陳天亮（中國(guó)人民公安大學(xué)）

淺議綜合治理校園欺凌的若干原則

陳天亮（中國(guó)人民公安大學(xué)）

2016年11月11日，教育部聯(lián)合中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)等9部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。這是繼2016年4月28日國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專(zhuān)項(xiàng)治理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）后，中央層面針對(duì)校園欺凌和暴力問(wèn)題的又一舉措，凸顯了國(guó)家對(duì)在校未成年人保護(hù)的重視，也是對(duì)社會(huì)公眾呼吁校園安全的有力回應(yīng)。

近幾年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展普及，校園欺凌逐漸被推至輿論的風(fēng)口浪尖，成為一個(gè)受社會(huì)各方廣泛關(guān)注的問(wèn)題。其實(shí)，校園欺凌既不是我國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，也不是近兩年才出現(xiàn)的新問(wèn)題，而是目前世界許多國(guó)家和地區(qū)中小學(xué)校園普遍存在的長(zhǎng)期性社會(huì)隱疾。這是因?yàn)?，一方面，中小學(xué)校的未成年學(xué)生正處于成長(zhǎng)的特殊時(shí)期，具有生理發(fā)育快、心理狀態(tài)不穩(wěn)定、辨別是非能力差、自我控制能力弱等明顯特點(diǎn)；另一方面，中小學(xué)校園作為社會(huì)整體系統(tǒng)的有機(jī)組成單元，未成年學(xué)生在日常生活中難免會(huì)受到社會(huì)大環(huán)境中各種不利因素直接或間接的影響。從實(shí)際情況來(lái)看，校園欺凌現(xiàn)象雖然由于“在落實(shí)主體責(zé)任、健全制度措施、實(shí)施教育懲戒、形成工作合力等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)”而仍時(shí)有發(fā)生，但并沒(méi)有實(shí)證數(shù)據(jù)證明有顯著增長(zhǎng)的趨勢(shì)；而一些地方雖曾曝光個(gè)別極端的校園欺凌暴力案件，但也不能被視作青少年違法犯罪行為的普遍樣態(tài)。

正是基于對(duì)校園欺凌和暴力現(xiàn)象的客觀(guān)認(rèn)識(shí)，《意見(jiàn)》在指明我國(guó)中小學(xué)校園欺凌防范薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，從“有效預(yù)防”“依法處置”“形成合力”三個(gè)方面提出了11條專(zhuān)業(yè)、細(xì)致且具有針對(duì)性的措施，為各地開(kāi)展校園欺凌防治工作提供了明確指導(dǎo)。下一步，各地應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際落實(shí)相關(guān)措施，建立起政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)齊抓共管、學(xué)校家庭社會(huì)三位一體的工作機(jī)制。為確保相關(guān)措施切實(shí)發(fā)揮效用，各地在開(kāi)展校園欺凌綜合治理時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《意見(jiàn)》遵循以下幾方面原則。

第一，堅(jiān)持協(xié)同治理的原則

校園欺凌現(xiàn)象雖然主要發(fā)生在校園，但其背后既有學(xué)校教育、校園情境等因素，還受家庭教育影響；既與社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化有關(guān)，還與人際互動(dòng)以及個(gè)人心理等相聯(lián)系。可以說(shuō)，校園欺凌現(xiàn)象產(chǎn)生原因的復(fù)雜程度并不亞于社會(huì)中的成年人犯罪。因此，其治理也不可能僅僅依靠中小學(xué)校單一主體，各相關(guān)部門(mén)和社會(huì)組織必須協(xié)同聯(lián)動(dòng)、多管齊下、形成合力。

《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》第5條規(guī)定，“各級(jí)教育、公安、司法行政、建設(shè)、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等部門(mén)在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行學(xué)校周邊治理和學(xué)校安全的監(jiān)督與管理職責(zé)”，“社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他社會(huì)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極參與和支持學(xué)校安全工作，依法維護(hù)學(xué)校安全?！贝舜巍兑庖?jiàn)》十分強(qiáng)調(diào)治理校園欺凌和暴力中部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要性，并將“切實(shí)形成合力”作為綜合治理的基本方針。因此，根據(jù)《意見(jiàn)》要求，各地應(yīng)當(dāng)把防治學(xué)生欺凌和暴力工作作為全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)?！敖逃⒕C治、人民法院、人民檢察院、公安、民政、司法、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門(mén)組織，應(yīng)成立防治學(xué)生欺凌和暴力工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確任務(wù)分工，強(qiáng)化工作職責(zé)，完善防治辦法，加強(qiáng)考核檢查，健全工作機(jī)制，形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)齊抓共管、學(xué)校家庭社會(huì)三位一體的工作合力?！蓖瑫r(shí)，各地還要建立學(xué)校、家庭、社區(qū)（村）、公安、司法、媒體等各方面溝通協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生保護(hù)工作的正面宣傳引導(dǎo)，防止因媒體過(guò)度渲染報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)輿論所引發(fā)的不良影響。

第二，堅(jiān)持學(xué)校主責(zé)的原則

在校學(xué)生的人身財(cái)產(chǎn)安全保障，各級(jí)學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)首要責(zé)任。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第22條規(guī)定，“學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立安全制度，加強(qiáng)對(duì)未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全?！薄吨行W(xué)幼兒園安全管理辦法》第5條也要求，學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行安全管理和安全教育職責(zé)。其實(shí)，從情境犯罪預(yù)防理論來(lái)看，強(qiáng)調(diào)中小學(xué)校作為治理校園欺凌和暴力的首要責(zé)任主體，也有利于發(fā)揮其作為監(jiān)管者增加“犯罪”風(fēng)險(xiǎn)、減少“犯罪”機(jī)會(huì)的作用。而現(xiàn)實(shí)中，一些校園欺凌現(xiàn)象之所以長(zhǎng)期存在，就與相關(guān)學(xué)校認(rèn)為是“小事”或怕“出丑”而不作為的間接縱容有關(guān)。

鑒于此，《意見(jiàn)》在要求各地成立防治學(xué)生欺凌和暴力工作領(lǐng)導(dǎo)小組的同時(shí)，專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了中小學(xué)在治理校園欺凌工作中的主體責(zé)任。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，中小學(xué)校必須加強(qiáng)重視，把防治學(xué)生欺凌和暴力作為加強(qiáng)平安文明校園建設(shè)的重要內(nèi)容：一是學(xué)校黨組織要充分發(fā)揮政治核心作用，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和教育引導(dǎo)；二是明確校長(zhǎng)作為學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的第一責(zé)任人，分管法治教育副校長(zhǎng)和班主任是直接責(zé)任人；三是學(xué)校要充分調(diào)動(dòng)全體教職工的積極性，明確相關(guān)崗位職責(zé)，將學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的各項(xiàng)工作落實(shí)到每個(gè)管理環(huán)節(jié)、每位教職工。

第三，堅(jiān)持早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)的原則

從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，治理校園欺凌和暴力，不僅需要完善發(fā)生時(shí)的應(yīng)急處置和事后心理疏導(dǎo)、教育等，更重要的是建立起早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)的事前防范機(jī)制。從受害人保護(hù)角度來(lái)看，“及早發(fā)現(xiàn)和干預(yù)”有助于減少和降低未成年被害人因受欺凌而造成的身心傷害；從青少年犯罪預(yù)防角度來(lái)看，“及早發(fā)現(xiàn)和干預(yù)”則有助于盡早干預(yù)和教育施暴學(xué)生，防止其朝更危險(xiǎn)的方向發(fā)展；從校園安全管理角度來(lái)看，“及早發(fā)現(xiàn)和干預(yù)”還有助于學(xué)校妥善處理欺凌事件造成的校園管理危機(jī)。

此次《意見(jiàn)》將“積極有效預(yù)防”作為防治校園欺凌和暴力的要求，各地在治理校園欺凌問(wèn)題時(shí)，相關(guān)部門(mén)都應(yīng)當(dāng)以“早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)”為原則開(kāi)展工作。首先，各地中小學(xué)校應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)值班、巡查制度，禁止學(xué)生攜帶管制刀具等危險(xiǎn)物品進(jìn)入學(xué)校，并針對(duì)重點(diǎn)學(xué)生、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段開(kāi)展防治工作；同時(shí)，研制學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)手冊(cè)，加強(qiáng)教職工特別是班主任專(zhuān)題培訓(xùn)，提高教職工有效防治學(xué)生欺凌和暴力的責(zé)任意識(shí)和能力水平；學(xué)校對(duì)發(fā)現(xiàn)的欺凌和暴力事件線(xiàn)索和苗頭要認(rèn)真核實(shí)、準(zhǔn)確研判，對(duì)早期發(fā)現(xiàn)的輕微欺凌事件，要及時(shí)給予必要的教育、懲戒。其次，學(xué)校要通過(guò)家訪(fǎng)、家長(zhǎng)會(huì)、家長(zhǎng)學(xué)校等途徑，幫助家長(zhǎng)了解防治學(xué)生欺凌和暴力的相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)責(zé)任意識(shí)，提高防治能力。同時(shí)，通過(guò)溝通及時(shí)掌握學(xué)生思想情緒和同學(xué)關(guān)系狀況，特別關(guān)注學(xué)生有無(wú)學(xué)習(xí)成績(jī)突然下滑、精神恍惚、情緒反常、無(wú)故曠課等異常表現(xiàn)及產(chǎn)生的原因，對(duì)可能的欺凌和暴力行為做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早控制。再次，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)密切與學(xué)校溝通，積極配合學(xué)校排查校園欺凌和暴力隱患，加強(qiáng)學(xué)生上下學(xué)重要時(shí)段、學(xué)生途經(jīng)重點(diǎn)路段的巡邏防控和治安盤(pán)查，對(duì)發(fā)現(xiàn)有傾向性的校園欺凌和暴力問(wèn)題，及時(shí)采取相應(yīng)防范措施并通知學(xué)校和家長(zhǎng)，以便及時(shí)干預(yù)。

第四，堅(jiān)持特殊、優(yōu)先保護(hù)的原則

聯(lián)合國(guó)大會(huì)1959年通過(guò)的《兒童權(quán)利宣言》中指出，兒童因?yàn)樯眢w和心理尚未成熟，在其出生前后都應(yīng)當(dāng)給予特殊的保護(hù)和照顧。根據(jù)這一理念，《兒童權(quán)利公約》（1989年）第3條第1款規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以?xún)和淖畲罄鏋橐环N首要考慮。”我國(guó)在1990年加入《兒童權(quán)利公約》，此后一直積極踐行公約相關(guān)精神加強(qiáng)未成年人保護(hù)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第3條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯?！敝行W(xué)校園欺凌和暴力治理中，無(wú)論是事中應(yīng)處、還是事后防控，都應(yīng)堅(jiān)持“特殊、優(yōu)先保護(hù)未成年受害人”的原則。

根據(jù)《意見(jiàn)》要求，各地在介入處置中小學(xué)校園欺凌和暴力事件時(shí)，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)保護(hù)未成年人合法權(quán)益，學(xué)校、家長(zhǎng)、公安機(jī)關(guān)及媒體都應(yīng)保護(hù)遭受欺凌和暴力的學(xué)生以及知情學(xué)生的身心安全，嚴(yán)格保護(hù)學(xué)生隱私，防止泄露有關(guān)學(xué)生個(gè)人及其家庭信息，特別要防止網(wǎng)絡(luò)傳播等因素導(dǎo)致事態(tài)蔓延而造成對(duì)受害學(xué)生的“二次傷害”。與此同時(shí)，學(xué)校和相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)遭受欺凌和暴力的學(xué)生及其家人提供幫助，及時(shí)開(kāi)展相應(yīng)的心理輔導(dǎo)和家庭支持，幫助他們盡快消除心理陰影，恢復(fù)到正常學(xué)習(xí)生活的狀態(tài)。對(duì)確實(shí)難以返回原來(lái)學(xué)?；虬嗉?jí)的當(dāng)事學(xué)生，教育部門(mén)和學(xué)校應(yīng)妥善做好班級(jí)調(diào)整和轉(zhuǎn)介工作。

第五，堅(jiān)持依法處置的原則

習(xí)近平總書(shū)記指出，深入推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾和問(wèn)題。中小學(xué)校園欺凌與暴力的綜合治理，涉及教育、安全管理、未成年人保護(hù)與違法犯罪懲戒等多項(xiàng)議題，尤其需要堅(jiān)持法治思維，按照法治方式進(jìn)行。具體而言，堅(jiān)持依法處置原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是盡快解決學(xué)校處理校園欺凌和暴力“有法可依”“有法必依”的問(wèn)題。各地應(yīng)當(dāng)制定中小學(xué)校園欺凌和暴力事件處置規(guī)范，根據(jù)事件性質(zhì)區(qū)分具體處置方式和標(biāo)準(zhǔn)流程。其中，要明確教育、行政、法律的界限，屬于教育問(wèn)題的，及時(shí)采取輔導(dǎo)教育措施；屬于行政問(wèn)題的，由教育主管部門(mén)和學(xué)校進(jìn)行行政處理；屬于法律問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)交由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理。

二是妥善處理校園欺凌與暴力施害人的教育懲戒問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要“消除未成年人違法犯罪不需要承擔(dān)任何責(zé)任的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)”，對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的中小學(xué)生必須依法依規(guī)采取適當(dāng)?shù)某C治措施予以教育懲戒。既做到真情關(guān)愛(ài)、真誠(chéng)幫助，力促學(xué)生內(nèi)心感化、行為轉(zhuǎn)化，又充分發(fā)揮教育懲戒措施的威懾作用。對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生，學(xué)校和家長(zhǎng)要進(jìn)行嚴(yán)肅的批評(píng)教育和警示談話(huà)，情節(jié)較重的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)參與警示教育；屢教不改、多次實(shí)施欺凌和暴力的，要登記在案并記入學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，必要時(shí)轉(zhuǎn)入專(zhuān)門(mén)學(xué)校就讀；構(gòu)成違法犯罪的，根據(jù)《刑法》《治安管理處罰法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)給予相應(yīng)的行政、刑事處罰；對(duì)犯罪性質(zhì)和情節(jié)惡劣、手段殘忍、后果嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依法懲處。

第六，堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化原則

未成年人有自身的成長(zhǎng)特點(diǎn)和規(guī)律，對(duì)一些“成長(zhǎng)中”的現(xiàn)象，不能簡(jiǎn)單套用成年人的思維，需要更為專(zhuān)業(yè)的方式方法。一方面，對(duì)有不良行為或嚴(yán)重不良行為青少年，只靠一般的家庭教育和學(xué)校教育很難奏效，需要通過(guò)專(zhuān)業(yè)力量乃至必要的強(qiáng)制力量來(lái)教育矯治。另一方面，未成年受害人的恢復(fù)是個(gè)系統(tǒng)工程，期間可能有包括訴訟參與需求、身心康護(hù)需求、教育需求、就業(yè)需求、家庭需求等在內(nèi)的多種需求，需要社會(huì)多元主體的參與，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對(duì)未成年被害人進(jìn)行救助。

為適應(yīng)校園欺凌與暴力治理過(guò)程中未成年人保護(hù)和教育矯治的需要，應(yīng)充分發(fā)揮兩方面專(zhuān)業(yè)力量的作用。一方面，積極引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作力量和方法。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，各地要依托“12355”青少年服務(wù)臺(tái)開(kāi)設(shè)自護(hù)教育熱線(xiàn)，組織專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者、公益律師、志愿者開(kāi)展有針對(duì)性的自護(hù)教育、心理輔導(dǎo)和法律咨詢(xún)。同時(shí)，可以通過(guò)在校園和社區(qū)中引入社會(huì)力量，創(chuàng)造義務(wù)勞動(dòng)、社區(qū)公益等機(jī)會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)家庭教育的指導(dǎo)以及心理健康輔導(dǎo)，對(duì)有不良行為的青少年學(xué)生進(jìn)行社會(huì)化教育。另一方面，要充分發(fā)揮組織化專(zhuān)業(yè)力量的職責(zé)作用。公、檢、法、司機(jī)關(guān)工作人員可以利用身份權(quán)威、方法專(zhuān)業(yè)、經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，在辦理涉及校園欺凌與暴力的案件中，不失時(shí)機(jī)地開(kāi)展針對(duì)性教育轉(zhuǎn)化工作。例如，公安機(jī)關(guān)要在偵查階段對(duì)涉案青少年適時(shí)開(kāi)展教育；司法行政部門(mén)在社會(huì)調(diào)查環(huán)節(jié)開(kāi)展教育；檢察院可以在審查批捕、審查起訴等環(huán)節(jié)，將法治教育貫穿于當(dāng)事人和解、親情會(huì)見(jiàn)、附條件不起訴等過(guò)程；法院在庭審環(huán)節(jié)，可以通過(guò)法庭教育的方式將教育、感化、挽救相結(jié)合，增強(qiáng)效果。

（見(jiàn)習(xí)編輯 賀 堃）