覃瑩

（中共四川省委黨校 研究生部，四川 成都 610072）

淺談行政決策中的公眾參與

覃瑩

（中共四川省委黨校 研究生部，四川 成都 610072）

公眾參與行政決策是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，同時公眾參與行政決策對決策的可行性、科學(xué)性、有效性有著重要的監(jiān)督和促進作用。近年來，我國關(guān)于公眾參與的法律法規(guī)逐步完善，行政公開透明工作穩(wěn)步推進，但還存在著公眾參與度不高、參與方式“形式化”嚴重、意見未得到應(yīng)有的尊重和反饋、權(quán)利保障制度欠缺等現(xiàn)象，這都表明公眾參與行政決策的有效性亟待提高。我們通過對現(xiàn)有公眾參與行政決策機制的綜合分析，就完善我國公眾參與行政決策機制提出一些建議。

公眾參與；行政決策；問題；路徑

一、行政決策中公眾參與的重要性

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。行政決策作為行政管理的首要一環(huán)，其內(nèi)容多涉及城市建設(shè)、環(huán)境治理、社會文化等公共事務(wù)，因此公眾參與行政決策是指社會公眾通過一定的途徑、形式、程序參與到行政決策中來，以保證該決策的合法性、民主性、科學(xué)性，保障決策合乎社會公眾的利益。公眾參與行政決策強調(diào)了行政機關(guān)和社會公眾之間的溝通與互動，強調(diào)公民作為國家主人履行自身權(quán)利的重要性，強調(diào)用“權(quán)利制約權(quán)力”對行政機關(guān)的行政決策權(quán)進行約束。

1.體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”，顯示公民的主人翁地位。我國《憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！惫妳⑴c就是人民主權(quán)實現(xiàn)的主要形式，能真正彰顯社會主義民主政治的本質(zhì)，即“人民當(dāng)家作主”。公眾參與行政決策，一是可以通過規(guī)范的程序和形式，合法、理性地表達利益訴求，保護公民合法權(quán)益；二是起到監(jiān)督政府依法決策、依法履職的作用，使黨和行政機關(guān)真正體現(xiàn)執(zhí)政為民、行政為民的執(zhí)政方略和宗旨。

2.提高決策的公正性、有效性。第一，減少政府由于自利性而產(chǎn)生的不合理決策，規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，促使政府決策權(quán)不被濫用，達到某項經(jīng)濟、民生建設(shè)指標。第二，政府在決策程序中廣泛聽取社會公眾的意見和建議，不斷協(xié)調(diào)各方利益，對決策參與者進行信息反饋，形成公權(quán)力和私權(quán)利之間的有效良性互動，增強決策的公正性和合理性，提升政府的公信力。第三，行政決策的目的和效果以實現(xiàn)公共利益最大化為落腳點，從而提高決策的可接受性，減少行政爭議，化解公眾與政府之間的矛盾，盡可能避免群體性事件的發(fā)生。

3.是法治政府建設(shè)的必然要求，是善治的基本表現(xiàn)。法治政府的建設(shè)必須秉持“以人為本”，依法行政決策必須有公眾參與環(huán)節(jié)。政府行政決策時能否獲取有效民意是行政決策法定程序予以制度化、法律化的外在表現(xiàn)。善治的本質(zhì)特征在于政府和公民對公共生活的合作管理的最佳狀態(tài)。而公眾參與行政決策程序、監(jiān)督政府決策過程，使決策的實體性和程序性都得到了兼顧，這符合社會公眾的根本利益，重視了社會公眾的利益訴求，實現(xiàn)了公共利益的最大化。

二、行政決策程序中公眾參與存在的問題

1.社會公眾參與度不高。目前社會公眾對行政決策的參與度不高，積極性不夠。一方面，是因為公眾自身的法治意識薄弱、參與意識欠缺。公民對自身應(yīng)有的權(quán)利及主體地位認知不清，缺乏主動積極參與到行政決策中來的意識和動力，尚未形成完備的法治思維和法治意識，對于法治政府的建設(shè)需要社會公眾參與和監(jiān)督的必要性和重要性認識不夠。另一方面，政府在具體的決策實踐中，一直有著“公共利益大于個人私利”的思想，并錯誤地視為“公共利益和私人利益容易形成矛盾對立面”，所以排斥公眾參與到行政決策中，公眾所提的意見或建議也得不到應(yīng)有的尊重和回應(yīng)，久而久之，社會公眾的參與積極性越來越低。

2.法律保障制度不健全。第一，在我國，公眾參與行政決策缺乏高層次的立法制度，僅在一些單行法中有一些原則性的規(guī)定或在地方政府的規(guī)章和其他規(guī)范性文件中有所體現(xiàn)。國家層面的相關(guān)立法缺失，地方層面的法律規(guī)章法律位階較低、法律效力不強，而且過于“碎片化”，法律條文過于原則化，公眾參與行政決策的具體可操作性不強。第二，地方立法多側(cè)重“重大行政決策”過程中的公眾參與，如《北京市重大行政決策合法性審查規(guī)定》《成都市重大行政決策聽證規(guī)定》，而忽視了對日常行政決策中的公眾參與。第三，現(xiàn)行《政府信息公開條例》法律位階較低，對公眾參與行政決策提供事前信息公開的程度和范圍存在很大的局限性，也抑制了公眾參與行政決策的積極性與可能性。

3.行政決策中的公眾參與機制不完善。第一，參與主體不明確，行使權(quán)利難。目前，專家論證與公眾參與行政決策主體混淆。筆者認為，行政決策中的公眾參與機制和專家的論證咨詢是兩個并列的機制。專家在行政決策過程中的主要工作是對該決策中的草案進行合理性、可行性的探究與論證。實踐中，專家大多都是通過行政機關(guān)的邀請而參與到行政決策中來，作為行政機關(guān)邀請而來的專家集體，作用和地位很難界定。這就使得在公眾參與行政決策的具體實踐中，由于主體界定寬泛，產(chǎn)生了一些問題。一是大部分的公眾不具備與具體決策內(nèi)容相關(guān)的專業(yè)知識，很容易被各種輿論、專家論證的信息所誘導(dǎo)，參與能力不足而導(dǎo)致參與的有效性不強。二是參加行政決策的公眾代表如何產(chǎn)生，名額如何合理分配，在現(xiàn)有的法律規(guī)章和政策性文件中沒有規(guī)定。三是參與主體多以個體的形式出現(xiàn)，勢單力薄，對話語權(quán)的掌控力度不夠，無法保證所選代表真正能夠表達相關(guān)民眾的意見和建議。而其他個體公民或相關(guān)機構(gòu)、組織因為無法到場參與，只是通過微博、微信等網(wǎng)絡(luò)信息平臺發(fā)表對相關(guān)行政決策的看法，但這些看法相對冗雜，缺乏集中地、有針對性地提出意見的方式和途徑。第二，參與方式有限，公眾參與流于形式。公眾參與行政決策既是行政機關(guān)獲取公民意見的渠道，也是公民表達自身利益訴求的途徑。目前存在兩個主要問題：一是政府尚未對公眾參與決策引起足夠重視，出現(xiàn)公眾參與“走過場”的情況。這也就是價格聽證會在公眾認知中是“逢聽必漲”的原因。二是公眾參與方式比較有限，僅以舉行座談會、聽證會、論證會以及公示、公告的形式來征詢民意沒有相關(guān)法律法規(guī)和制度賦予公眾參與行政決策啟動權(quán)，公眾只是決策的承受者［1］。而在地方行政性法規(guī)、規(guī)章中，對賦予公眾決策建議權(quán)也只是一筆帶過，具體決策程序中行使建議權(quán)的方式、途徑、審查要求等沒有更細致的規(guī)定，公民參與權(quán)利得不到保障，公眾參與徒有其表、流于形式。第三，公眾參與后信息反饋機制缺失。公眾參與行政決策決定了公眾的意見應(yīng)受到尊重，這就要求公眾的意見理應(yīng)得到反饋。目前仍然存在聽證制度回饋機制明顯不足、決策后公眾參與匱乏等現(xiàn)象，所以，建立反饋機制勢在必行。完善信息反饋機制、回應(yīng)機制，應(yīng)促使政府必須向社會公眾做出意見采納與否的合理解釋。當(dāng)前雖然一些地方的行政機關(guān)已經(jīng)開展了相關(guān)回復(fù)、公示等機制，但是效率不高，拖延、拖沓的情況屢有發(fā)生。信息反饋機制的缺失，不僅會影響到社會公眾參與行政決策的積極性，也會讓社會公眾對政府反復(fù)強調(diào)“公眾參與”的真誠質(zhì)疑，使政府公信力降低。

三、完善公眾參與行政決策的路徑

1.制定相關(guān)法律法規(guī)，做好信息公開，規(guī)范行政決策。第一，盡快制定《行政程序法》。通過相關(guān)立法賦予公民行政決策啟動權(quán)、細化行政決策建議權(quán)。確保諫言獻策的渠道暢通且合法，如賦予社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺、電話等多種渠道對行政決策進行建議的權(quán)利。完善公眾參與代表的選拔機制，建立參與意見信息反饋機制，如可以規(guī)定若在行政決策程序中未依法進行公眾參與環(huán)節(jié)或未進行合理的公眾意見反饋和答復(fù)則視該決策草案無效，由有關(guān)機關(guān)予以撤銷。從法律上保證行政機關(guān)在進行行政決策時必須聽取社會公眾的意見和建議，這樣才能從根本上避免行政決策的隨意性、專斷性。第二，做好信息公開工作。要想進行有效的公正參與，公開透明的陽光政府、到位的信息公開是必須具備的條件。建議盡快出臺《政府信息公開法》，明確不予公開的信息的范圍，避免行政機關(guān)打著“國家秘密”的幌子拒絕公開。特別是對行政決策程序的公開，不僅是事前相關(guān)信息的公開，而且是整個決策過程的公開，如聽證會的相關(guān)信息、聽證會的會議內(nèi)容、聽證會會后信息采納和信息反饋等。只有讓公眾的知情權(quán)得到充分的保障，這樣才能從前提上解決公眾參與途徑不暢通的問題，社會公眾才有參與行政決策的動力和積極性。

2.增強行政決策中的社會公眾參與度。第一，拓寬公眾參與行政決策的渠道。公眾參與的方式和途徑越多就意味著參與的程度越高，獲得有效信息的效果越好。除了現(xiàn)有的舉行聽證會、座談會等傳統(tǒng)方式，行政機關(guān)還應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，采用“線上+線下”雙重參與的形式，如利用政府信息網(wǎng)站為公眾參與行政決策提供話語平臺、拓寬參與方式。同時，政府也應(yīng)做好積極的引導(dǎo)工作，通過加強宣傳、教育，做好對輿論非理性的解釋工作，抵制網(wǎng)絡(luò)暴力。此外，政府還應(yīng)改進常用的民意調(diào)查方式。除了現(xiàn)有民意調(diào)查中決策的利益相關(guān)人進行電話或問卷形式的調(diào)查方式外，行政機關(guān)可就決策內(nèi)容加大宣傳和調(diào)查力度，如開辟官方網(wǎng)站中的決策信息建議收集專欄，及時了解社會公眾的意見。第二，推動公眾參與的有序化。目前公眾參與主體范圍窄，公民多以個人身份參與行政決策程序，這種參與不利于意見的集中表達，常造成“人微言輕”的局面。即便參會公民是公眾選出的代表，也不能保證該代表能夠有效地整合其他公民和所代表的利益群體的意見。因此，如何使公眾參與的代表既具代表性又具典型性是提升參與度的重要問題?！皬膰饨?jīng)驗看，非政府組織和社區(qū)組織是公眾參與的主要組織形式”［2］。因此，建議可以由介于政府與公眾之間的非營利組織來幫助收集、整合公眾訴求和意見，并可以代表公眾利益和政府進行溝通協(xié)商。注重發(fā)揮工會、婦聯(lián)等組織的作用，思人民之所思、想人民之所想，主動搭建溝通橋梁，傳達民情民意。大力扶持基層自治和社區(qū)自治組織的建設(shè)，只有組織發(fā)展好了，社會公眾才會相信這些組織能夠代表自身利益，能夠向行政機關(guān)表達自己的訴求和意見。第三，充分注重參與過程中的協(xié)商和互動。要想避免“聽證會就是漲價會”這種情況的出現(xiàn)，政府就必須和公眾一起做“問答題”而不是“選擇題”。擺正自身位置，和公眾平等對話、互相理解，增強良性互動。

3.建立健全意見反饋機制。建立健全行政決策中公眾參與意見反饋機制，可以防止公眾參與走過場，有利于增強公眾的參與感，實現(xiàn)政府和社會公眾雙方的良性互動。第一，政府要預(yù)先做好決策方案的設(shè)計，對社會公眾可能產(chǎn)生的疑問、質(zhì)詢進行思考。第二，政府要對社會公眾所提的意見進行整理、歸納和分析，對每類意見都應(yīng)本著有問必答的原則，予以反饋。第三，對行政決策的草案進行公示，如果群眾有異議，必須積極受理并予以答復(fù)，在時間上不拖延，在內(nèi)容上若是意見可取，要積極采納并改進。第四，完善保障行政決策參與權(quán)的司法制度。當(dāng)行政機關(guān)無正當(dāng)理由拒絕采納合理意見并未按程序依法進行答復(fù)時，公眾有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

4.加強普法教育，提高公眾參與決策的主動性。第一，改變政府在行政決策中的包辦、全能的模式，官員應(yīng)轉(zhuǎn)變“官本位”的思想，重視公眾參與。第二，提升公民對行政決策的認知能力，從該決策是否推動社會前進、是否利于社會安定、是否促進民生發(fā)展的角度進行思考，達到行政決策的有效性和可行性；最終提升公民自主整合與決策相關(guān)信息的能力。第三，加大宣傳力度和普法力度，強調(diào)公眾參與行政決策的必要性和重要性，積極引導(dǎo)公眾參與，使公民重視并正確行使自己的合法權(quán)利，改變被動地接受政府決策的狀態(tài)，在思想上由“消極聽從”向“積極參與”轉(zhuǎn)變，主動、積極地參與到行政決策程序中。例如通過報紙雜志、網(wǎng)絡(luò)傳播等方式擴大公眾對參與行政活動的認識，提高政治覺悟。第四，將公民如何積極、正確行使權(quán)利的教育納入公民素質(zhì)教育，提升公民的參與能力和理性參與的責(zé)任感，積極投身到行政決策參與中。第五，建立獎勵機制，對提出有建設(shè)性意見的公眾給予一定的精神和物質(zhì)獎勵，激發(fā)其參與的積極性。

綜上所述，作為政府行政管理科學(xué)性和民主性的有效保障，公眾參與一直影響著政府的行政職能履行，是行政管理不可或缺的一環(huán)。公眾參與行政決策，不斷拉近國家機關(guān)和社會公眾之間的距離，對于推進社會主義民主政治的發(fā)展、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。雖然我國現(xiàn)在的公眾參與行政決策程序還存在很多需要改進的地方，但是在不斷推進法治國家、法治政府建設(shè)的過程中，公眾參與行政決策一定會有效有序推進，為政府依法、全面履行職能奠定堅實基礎(chǔ)。

［1］姜明安.公眾參與與行政法治［J］.中國法學(xué)，2004，（2）.

［2］姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究［J］.浙江學(xué)刊，2012，（3）.

［責(zé)任編輯 王亞偉］

D922.1

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1671-6701（2017）03-0041-03

2017-04-20

覃 瑩（1992— ），女，四川成都人，中共四川省委黨校研究生部碩士研究生。