馮梅笑

【摘 要】 空氣質(zhì)量審計(jì)屬于自然資源審計(jì)范疇。由于我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)基本未進(jìn)行過該領(lǐng)域的專門審計(jì)，導(dǎo)致審計(jì)尚未形成一套較為成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范體系，審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)方法等都在進(jìn)一步探索中，因此借鑒美、英等審計(jì)機(jī)關(guān)的做法，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況開展審計(jì)，是比較可行的一個(gè)思路。文章以美、英等審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的空氣質(zhì)量審計(jì)報(bào)告為例，分析總結(jié)這些審計(jì)機(jī)關(guān)開展該領(lǐng)域?qū)徲?jì)的一些經(jīng)驗(yàn)做法，構(gòu)建空氣質(zhì)量審計(jì)內(nèi)容框架。

【關(guān)鍵詞】 空氣質(zhì)量； 自然資源； 審計(jì)

【中圖分類號(hào)】 F239.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）23-0120-04

黨的十八大提出建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明體系，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，并開展審計(jì)試點(diǎn)。試點(diǎn)的重要領(lǐng)域包括土地資源、水資源以及大氣污染防治等，為開展空氣質(zhì)量審計(jì)提供了依據(jù)。近年來，我國(guó)一些地方深受大氣污染困擾，盡管環(huán)保部門、地方政府采取了多項(xiàng)措施來治理，但公眾對(duì)治理的效果心存疑慮。公眾獲取信息的渠道有限，了解空氣質(zhì)量情況主要通過主觀感受、媒體報(bào)道、環(huán)保部門發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)。與這些了解信息的途徑相比，審計(jì)監(jiān)督具有客觀、中立、公正的特點(diǎn)，引入政府審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于消除公眾疑慮，促進(jìn)空氣治理措施的落實(shí)是一個(gè)較好的選擇。政府審計(jì)的本質(zhì)是履行對(duì)公眾的受托責(zé)任，然而現(xiàn)實(shí)情況是由于我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)基本未進(jìn)行過該領(lǐng)域的專門審計(jì)，導(dǎo)致尚未形成一套較為成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范體系。因此借鑒美、英等一些審計(jì)機(jī)關(guān)的做法，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況開展審計(jì)，是比較可行的一個(gè)思路。

一、美、英等開展空氣質(zhì)量審計(jì)的情況

（一）美國(guó)的空氣質(zhì)量審計(jì)

美國(guó)的《空氣清潔法案（The Clean Air Act）》為空氣質(zhì)量審計(jì)的開展提供了法律依據(jù)。審計(jì)團(tuán)隊(duì)由復(fù)合型的專業(yè)人才構(gòu)成，保證了審計(jì)項(xiàng)目小組的專業(yè)勝任能力。除此以外，美國(guó)能源部建立的數(shù)據(jù)庫包括了與能源消耗有關(guān)的各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及審計(jì)情況，為空氣質(zhì)量審計(jì)的開展提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)支撐?？諝赓|(zhì)量一直是美國(guó)審計(jì)署關(guān)注的主題之一，其官方網(wǎng)站上發(fā)布了8份關(guān)于該主題的審計(jì)報(bào)告，如表1所示。

從表1中可以看到美國(guó)審計(jì)署早在1979年就對(duì)空氣質(zhì)量予以關(guān)注，并發(fā)布了相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告。關(guān)于空氣質(zhì)量審計(jì)的內(nèi)容，美國(guó)審計(jì)署主要從以下方面展開。一是關(guān)注環(huán)保部門發(fā)布一些規(guī)定、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程序是否符合相關(guān)規(guī)定。例如環(huán)保署對(duì)磚、瓷磚等建筑材料生產(chǎn)過程中的大氣污染物排放發(fā)布了新的標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行后，對(duì)大氣污染物的控制、監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)、記錄、報(bào)告都會(huì)帶來新的成本，審計(jì)署檢查環(huán)保部門發(fā)布該項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)時(shí)是否對(duì)成本—效益等各方面影響進(jìn)行了充分評(píng)估。二是對(duì)一些環(huán)保政策在執(zhí)行過程中的資金使用效率進(jìn)行評(píng)估。例如，在減少柴油機(jī)空氣污染方面政府對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行了資助，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)由于減少柴油污染排放涉及公路交通、航運(yùn)、空運(yùn)等多個(gè)管理部門，而這些項(xiàng)目之間缺乏合作，導(dǎo)致這些項(xiàng)目存在碎片化或者重復(fù)資助的現(xiàn)象，降低了資金的使用效率。而且，由于這些管理部門沒有制定相應(yīng)的績(jī)效計(jì)量方法，無法有效地衡量資助的資金是否收到了預(yù)期的效果。三是對(duì)環(huán)保部門沒有注意到但可能對(duì)大氣造成污染的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。例如，對(duì)于火電廠的大氣污染物排放管理，環(huán)保部門主要是對(duì)其電力生產(chǎn)過程中的一些氣體排放規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)，但是審計(jì)署發(fā)現(xiàn)一些火電廠為了有利于污染物擴(kuò)散，將火電廠的煙囪建得過高。由于空氣質(zhì)量審計(jì)涉及很多專業(yè)性的知識(shí)，因此審計(jì)署采取了一些措施確保審計(jì)結(jié)論的可靠性。例如審計(jì)報(bào)告完成后請(qǐng)環(huán)保部門復(fù)查，邀請(qǐng)空氣質(zhì)量研究方面的專家參與審計(jì)過程，并在報(bào)告中詳細(xì)記錄被審計(jì)單位對(duì)報(bào)告結(jié)論的回應(yīng)。對(duì)審計(jì)署的有些審計(jì)結(jié)論，被審計(jì)單位提出了異議，審計(jì)署對(duì)異議部分進(jìn)行了二次回應(yīng)。另外，在報(bào)告中使用圖、表的形式使得一些問題的表述更加直觀、形象。例如，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于幾種主要污染物的排放要求越來越嚴(yán)，審計(jì)報(bào)告中使用點(diǎn)線圖的形式，使得報(bào)告閱讀者很直觀地看到幾種主要污染物的排放量要求排放得越來越少。

（二）英國(guó)空氣質(zhì)量審計(jì)情況

由于受工業(yè)發(fā)展的影響，英國(guó)是較早對(duì)空氣質(zhì)量予以關(guān)注的國(guó)家。1956年頒布了有關(guān)空氣質(zhì)量控制的基本法《清潔空氣法案》，并相繼出臺(tái)了多部與空氣質(zhì)量治理有關(guān)的法案。英國(guó)的空氣質(zhì)量審計(jì)主要受歐盟生態(tài)管理計(jì)劃及審計(jì)（Eco-management and Audit Scheme）的影響。該計(jì)劃重點(diǎn)關(guān)注自然資源的有效利用、二氧化碳的排放、政府綠色采購以及可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容[ 1 ]。該計(jì)劃實(shí)施以來取得很好的效果，歐盟的年能源消耗量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

2009年英國(guó)審計(jì)署發(fā)布了《改進(jìn)空氣質(zhì)量——政策發(fā)展》的審計(jì)報(bào)告。該報(bào)告主要對(duì)英國(guó)空氣治理發(fā)展政策進(jìn)行了評(píng)述與展望。報(bào)告在對(duì)近年來英國(guó)空氣污染治理效果、現(xiàn)有政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出了一些未來政策制定的發(fā)展路向。報(bào)告內(nèi)容首先就空氣污染對(duì)健康造成的影響以及治理空氣污染可能發(fā)生的成本進(jìn)行了評(píng)估。然后對(duì)英國(guó)、歐盟和世界衛(wèi)生組織制定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了對(duì)比，具體指出英國(guó)制定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)某些方面存在的不足之處，并分析如果英國(guó)的空氣質(zhì)量未達(dá)到歐盟的標(biāo)準(zhǔn)可能帶來的經(jīng)濟(jì)后果。最后對(duì)英國(guó)政府制定的空氣污染治理政策、取得的效果進(jìn)行了總結(jié)與評(píng)價(jià)，指出現(xiàn)有政策、措施不完善的地方。例如在空氣污染治理方面，交通發(fā)展計(jì)劃和空氣質(zhì)量管理計(jì)劃分別由不同的部門來制定，導(dǎo)致這兩個(gè)計(jì)劃之間缺乏協(xié)調(diào)與溝通；現(xiàn)有的空氣污染治理責(zé)任按行政區(qū)劃來劃分，一些跨地區(qū)的空氣污染協(xié)作不夠。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有空氣治理的一些方案提出具體改進(jìn)建議，對(duì)歐盟其他成員國(guó)例如德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等好的做法進(jìn)行了介紹，并提出值得借鑒的地方。

（三）香港地區(qū)開展的空氣質(zhì)量審計(jì)情況

香港地區(qū)在1987年發(fā)布了《空氣污染管制條例》，對(duì)空氣質(zhì)量予以關(guān)注。香港審計(jì)署在2012年就環(huán)境保護(hù)署在空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)及匯報(bào)方面的事項(xiàng)進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容主要關(guān)注三個(gè)方面：一是在環(huán)保部門的管理下，香港的空氣質(zhì)量各項(xiàng)指標(biāo)未全部達(dá)標(biāo)；二是對(duì)環(huán)保部門的空氣污染指數(shù)匯報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)公眾無法便捷地查閱重要的信息，例如在環(huán)保署的網(wǎng)站沒有公布空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)程度的信息；三是對(duì)環(huán)保部門的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，指出環(huán)保部門在有關(guān)空氣質(zhì)量管理方面可以改善的地方。在審計(jì)建議部分列示得十分詳細(xì)，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的每一項(xiàng)問題，都提出了五至六條建議。例如：針對(duì)空氣質(zhì)量的管理問題，提出環(huán)保部門制定計(jì)劃時(shí)應(yīng)列出空氣質(zhì)量指標(biāo)達(dá)標(biāo)的時(shí)間目標(biāo)和進(jìn)度指標(biāo)，并將進(jìn)度定期進(jìn)行公開；將香港地區(qū)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和美國(guó)、英國(guó)、歐盟及世界衛(wèi)生組織發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比的基礎(chǔ)上，提出環(huán)保部門應(yīng)定期修訂空氣質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)空氣污染超過標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)向公眾提供更加清晰和具體的預(yù)防措施，并加強(qiáng)實(shí)時(shí)匯報(bào)、公布空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果。

（四）美、英等開展空氣質(zhì)量審計(jì)的啟示

從上述開展空氣質(zhì)量審計(jì)的情況來看，該領(lǐng)域?qū)徲?jì)主要以績(jī)效審計(jì)為主。美國(guó)在開展空氣質(zhì)量審計(jì)方面歷史悠久，形成了常態(tài)化、持續(xù)性的狀況。比較完善的法律法規(guī)體系、較為完備的能源消耗數(shù)據(jù)庫、復(fù)合型人才的審計(jì)團(tuán)隊(duì)、多年的經(jīng)驗(yàn)積累為空氣質(zhì)量審計(jì)開展提供了有力支持。英國(guó)、中國(guó)香港地區(qū)開展的空氣質(zhì)量審計(jì)相對(duì)比較單一。英國(guó)對(duì)空氣質(zhì)量的關(guān)注主要受歐盟對(duì)大氣污染排放要求的影響，因此審計(jì)內(nèi)容主要從政策建議層面展開；香港地區(qū)則主要是對(duì)環(huán)保署在空氣質(zhì)量改進(jìn)方面進(jìn)行的評(píng)價(jià)，關(guān)注空氣質(zhì)量改善的效果。

綜合來看，審計(jì)的內(nèi)容主要有以下三個(gè)方面：一是關(guān)注空氣質(zhì)量政策、標(biāo)準(zhǔn)制定得是否合理，評(píng)價(jià)環(huán)保政策發(fā)布時(shí)是否經(jīng)過了充分論證，現(xiàn)有的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否定得過低等等，采用的審計(jì)方法主要以文獻(xiàn)查閱和比較法為主；二是對(duì)空氣質(zhì)量改善過程中采取的措施進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要結(jié)合具體的專項(xiàng)空氣污染減排項(xiàng)目進(jìn)行，采用的審計(jì)方法主要有實(shí)地考察、訪談、專家咨詢法；三是對(duì)環(huán)保部門取得的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要采用的是差異分析法，分析環(huán)保部門是否達(dá)到了預(yù)定的空氣改善目標(biāo)，如果沒有達(dá)到，完成進(jìn)度是多少等。

二、我國(guó)開展空氣質(zhì)量審計(jì)的內(nèi)容框架

我國(guó)在1987年發(fā)布了有關(guān)空氣質(zhì)量的基礎(chǔ)性法律《大氣污染防治法》，2015年進(jìn)行了修訂，對(duì)各項(xiàng)大氣污染物的排放制定了新標(biāo)準(zhǔn)。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃》，隨后各地方政府也紛紛發(fā)布了相應(yīng)的空氣治理行動(dòng)方案。政府出臺(tái)了多項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策，投入了大量資金，表2列示了中央財(cái)政資金專項(xiàng)用于治理大氣污染的情況。

從表2中可以看出中央十分重視大氣污染的治理，2014年與2013年相比，空氣治理專項(xiàng)資金大幅增長(zhǎng)。然而，在大氣污染治理方面，面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，霧霾仍然比較嚴(yán)重。一些地方政府對(duì)于產(chǎn)能過剩、高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能行動(dòng)遲緩，還有一些地方在公布空氣治理效果時(shí)，避重就輕，選擇性地發(fā)布信息。投入大量的財(cái)政資金用于改善空氣質(zhì)量，效果怎樣？對(duì)此，公眾有強(qiáng)烈的問責(zé)需求。因此，在這種背景下引入審計(jì)監(jiān)督十分必要。

近年來我國(guó)開展了土地、礦產(chǎn)、森林、水資源等環(huán)境審計(jì)研究。研究?jī)?nèi)容主要圍繞資金使用的真實(shí)性、效益性和合規(guī)性以及資源審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、審計(jì)程序、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系展開[ 2 ]。在實(shí)踐方面，與大氣污染治理有關(guān)的審計(jì)開展了三次，分別是2009年第6號(hào)、2011年第11號(hào)和2013年第16號(hào)審計(jì)公告，這三個(gè)審計(jì)項(xiàng)目主要對(duì)企業(yè)節(jié)能減排情況進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容一是關(guān)注技術(shù)改造專項(xiàng)資金使用是否合法合規(guī)，是否存在擠占挪用專項(xiàng)資金的情況；二是關(guān)注節(jié)能工程項(xiàng)目是否按期完工并發(fā)揮作用，污水、污泥、二氧化硫等污染物排放量是否有所減少；三是關(guān)注淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)政策是否得到了落實(shí)。

借鑒美、英等開展空氣質(zhì)量審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)將空氣質(zhì)量納入審計(jì)范疇，進(jìn)行單獨(dú)反映。審計(jì)內(nèi)容可從以下方面展開：一是關(guān)注大氣污染物節(jié)能減排項(xiàng)目是否落實(shí)，是否取得了預(yù)期效果；二是對(duì)空氣質(zhì)量政策方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；三是關(guān)注空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)公開的客觀性、及時(shí)性。審計(jì)方式可以以專項(xiàng)審計(jì)的形式開展，也可以在開展其他審計(jì)項(xiàng)目時(shí)對(duì)影響空氣質(zhì)量的方面單獨(dú)反映，予以關(guān)注。例如：在對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)過程中，除了關(guān)注財(cái)務(wù)收支審計(jì)以外，還可以評(píng)價(jià)檢查國(guó)有企業(yè)是否貫徹落實(shí)了國(guó)家關(guān)于節(jié)能減排政策的規(guī)定，在減少大氣污染物排放方面是否采取了相應(yīng)措施；在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)過程中，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)有無違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策批準(zhǔn)新建高污染能耗項(xiàng)目，任期內(nèi)空氣質(zhì)量有無大幅度下滑情況。具體可從表3所示的方面展開審計(jì)。

三、Z市開展空氣質(zhì)量審計(jì)的思路

基于上述分析，本文以Z市為例，結(jié)合Z市近年來為改進(jìn)空氣質(zhì)量采取的各項(xiàng)措施，提出對(duì)Z市開展空氣質(zhì)量審計(jì)的設(shè)想以及具體思路。Z市是我國(guó)北方中部某省會(huì)城市，近年來空氣質(zhì)量不斷下滑，空氣污染較為嚴(yán)重，政府采取了多項(xiàng)措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，然而效果并不理想。由于北方有較多城市與Z市的情況相似，因此選擇Z市進(jìn)行分析具有較好的代表性。在空氣污染治理方面，Z市政府比較重視，計(jì)劃未來5年內(nèi)投資462億元專項(xiàng)資金進(jìn)行治理。市政府發(fā)布了《“藍(lán)天”工程白皮書（2013—2015）》，制定出臺(tái)了《大氣污染防治工作實(shí)施方案（2014—2018）》，成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在全市范圍內(nèi)采取了超排放的黃標(biāo)車在市區(qū)內(nèi)限行，全市燃煤鍋爐改天然氣，加強(qiáng)施工工地?fù)P塵污染治理等多項(xiàng)措施。

Z市開展空氣質(zhì)量審計(jì)工作重點(diǎn)應(yīng)從462億元治理資金的使用入手，評(píng)價(jià)資金使用的合法、合規(guī)性，審查專項(xiàng)資金是否都落實(shí)到位、資金使用進(jìn)度是否符合計(jì)劃，資金使用效率如何、是否達(dá)到了預(yù)期的效果，減少大氣污染物排放的技術(shù)改造項(xiàng)目是否按期完成、工程項(xiàng)目是否取得了預(yù)期的效果。

首先是政策評(píng)價(jià)部分可以考察政府部門對(duì)于治理空氣污染是否制定了切實(shí)可行的計(jì)劃，計(jì)劃是否清楚地列明了績(jī)效指標(biāo)，每一個(gè)時(shí)間結(jié)點(diǎn)的完成率、完成目標(biāo)是多少，關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的完成與責(zé)任是否掛鉤，責(zé)任是否層層分解細(xì)化。以該市發(fā)布的《藍(lán)天工程白皮書（2013—2015）》為例，該白皮書列出了為改進(jìn)空氣質(zhì)量3年內(nèi)要采取的各項(xiàng)措施，相當(dāng)于空氣質(zhì)量改進(jìn)計(jì)劃書。然而計(jì)劃中的內(nèi)容常常冠以定性的指標(biāo)，例如“大力發(fā)展，有效控制”，其中定量的績(jī)效指標(biāo)比較少，一些關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)例如全年氮、氧化物排放總量，全年大氣中度、重度污染天氣預(yù)期達(dá)到多少等信息缺乏，導(dǎo)致這些措施是否取得了預(yù)期的效果難以進(jìn)行評(píng)價(jià)。

其次可以評(píng)價(jià)空氣治理各項(xiàng)措施執(zhí)行情況。例如空氣污染治理措施中指出如果達(dá)到重度污染天氣，工地應(yīng)停工。審計(jì)人員可以采用實(shí)地考察法，調(diào)查達(dá)到重度污染時(shí)工地是否停工，如果沒有停工原因是什么，誰將承擔(dān)責(zé)任，現(xiàn)有的處罰措施是否適當(dāng)，有沒有效果。

最后可以對(duì)空氣質(zhì)量信息、空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如達(dá)到重度污染天氣是否對(duì)公眾及時(shí)預(yù)警，是否及時(shí)向公眾傳遞可以采取的措施；空氣污染治理工作進(jìn)度如何，尤其是一些關(guān)鍵時(shí)間結(jié)點(diǎn)；預(yù)期目標(biāo)是否完成，信息是否向公眾及時(shí)進(jìn)行公開等。

四、結(jié)論

一些國(guó)家和地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因，較早地意識(shí)到工業(yè)發(fā)展對(duì)空氣質(zhì)量的影響，因此在空氣質(zhì)量審計(jì)方面已經(jīng)具備較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)過程中，也逐漸意識(shí)到環(huán)境、自然資源保護(hù)的重要性。因此，在這種背景下，借鑒他們的空氣審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其先進(jìn)技術(shù)手段與方法，對(duì)我國(guó)開展該領(lǐng)域的審計(jì)具有重要意義。今后可進(jìn)一步形成體系，對(duì)空氣質(zhì)量審計(jì)開展的法律依據(jù)、制度體系、審計(jì)方法、報(bào)告等內(nèi)容進(jìn)一步研究。

【參考文獻(xiàn)】

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