●楊中立/文

推進對公安派出所派駐檢察室的現(xiàn)實困境及解決路徑
——以K市檢察機關(guān)為例

●楊中立[1]/文

向公安派出所派駐檢察室是刑事案件數(shù)量不斷增加形勢下對檢察監(jiān)督的需求，也是適應(yīng)以審判為中心訴訟制度改革下提升辦案質(zhì)量的需求。派駐檢察室機構(gòu)設(shè)立難、實際操作難、取得實效難是當(dāng)前派駐檢察室工作存在的主要難題。為此，要在思想上凝聚共識、在操作上細(xì)化事項、在機制上注重長效，如此才能形成合力，監(jiān)督才能有力，也才能強化推力。

公安派出所 派駐檢察室 檢察監(jiān)督

自2015年最高人民檢察院開展對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督改革試點以來，全國10省市檢察院進行了有益探索。從各地實踐來看，向公安派出所派駐檢察室是一個較為普遍的做法，派駐檢察室通常由檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門派駐檢察官組成，通過常駐或定期到派出所查看案件臺賬、登陸公安機關(guān)辦案系統(tǒng)等方式開展日常監(jiān)督工作，其工作內(nèi)容主要包括提前介入公安派出所辦理的刑事案件、引導(dǎo)公安機關(guān)做好捕前案件分流工作以及對公安派出所立案活動、偵查活動進行監(jiān)督等。下面筆者結(jié)合K市檢察實踐，著重就推進派駐檢察室工作中遇到的一些問題及其解決路徑簡要分析。

一、派駐檢察室在實踐中遇到的主要問題

（一）派駐檢察室機構(gòu)設(shè)立難

向公安派出所派駐檢察室是一個新生事物，部分檢察干警在思想觀念上還存在著不同認(rèn)識：一種認(rèn)為公安派出所又?jǐn)?shù)量眾多，在檢察機關(guān)案多人少的矛盾非常突出的情況下，很難有精力全面開展派駐檢察室工作；一種認(rèn)為在公安派出所設(shè)立派駐檢察室是上門“找茬兒”，擔(dān)心會影響公檢兩家的正常工作配合關(guān)系。同時，公安機關(guān)方面也存在不同程度的抵觸情緒：部分派出所認(rèn)為派駐檢察室可能會降低其辦案效率，以及可能會引發(fā)案件信息失泄密等問題；部分派出所對提前介入、引導(dǎo)偵查比較歡迎，對于立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督則反應(yīng)冷淡，甚至認(rèn)為監(jiān)督成效越好說明公安辦案效果越差。

（二）派駐檢察室實際操作難

派駐檢察室成立后如何開展工作，這是一個十分重要的現(xiàn)實問題?；仡櫩偨Y(jié)K市檢察機關(guān)在探索推進過程中遇到的操作難題主要有五個：一是人員問題，在檢察機關(guān)人員十分緊張的情況下，派駐人員如何解決；如何化解派駐人員自身承擔(dān)辦案任務(wù)和在檢察室開展工作之間的矛盾。二是監(jiān)督范圍問題，公安派出所業(yè)務(wù)龐雜，局限于人員不足，開展全方位的監(jiān)督困難較大，監(jiān)督范圍和重點如何確定。三是如何從制度上防范和化解公安派出所人員消極配合的問題；如何應(yīng)對公安派出所辦案系統(tǒng)和登記臺賬不一致、“不破不立”等情況。四是派駐人員提前介入案件范圍多大，如何避免出現(xiàn)公安機關(guān)不論大小案件都依賴檢察機關(guān)把關(guān)導(dǎo)致監(jiān)督“預(yù)審化”傾向的情況。五是派駐人員在開展日常案件信息查詢、提前介入過程中，如何做到既能正常履職了解案件信息，又能在出現(xiàn)案件信息失泄密（非派駐人員的問題）情況下厘清責(zé)任。

（三）派駐檢察室取得實效難

派駐檢察室工作的落腳點是助推公安派出所進一步規(guī)范刑事執(zhí)法辦案，如何使派駐檢察室充分發(fā)揮監(jiān)督作用、取得監(jiān)督實效，事關(guān)此項工作成敗。目前影響監(jiān)督實效的突出問題主要表現(xiàn)在兩個方面：從內(nèi)生動力上講，基層檢察院積極性不高。囿于自身辦案任務(wù)日益增加的基礎(chǔ)上，再自行拓展業(yè)務(wù)范圍，案多人少矛盾更加嚴(yán)重。同時，開展對公安派出所專項監(jiān)督，在以往的業(yè)務(wù)考核中所占分值較低，而若使派駐檢察室取得顯著成效，則需要花費大量的精力，某種意義上說“付出”和“收獲”不成正比。從外部約束上講，配套法律手段措施不足。派駐檢察室在工作中發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)出監(jiān)督文書后，公安派出所消極處理，或?qū)ふ腋鞣N理由推諉，不及時糾正，監(jiān)督效果就將大打折扣。譬如對公安派出所輕微違法行為口頭提出糾正違法意見，而其不予重視或消極整改，甚至出現(xiàn)監(jiān)督立案后公安機關(guān)懈怠偵查等情形的，就目前法律授權(quán)來看，派駐檢察機構(gòu)由于僅以檢察建議、糾正違法通知書等“程序權(quán)”“建議權(quán)”進行監(jiān)督，缺乏實體處分權(quán)力作保障，監(jiān)督權(quán)威性難以顯現(xiàn)。

二、解決對策思考

（一）在思想上凝聚共識，才能形成合力

派駐檢察室涉及公安、檢察兩家機關(guān)之間，以及檢察機關(guān)內(nèi)部人員調(diào)配問題，由于是“上門”開展監(jiān)督，工作事項比較敏感。因此，離開檢察機關(guān)內(nèi)、外部強有力的支持，就寸步難行。一是主動匯報爭取支持。K市檢察院專門向市委、人大匯報了對公安派出所專題監(jiān)督活動和向公安機關(guān)派駐檢察室工作，得到了市委、人大的充分理解和大力支持，K市市委書記、市人大常委會主任、市委政法委書記等主要領(lǐng)導(dǎo)分別作出重要批示，為K市派駐檢察室順利推進奠定了堅實基礎(chǔ)。二是強化引導(dǎo)內(nèi)生動力。K市兩級檢察院黨組高度重視，專題研究專題部署，均將派駐檢察室作為“一把手”工程，成立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，檢察長親自協(xié)調(diào)，主管檢察長靠前指揮。兩級院先后多次召開黨組會、部署會、推進會、培訓(xùn)會，層層傳導(dǎo)，步步深入，使全市檢察干警深刻認(rèn)識到，對公安派出所加強監(jiān)督，不僅是檢察機關(guān)回歸監(jiān)督主業(yè)的需要，更是適應(yīng)以審判為中心訴訟制度改革的題中之義，切實增強監(jiān)督的主動性責(zé)任感。三是多次溝通達(dá)成共識。為消除公安機關(guān)的誤解和分歧，K市檢察院梳理總結(jié)了近年來全市檢察機關(guān)提前介入偵查的成功案例和公安機關(guān)執(zhí)法不規(guī)范的典型案例，并結(jié)合具體案例和司法實踐，與市公安局多次溝通、反復(fù)協(xié)商，最終就派駐檢察室找到工作契合點，達(dá)成共識并會簽文件，從而為全市派駐檢察室全面鋪開和有效運行提供了依據(jù)。

（二）在操作上細(xì)化事項，才能監(jiān)督有力

為確保派駐檢察室成立后迅速找準(zhǔn)定位，盡快適應(yīng)角色，K市檢察院以“如何開展監(jiān)督”為切入點，堅持求同存異，與公安機關(guān)會商確定監(jiān)督重點、監(jiān)督方式等內(nèi)容，逐一細(xì)化操作事項，確保派駐監(jiān)督工作實質(zhì)性推進。一是細(xì)化活動方案。研究出臺了《K市檢察機關(guān)開展對公安派出所刑事偵查活動專題監(jiān)督實施方案》，明確三項監(jiān)督原則、三項監(jiān)督重點和五項監(jiān)督途徑，同時把專題監(jiān)督細(xì)化為動員部署、探索試點、全面鋪開、總結(jié)驗收等四個階段，不同階段設(shè)置不同內(nèi)容，確保專題監(jiān)督工作目標(biāo)明確、措施具體、方式適當(dāng)。二是細(xì)化監(jiān)督程序。會同K市公安局制定了《關(guān)于檢察機關(guān)向公安機關(guān)派駐檢察室的工作辦法 （試行）》，對派駐檢察室開展引導(dǎo)偵查、刑事案件捕前分流、立案活動監(jiān)督、偵查違法行為調(diào)查核實及失泄密責(zé)任追究等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，確保派駐檢察室運行順暢、監(jiān)督合規(guī)。三是細(xì)化考評規(guī)則?？荚u就是導(dǎo)向。為充分發(fā)揮考評工作的指揮棒作用，K市檢察院緊扣業(yè)務(wù)考評內(nèi)容，結(jié)合K市實際和基層偵監(jiān)工作特點，修訂完善全市偵監(jiān)業(yè)務(wù)考評方案，增加該專項監(jiān)督工作總分值，將通過派駐檢察室監(jiān)督的典型案例單獨加分，引導(dǎo)基層院將工作著力點放在發(fā)揮派駐檢察室作用和提升監(jiān)督案件質(zhì)量效果上。

（三）在機制上注重長效，才能強化推力

徒法不足以自行。派駐檢察室能否真正取得實效，而非淪為“花架子”，關(guān)鍵在于如何從機制上加壓推進，確保監(jiān)督工作常態(tài)開展。一是建立分包聯(lián)系制度。K市檢察院偵監(jiān)處3名負(fù)責(zé)人作為組長分片指導(dǎo)10個基層院，每半個月聽取一次聯(lián)系點工作情況，每個月深入聯(lián)系點實地指導(dǎo)一次，及時掌握聯(lián)系單位派駐檢察室工作進展情況，共同分析和解決工作中存在的困難問題。二是建立定期通報制度。單月召開一次講評會，雙月召開一次推進會，每季度致基層院檢察長一封信，定期通報全市派駐檢察室工作開展情況，對工作消極、進展遲緩的基層院采取約談、通報等問責(zé)措施，促進派駐檢察室常態(tài)運行。三是建立巡回檢查制度。抽調(diào)基層院政治過硬、業(yè)務(wù)精通、具有自偵工作經(jīng)歷的偵監(jiān)干警成立調(diào)查小組，重點選取刑事案件高發(fā)、問題突出的公安派出所進行不定期巡回檢查，以巡查促落實提質(zhì)效。

三、推進對公安派出所派駐檢察室的幾點建議

（一）外部主導(dǎo)方面，應(yīng)由中央政法委來協(xié)調(diào)推動

客觀講，目前對公安派出所派駐檢察室工作推進遲緩，甚至在某些地方因存在巨大阻力而暫時擱置。其中既有來自公安機關(guān)的因素，也有檢察系統(tǒng)內(nèi)部的原因，既有理念上的偏差與誤解，又有操作上的現(xiàn)實困難。破解這些問題的關(guān)鍵在于，目前的推進模式中缺乏強有力的外部力量來主導(dǎo)，公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的外部監(jiān)督需求沒有被積極關(guān)切和有效響應(yīng)。同時，就法律層面而言，刑事訴訟法雖然賦予了檢察機關(guān)對公安機關(guān)刑事偵查活動監(jiān)督的權(quán)力，但是采取何種方式進行監(jiān)督以及監(jiān)督剛性手段還有待進一步完善。在法律授權(quán)不明晰的情況下，涉及公安、檢察兩機關(guān)的重要事項，由中央政法委來主導(dǎo)推進更為合適，有利于消除部門偏見帶來的不確定性。

（二）內(nèi)部協(xié)同方面，應(yīng)以自上而下推進為原則

對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督改革工作，自2015年開始試點以來，全國1064個基層檢察院、8370個公安派出所參與了試點工作。今年初最高人民檢察院要求，各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作，年底前實現(xiàn)全面鋪開。從不少非試點地區(qū)情況看，在缺乏更高層面、較為詳細(xì)的規(guī)定規(guī)范前提下，僅僅靠基層或地市一級檢察機關(guān)來推進這項改革，存在不少現(xiàn)實問題。特別在國家監(jiān)察體制改革、以審判為中心訴訟制度改革等多項改革疊加推進的新形勢下，只有結(jié)合試點地區(qū)的經(jīng)驗做法、癥結(jié)問題，由最高人民檢察院與公安部協(xié)調(diào)統(tǒng)一部署，自上而下統(tǒng)一推進，才能取得更加迅速順暢的效果，避免“各自為戰(zhàn)”而削弱監(jiān)督實效。

（三）橫向協(xié)作方面，應(yīng)在大數(shù)據(jù)信息共享建設(shè)上發(fā)力

目前對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督，主要依賴于事后監(jiān)督，盡管不少地方也采取建立聯(lián)席會議、月度通報、案件抽查等一系列工作機制的方式，來增強獲取執(zhí)法信息的能力，監(jiān)督針對性實效性得以提升。但要實現(xiàn)派駐檢察室的監(jiān)督效果質(zhì)的提升，必須著力推進信息共享、互聯(lián)互通建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)來實現(xiàn)監(jiān)督的全過程全天候。從技術(shù)層面來講，實現(xiàn)公安執(zhí)法信息與檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的無縫對接，構(gòu)建信息技術(shù)輔助下的智能化監(jiān)督平臺，關(guān)鍵在于破除信息壁壘和制度壁壘。要處理好兩個涉密網(wǎng)之間的銜接問題，統(tǒng)一信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提升信息數(shù)據(jù)兼容性，探索建立刑事案件信息共享平臺。該平臺要著眼刑事訴訟全過程的同步監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督，采用信息化模塊結(jié)構(gòu)，整合數(shù)據(jù)資源，把派出所刑事偵查活動精細(xì)分解為具體的監(jiān)督點，并融入系統(tǒng)運行，實現(xiàn)異常節(jié)點強制提醒功能，便于承辦人隨時對照進行格式化審查，實現(xiàn)對公安派出所智能化信息化監(jiān)督，從而起到事半功倍的效果。

[1]河南省開封市人民檢察院檢察長［475000］