臨緊約束的重大壓力，因而應(yīng)更加注重空間布局優(yōu)化、利用模式轉(zhuǎn)換和地下空間的分層立體綜合開(kāi)發(fā)。

一、在土地使用空間布局上，更加突出底線約束，嚴(yán)格控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張

根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，中心城范圍為外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域，面積660平方公里，城市發(fā)展方向?qū)⒂伞把攸S浦江拓展為主”向“沿河沿江沿海全方位發(fā)展”轉(zhuǎn)變，在城市空間結(jié)構(gòu)上，形成“多軸、多層、多核”的市域空間布局結(jié)構(gòu)和“多心、開(kāi)敞”的中心城布局結(jié)構(gòu)。但在實(shí)施中產(chǎn)生了一些問(wèn)題：一是中心城向外蔓延的趨勢(shì)沒(méi)能得到有效遏制。目前中心城及周邊集中城市化地區(qū)已超過(guò)1000平方公里。在土地使用空間形態(tài)上，寶山、嘉定、閔行等靠近中心城的部分，實(shí)際已與中心城連為一體。中心城僅占全市約10%的空間，集聚了全市52%的常住人口，加上周邊連綿發(fā)展區(qū)，在1250平方公里內(nèi)集聚了全市70%的常住人口。中心城蔓延式發(fā)展，容易引發(fā)空間、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境等一系列問(wèn)題。二是新城功能相對(duì)滯后。新城優(yōu)化空間、集聚人口和帶動(dòng)發(fā)展的作用未充分顯現(xiàn)，承接中心城的人口疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的作用需要進(jìn)一步發(fā)揮。三是生態(tài)間隔系統(tǒng)急須強(qiáng)化。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間侵蝕現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)空間內(nèi)基底差。2013年上海市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地507.6平方公里，約占總面積的26%。其中，外環(huán)綠帶、近郊綠環(huán)和生態(tài)間隔帶的建設(shè)用地偏多，建設(shè)用地面積占比41%。

（一）城市開(kāi)發(fā)邊界

城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，根據(jù)空間結(jié)構(gòu)實(shí)施差別化用地策略，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。中心城繼續(xù)落實(shí)“多心、開(kāi)敞”理念，不斷增強(qiáng)城市品質(zhì)和安全保障能力。中心城周邊地區(qū)以保障城市生態(tài)安全、推進(jìn)組團(tuán)式發(fā)展、防止城市蔓延為空間優(yōu)化基本導(dǎo)向，在推進(jìn)實(shí)施雙環(huán)綠帶和生態(tài)間隔帶基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化提升功能和品質(zhì)。突出新城和新市鎮(zhèn)在城市群網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)功能，完善公共交通體系，提升產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施能級(jí)，引領(lǐng)周邊鄉(xiāng)村地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

（二）生態(tài)保護(hù)紅線

按照《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》確定的“多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合”的生態(tài)空間規(guī)劃目標(biāo)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，形成以生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)走廊等生態(tài)戰(zhàn)略保障空間為基底，以雙環(huán)綠帶、生態(tài)間隔帶為錨固，以楔形綠地和大型公園為主體的市域環(huán)形放射狀生態(tài)空間格局。依據(jù)生態(tài)紅線嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)狀生態(tài)資源，研究建立強(qiáng)化新建項(xiàng)目分級(jí)準(zhǔn)入的管控機(jī)制：一級(jí)保護(hù)區(qū)禁止一切與生態(tài)保護(hù)無(wú)關(guān)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)；二級(jí)保護(hù)區(qū)禁止不符合主導(dǎo)生態(tài)功能的一般性城市開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。同時(shí)，加快推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)，逐步清退現(xiàn)有不符合功能導(dǎo)向的建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)林水生態(tài)建設(shè)，構(gòu)建公園和綠道體系。

（三）永久基本農(nóng)田

鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產(chǎn)空間，將布局集中、用途穩(wěn)定、具有良好水利和水土保持設(shè)施的糧田、菜地劃定為永久基本農(nóng)田，探索實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)整體管護(hù)機(jī)制，保護(hù)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田只增不減。對(duì)于永久基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地，大力探索推進(jìn)農(nóng)林水復(fù)合利用，實(shí)現(xiàn)耕地、林地與水域等農(nóng)地類型在時(shí)間、空間和功能上的調(diào)整轉(zhuǎn)換，提高綜合生態(tài)價(jià)值。

二、在土地資源利用模式上，更加注重存量?jī)?yōu)化，推動(dòng)內(nèi)生集約型發(fā)展

2008-2013年上海建設(shè)用地規(guī)?？傮w呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，年均凈增量接近50平方公里，目前總量達(dá)到3073平方公里。在建設(shè)用地比例上，大倫敦、大巴黎、東京圈和香港等國(guó)際大都市建設(shè)用地規(guī)模分別占規(guī)劃區(qū)域面積的23.7%、22.7%、29.4%和23.4%，而上?，F(xiàn)狀建設(shè)用地占陸域面積比例已達(dá)44%。在土地利用結(jié)構(gòu)上，倫敦、東京、紐約、新加坡的產(chǎn)業(yè)用地（工商業(yè)用地）分別僅占建設(shè)用地的4.7%、6.1%、7.6%和11.4%，而上海為27%以上。因此，盤(pán)活存量用地已成為保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型的必由之路。

盤(pán)活存量建設(shè)用地的綜合性強(qiáng)，涉及面廣，難度大。從國(guó)家層面看，目前尚未建立針對(duì)閑置土地和低效用地處置的政策體系。如何創(chuàng)新政策，完善機(jī)制，加大存量建設(shè)用地的盤(pán)活利用力度，是當(dāng)前亟待研究解決的重要課題。建議進(jìn)一步研究健全科學(xué)合理的盤(pán)活存量建設(shè)用地的政策機(jī)制，在規(guī)劃先行和土地用途管制的前提下，通過(guò)有效平衡各方利益，形成引逼機(jī)制，保障上海發(fā)展對(duì)空間資源的需求。

（一）建立健全規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制

統(tǒng)籌推進(jìn)全市存量建設(shè)用地盤(pán)活，各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)明確、分工協(xié)作，規(guī)劃管理、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)稅金融等方面政策銜接、措施配套，確保存量轉(zhuǎn)型區(qū)域整體區(qū)域品質(zhì)及功能提升。在規(guī)劃引領(lǐng)上，要明確重點(diǎn)轉(zhuǎn)型區(qū)域、總體規(guī)模、盤(pán)活方向、開(kāi)發(fā)時(shí)序和策略，明確轉(zhuǎn)型區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和其他公益性設(shè)施的功能、規(guī)模及布局要求。

（二）挖掘存量改造用地潛力

實(shí)施低效產(chǎn)業(yè)用地減量化，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄用地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)等流量指標(biāo)，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。著力釋放存量建設(shè)用地空間，加快存量建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)。

（三）健全城市更新的實(shí)施機(jī)制

聚焦存量土地盤(pán)活，提升已建成環(huán)境品質(zhì)，圍繞資源緊約束條件下建成“全球城市”的目標(biāo)，突出“以人為本”，通過(guò)全面推進(jìn)城市更新，積極適應(yīng)、主動(dòng)引領(lǐng)規(guī)劃土地工作的新常態(tài)。充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多方面作用，進(jìn)一步優(yōu)化城市功能及布局，提升城市空間品質(zhì)，完善公共服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)城市發(fā)展活力，提高土地利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。結(jié)合更新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索更新實(shí)施機(jī)制。研究城市更新工作中市級(jí)部門(mén)、區(qū)級(jí)部門(mén)、市場(chǎng)主體、技術(shù)支持團(tuán)體“四位一體”相互協(xié)作的工作機(jī)制，研究總結(jié)適應(yīng)上海特色的規(guī)劃管理方法，探索搭建政府企業(yè)有效聯(lián)系和協(xié)作的平臺(tái)，探索項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)、城市更新融資新途徑等，進(jìn)一步提升城市管理水平。

三、在地下空間資源開(kāi)發(fā)上，更加注重地下空間分層和立體綜合利用

地下空間是城市空間資源的重要組成部分，隨著地面土地資源的日趨飽和，開(kāi)發(fā)利用地下空間成為緩解城市空間壓力、適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。目前，上海已完成的地下空間開(kāi)發(fā)總量較大，但開(kāi)發(fā)利用中存在一些問(wèn)題：一是統(tǒng)籌考慮不夠，呈碎片化建設(shè)，設(shè)施功能單一，缺乏互連互通，而且大部分沒(méi)有預(yù)留可連通接口，造成一定區(qū)域內(nèi)地下空間利用缺乏整體性和系統(tǒng)性，其應(yīng)有的功能發(fā)揮受到很大制約。二是分層利用矛盾凸顯，大量的地下工程集中布置在淺層空間，道路地下淺層資源已呈飽和狀態(tài)。中心城平均每平方公里道路下面埋設(shè)有各類地下管線70公里以上，部分軌道交通路線豎向設(shè)置不合理，淺埋的地鐵與淺層管線產(chǎn)生沖突。三是擠占地下空間資源現(xiàn)象突出,開(kāi)發(fā)主體在利用合法地表土地建設(shè)構(gòu)筑物時(shí)大量占用了未經(jīng)用地審批的地下空間，過(guò)量開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)成為今后地下空間拓展利用的瓶頸。

（一）建立健全地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程管控體系

目前，城市地上空間的管理已經(jīng)形成較為完善的制度體系，但要使制度應(yīng)用延伸到地下空間，仍需根據(jù)其特點(diǎn)，形成規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、確權(quán)登記等要素都落實(shí)的全過(guò)程管理，這樣才能促使地下空間的資源得到合理、有序、高效的利用。在規(guī)劃層面，要在了解上海地下空間現(xiàn)狀利用的情況下，對(duì)未來(lái)全市地下空間開(kāi)發(fā)利用總體布局作出安排，以此為基礎(chǔ)，明確重點(diǎn)建設(shè)范圍、建設(shè)時(shí)序。針對(duì)地下空間利用無(wú)序的情況，應(yīng)在豎向上根據(jù)地下工程或地下設(shè)施的功能特點(diǎn)、投資成本、施工便利等綜合性因素，明確分層劃分要求以及不同層次的宜建項(xiàng)目、同一層次不同建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)先順序和開(kāi)發(fā)步驟等，實(shí)現(xiàn)地下空間的合理布局，節(jié)約集約利用土地資源。在規(guī)劃實(shí)施層面，應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)橫向連通要求，先建的地下建設(shè)項(xiàng)目必須按照規(guī)劃要求預(yù)留連通位置，后建的地下建設(shè)項(xiàng)目要與先建的項(xiàng)目實(shí)施連通。在用地審批層面，建議增加建設(shè)用地范圍的起止高程限定，將審批內(nèi)容由地表的建設(shè)用地使用權(quán)拓展至土地空間的建設(shè)用地使用權(quán)。在確權(quán)登記層面，要推動(dòng)三維地籍管理，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

（二）研究“可復(fù)制可推廣”的地下空間統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)制度

設(shè)計(jì)與建設(shè)是解決地下空間開(kāi)發(fā)利用中地下工程與地上工程、相鄰地下工程之間不銜接、不協(xié)調(diào)問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃中地下空間規(guī)劃內(nèi)容、建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或劃撥決定書(shū)中核定的地下建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件，需要通過(guò)設(shè)計(jì)與建設(shè)來(lái)最終實(shí)施。本市以往有些集中開(kāi)發(fā)區(qū)域，雖然在控制性詳細(xì)規(guī)劃中有明確的地下空間規(guī)劃要求，但由于設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)未予落實(shí)而未能實(shí)施。地下空間開(kāi)發(fā)具有不可逆性的特點(diǎn)，有問(wèn)題的地下工程一旦完工，不僅難以通過(guò)重建來(lái)彌補(bǔ)既有缺陷，而且會(huì)使整個(gè)區(qū)域相關(guān)地下空間的互連互通規(guī)劃要求都受到影響，甚至無(wú)法實(shí)施。針對(duì)這一問(wèn)題，本市在世博A片區(qū)、B片區(qū)以及虹橋商務(wù)區(qū)等集中開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行了開(kāi)發(fā)模式的探索創(chuàng)新。一種是整體設(shè)計(jì)、分別建設(shè)，一種是整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，都取得了成功經(jīng)驗(yàn)。但如何在全市地下空間開(kāi)發(fā)中形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，還需要形成有關(guān)制度。地下空間統(tǒng)一開(kāi)發(fā)中涉及的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、確權(quán)等諸多問(wèn)題需要明確。統(tǒng)一規(guī)劃，要統(tǒng)籌考慮集中開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展需求、功能布局等，避免規(guī)劃和建設(shè)脫節(jié)；統(tǒng)一設(shè)計(jì)，涉及不同建設(shè)主體間的利益分配，是不同的設(shè)計(jì)創(chuàng)作意圖的沖突，要決定項(xiàng)目利益和公共利益之間取舍點(diǎn)；統(tǒng)一建設(shè)，需統(tǒng)籌安排建設(shè)時(shí)序，解決公共利益和個(gè)人利益的沖突，形成地下統(tǒng)一標(biāo)高、功能銜接、高效融合的建設(shè)；統(tǒng)一管理，帶有一定的社會(huì)公共屬性和公共責(zé)任，地下空間管理權(quán)是由建設(shè)單位委托還是政府委托是一個(gè)模糊的問(wèn)題，需要明確的內(nèi)涵認(rèn)定；統(tǒng)一確權(quán)，需處理好與管理權(quán)的關(guān)系、產(chǎn)權(quán)歸屬是否能清晰界定等問(wèn)題。

（三）提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化地下空間安全有序開(kāi)發(fā)理念

地下空間開(kāi)發(fā)利用理念應(yīng)從鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)調(diào)整到安全有序開(kāi)發(fā)。根據(jù)上海地區(qū)地質(zhì)環(huán)境特點(diǎn)，與地下空間開(kāi)發(fā)相關(guān)的地下100米以上的土層物理力學(xué)性質(zhì)較差。過(guò)大過(guò)深的地下空間開(kāi)發(fā)會(huì)改變地下水流場(chǎng)，其對(duì)地質(zhì)環(huán)境的影響是不可逆的。地下空間開(kāi)發(fā)容易引發(fā)各類地質(zhì)災(zāi)害，特別是會(huì)引發(fā)和加劇區(qū)域地面沉降。建議加強(qiáng)深層地下空間開(kāi)發(fā)利用的地質(zhì)安全防護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)，加強(qiáng)城市地質(zhì)災(zāi)害的防治和監(jiān)測(cè)。

（作者單位：上海市地質(zhì)勘查技術(shù)研究院）