馬建兵

(甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院， 甘肅 蘭州 730070)

論我國農(nóng)村土地權(quán)利的信托性*

馬建兵

(甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院， 甘肅 蘭州 730070)

在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地信托財產(chǎn)的確定必須在農(nóng)村土地用益物權(quán)范圍內(nèi)進行，而不能將土地信托財產(chǎn)泛化。在社會生活和經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)村土地權(quán)利承擔著農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、農(nóng)地資源的保護、農(nóng)民社會保障及規(guī)范農(nóng)村土地市場的功能。基于農(nóng)村土地權(quán)利的功能，為合理促進農(nóng)村建設(shè)，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，以信托的方式規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也很有必要；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)不僅符合信托財產(chǎn)理論的要求，也得到了政策、法律及實踐的支持；由于宅基地使用權(quán)僅承擔社會保障的功能，其不宜納入信托財產(chǎn)的范圍。

農(nóng)村土地權(quán)利 信托財產(chǎn) 農(nóng)村土地用益物權(quán)

“信托是以協(xié)調(diào)物權(quán)為主要內(nèi)容的制度，同時也是針對物的管理機制?！盵1]作為物權(quán)類型的農(nóng)村土地①權(quán)利，在流轉(zhuǎn)中可以與信托聯(lián)接起來。目前我國學界對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究，主要是就各項農(nóng)村土地用益物權(quán)以各種方式流轉(zhuǎn)進行論證，而較少根據(jù)農(nóng)村土地權(quán)利的功能進行辯證分析。因此，在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中，基于農(nóng)村土地權(quán)利功能的視角，對農(nóng)村土地權(quán)利的信托性進行分析，是拓展農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)方式、規(guī)范農(nóng)村土地信托實踐的基本前提。

一、農(nóng)村土地權(quán)利作為信托財產(chǎn)范圍的初步界定

農(nóng)村土地信托作為一種特殊的信托，其信托財產(chǎn)的歸屬既要符合相關(guān)土地法律法規(guī)的規(guī)定，又要保證信托功能的實現(xiàn)。在農(nóng)村土地權(quán)利體系中，用益物權(quán)的目的在于保障農(nóng)民基本生活水平的前提下，充分發(fā)揮物質(zhì)資料的效能，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果對農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的流通極度泛化，那么農(nóng)民在喪失其他收入來源時，生活便無法得到保障。另外，用益物權(quán)中的各具體權(quán)利一般都兼具債權(quán)和物權(quán)性質(zhì)，是“一種與農(nóng)村社區(qū)成員身份不可分離的權(quán)利”[2]P24，有著濃厚的身份色彩。因此，委托人可將信托財產(chǎn)在一定期限內(nèi)移轉(zhuǎn)給土地信托機構(gòu)由其管理，但基于農(nóng)村土地所具有的社會保障功能及農(nóng)村土地權(quán)利的身份性，農(nóng)村土地信托財產(chǎn)的最終所有人仍應(yīng)是信托關(guān)系發(fā)生前農(nóng)村土地權(quán)利所有人，信托合同期限屆滿、法定或約定解除事由出現(xiàn)時土地權(quán)利應(yīng)當回復(fù)至原土地權(quán)利人。

農(nóng)村土地信托中由委托人委托給土地信托機構(gòu)的農(nóng)村土地權(quán)利即為信托財產(chǎn)，但基于農(nóng)村土地權(quán)利的特性和功能，以及設(shè)立信托之目的、信托財產(chǎn)的性質(zhì)考慮，并非所有農(nóng)村土地上存在的權(quán)利均可作為信托財產(chǎn)，因此，對于作為信托財產(chǎn)的農(nóng)村土地權(quán)利之范圍應(yīng)先做一初步界定。農(nóng)村土地權(quán)利(群)是以土地所有權(quán)為核心的一系列土地財產(chǎn)權(quán)利的組合，是存在于土地上的物權(quán)群以及特定情況下在土地本身或土地所設(shè)物權(quán)之上設(shè)立的債權(quán)形成的權(quán)利集合體。也就是說，農(nóng)村土地上的權(quán)利分為農(nóng)村土地所有權(quán)及農(nóng)村土地利用權(quán)。農(nóng)村土地所有權(quán)從主體上表現(xiàn)為國家所有和農(nóng)民集體(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民集體)所有兩種形式。而依照我國法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)僅為國家基于公共利益之需要，將集體所有的土地強制收歸國家所有。學界通說認為，除了為公共利益可由國家按法定權(quán)限和程序依法征收農(nóng)村集體所有的土地外，農(nóng)村土地所有權(quán)不可基于農(nóng)民集體的意志自由流通、轉(zhuǎn)讓。雖然也有學者指出此種觀點無法律上的合理依據(jù)，主張農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當具有可讓與性，但即使如此也將此種所有權(quán)轉(zhuǎn)讓限定為農(nóng)民集體經(jīng)濟組織間的流通。②總的來說，農(nóng)村土地所有權(quán)不符合我國信托法對信托財產(chǎn)流動性的要求，因此不能成為土地信托的客體，即農(nóng)村土地信托中的信托財產(chǎn)。

農(nóng)村土地的利用權(quán)種類主要有農(nóng)村土地用益物權(quán)、有限的農(nóng)村土地擔保物權(quán)和特殊情況下設(shè)定的債權(quán)等土地他項權(quán)利。依照現(xiàn)行物權(quán)法，農(nóng)村土地抵押權(quán)屬擔保物權(quán)性質(zhì)。擔保制度作為一種保障社會經(jīng)濟發(fā)展的制度，在市場經(jīng)濟運行中具有重要的功能，是以直接支配特定財產(chǎn)的交換價值為內(nèi)容，以確保債權(quán)實現(xiàn)為目的而設(shè)定的物權(quán)。它的基本功能就是保障債權(quán)人的債權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)，保證債務(wù)人向債權(quán)人履行債務(wù)。同時，由于我國物權(quán)法定原則，土地租賃權(quán)應(yīng)是一種債權(quán)性質(zhì)上的權(quán)利，可以國有土地使用權(quán)、“四荒”土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)為客體。設(shè)立土地租賃權(quán)的目的是通過一種土地有償使用的方式促進土地集約節(jié)約利用，實現(xiàn)土地收益分配合理化，優(yōu)化土地資源的配置。而信托的實質(zhì)在于受托人代替委托人實現(xiàn)物的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，土地信托的作用主要在于促進土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而提高土地利用的規(guī)模效益。因此從信托產(chǎn)生的原因、信托制度的運行方式、設(shè)立土地信托的目的及功能等層面考慮，農(nóng)村土地上存在的擔保物權(quán)及特定情況下設(shè)立的債權(quán)不適宜作為農(nóng)村土地信托財產(chǎn)。

農(nóng)村土地權(quán)利中最為重要的一組權(quán)利即為用益物權(quán)。土地資源的日益稀缺及其價值的日益昂貴使得土地所有與土地使用之間的矛盾越發(fā)突出。為合理配置資源、提高土地資源的效率、調(diào)劑土地所有和土地利用的矛盾，土地當然地成為了用益物權(quán)的典型標的物。土地用益物權(quán)制度雖不能直接提高土地的效率，卻能以其特有的方式提供給非所有人通過法律行為比較穩(wěn)定地使用他人土地的機會，成為滿足非所有人利用他人土地的有效手段。作為與土地擔保物權(quán)有著不同價值取向的定限物權(quán)，土地用益物權(quán)的權(quán)利性質(zhì)如用益性、獨立性、限制性等能夠表明其自身的特性，并通過這些特性直接反映土地用益物權(quán)的本質(zhì)。其中用益性作為土地用益物權(quán)的基本性質(zhì)反映了土地用益物權(quán)的目的和內(nèi)容，也是土地使用價值的實現(xiàn)基礎(chǔ)。而信托制度產(chǎn)生的源頭正是英國封建時代的用益權(quán)制度，且信托的實質(zhì)也在于由受托人代替委托人實現(xiàn)物的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)。從這個意義上來看，用益物權(quán)符合信托財產(chǎn)的理念要求。在農(nóng)村土地信托法律關(guān)系中，農(nóng)村土地用益物權(quán)可作為信托財產(chǎn)。

二、農(nóng)村土地權(quán)利功能對確定農(nóng)村土地信托財產(chǎn)范圍的影響

農(nóng)村土地權(quán)利是一束權(quán)利群，但并非所有的農(nóng)村土地權(quán)利類型都適宜以信托的方式流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵還要取決于農(nóng)村土地權(quán)利自身所承擔的功能。可以說，農(nóng)村土地權(quán)利的功能是其作為信托財產(chǎn)的前置性條件。從我國的實際情況來看，農(nóng)村土地權(quán)利在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和農(nóng)地資源的保護、農(nóng)村社會保障及規(guī)范農(nóng)村土地市場等幾個功能方面影響著農(nóng)村土地信托財產(chǎn)具體范圍的確定。

(一)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與農(nóng)地資源的保護功能

農(nóng)村土地首要的利用目的便是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其最大功能便是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，這也是農(nóng)村土地權(quán)利的首要功能。固此，農(nóng)村土地權(quán)利的設(shè)置和行使必須尊重農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)律，保證農(nóng)產(chǎn)品對國民的基本供給。為保證農(nóng)產(chǎn)品的基本生產(chǎn)，未經(jīng)依法批準，土地承包經(jīng)營權(quán)人不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)；有時國家還需要對承擔農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能的土地范圍作出基本要求。③相對于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有生產(chǎn)周期長，且受自然條件影響大的特點，農(nóng)村土地權(quán)利的設(shè)置在很大程度上也體現(xiàn)出時期性的特點，具體表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用益物權(quán)的長期性和穩(wěn)定性，④在農(nóng)業(yè)土地上設(shè)立的擔保物權(quán)因其具有一定的商業(yè)性而受較多的限制。⑤為保證農(nóng)村土地權(quán)利的生產(chǎn)功能，其權(quán)利行使的消極行為對權(quán)利存續(xù)的負面影響較大。⑥另外，為保證農(nóng)村土地的基本生產(chǎn)功能，其權(quán)利人及相關(guān)單位和個人在行使權(quán)利及從事其他活動時，必須承擔起環(huán)境保護的義務(wù)，并鼓勵和提倡增強農(nóng)村土地生產(chǎn)能力的行為。⑦

我國是土地資源相對貧乏的國家，且伴隨著工業(yè)化和城市化進程，農(nóng)村土地特別是耕地的非農(nóng)化占用趨勢將更加嚴重。面對嚴峻的土地資源狀況及由此產(chǎn)生的人地矛盾，農(nóng)村土地權(quán)利體系必須擔負起農(nóng)地資源的保護功能，以保障土地最基本的生產(chǎn)功能。正是由于我國農(nóng)村土地作為生產(chǎn)資料的重要性及并不樂觀的耕地現(xiàn)狀，我國現(xiàn)行土地所有權(quán)僅限為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，且除國家為公共利益的需要對集體所有土地進行征用外，嚴禁非法轉(zhuǎn)讓土地。鑒于土地在我們?nèi)粘Ｉ钪械慕?jīng)濟和社會作用，對其作用與流轉(zhuǎn)，國家不可能完全放任自流。對于土地使用過程中產(chǎn)生的土地用益物權(quán)和擔保物權(quán)，法律法規(guī)在使用方式、用途等方面也予以嚴格限制，以確保農(nóng)民可穩(wěn)定地耕作，從而取得良好的生產(chǎn)收益。

(二)農(nóng)村社會保障功能

農(nóng)村土地是我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，而我國目前農(nóng)村社會保障體系尚不完善，社會保障制度也不可能在短時期內(nèi)覆蓋所有的農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體，在相當長的時期內(nèi)，還沒有條件將社會保障從土地中剝離出來，土地仍要承擔農(nóng)民最基本的生活保障。[3]農(nóng)村土地權(quán)利作為一項財產(chǎn)權(quán)，不僅具有私權(quán)意義上的財產(chǎn)功能，還承載著社會保障功能。但在目前條件下，還找不到任何一樣能夠取代土地為農(nóng)民提供基本保障的物質(zhì)條件，因此，目前任何離開土地保障談?wù)摻⑥r(nóng)村社會保障體系都是不現(xiàn)實的。

“社會保障制度建立的關(guān)鍵，是必須區(qū)分和協(xié)調(diào)好經(jīng)濟領(lǐng)域市場化和社會民生領(lǐng)域非市場化之間的關(guān)系，即必須對市場化原則施加必要限制，將其限定在經(jīng)濟生活領(lǐng)域中，而不應(yīng)讓其成為社會民生領(lǐng)域的原則?！盵4]從這種意義上講，農(nóng)村社會中的土地權(quán)利問題多涉及社會民生，其權(quán)利的流轉(zhuǎn)必須以不影響農(nóng)村社會保障的實現(xiàn)為前提。有觀點認為，中國目前以均分土地為特征的平均主義農(nóng)地制度在為農(nóng)村人口提供社會保障方面，不失為對現(xiàn)金型社會保障的一種有效替代。[5]P107農(nóng)村土地權(quán)利的設(shè)置則在很大程度上決定著土地保障功能的發(fā)揮，土地權(quán)利的社會保障功能不可替代，除非農(nóng)業(yè)勞動力實現(xiàn)了完全轉(zhuǎn)移和穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，否則土地作為收入和就業(yè)的“蓄水池”功能就不會改變。正基于此，有學者反對土地流轉(zhuǎn)的資本主義化，并敏銳地指出：“土地資本化應(yīng)當符合集體所有制的性質(zhì)，應(yīng)當將利潤為土地權(quán)利人公平享有，應(yīng)當在集體成員身份沒有實質(zhì)改變的情況下，不使集體成員失去集體土地的基本保障?！盵6]故此，土地權(quán)利的設(shè)置與行使均以保證土地的生產(chǎn)功能和社會保障功能不被破壞為前提。當然，農(nóng)村土地的社會保障功能和流轉(zhuǎn)并非水火不融。“農(nóng)地的金融化是農(nóng)地財產(chǎn)屬性的題中之義，無論是否承認農(nóng)地的社會保障功能，都不影響農(nóng)地的金融化?！盵7]我們只是需要強調(diào)在利用土地進行經(jīng)濟活動，引進市場機制，以市場經(jīng)濟的基本規(guī)律對農(nóng)村土地資源進行配置的過程中不可忽略或者破壞土地權(quán)利的基本社會保障功能。

(三)規(guī)范農(nóng)村土地市場化的功能

土地作為財產(chǎn)關(guān)系中最為重要的財產(chǎn)，是一切生產(chǎn)和生存的源泉。然而土地資源的日益稀缺及其價值的日益昂貴使得土地所有與土地使用間出現(xiàn)了突出的矛盾，為實現(xiàn)對土地資源的有效利用，應(yīng)當實現(xiàn)土地的市場化?！靶罗r(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地利用，要尊重農(nóng)民的權(quán)利和意愿，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本，將資本下鄉(xiāng)和合作社限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，防止資本對農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。”[6]要在農(nóng)地市場化過程中防止資本對農(nóng)民利益的侵犯，農(nóng)村土地權(quán)利則無疑是土地市場化運作的法律保障。土地的市場化運作涉及土地這種稀缺資源的合理配置和有效利用，同時還影響土地權(quán)利主體的經(jīng)濟效益。因此，需要依法設(shè)置一定的土地財產(chǎn)權(quán)利，以加強農(nóng)村土地市場化的規(guī)范性。土地的市場化必然形成土地所有者、經(jīng)營者、使用者等多元利益主體，各個權(quán)利主體責任、權(quán)利、利益如何界定，如何保證權(quán)利主體享有權(quán)利并獲得利益，同時履行法律規(guī)定的義務(wù)和責任，避免損害各主體利益的侵權(quán)或違約行為發(fā)生，促進土地資源的有效配置，這就需要通過完善土地上的權(quán)利，制定多層次的土地權(quán)利體系。需要強調(diào)的是，農(nóng)村土地權(quán)利的市場化在追求經(jīng)濟效益的同時，不可破壞土地的生產(chǎn)功能及農(nóng)村土地的社會保障功能，應(yīng)避免城市大規(guī)模擴張和非農(nóng)建設(shè)占用和破壞耕地，維護國家糧食安全、經(jīng)濟安全和農(nóng)村社會穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上探索適宜的農(nóng)村土地利用方式及充分的法律、政策保障，達到對農(nóng)村土地資本利用的優(yōu)化。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作為農(nóng)村土地信托財產(chǎn)的必要性與限制

從現(xiàn)行政策及法律、法規(guī)規(guī)定，到學者在理論層面的研究，再到現(xiàn)實中進行的土地信托實踐，無一例外都是以土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)村土地信托中的信托財產(chǎn)。信托制度在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的運用并無法律上的直接限制，在理論中亦無明顯沖突，在實踐中也頗有成效。那么是否可以突破現(xiàn)行農(nóng)村土地信托財產(chǎn)現(xiàn)狀，拓展農(nóng)村土地信托財產(chǎn)類型，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)納入農(nóng)村土地信托財產(chǎn)？

“由于當前農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的用途只限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)，農(nóng)民沒有普遍取得建設(shè)用地使用權(quán)。”[8]國家立法對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題向來較為謹慎，有頗多限制。⑧但對于農(nóng)村集體組織或個人對農(nóng)村集體土地的使用，賦予省級政府一定的批準權(quán)限，為集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)留有一定空間。中共中央、國務(wù)院1997年頒布《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體土地管理的通知》中指出：“用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地，因與本集體以外的單位和個人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物而發(fā)生土地使用權(quán)交易的，應(yīng)依法嚴格審批，要注意保護農(nóng)民的利益?！痹擁椪咭欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的放寬。2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》要求“各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納出讓金等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題”。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可依法流轉(zhuǎn)”。該規(guī)定為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新留下了空間。2008年黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！币簿褪钦f，農(nóng)民集體可以多種方式實行集體建設(shè)用地的非公益性使用，并長期受益。且指出逐步建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“與國有土地享有平等權(quán)益”,無疑是對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的最大支持。

可以看出，盡管集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實上的必要性，但從實踐情況來看，其流轉(zhuǎn)在一定程度上受到現(xiàn)行政策法律限制，流轉(zhuǎn)過程也存在諸多問題。國家對集體建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)，也就是集體土地進入土地一級市場進行了嚴格限制，規(guī)定任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請國有土地，由國家、省、市、縣人民政府為各項建設(shè)供應(yīng)建設(shè)用地。此處主要是指用于商品房等建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)法律另有明確規(guī)定。對于已經(jīng)取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的使用者來說，為了對集體建設(shè)用地進行統(tǒng)一規(guī)劃或利用而以轉(zhuǎn)讓、出資、入股等方式對集體建設(shè)用地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，也就是集體建設(shè)用地的再次流轉(zhuǎn)在法律上并不禁止，只是在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)范圍等方面進行一定限制。有學者指出，“地方的‘逐利’動機使得地方政府在兩方面都存在擠壓行為: 一方面千方百計規(guī)避國家的法律規(guī)制；另一方面則不斷限縮農(nóng)民的利益空間?！盵9]故而在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，還需要對地方政府的逐利性進行抑制。

在集體建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)過程中，由于法律意識方面的原因和土地市場的特殊性，農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接將土地投入流轉(zhuǎn)市場不利于保護自身利益和土地流轉(zhuǎn)的管理，也不利于土地的統(tǒng)一規(guī)劃和利用。有學者主張在我國廉租房建設(shè)中引入房地產(chǎn)投資信托，以解決保障房融資問題，[10]即是一種建設(shè)用地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)的模式。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中實行“農(nóng)村集體建設(shè)用地信托制度”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶將建設(shè)用地集中交給土地信托機構(gòu)進行管理和經(jīng)營，土地信托機構(gòu)受信托人之托，依照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的要求使用土地，依照國家法律規(guī)定將土地投入流轉(zhuǎn)市場，進行土地使用權(quán)的交易，將獲取的收益依照信托法規(guī)定交給農(nóng)村集體建設(shè)用地信托人，土地信托機構(gòu)依照約定取得報酬。這樣的土地經(jīng)營管理機制有利于保護農(nóng)民利益，避免權(quán)利分散流轉(zhuǎn)帶來的難于管理問題。同樣，也有利于對集體建設(shè)用地進行統(tǒng)一規(guī)劃和利用，使集體建設(shè)用地在規(guī)?；鬓D(zhuǎn)、經(jīng)營中更大程度地發(fā)揮土地效益。也有觀點認為應(yīng)當取消對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的法律限制，承認集體土地流轉(zhuǎn)的合法性⑨，這其實是對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的泛化，不加限制的流轉(zhuǎn)不利于集體土地使用權(quán)信托化的運作。

由于在土地相關(guān)政策、法律、法規(guī)中并未對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以明確規(guī)定，各方當事人均無法對土地的使用作出長期預(yù)期，使用土地的企業(yè)多半追求早日收回投資，這一方面影響企業(yè)的長期發(fā)展，另一方面也不利于土地的長期利用與穩(wěn)定增值。實行“農(nóng)村集體建設(shè)用地信托制度”，可使企業(yè)在信托所約定的期限內(nèi)對土地進行有計劃、穩(wěn)定的利用，有助于激勵對土地進行長期投資。隨著城市化進程的加速，所需建設(shè)用地面積不斷擴大，而國家對土地供給的宏觀調(diào)控不斷加強，城鎮(zhèn)國有土地可供量日益減少。實行“農(nóng)村集體建設(shè)用地信托制度”，投資者進行投資建設(shè)不僅可以使用國有建設(shè)用地，還可以通過土地信托機構(gòu)使用集體建設(shè)用地。這樣就可以在不改變城鄉(xiāng)兩種不同土地制度的大前提下，解決保護農(nóng)民利益和農(nóng)民有序進城等問題，解決城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、推進城市化發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)等問題。有學者就提出在農(nóng)村集體土地上建公租房，其體現(xiàn)了集體建設(shè)用地的財產(chǎn)性收益和市場化價值，客觀上有利于實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利。[11]而如果引入信托制度，會進一步規(guī)范這種農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的市場化。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)的信托性考察

根據(jù)上文分析，在農(nóng)村土地信托法律關(guān)系中，只有農(nóng)村土地用益物權(quán)可作為信托財產(chǎn)。結(jié)合我國農(nóng)村土地權(quán)利的功能，各用益物權(quán)是否均符合土地信托財產(chǎn)要求，須從理論和制度層面進行考察。

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的信托性論證

依照我國《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》中對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，我們需要對其權(quán)利屬性是否符合信托財產(chǎn)的要求進行分析。

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)本質(zhì)。我國土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的一般特性，用益物權(quán)又是我國《物權(quán)法》中明確規(guī)定的物權(quán)類型。又“物權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)”，“物權(quán)是權(quán)利人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照自己的意志支配自有物或者按照授權(quán)支配他人的物，直接享受物的效益的排他性財產(chǎn)權(quán)?！盵12]P383因此，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，這符合信托客體財產(chǎn)性的要求。即使在農(nóng)村土地“三權(quán)分離”理論的影響下，也可以認為土地承包經(jīng)營權(quán)在法律屬性上與作為成員權(quán)的土地承包權(quán)不同，但其財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性并未改變。[13]

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營人合法所有的財產(chǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的合法性在《農(nóng)村土地承包法》第5條、第9條、《物權(quán)法》第63條、第124條、《信托法》第7條中均有所規(guī)定，這也符合信托財產(chǎn)合法性的要求。土地承包經(jīng)營權(quán)是承包人的合法財產(chǎn)，承包人對其擁有完全的支配權(quán)，這一物權(quán)權(quán)利具有明確的排他性；土地承包經(jīng)營權(quán)是合法的，承包人享有的該項權(quán)利有法律的明確規(guī)定，是依據(jù)法律可自行合法處置的權(quán)利。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)是確定的財產(chǎn)權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是由農(nóng)戶和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在協(xié)商的基礎(chǔ)上，簽訂土地承包經(jīng)營合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)以及承包期等內(nèi)容，由土地承包經(jīng)營權(quán)人在承包期限內(nèi)對承包地占有、使用、收益以及一定程度上處分的權(quán)利，這種權(quán)利不可隨意改變，是確定的權(quán)利。

第四，土地承包經(jīng)營權(quán)是依法可以流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)。依照《農(nóng)村土地承包法》及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，我國土地承包經(jīng)營權(quán)可由承包人在法律允許的范圍內(nèi)自主決定是否對其權(quán)利進行流轉(zhuǎn)以及以何種具體方式流轉(zhuǎn)，且土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也符合政策及法律中建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的理念，國家鼓勵并保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合法有效流轉(zhuǎn)。

有學者在研究家庭農(nóng)場融資困難問題時認為，“正規(guī)金融機構(gòu)的‘惜貸’和民間借貸的‘高成本’，使家庭農(nóng)場融資處于兩難境地，而作為新型融資工具的土地承包經(jīng)營權(quán)是破解家庭農(nóng)場融資難題的現(xiàn)實路徑選擇?！盵14]這也說明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進入信托流轉(zhuǎn)的重要意義。同時，我們應(yīng)當注意農(nóng)村土地權(quán)利的社會保障功能，在這種功能沒有被其他制度可替代或者其保障功能因流轉(zhuǎn)受到影響的情況下，流轉(zhuǎn)就應(yīng)當受到限制或監(jiān)控。有觀點認為應(yīng)加快農(nóng)村社會保障制度改革，將農(nóng)村的“三險”統(tǒng)一納入社保，建立適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的社會保障體系，以此來降低農(nóng)民對土地的依賴程度，讓農(nóng)民放心地進行土地流轉(zhuǎn)，促進土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。[15]這其實是將農(nóng)村社會保障制度的完善作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前置條件，無疑是正確的。但以信托的方式進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民享有物權(quán)法意義上的承包經(jīng)營權(quán)，并未對其社會保障產(chǎn)生不利影響。由上可見，土地承包經(jīng)營權(quán)從權(quán)利本身的法律性質(zhì)來看，符合我國信托原理中關(guān)于信托財產(chǎn)的特性及要求，也沒有影響其土地權(quán)利社會保障功能的實現(xiàn)，可作為信托財產(chǎn)參與市場流轉(zhuǎn)。并且，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為土地信托財產(chǎn)這樣的一種制度設(shè)計在理論上能夠得到認可，在實踐中也得到了支持。如在浙江紹興、貴州龍安、湖南瀏陽等地，以承包經(jīng)營權(quán)進行信托，豐富了土地的流轉(zhuǎn)方式，進一步激活了農(nóng)村經(jīng)濟。

(二)宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村土地信托財產(chǎn)的否定

宅基地使用權(quán)盡管是一種財產(chǎn)權(quán)利，但是具有一定的身份性。因此現(xiàn)行立法規(guī)定，宅基地本身不能轉(zhuǎn)讓，宅基地之上房屋的轉(zhuǎn)讓也只能在一定范圍內(nèi)進行。宅基地使用權(quán)依附于房屋所有權(quán)，不可單獨流轉(zhuǎn)，但房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。法律禁止單獨對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行出賣、出租、抵押、贈與等流轉(zhuǎn)行為。也就是說，法律禁止單獨對宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，宅基地上所建房屋的轉(zhuǎn)讓也由于宅基地使用權(quán)的身份性，只限定在集體經(jīng)濟組織成員之間。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中對于宅基地制度的改革雖未作出明確規(guī)定，但也特別提出要“完善宅基地制度，加強宅基地管理”，為宅基地制度的改革奠定了政策空間；同時明確提出要“保護農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，這就是說宅基地制度改革要以保護農(nóng)民對宅基地的權(quán)益為前提。

“隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進和農(nóng)民的社會流動增強，宅基地使用權(quán)的交易也隨著增加，在土地征收活動頻繁的大背景下，引發(fā)的糾紛不斷增多，成為影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要因素。”[16]與一般的用益物權(quán)不同，在中國,宅基地使用權(quán)的設(shè)置具有特殊的社會意義,它是農(nóng)村社會保障的重要手段。長期以來，農(nóng)村的社會保障制度一直缺位，要想在短期內(nèi)建立起一種由國家負擔的社會保障機制并不現(xiàn)實。為了維護農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定，在可以替代的有效住房保障手段產(chǎn)生并普遍發(fā)揮作用之前，決不能輕易地卸去宅基地使用權(quán)所承載的社會保障職能。即便是有學者所提出的用集體建設(shè)用地指標市場化來改革宅基地使用權(quán)制度的做法[17]，其實質(zhì)也是讓宅基地進入市場流通，會危及既有的農(nóng)村宅基地社會保障的效果?！耙坏┨自谵r(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利之上的制度枷鎖被打開，市場將會在利益均衡的理性思維下，開辟出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的更多合法形式?！盵18]但信托是市場化極高的對物進行利用的金融手段，其產(chǎn)生的風險是難以避免的，這也無法與農(nóng)村社會保障功能相協(xié)調(diào)；況且宅基地使用權(quán)是農(nóng)民根據(jù)自己集體經(jīng)濟組織成員的身份無償取得，在所有的農(nóng)村土地權(quán)利類型中財產(chǎn)性最弱。目前,宅基地的社會保障性體現(xiàn)并貫穿于這一權(quán)利取得及存續(xù)的始終,對宅基地的流轉(zhuǎn)要進行嚴格限制。⑩也就是說，依照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地不得交易，其他形式的流轉(zhuǎn)必須有明確的法律依據(jù)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)以自用為目的，以身份為前提，不得以買賣、抵押、租賃、贈與及其他方式移轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織以外的自然人和法人。除繼承外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的移轉(zhuǎn)必須經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意，并且具備土地管理法及其他法律規(guī)定的移轉(zhuǎn)事由。一如有學者所主張，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在農(nóng)戶之間移轉(zhuǎn)也須嚴格控制，一不能導(dǎo)致農(nóng)民無處安身，二不能導(dǎo)致占地過多的豪宅大院。[19]

“農(nóng)民宅基地使用權(quán)雖已確立為‘用益物權(quán)’，但是，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)益維護絕非簡便之題，對于農(nóng)民宅基地，既不可說不能流轉(zhuǎn)，亦不可說自由流轉(zhuǎn)?！盵20]因此，即使宅基地有適當流轉(zhuǎn)的必要性，但考慮到其基本上僅承擔農(nóng)村土地權(quán)利社會保障的功能，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當受到嚴格的限制。而市場化、金融化程度較高的土地信托制度既無適用的前提，亦無適用的必要。

結(jié)語

農(nóng)村土地信托實質(zhì)上是以農(nóng)村土地權(quán)利為信托財產(chǎn)，對農(nóng)村土地通過信托這一金融化的工具進行利用的現(xiàn)代農(nóng)地開發(fā)及融資方式。體系化地分析，農(nóng)村土地權(quán)利是以土地所有權(quán)為核心的權(quán)利群的結(jié)構(gòu)組合，是存在于土地上的物權(quán)體系群以及特定情況下土地本身或土地物權(quán)之上設(shè)立的債權(quán)的集合。盡管這種權(quán)利群的財產(chǎn)權(quán)屬性勿庸質(zhì)疑，但基于我國農(nóng)村的歷史與現(xiàn)實情況，農(nóng)民身份特點與農(nóng)村土地權(quán)利的關(guān)系較為緊密。從信托財產(chǎn)的一般原理來講，只要一項財產(chǎn)或財產(chǎn)性權(quán)利具有確定性、獨立性、可移轉(zhuǎn)性，就可以納入到信托財產(chǎn)的范疇。在我國農(nóng)村土地權(quán)利群的體系結(jié)構(gòu)中，土地所有權(quán)的主體為國家和集體，集體所有的土地在流轉(zhuǎn)中只有在被動地被國家征收時才發(fā)生流轉(zhuǎn)，而國家所有的農(nóng)村土地則沒有市場化的意義。因此，農(nóng)村土地所有權(quán)因流通的必要性缺失而不宜納入信托財產(chǎn)的范圍。農(nóng)村土地利用權(quán)中的擔保物權(quán)雖具有流通性，但其功能為擔保債權(quán)的實現(xiàn)，如果將其作為信托財產(chǎn)，則擔保的功能就會受到影響，且其占有的矛盾也會影響到土地的利用。對于特定情況下設(shè)定的債權(quán)等土地他項權(quán)利，因其支配性不足，亦不適宜作為信托財產(chǎn)。從信托的產(chǎn)生和發(fā)展來看，土地用益物權(quán)與信托財產(chǎn)具有天然的聯(lián)系。在對農(nóng)村土地信托財產(chǎn)的范圍進行初步界定時，農(nóng)村土地用益物權(quán)既符合信托財產(chǎn)的理念要求，也能滿足信托實踐的發(fā)展需要。但正如同并非所有的土地財產(chǎn)權(quán)利適合以信托的方式加以利用一樣，也并非所有土地用益物權(quán)的利用在目前適合以土地信托的方式進行。究其原因，乃在于我國農(nóng)村土地權(quán)利所承載的功能使然，農(nóng)村土地權(quán)利的功能對確定我國農(nóng)村土地信托財產(chǎn)的范圍有較大的影響。在“三農(nóng)”建設(shè)與“城鎮(zhèn)化”發(fā)展中，我國農(nóng)村土地權(quán)利具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)地資源的保護功能，同時還肩負著暫時的農(nóng)村社會保障使命，另外還對我國農(nóng)村土地市場化運作有積極的規(guī)范作用。對農(nóng)村土地用益物權(quán)的信托化運作必須要有利于土地權(quán)利功能的發(fā)揮，因此，對具體的農(nóng)村土地用益物權(quán)是否可以納入信托財產(chǎn)的范疇，要考慮土地資源利用的效率、風險的控制和土地市場的規(guī)范化秩序等問題。

就農(nóng)村土地用益物權(quán)中的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)而言，國家立法向來對其流轉(zhuǎn)持較為審慎的態(tài)度。盡管農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實的必要性，但實踐中要受到政策法律法規(guī)的限制；在其再次流轉(zhuǎn)中，由于法律意識方面的原因和土地市場的特殊性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接將建設(shè)用地使用權(quán)投入流轉(zhuǎn)市場，不利于土地的規(guī)劃和利用。故而在立法上，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)國家并沒有明確的規(guī)定，因此無法對土地的使用作出長期的預(yù)期，這一方面影響了集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟發(fā)展，也不利于土地的長期利用與穩(wěn)定增值。而如果引入信托制度，則可以解決這些問題，進一步規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場化。因此有限制地將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)納入信托財產(chǎn)范疇非常有必要。從歷史和現(xiàn)實來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在其性質(zhì)和特點上完全符合信托財產(chǎn)的特性及要求，不會影響土地權(quán)利社會保障功能的實現(xiàn)，可以作為信托財產(chǎn)參與市場流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)雖然是一種財產(chǎn)權(quán)利，但其具有一定的身份性，且承擔著農(nóng)戶較重的基本生存保障功能。如果允許宅基地通過信托的方式流通和利用，則必然與我國設(shè)立宅基地的立法趣旨相悖。因此，對于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)，應(yīng)當排除在信托財產(chǎn)的范疇之外。

注釋：

① 《土地管理法》第4條依照土地用途將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。第8條則是依據(jù)土地所處的位置將土地的所有權(quán)歸屬做了劃分。依照《土地管理法實施條例》第2條根據(jù)所有權(quán)屬性對位于農(nóng)村而由農(nóng)村集體所有的土地進行的列舉式排除。對于農(nóng)村土地的所有權(quán)權(quán)屬，除法律規(guī)定歸國家所有的以外，農(nóng)村土地仍以農(nóng)民集體所有為主要形態(tài)。從這里的規(guī)定來看，無法根據(jù)立法表述明確農(nóng)村土地的范圍。立法上直接規(guī)定“農(nóng)村土地”的當是《農(nóng)村土地承包法》第2條：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！?/p>

② 郭明瑞教授認為：農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當具有可讓與性。從法律上說，法律并無明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，凡法律未明確禁止流通的財產(chǎn)便具有流通性；現(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定“依法改變土地權(quán)屬和用途的……”，此處土地權(quán)屬的改變也并未限定為集體所有改變?yōu)閲?，而?yīng)當包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有；不承認土地的流通性也無法體現(xiàn)農(nóng)村土地資源的財產(chǎn)性。但為維護土地集體所有權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓也僅限于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織間。參見郭明瑞：《關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利的幾個問題》，《法學論壇》，2010年第1期。

③ 如根據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》第9條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上。

④ 如根據(jù)我國《物權(quán)法》第126條的規(guī)定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年；根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第4條的規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。

⑤ 如根據(jù)《物權(quán)法》第184條的規(guī)定，除法律規(guī)定外，耕地等集體土地使用權(quán)不得抵押。

⑥ 如根據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田。

⑦ 我國實行基本農(nóng)田劃定和保護制度，禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動。禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。國家提倡和鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對其經(jīng)營的基本農(nóng)田施用有機肥料，合理施用化肥和農(nóng)藥。利用基本農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個人應(yīng)當保持和培肥地力。向基本農(nóng)田保護區(qū)提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應(yīng)當符合國家有關(guān)標準。因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農(nóng)田環(huán)境污染事故的，當事人必須立即采取措施處理，并向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門報告，接受調(diào)查處理。

⑧ 根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請國有土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當持有關(guān)批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)地的，依照規(guī)定辦理審批手續(xù)。

⑨ 參見崔令之,席虎嘯：《論我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善》，《法學雜志》,2015年第8期。

⑩ 宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須同時具備以下條件：轉(zhuǎn)讓人擁有二處以上的農(nóng)村住房(含宅基地)；同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員轉(zhuǎn)讓；受讓人沒有住房和宅基地，符合宅基地使用權(quán)分配條件；轉(zhuǎn)讓行為征得集體組織同意；宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，地隨房一并轉(zhuǎn)讓。

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(責任編輯：唐艷秋)

On the Trust of Rural Land Rights in China

MaJian-bing

(Civil Commercial & Economic Law School of Gansu Institute of Political Science and Law,Lanzhou Gansu 730070)

Trust property of rural land should be restricted to the usufructuary rights on the rural land, instead of being extended to all rural land rights. In social life and economic development, rural land rights perform such functions as agricultural production, conservation of agricultural land resources, peasants’ social security and guidance on the rural land market. Since the conditions of these functions of rural land rights, it is really necessary to conduct the circulation of the right to use rural collective construction land through the trust model in order to accelerate the rural construction and propel the urbanization of rural areas. As a kind of trust property, contractual right of rural land, is not only accordance with the theory of trust property, but supported by policy, law and practice. The right to use house sits should be exclusive of trust property because it just performs the function of peasants’ social security.

rural land rights；trust property；usufructuary rights on the rural land

1002—6274(2017)01—131—08

本文系國家社科基金項目“西部農(nóng)村土地信托法律問題研究”(11XFX009)及校級科研項目“我國農(nóng)村土地信托法律制度研究”(GZF2011XZDLW08)的階段性研究成果。

馬建兵(1979-)，男，甘肅甘谷人，法學博士，甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院副教授，研究方向為農(nóng)村土地與金融法律制度、公司法。

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