趙 峰 王 磊 陳希國(guó)

法院的職責(zé)是完成國(guó)家賦予它的司法審判職能，在現(xiàn)實(shí)中還要履行與審判相關(guān)的某些行政管理職能。法院內(nèi)部存在審判權(quán)與行政權(quán)二元權(quán)力結(jié)構(gòu),行政權(quán)與審判權(quán)之間的沖突與整合成為法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系最核心的問題?！?〕梁三利、郭明：《法院管理模式比較——基于對(duì)英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)的考察》，載《長(zhǎng)江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。目前，中國(guó)正在進(jìn)行新一輪的司法體制改革，其中法院行政事務(wù)管理權(quán)的改革是一個(gè)重頭戲。本文從司法行政事務(wù)管理的界定入手，分析當(dāng)前法院司法行政事務(wù)管理體制的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)改革路徑提出設(shè)想和建議。

一、討論之前提：法院行政事務(wù)管理的范疇界定與歷史沿革

（一）法院行政事務(wù)管理的基本范疇

關(guān)于法院司法行政事務(wù)管理的范疇，在學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。有的認(rèn)為司法行政事務(wù)管理包括對(duì)案件的管理、對(duì)人的管理、對(duì)法院財(cái)物的管理以及法院因內(nèi)外部協(xié)調(diào)工作而產(chǎn)生的行政事務(wù)?！?〕錢穎萍：《對(duì)我國(guó)法院司法行政事務(wù)管理體制改革的思考》，載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2007年第6期。有的認(rèn)為司法行政事務(wù)管理僅包括機(jī)關(guān)事務(wù)、物資裝備、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)以及后勤服務(wù)管理等?！?〕蘇澤林：《人民法院司法行政管理體制的困境和改革設(shè)想》，載最高人民法院辦公廳編：《大法官論審判管理》，法律出版社2011年版，第50頁(yè)。最高人民法院曾于2005年在“第二個(gè)五年改革綱要”中，將司法管理分為審判管理、司法人事管理和司法政務(wù)管理。筆者認(rèn)為，在法院內(nèi)部，從職能層面看，存在審判活動(dòng)和為審判活動(dòng)服務(wù)的管理活動(dòng)。由此，司法行政事務(wù)管理是一種廣義概念上的法院管理。但近年來，審判管理的概念被總結(jié)提出，并逐漸明晰和深化。特別是近年來審判管理得到高度重視并被不斷強(qiáng)化。再加上與其他司法行政事務(wù)管理相比，審判管理有其特定的內(nèi)容和運(yùn)行規(guī)律，如：審判管理與審判活動(dòng)的關(guān)系更加緊密，司法色彩更加濃厚，對(duì)審判活動(dòng)的影響也更加直接等。為此，有必要將審判管理與一般的司法行政事務(wù)管理區(qū)分，作為一項(xiàng)單獨(dú)的管理范疇。文章所指的司法行政事務(wù)管理，是與審判管理并存于法院管理中的一項(xiàng)職能，包括對(duì)法院的人員管理、財(cái)務(wù)裝備管理、機(jī)關(guān)事務(wù)與后勤保障管理以及內(nèi)外部事務(wù)協(xié)調(diào)等政務(wù)管理，其與審判管理共同服務(wù)或輔助于審判這一核心職能。

（二）法院行政事務(wù)管理體制的歷史沿革

從歷史的角度回顧制度的演進(jìn)變遷對(duì)當(dāng)下意義重大。法院的司法行政事務(wù)管理工作的體制和機(jī)制，在特定的政治和歷史條件下經(jīng)歷了從“分離+合一”→“合一”〔4〕從另個(gè)角度講，合一實(shí)質(zhì)上是法院行政管理與審判的內(nèi)部分離?！胺蛛x”→“合一”的變遷。具體而言，第一階段是新中國(guó)成立后至1959年。中央層面，各大行政區(qū)設(shè)立司法部，統(tǒng)一管理司法行政事務(wù)；地方層面，由各個(gè)法院管理自身的司法行政事務(wù)。1954年，憲法和人民法院組織法由第一次全國(guó)代表大會(huì)通過后，仍然維持中央層面“分離”和地方層面“合一”的局面。第二階段是1959-1979年。1959年司法部被撤銷，涉及法院的司法行政工作仍由法院管理，審判和司法行政變?yōu)椤昂弦弧?。第三階段是1979-1982年。1979年，司法部恢復(fù)成立，并將法院自行管理的司法行政工作劃歸其名下管理，法院審判與司法行政再次“分離”。第四階段是1982年至今。在1982年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，將司法部主管的法院司法行政工作交由法院自行管理，并在隨后1983年人民法院組織法修改時(shí)刪除“各級(jí)人民法院的司法行政工作由司法行政部門負(fù)責(zé)”之規(guī)定，至此法院審判與司法行政“合一”模式由立法固定，至今未有改變。

二、理性之分析：法院行政事務(wù)管理的現(xiàn)狀、問題及域外啟示

（一）法院司法行政事務(wù)管理的配置現(xiàn)狀

目前沒有統(tǒng)一法律專門規(guī)定法院司法行政事務(wù)管理事宜〔5〕1979年的《人民法院組織法》有3條涉及人民法院的司法行政工作：一條是“各級(jí)人民法院按照需要可以設(shè)助理審判員，由司法行政機(jī)關(guān)任免”另兩條是“各級(jí)人民法院的司法行政工作有司法行政機(jī)關(guān)管理”和“各級(jí)人民法院的設(shè)置、人員編制和辦公機(jī)構(gòu)由司法行政機(jī)關(guān)另行規(guī)定”。1983年修改《人民法院組織法》時(shí)，把第1條修改為“各級(jí)人民法院按照需要可以設(shè)助理審判員，由本級(jí)人民法院任免”，把后兩條刪除，但沒有補(bǔ)充相應(yīng)的條款。至2006年再修改《人民法院組織法》時(shí)，亦未涉及司法行政事務(wù)管理的內(nèi)容。。具體實(shí)踐現(xiàn)狀如下：

1.主體多樣但以法院為主

法院司法行政事務(wù)管理權(quán)的行使主體較為分散，主要呈現(xiàn)五個(gè)向度上的關(guān)系：同級(jí)組織人事部門負(fù)責(zé)法院的人員編制、招錄等；同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)法官的法律職務(wù)任免；同級(jí)政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、審核、撥付及使用的監(jiān)督；上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院有人事的協(xié)管和部分司法行政事務(wù)的管理；除此之外，其他大多數(shù)司法行政事務(wù)由法院自身管理。

2.事務(wù)繁雜且管理任務(wù)繁重

由法院自身管理的司法行政事務(wù)非常復(fù)雜、繁重，主要包括人員管理，政務(wù)管理、財(cái)物管理及機(jī)關(guān)事務(wù)管理。其中財(cái)務(wù)管理包括對(duì)法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行、物資裝備的日常管理與保障等。機(jī)關(guān)事務(wù)管理包括機(jī)關(guān)的設(shè)施建設(shè)維護(hù)、后勤服務(wù)、檔案資料管理、車輛交通以及安全保衛(wèi)等。

3.管理自主但也存層級(jí)影響

目前各級(jí)政權(quán)管理本級(jí)的法院，各級(jí)法院對(duì)本院的司法行政事務(wù)自主管理，上下級(jí)法院之間在司法行政事務(wù)管理上是相互獨(dú)立的。當(dāng)然，在某些管理領(lǐng)域，上級(jí)法院可以通過某種方式對(duì)下級(jí)法院施加影響，如對(duì)考核、對(duì)法院院長(zhǎng)的人事協(xié)管及信息化建設(shè)的統(tǒng)一推進(jìn)等等。

4.等同行政機(jī)關(guān)且依附政府

在現(xiàn)行體制下，法院行政事務(wù)管理與政府機(jī)關(guān)內(nèi)部管理相差不大，基本上等同于國(guó)家行政管理的組成部分。各級(jí)法院依附于地方各級(jí)政府的行政管理。法院人員屬于行政編制，其任免和晉升主要由地方?jīng)Q定，法院所需的經(jīng)費(fèi)需要接受同級(jí)政府財(cái)政部門的監(jiān)督檢查和財(cái)務(wù)審計(jì)。

5.審判行政雖有分工但界限不明

法院系統(tǒng)都包括審判和行政管理兩套制度體系。兩類業(yè)務(wù)，雖有分工,但整體由一套班子領(lǐng)導(dǎo)。法官、司法輔助人員和行政人員沒有明顯的界限區(qū)分，統(tǒng)一按照公務(wù)員進(jìn)行管理。

（二）法院現(xiàn)行行政事務(wù)管理機(jī)制的問題呈現(xiàn)

法院現(xiàn)行的司法行政事務(wù)管理體制對(duì)于保障法院工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了不可替代的作用，但也存在諸多問題。

1.管理機(jī)構(gòu)分散

一方面，行政事務(wù)管理的核心權(quán)力，如人財(cái)物的決定權(quán)，并不由法院掌握。人事管理主要由其他部門決定，法院自身只有小部分從屬性的管理權(quán)。經(jīng)費(fèi)預(yù)算、撥付和保障由各級(jí)政府分層負(fù)責(zé)，依賴于地方財(cái)政,一定程度上導(dǎo)致審判權(quán)的地方化。另一方面，法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政管理實(shí)施機(jī)制比較分散，機(jī)構(gòu)過多，分工過細(xì)，職能交叉，缺乏高效統(tǒng)一的管理指揮系統(tǒng)。最高人民法院、上級(jí)法院在多數(shù)司法行政領(lǐng)域難以形成對(duì)下的統(tǒng)籌管理，影響了司法行政事務(wù)管理的統(tǒng)一性、集中性。

2.職能定位模糊

長(zhǎng)期以來，由于對(duì)法院管理職能研究不多、認(rèn)識(shí)不深，使得法院的審判職能和管理職能未做明確的區(qū)分，對(duì)審判事務(wù)和司法行政事務(wù)也未根據(jù)其不同的特性做相應(yīng)的安排。以法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為例，“法院內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上按照行政機(jī)關(guān)的模式，所謂庭、室、處等諸多機(jī)構(gòu)，完全從組織構(gòu)成理論出發(fā)，考慮其級(jí)別結(jié)構(gòu)、而不是從審判中心、管理輔助的主從關(guān)系配置資源。一個(gè)法院內(nèi)部“同級(jí)別”的機(jī)構(gòu)中，管理機(jī)構(gòu)可能比審判機(jī)構(gòu)還要多，這就意味著法官和管理人員的級(jí)別待遇沒有什么區(qū)別?！?〕蔣惠嶺：《論法院的管理職能》，載《法律適用》2004年第8期。司法行政事務(wù)管理的服務(wù)性、輔助性職能不突出，甚至本末倒置地成為主導(dǎo)性，大大沖擊了法院審判職能的中心地位。

3.管理專業(yè)化不足

迄今為止，法院司法行政事務(wù)管理的專業(yè)性并未引起足夠的重視。審判權(quán)、審判管理權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)各自行使的范圍還沒有從法律上明確界定，各級(jí)法院機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏科學(xué)規(guī)劃，職能定位界限模糊。在法院內(nèi)部，尚未實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格意義上的人員分類管理，雖然存在法官與行政人員的職責(zé)分工，但這種分工是不清晰的。審判人員和行政人員之間的崗位、職位變動(dòng)比較容易而且經(jīng)常。實(shí)踐中很多法官在從事行政工作，削弱了審判資源，分散了審判力量。這種狀況反映出法律人才學(xué)非所用、審判職務(wù)與司法行政職務(wù)界限不清及專業(yè)性司法行政管理人才欠缺等深層次問題。

4.輻射審判行政化

“當(dāng)法院的審判與行政管理附著于同一機(jī)構(gòu),在同一相互交叉的制度空間中運(yùn)作時(shí),那么這兩套制度的邏輯就有可能混淆”?！?〕蘇力:《送法下鄉(xiāng):中國(guó)基層司法制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第72頁(yè)。在法院內(nèi)部，很大程度上按照行政級(jí)別高低來決定審判管理的權(quán)力體系?！霸洪L(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)作為法院內(nèi)部負(fù)責(zé)司法行政管理事務(wù)的官員, 同時(shí)在行使司法裁判權(quán),這就容易造成這些官員依據(jù)其行政級(jí)別來行使其行政審批權(quán)?！和ラL(zhǎng)所具有的較高行政級(jí)別,既造成他們?cè)谒痉ㄐ姓芾砩系穆殑?wù)優(yōu)勢(shì),又導(dǎo)致合議制所要求的合議庭成員共同審理、理性評(píng)議和平等表決的司法準(zhǔn)則難以得到切實(shí)的貫徹?！薄?〕陳瑞華：《司法裁判的行政決策模式——對(duì)中國(guó)法院“司法行政化”現(xiàn)象的重新考察》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第4期。

（三）域外法院行政事務(wù)管理的考察與啟示

域外各國(guó)存在不同的法院司法行政事務(wù)管理模式。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以分為不同的類別。根據(jù)管理主體的不同，可分為以下三種模式：

1.行政型模式

此模式以德國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)家為代表，司法審判同管理事務(wù)完全分離,由作為司法行政機(jī)關(guān)的司法部負(fù)責(zé)法院的司法行政事務(wù)，法官則專事審判，除與審判直接有關(guān)的事務(wù)性工作由法官助理或者法官秘書管理外,法院的人、財(cái)、物都由司法部管理和保障。德國(guó)法院的司法行政事務(wù)管理權(quán)分由聯(lián)邦和州司法部行使，聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)聯(lián)邦法院行政管理事務(wù)，州行政部門（多為司法部）負(fù)責(zé)州法院的行政管理工作?！?〕參見何鳴：《德法兩國(guó)法院的管理模式及啟示》，載《福建法學(xué)》2013年第1期。法國(guó)司法部是法院司法行政事務(wù)最高決策者，統(tǒng)一負(fù)責(zé)法院系統(tǒng)的行政組織、人事調(diào)動(dòng)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等方面事務(wù)，而法官管理則統(tǒng)一由最高司法管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，法院院長(zhǎng)極少管理行政事務(wù)，其主要工作是審理案件?！?0〕參見同前引〔9〕，何鳴文。加拿大法院的司法行政事務(wù)由司法部和各省的司法廳管理,“但是司法廳的許多行政管理權(quán)限通過協(xié)議、備忘錄等授予法官尤其是內(nèi)部管理的較大權(quán)力?！薄?1〕梁三利：《法院管理模式研究》，南京理工大學(xué)博士論文，第97頁(yè)。

2.司法委員會(huì)型模式

主要有以荷蘭為代表的北歐模式和以西班牙、意大利為代表的南歐模式以及拉美模式等。雖然它們的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)并不完全相同，但多數(shù)均由司法委員會(huì)對(duì)法院行政事務(wù)享有決策權(quán)，而該委員會(huì)系既不屬于立法機(jī)關(guān)也不屬于行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)。不同國(guó)家的司法委員會(huì)的委員構(gòu)成、功能發(fā)揮、獨(dú)立性、管理價(jià)值目標(biāo)等有所不同，但司法委員會(huì)成員往往以法院系統(tǒng)成員居多，故法官管理法院的權(quán)力占主導(dǎo)地位，實(shí)質(zhì)上是賦予法院系統(tǒng)較大的自治管理職責(zé)。

3.法院自治型模式

此模式以美國(guó)、俄羅斯、日本、韓國(guó)等國(guó)家為代表。美國(guó)法院的司法行政管理權(quán)主要來自司法部的權(quán)力移交。聯(lián)邦法院的管理決策機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦司法會(huì)議，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是在法院系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的司法行政管理局，負(fù)責(zé)法院司法行政事務(wù)的管理，司法行政管理局局長(zhǎng)由首席大法官任命，所以美國(guó)本質(zhì)上實(shí)行司法審判與法院管理事務(wù)的內(nèi)部分離制度。俄羅斯的法院管理決策機(jī)構(gòu)是法官代表大會(huì)，并通過選舉出的法官理事會(huì)行使經(jīng)常性管理權(quán)力。日本和韓國(guó)的法官管理決策機(jī)構(gòu)則是最高法院法官會(huì)議，以各法院為基礎(chǔ)形成司法管理機(jī)構(gòu)來管理司法行政事務(wù)。這種模式下，法院管理一般都是在法院內(nèi)部設(shè)立行政機(jī)構(gòu)來完成法院行政管理的執(zhí)行工作，屬于法院審判和行政管理內(nèi)部分離的自治型管理。

4.分析與小結(jié)

行政部門主導(dǎo)模式符合行政管理基本規(guī)律，有利于司法行政管理的專業(yè)化和高效率，但是完全交由法院外部的行政部門去主導(dǎo)服務(wù)于審判的管理事項(xiàng)，容易造成法官與行政官員之間的部門或者行業(yè)沖突；司法委員會(huì)主導(dǎo)模式下，因決策機(jī)關(guān)不設(shè)在法院，法官在司法委員會(huì)中的話語(yǔ)權(quán)就成為行政權(quán)是否干擾審判的關(guān)鍵；法院自治型模式中的悖論是“好法官并不一定是好管理者”，容易造成行政管理影響審判獨(dú)立的局面。雖然以上三種模式各有特點(diǎn)，但基本都遵循著確保審判獨(dú)立、行政管理與審判相分離、以審判為中心及管理的專業(yè)化等共同的規(guī)律和原則。

三、理性之設(shè)想：法院行政事務(wù)管理改革的模式選擇和現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

目前，按照祛除司法的地方化、行政化的要求，對(duì)法院的司法行政事務(wù)管理體制進(jìn)行改革，已達(dá)成共識(shí)。但是選擇何種模式架構(gòu)，尚存爭(zhēng)議。在相關(guān)研究中，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界提出了許多思路和方案，其中不乏真知灼見。結(jié)合以上分析，筆者就法院司法行政事務(wù)管理改革提出如下設(shè)想和建議。

（一）司法行政事務(wù)管理改革的考量因素

1.吻合改革之價(jià)值定位

價(jià)值目標(biāo)是模式選擇的基礎(chǔ)，決定著管理主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)與選擇。當(dāng)前決策層已經(jīng)對(duì)司法體制改革的目標(biāo)及路線做出了決定。對(duì)于司法行政事務(wù)管理，提出要“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，要“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”?？梢哉f，改革的整體思路已經(jīng)塵埃落定。司法行政事務(wù)管理模式的設(shè)計(jì)，需要圍繞這一思路進(jìn)行。

2.遵循行政之管理規(guī)律

司法行政事務(wù)管理權(quán)與司法審判權(quán)、行政權(quán)既有聯(lián)系又有區(qū)別，有其內(nèi)在的本質(zhì)屬性。對(duì)司法行政事務(wù)管理權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置，必須按照其內(nèi)在要求，遵循其運(yùn)行規(guī)律。如司法行政事務(wù)管理是輔助、服務(wù)于審判的，司法行政事務(wù)管理本身需要遵循上命下從、積極主動(dòng)的原則，司法行政事務(wù)管理需要交由相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員等等。

3.符合自身之司法國(guó)情

司法行政事務(wù)管理模式的選擇，要受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及歷史等因素的影響。司法行政事務(wù)管理改革，不能單純從單一角度出發(fā)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身國(guó)情予以考察。我國(guó)的國(guó)情是堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，堅(jiān)持“一府兩院”的組織架構(gòu)。此外要考慮司法行政事務(wù)管理權(quán)配置的歷史傳統(tǒng)，各級(jí)人大、政府與法院的憲法關(guān)系等等。

4.保障法官之合理參與

司法行政事務(wù)與審判工作密切相關(guān)。司法行政工作服務(wù)于審判工作，為審判工作提供輔助與保障。法官最了解審判工作的需求。同時(shí)審判功能的實(shí)現(xiàn)又對(duì)司法行政有一定依賴性。為此，司法行政事務(wù)管理應(yīng)當(dāng)充分保障法官的參與，使其符合審判需求和法官意愿，以維護(hù)審判權(quán)的獨(dú)立行使和高效運(yùn)行。

（二）法院行政事務(wù)管理改革的模式選擇

實(shí)事求是地說，世界上并不存在一個(gè)完美的、理想的“放之四海而皆準(zhǔn)”的法院司法行政事務(wù)管理模式，各國(guó)法院的管理模式形態(tài)總是自身司法體制發(fā)展與政治力量博弈互動(dòng)的具體產(chǎn)物。

1.基于模式選擇的權(quán)衡分析

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)看，本輪司法體制改革的整體思路，目前已經(jīng)塵埃落定。即推動(dòng)法院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)兩權(quán)分離。從世界范圍看，實(shí)現(xiàn)法院司法行政事務(wù)管理權(quán)與審判權(quán)的分離主要有兩種模式 ,即外部分離和內(nèi)部分離。外分模式又可分為司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)和司法委員會(huì)主導(dǎo)兩種模式。以哪種模式實(shí)現(xiàn)二者的分離，是司法行政事務(wù)管理改革首先要面臨的，也是最基礎(chǔ)的問題。

一方面，司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的外部分離不具有可行性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將法院的司法行政事務(wù)全部交給司法行政機(jī)關(guān)管理。筆者認(rèn)為該做法是不合適的。其原因在于： 第一，由屬于政府部門的司法行政機(jī)關(guān)來管理法院的司法行政事務(wù)，雖然在國(guó)際上有先例可循，但目前已不是主流。如美國(guó)曾由聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)法院的司法行政事務(wù),但1939年設(shè)立的聯(lián)邦法院行政管理局取代了司法部負(fù)責(zé)全部聯(lián)邦法院的司法行政管理工作。即便在采用此模式的德國(guó)，“還是有人提倡進(jìn)一步加強(qiáng)法院的自我管理，以減少司法部門對(duì)行政部門的依賴。”〔12〕最高人民法院司法改革小組編：《美英德法四國(guó)司法制度概況》，人民法院出版社2002年版，第480頁(yè)。第二，我國(guó)權(quán)力制衡機(jī)制尚未完全建立,在此情況下,由獨(dú)立于法院的行政部門完全管理法院的司法行政事務(wù)管理權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)較高。第三，1949年之后，我國(guó)曾經(jīng)實(shí)行過外部分離體制，即由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法院的司法行政事務(wù)管理。但實(shí)踐證明該做法是弊大于利的。第四，目前由法院自身管理部分司法行政事務(wù)的模式已經(jīng)運(yùn)行了30多年，已經(jīng)長(zhǎng)期運(yùn)行的法院管理模式已經(jīng)形成制度的慣性，完全放棄原來的制度傳統(tǒng)成本太高，并不現(xiàn)實(shí)。

另一方面，完全的法院內(nèi)部分離有利有弊。由法院主導(dǎo)下的相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)來行使完全的司法行政事務(wù)管理權(quán)，最大可能地減少了外部力量，特別是行政機(jī)關(guān)對(duì)審判進(jìn)行干預(yù)的可能性，更好地保障審判活動(dòng)的進(jìn)行。當(dāng)然這種模式存在“法院自我管理會(huì)導(dǎo)致法院權(quán)力過大 ,難以實(shí)現(xiàn)體制上的制衡”的擔(dān)憂，也易造成法院內(nèi)部的行政統(tǒng)治，這在日本法院管理中尤其明顯。

2.構(gòu)建“二元化”模式——基于司法委員會(huì)模式的啟示

從上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，在新一波司法改革的浪潮中，“已有60%的國(guó)家設(shè)立了各種形式的司法委員會(huì)，98個(gè)國(guó)家將司法委員會(huì)明確寫入憲法。”〔13〕何帆：《法官遴選委員會(huì)的五個(gè)關(guān)鍵詞》，載《人民法院報(bào)》2014年6月27日。由司法委員會(huì)管理司法行政事務(wù)，因其具有抵抗不當(dāng)干預(yù)的獨(dú)立地位，是當(dāng)前改革的重要借鑒對(duì)象。筆者認(rèn)為，可以借鑒司法委員會(huì)型管理模式的優(yōu)點(diǎn)： 在法院外部設(shè)立司法委員會(huì)，獨(dú)立負(fù)責(zé)重大的法院司法行政事務(wù)，在法院內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的司法行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行司法委員會(huì)的決定，對(duì)法院司法行政事務(wù)進(jìn)行日常管理等，從而建立“法院外部統(tǒng)管和法院內(nèi)部自治管理相結(jié)合”的司法行政事務(wù)管理模式。

在構(gòu)建這一模式的過程中，需要注意以下幾點(diǎn)：

（1）循序漸進(jìn)。由于“將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”，所以“先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理”。這里的人財(cái)物不能簡(jiǎn)單理解為只包括人事和財(cái)物兩項(xiàng)，而應(yīng)理解為法院司法行政管理事務(wù)的總稱。也就是說，司法行政事務(wù)管理改革的最終是實(shí)行司法行政事務(wù)國(guó)家統(tǒng)管，省級(jí)統(tǒng)管是逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)管的一個(gè)過渡階段。

（2）將決策和實(shí)施兩權(quán)分離。根據(jù)管理學(xué)原理，任何管理活動(dòng)都有兩個(gè)階段，即決策階段和實(shí)施階段。司法行政事務(wù)管理也不例外。如果司法行政事務(wù)管理的決策權(quán)和實(shí)施權(quán)兩權(quán)合一，難以形成權(quán)力制約，容易造成權(quán)利濫用。因此，所有的決策和實(shí)施都應(yīng)當(dāng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)與完整的指標(biāo)體系，規(guī)則要健全，過程要透明，以防止可能發(fā)生的權(quán)力濫用和腐敗。

（3）統(tǒng)管與分權(quán)相結(jié)合。由于法院司法行政事務(wù)的繁雜，所有的司法行政事務(wù)都實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管或由一個(gè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)管顯然是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類事務(wù)自身的不同性質(zhì)而采用不同的“統(tǒng)管”形式。另外，我國(guó)很多省的人口比較多、地域比較大，因此法院也比較多， 不宜采取“一刀切”，要考慮到管理的便利性，不能為了扁平化而扁平化。因此，即使實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管，也可以允許一些事務(wù)的層級(jí)分權(quán)。

（三）法院行政事務(wù)管理模式的制度設(shè)計(jì)

1.外部設(shè)計(jì)：各司法委員會(huì)的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)

（1）機(jī)構(gòu)職能。在國(guó)家和省一級(jí)分別設(shè)立司法委員會(huì)，其中國(guó)家級(jí)的司法委員會(huì)先負(fù)責(zé)最高法院重大司法行政事務(wù)的決策權(quán)，然后到負(fù)責(zé)全國(guó)法院重大司法行政事務(wù)的決策權(quán)逐步過渡。按照我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)，司法委員會(huì)以依托人民代表大會(huì)設(shè)立為宜。司法委員會(huì)可以下設(shè)法官遴選委員會(huì)，負(fù)責(zé)確定和調(diào)整法院人員編制、法官員額和法官遴選；設(shè)法官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)法官違法違紀(jì)行為進(jìn)行懲戒；設(shè)法院預(yù)算委員會(huì)，負(fù)責(zé)編制法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

（2）人員組成。作為決策主體的司法委員會(huì)，在組成人員上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多元化，引入不同部門、不同身份的人員參與決策，如可以有人民代表大會(huì)代表、政府部門人員、法院系統(tǒng)人員、律師、法律學(xué)者等，以打破司法機(jī)關(guān)的部門局限，提升司法行政事務(wù)決策的透明度和社會(huì)公信力。同時(shí)也應(yīng)尊重司法的自身規(guī)律，為確保決策的專業(yè)性，還要注意合理配備司法系統(tǒng)人員和外系統(tǒng)人員的人數(shù)比例。

（3）具體運(yùn)作。司法委員會(huì)應(yīng)以定期召開會(huì)議的方式來運(yùn)作。決策應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。一般問題以簡(jiǎn)單多數(shù)通過，重大問題需全體委員的三分之二以上通過。司法委員會(huì)形成的決策，交由法院內(nèi)設(shè)的司法行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。

2.內(nèi)部設(shè)計(jì)：決策實(shí)施相分離的科層制。

（1）設(shè)立司法行政事務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)。按照管理和決策分離的原則，在法院內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)設(shè)立單獨(dú)的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行使部分司法行政事務(wù)的決策權(quán)。筆者認(rèn)為，對(duì)于較為重要的司法行政事務(wù)，可以成立由各級(jí)法院院長(zhǎng)、司法行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、推選產(chǎn)生的法官代表等組成的司法會(huì)議來行使決策權(quán)。對(duì)于一般的司法行政事務(wù)，由各級(jí)法院院長(zhǎng)或院長(zhǎng)辦公會(huì)來決策。以上決策的實(shí)施，均由設(shè)在法院內(nèi)部的行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。

（2）成立統(tǒng)一的司法行政事務(wù)管理實(shí)施機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中可以考慮成立一個(gè)大的管理機(jī)構(gòu)，如司法行政事務(wù)管理局（處）；或者按職能成立若干分支管理機(jī)構(gòu)，如司法人事管理局（處）、司法裝備管理局（處）、司法政務(wù)管理局（處），作為法院司法行政事務(wù)管理決策組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理轄區(qū)內(nèi)法院及本院的司法行政事務(wù)。由于以上設(shè)計(jì)是基于人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管背景下的考慮，因此在推進(jìn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，對(duì)各級(jí)法院的行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)和整合是必要的，而且越往基層行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)理應(yīng)越為精簡(jiǎn)，但在省級(jí)以上法院則應(yīng)適度并區(qū)別對(duì)待，也就是說機(jī)構(gòu)“瘦身”應(yīng)當(dāng)以滿足省級(jí)統(tǒng)管工作需要為前提。

（3）實(shí)行人員分類管理。司法行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)引進(jìn)專門人才，提高司法行政管理的工作效率。要在司法行政事務(wù)管理人員和審判人員之間建立隔離的防火墻。司法行政事務(wù)管理人員不得同時(shí)從事審判事務(wù)。法院的司法行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)法官積極參與，對(duì)于法官轉(zhuǎn)任司法行政人員的，可以保留其法官身份。但無法官身份的司法行政人員要擔(dān)任法官，則必須履行嚴(yán)格的遴選程序。

（4）實(shí)行科層制方式管理。司法行政事務(wù)管理權(quán)作為本質(zhì)上的一種行政權(quán)，其管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采用科層制的行政管理架構(gòu)，其運(yùn)行也應(yīng)采用行政管理的運(yùn)行方式?！案咝实男姓卫矸绞阶詈檬且环N‘命令與服從’和‘長(zhǎng)官負(fù)責(zé)’的模式，即下級(jí)行政機(jī)關(guān)在從事行政管理活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指令和要求，行政官員在進(jìn)行行政管理時(shí)應(yīng)當(dāng)服從行政主管或長(zhǎng)官的命令和指揮?！薄?4〕王申：《司法行政化管理與法官獨(dú)立審判》，載《法學(xué)》2010年第6期。同時(shí)，大力簡(jiǎn)化司法行政事務(wù)，充分運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和信息化管理手段，提升法院內(nèi)部行政事務(wù)管理的效率。

結(jié)語(yǔ)

任何改革，都并非孤立的存在。任何改革的順利推進(jìn)，都需要配套改革制度的支撐。因此，在法院司法行政事務(wù)管理改革的推進(jìn)過程中，需要司法人員分類管理、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化等等。而且建立統(tǒng)一的法院司法行政事務(wù)管理體制沒有先例。管理模式的選擇和實(shí)現(xiàn)路徑是一道開放的選擇題，本文的探討只是其中的一個(gè)選項(xiàng)。文中的粗淺分析和建議，期冀對(duì)推進(jìn)和深化司法改革有所裨益。