張 杰 鄭若愚

(中國人民大學 首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 海淀 100872)

一、京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展中暴露出的多重障礙與發(fā)展困局

從當前京津冀三地在落實中央部署的京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略進程的具體效果來看，存在多重的重大制約因素、機制性體制性障礙以及一系列突出的發(fā)展困局，導致京津冀三地在推進產業(yè)轉移以及產業(yè)一體化協(xié)同發(fā)展進程中，暴露出眾多的不可持續(xù)發(fā)展問題以及急待解決的重大改革問題。

（一）在中國當前的經(jīng)濟下行壓力下，京津冀三地各自經(jīng)濟發(fā)展新舊動力轉換的內在矛盾和沖突凸顯，推動京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展的產業(yè)動力可能會發(fā)生弱化效應。

首先，作為龍頭的北京在產業(yè)發(fā)展動力方面出現(xiàn)了一定程度的下滑態(tài)勢，導致依附產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展動力呈現(xiàn)逐步弱化的態(tài)勢，這在相當程度上會對京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展的后續(xù)動力，產生了比較突出的負面影響。一方面，以民營為主的制造業(yè)產業(yè)部門投資動力發(fā)生了弱化趨勢。北京市2016年1-8月中，第二產業(yè)完成固定資產投資381.4億元，同比增長17.8％，工業(yè)投資完成377.7億元，增長17.9％，其中高技術制造業(yè)投資增長85％。但是，與之形成鮮明對比的是，民間投資完成1555.7億元，比上年同期下降5.5％，其中，最為突出的是，制造業(yè)部門中民間投資下降34.3％，信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)部門中民間投資下降17.9％。另一方面，北京企業(yè)創(chuàng)新動力在一定程度上也呈現(xiàn)弱化態(tài)勢。2016年1-8月，北京市大中型重點企業(yè)R&D經(jīng)費內部支出229.6億元，比上年同期增長7.9％。然而，與2015年1-8月的13.4％和2015年全年13.2％的增速對比，可以看出，北京市實體經(jīng)濟部門的創(chuàng)新研發(fā)動力還是發(fā)生了較為顯著的下滑現(xiàn)象。

其次，天津市作為京津冀發(fā)展戰(zhàn)略中“全國先進制造研發(fā)基地”的定位，以制造業(yè)為主的實體產業(yè)部門的發(fā)展動力也呈現(xiàn)出一定程度的弱化現(xiàn)象，這就顯示，推動和維持京津冀區(qū)域一體化的決定性基本動力——制造業(yè)產業(yè)部門這個根本性發(fā)展動力出現(xiàn)了弱化現(xiàn)象，這對京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進，必然會造成不可忽略的負面效應。第一，天津市制造業(yè)為主的產業(yè)部門投資動力出現(xiàn)弱化現(xiàn)象。2013年1-12月天津市第二產業(yè)固定資產投資增速同比為16.4％，2014年1-12月天津市第二產業(yè)固定資產投資增速同比為15.1％，而在2015年1-12月期間天津市第二產業(yè)固定資產投資增速急劇下降到5.1％，2016年1-8月天津市第二產業(yè)固定資產投資增速同比只有6.1％。第二，天津市工業(yè)部門增加值創(chuàng)造能力呈現(xiàn)持續(xù)弱化現(xiàn)象。天津市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增速，由2013年的13％逐步下降到2014年的10.1％，再逐步下降到2015年的9.3％，最后下降到2016年1-8月的9％。天津市規(guī)模以上工業(yè)增加值增速所呈現(xiàn)出的這種逐步下滑的態(tài)勢表明，天津市的工業(yè)部門發(fā)展動力在一定程度上處于逐步弱化的態(tài)勢。第三，天津市高技術產業(yè)（制造業(yè)）市場競爭能力也出現(xiàn)了一定程度的弱化現(xiàn)象。天津市高技術制造業(yè)產業(yè)的產值增速，由2013年的16.5％斷崖式下降到2014年的3.5％，再由正轉負下降到2015年的-2.7％，2016年1-8月天津市高技術制造業(yè)產值增速出現(xiàn)輕微上升的態(tài)勢，增速由負轉正達到0.2％。這些變化趨勢明確表明，在中國經(jīng)濟面臨持續(xù)下行壓力的情形下，天津高技術制造業(yè)的市場競爭能力出現(xiàn)了一定程度的弱化現(xiàn)象。

最后，河北的工業(yè)部門發(fā)展動力在一定程度上也呈現(xiàn)出逐步弱化的態(tài)勢，從而表明河北工業(yè)部門的轉型升級面臨多重障礙和制約，這對京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中河北作為“產業(yè)轉型升級試驗區(qū)”的定位，必然會造成不可忽略的負面效應。河北省工業(yè)增加值增速呈現(xiàn)斷崖式下滑以及增速低位徘徊的局面，反映出工業(yè)部門增長動力不足的基本局面。一方面，河北省規(guī)模以上工業(yè)增加值增速2013年為10％，2014年急劇下降到5.1％，2015年又繼續(xù)下降到4.1％，2016年1-6月份河北省規(guī)模以上工業(yè)增加值增速也僅為5％。另一方面，河北省工業(yè)部門固定資產投資增速也呈現(xiàn)腰斬式下滑的態(tài)勢，表明工業(yè)發(fā)展動力不足，同時，2013年河北省工業(yè)部門固定資產投資增速為18.2％，其中，制造業(yè)部門固定資產投資增速為19.4％；2014年河北省第二產業(yè)部門固定資產投資增速為18.5％，其中，制造業(yè)部門固定資產投資增速為19.4％；2015年河北省第二產業(yè)部門固定資產投資增速為12.3％，其中，制造業(yè)部門固定資產投資增速為10.1％；2016年1-6月河北省第二產業(yè)部門固定資產投資增速為9.6％，其中，制造業(yè)部門固定資產投資增速僅為5.5％。

（二）現(xiàn)階段京津冀三地的工業(yè)部門在某種程度上呈現(xiàn)出相對孤立增長態(tài)勢，在一定程度上呈現(xiàn)同質化競爭格局，并未形成產業(yè)鏈有序分工和產業(yè)協(xié)同發(fā)展格局。

首先，北京市在實施“全球有影響力的全國科技創(chuàng)新中心”戰(zhàn)略定位的進程中，面臨不少較為突出的障礙因素，使得北京市自主創(chuàng)新能力對自身經(jīng)濟新動力的形成和京津冀經(jīng)濟新動能的形成，尚未形成有效的支撐作用。

這具體表現(xiàn)在：第一，北京市原始創(chuàng)新能力、全球創(chuàng)新要素資源聚集能力正處于提升階段之中，尚未形成具有有效的經(jīng)濟支撐作用和區(qū)域輻射作用。一方面，2015年北京市R&D經(jīng)費投入占地區(qū)GDP比重高達5.95％，處于全球領先水平，然而，從研發(fā)投入的結構角度來看，基礎創(chuàng)新研究經(jīng)費占R&D投入的比重達到13％，這個比重水平可能與北京“加快建設具有全球影響力的國家創(chuàng)新戰(zhàn)略高地，成為國家自主創(chuàng)新重要源頭和原始創(chuàng)新主要策源地”的發(fā)展戰(zhàn)略定位的內在要求，仍然存在相當大的差距。從投入主體而言，企業(yè)、政府辦科研院所、高等院校是北京科研活動的三大主體，存在基礎創(chuàng)新向應用創(chuàng)新的轉化效率不夠，原始創(chuàng)新向產業(yè)創(chuàng)新的輻射作用不夠的重要現(xiàn)象，北京市創(chuàng)新對經(jīng)濟新動力的支撐作用還有很大提升空間；另一方面，2015年北京市技術合同成交額高達3452.6億元，占全國的35.1％，其中70％以上的技術輻射到國內其他省份地區(qū)以及國外，而真正輻射到京津冀區(qū)域的技術轉移并不多。因此，從狹義的角度來看，北京創(chuàng)新能力對京津冀經(jīng)濟新舊動力的轉化以及經(jīng)濟新動力的形成，并未形成足夠的輻射和支撐作用。

第二，科技創(chuàng)新對北京市的“高精尖”經(jīng)濟結構以及經(jīng)濟新動力新動能的加快形成方面，尚未形成充分的促進效應。2015年六大高端產業(yè)貢獻了北京市GDP的45.2％，其中，金融、信息和科技服務對經(jīng)濟增長的貢獻率高達70％，這種基本的現(xiàn)實格局就表明，一方面，北京市“高精尖”經(jīng)濟結構初步形成，以制造業(yè)為基礎、為核心的“高精尖”經(jīng)濟結構仍然發(fā)展不足，存在較大的提升空間；另一方面，北京市金融為主的經(jīng)濟結構，在缺乏制造業(yè)實體經(jīng)濟部門的支撐作用下，可持續(xù)發(fā)展動力動能存在難以持續(xù)的風險。

第三，無論是從原始創(chuàng)新的角度來看，還是應用創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新的角度來看，在北京創(chuàng)新研發(fā)投入的活動中，市場配置創(chuàng)新要素的決定性作用機制發(fā)揮力量尚未全面構建與發(fā)揮其應有的作用?？陀^來看，由于北京市自身的結構特征，導致北京市科技創(chuàng)新資源資金的分配，主要還是由政府以及國有企業(yè)為主的主體來進行的，這就在很大程度上，造成了北京市乃至京津冀區(qū)域內創(chuàng)新資源和要素的配置機制，仍然是由政府以及國有企業(yè)來主導的，而真正的市場配置資源的決定機制還沒有完全發(fā)揮和激發(fā)。

其次，天津和河北的產業(yè)定位重疊、產業(yè)同質化競爭苗頭顯現(xiàn)，針對北京的產業(yè)轉移競爭加劇[1]。

這具體表現(xiàn)在：第一，兩省均將裝備制造業(yè)定位為主導產業(yè)，存在定位重疊的現(xiàn)象。河北省的“十三五”規(guī)劃中，產業(yè)發(fā)展重點是“發(fā)展交通運輸裝備、能源裝備、工程及專用裝備、基礎零部件四大產業(yè)鏈，實現(xiàn)由零部件加工配套為主向成套整機帶動、設備制造商向制造服務商、規(guī)模擴張向創(chuàng)新發(fā)展轉型，裝備制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重達到25％，成為全省第一主導產業(yè)”。2016年1-8月，裝備制造業(yè)利潤貢獻居于主導行業(yè)首位。規(guī)模以上裝備制造業(yè)實現(xiàn)利潤總額460.3億元，同比增長10.4％。利潤總額占全部規(guī)模以上工業(yè)利潤總額的29.1％，在七大主導行業(yè)中穩(wěn)居第一。主營業(yè)務收入增速最快，規(guī)模以上裝備制造業(yè)完成主營業(yè)務收入7007.2億元，同比增長7.2％，增速分別高于鋼鐵、石化、建材、紡織、食品、醫(yī)藥等其他六大主導行業(yè)8.2、8.5、2.3、2.3、3.0、1.6個百分點。同期對比來看，天津市的“十三五”規(guī)劃中，產業(yè)發(fā)展重點是“引導制造業(yè)朝著分工細化、協(xié)作緊密方向發(fā)展，建設全國先進制造研發(fā)基地。加快構建結構優(yōu)化、布局合理、特色鮮明的產業(yè)體系，壯大發(fā)展裝備制造、新一代信息技術、航空航天、生物醫(yī)藥、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等高端產業(yè)，加快發(fā)展機器人、3D打印設備、智能終端、新能源汽車等新興產業(yè)，改造提升現(xiàn)代石化、現(xiàn)代冶金、輕工紡織等傳統(tǒng)產業(yè)”。

第二，兩地戰(zhàn)略性新興產業(yè)以及高新技術產業(yè)存在部分定位重疊和產業(yè)同質性競爭的現(xiàn)象。對于河北省而言，高新技術產業(yè)在經(jīng)濟增長動力中的作用日益凸顯。在2016年1-6月高新技術產業(yè)完成投資1899億元，同比增長16.3％，高于全省平均水平5.2個百分點，對全省固定資產投資的貢獻率達到19.3％，拉動全省固定資產投資2.1個百分點。其中，生物技術、新能源和環(huán)保產業(yè)發(fā)展迅猛，分別同比增長29.6％、41.2％和42.5％，分別拉動全省高新技術產業(yè)投資5.1、7.2和2.0個百分點。相比來看，對于天津而言，2016年1-8月，規(guī)模以上工業(yè)39個行業(yè)大類中，汽車制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)、食品制造業(yè)、金屬制品業(yè)以及鐵路船舶航空航天和其他運輸設備制造業(yè)等行業(yè)貢獻突出。五個行業(yè)合計增加值占全市工業(yè)的28.2％，貢獻率達45.4％，拉動全市工業(yè)增加值增長4.0個百分點，比去年同期提高1.1個百分點。

最后，在落實構建京津冀區(qū)域創(chuàng)新共同體以及推進區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略中，面臨具體政策操作抓手的難題，導致戰(zhàn)略在實施層面可能發(fā)生變異行為。

這具體表現(xiàn)在：第一，天津市“建設全國產業(yè)創(chuàng)新中心和國際創(chuàng)新城市”的發(fā)展戰(zhàn)略目標，與北京構建“全球有影響力的全國科技創(chuàng)新中心”的戰(zhàn)略定位，在一定程度上可能存在融合和協(xié)調的難題和困局，在當前發(fā)展階段，甚至在某種程度上會發(fā)生同質性競爭的重要現(xiàn)象。在天津市的“十三五”規(guī)劃中，定位為“堅持推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，積極培育新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術、新模式，促進三次產業(yè)融合發(fā)展，構筑現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展新體系，建設全國產業(yè)創(chuàng)新中心和國際創(chuàng)新城市”。而在北京市“十三五”規(guī)劃中，定位為“要把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，增強創(chuàng)新發(fā)展能力，深入實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，率先形成促進創(chuàng)新的體制機制，從供給側和需求側兩端發(fā)力，釋放新需求，創(chuàng)造新供給，推動新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，構建‘高精尖’經(jīng)濟結構，加快建設具有全球影響力的國家創(chuàng)新戰(zhàn)略高地，成為國家自主創(chuàng)新重要源頭和原始創(chuàng)新主要策源地”。表面上來看，天津市將自身定位為“全國產業(yè)創(chuàng)新中心和國際創(chuàng)新城市”，不同于北京市的“加快建設具有全球影響力的國家創(chuàng)新戰(zhàn)略高地，成為國家自主創(chuàng)新重要源頭和原始創(chuàng)新主要策源地”。然而，在具體的實施過程中，由于北京和天津在地理區(qū)位優(yōu)勢、人才要素比較優(yōu)勢、產業(yè)發(fā)展基礎等方面的差異并不十分明顯，這就導致北京天津兩地很難在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略方面形成有效的差異性定位分工，很容易激發(fā)同質性競爭現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，北京市自身周邊區(qū)域中“經(jīng)濟不發(fā)達圈”和“環(huán)首都產業(yè)不發(fā)達帶”的存在，其自身的經(jīng)濟發(fā)展迫切需要產業(yè)轉移的支撐，這可能會削弱北京向河北和天津兩地產業(yè)轉移的動力，強化三地之間產業(yè)的同質化競爭格局。北京市自身周邊區(qū)域經(jīng)濟的相對不發(fā)達，迫切需要通過北京市的核心區(qū)域的產業(yè)轉移來加以支撐。這種現(xiàn)實格局之下，對于北京而言，最優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略是，將北京市核心區(qū)域板塊的產業(yè)轉移到北京的周邊區(qū)域之中。只有當北京自身周邊區(qū)域的產業(yè)發(fā)展達到一定飽和程度后，才有可能向河北和天津兩地實施真正的產業(yè)轉移。從北京市“十三五”科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃來看，具體定位為“首都自主創(chuàng)新中心區(qū)（城六區(qū)）重點推進基礎科學、戰(zhàn)略前沿高技術和高端服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，首都高端引領型產業(yè)承載區(qū)（城六區(qū)以外的平原地區(qū)）重點加快科技成果轉化、推進生產性服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)以及高端制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”的格局，由此可見，北京市自身發(fā)展是戰(zhàn)略的首要重點，是將北京自身的周邊區(qū)域作為戰(zhàn)略性新興產業(yè)、高端制造業(yè)以及先進制造業(yè)的聚集發(fā)展區(qū)，優(yōu)先在北京區(qū)域內部形成產業(yè)和創(chuàng)新的循環(huán)發(fā)展體系。這就必然會導致京津冀三地產業(yè)協(xié)同發(fā)展動力的弱化，導致構建京津冀區(qū)域創(chuàng)新共同體以及推進區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心的動力不足。

（三）京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展迫切需要硬件和軟件方面的全面融合和協(xié)同發(fā)展。雖然在硬件一體化建設方面雖然得到初步緩解，但是，在軟件一體化建設方面卻嚴重滯后于產業(yè)協(xié)同發(fā)展的內在要求。

當前，在落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的具體措施中，交通設施的一體化以及基礎設施的均等化，是優(yōu)先重點推進的方面。固然，交通設施的一體化以及基礎設施的均等化，既是推進京津冀一體化發(fā)展的基礎條件，也是推進京津冀產業(yè)轉移和產業(yè)協(xié)同發(fā)展的前提條件。從短期的發(fā)展角度來看，消除各種“斷頭路”，加快交通設施一體化以及基礎設施均等化等方面的建設，構建一小時到達交通網(wǎng)絡體系，必然有利于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。然而，制約京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的因素，不僅僅在于交通基礎設施等硬件一體化建設方面，更在于市場機制一體化、金融體系一體化、產業(yè)政策一體化、政府行政體系效率和官員專業(yè)能力等軟件方面的一體化建設。從長期的可持續(xù)發(fā)展角度來看，只有真正實施了這些軟件方面的一體化建設，才能從根本上落實和推進京津冀一體化和產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。確切地說，這些軟件方面的一體化建設，是京津冀一體化發(fā)展和產業(yè)協(xié)同發(fā)展的基礎條件和必要條件。可是，從京津冀三地當前的實際發(fā)展狀況來看，無論是從市場機制一體化、金融體系一體化、產業(yè)政策一體化的角度來看，還是從政府行政體系效率以及政府官員專業(yè)能力和執(zhí)行能力的角度來看，均存在顯著的差異性、落差性乃至發(fā)展階段的不同層次性。而且，京津冀三地在這些軟件方面的一體化建設，可能由于存在認識的滯后以及推進的復雜性和難度相當大，嚴重滯后于硬件一體化建設方面。這種情形之下，在推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施中，如果一直忽略軟件一體化方面的推進與建設，從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，必然會對京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略乃至產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施和深入推進，造成顯著的阻礙作用乃至抑制效應。更為突出的是，河北省在社會發(fā)展、公共服務水平和質量層次上差異明顯，有些方面甚至表現(xiàn)出“斷崖式”的差距。因此，迫切需要創(chuàng)造性地提出推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的改革措施，下決心破除限制資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，盡快建立優(yōu)勢互補、互利共贏的區(qū)域一體化發(fā)展制度體系，打造區(qū)域體制機制高地。

（四）現(xiàn)階段京津冀各地現(xiàn)有的工業(yè)園區(qū)以及產業(yè)轉移大多采取政府行政力量的主導模式，后期的可持續(xù)發(fā)展能力卻面臨諸多方面的挑戰(zhàn)。

首先，當前京津冀三地的產業(yè)轉移出現(xiàn)了一定程度的“水土不服”現(xiàn)象甚至產業(yè)失敗的案例。我們的實地調研發(fā)現(xiàn)，從北京轉移到河北各地的工業(yè)企業(yè)和批發(fā)市場，出現(xiàn)了一定程度的“水土不服”乃至產業(yè)失敗的現(xiàn)象。一方面，部分轉移到河北地區(qū)的工業(yè)企業(yè)出現(xiàn)了核心技術工人流失、招人才難以及辦事效率降低等一系列發(fā)展難題，另一方面，也出現(xiàn)了由于市場機制不完善以及各種腐敗尋租活動導致的過高制度性交易成本的發(fā)展困局。

其次，京津冀地區(qū)行政化嚴重，地區(qū)之間缺乏橫向的交流，導致產業(yè)同質化現(xiàn)象嚴重。事實上，京津冀轄內園區(qū)目前缺乏統(tǒng)一、穩(wěn)定的區(qū)域產業(yè)發(fā)展規(guī)劃[2]。導致“三地”在產業(yè)結構布局上容易出現(xiàn)雷同和交叉，產生同質化競爭。京津冀一體化不能是簡單的投資堆砌，而是要建立新的投資體系，而其中，以產業(yè)鏈合理分工來整合“三地”產業(yè)是一體化發(fā)展關鍵。這必然要將京津冀各自的產業(yè)優(yōu)勢進行融合，既要差異化發(fā)展，又要尋求各自的融合點。這將意味著，“三地”需打破多重利益壁壘，清晰明確各自的定位與分工，形成一個總合力，逐步實現(xiàn)整個區(qū)域的平衡。現(xiàn)實情況是，“三地”協(xié)同發(fā)展規(guī)劃目前還主要停留在最簡單的分食蛋糕階段，“僧多粥少”爭奪項目，各自為戰(zhàn)，“守土”意識依然濃厚[2]。所以，這種長期束縛地方政府存在的慣性思維需破解，也就是按照頂層設計者提出一體化下的“三地”首先需打破自家一畝三分地的思維定式。這單靠各個區(qū)域自身的行政權限很難實現(xiàn)。那么，“三地”又該如何協(xié)調分工，從而實現(xiàn)合力最大化，成為各方關注焦點。

再次，行政主導下的工業(yè)園區(qū)，普遍存在產業(yè)單一、功能定位雷同、產業(yè)發(fā)展不足以及無序惡性招商等現(xiàn)實問題，導致京津冀三地依托工業(yè)園區(qū)的產業(yè)轉移，難以在短期內產生有效的產業(yè)分工一體化體系和產業(yè)集聚效應，對京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施與推進造成了不可忽略的負面作用。京津冀三地的“走廊帶”分布著大大小小工業(yè)（產業(yè)）園區(qū)近百家，當前這些工業(yè)園區(qū)普遍面臨的難題是，園區(qū)中產業(yè)鏈有序分工以及由此帶來的產業(yè)集聚效應遠未形成，由此產生了園區(qū)功能發(fā)育不全、產業(yè)配套設施不足，產業(yè)定位和發(fā)展戰(zhàn)略不明確等一系列問題。對于京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展而言，產業(yè)轉移和產業(yè)的重新布局只是權宜之計，產業(yè)鏈的有序分工以及產業(yè)集聚效應才是園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本。對于部分地方政府來說，如果為了短時期的經(jīng)濟發(fā)展而盲目引進產業(yè)項目，或者滿足于充當落后產業(yè)轉移的承接者，而不能領會和借助京津冀三地產業(yè)協(xié)同發(fā)展的真實含義，實現(xiàn)產業(yè)結構的優(yōu)化升級以及經(jīng)濟發(fā)展新動力新動能的根本轉變，長期來看，這必然會對京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進造成阻礙。

最后，京津冀三地產業(yè)轉移中的各種利益沖突，已經(jīng)成為當前阻礙京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展最為突出的因素之一[3]。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心就是產業(yè)轉移。而產業(yè)轉移、產業(yè)分工體系的一體化以及產業(yè)結構的優(yōu)化升級，所涉及最為核心的問題就是包括政府、社會、企業(yè)家和民眾等諸多利益相關者的利益分配問題，因此，利益的分配在相當程度上決定了京津冀的產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略能否順利推進下去。京津冀地方政府稅收利益分配的難題，雖然得到制度性改革的突破，但是存在的問題仍然不可小覷。2015年6月財政部公布的《京津冀協(xié)同發(fā)展產業(yè)轉移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，明確了京津冀區(qū)域中企業(yè)遷入地和遷出地的增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅這三大稅種稅收收入“五五分成”的制度安排，在政府財政利益層面掃除了京津冀區(qū)域間產業(yè)轉移過程中因地區(qū)間稅收利益博弈帶來的合作障礙。然而，京津冀三地產業(yè)的重新布局，涉及更為復雜的各種發(fā)展利益以及官員自身利益的多重博弈，稅收利益只是地區(qū)整體發(fā)展利益以及官員利益的一個方面，利益沖突仍然是當前阻礙京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展最為突出的因素，迫切需要更為深入的系統(tǒng)性改革破局。

（五）北京市在京津冀產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位中存在維持短期發(fā)展任務和實施長期目標之間的沖突，存在發(fā)展“高精尖”經(jīng)濟結構和保障高人力資本就業(yè)安全之間的雙重矛盾。

北京作為京津冀區(qū)域中“具有全球影響力的全國科技創(chuàng)新中心”“原始創(chuàng)新、基礎創(chuàng)新以及重大產業(yè)創(chuàng)新的策源地”的發(fā)展定位，必然是引領京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展以及經(jīng)濟結構轉型升級的牽頭者，在京津冀區(qū)域是率先成功落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的主導者和示范者，然而，要切實落實這樣的多重戰(zhàn)略目標，對于北京而言，當前階段面臨多個比較突出的內在矛盾或者說是發(fā)展困局，需要加以高度關注。

首先，維持短期發(fā)展任務和實施長期目標之間的沖突。一方面，從短期發(fā)展任務來看，北京市自身周邊地區(qū)產業(yè)發(fā)展動力的不足，是造成“首都貧困帶”形成的主要因素，換而言之，北京自身的制造業(yè)就面臨發(fā)展不足而非發(fā)展過剩的客觀局面，這就必然導致北京核心區(qū)域內的制造業(yè)產業(yè)優(yōu)先向北京周邊區(qū)域轉移擴散，而不會迅速向河北天津等區(qū)域轉移擴散[4]。而且，污染企業(yè)遷移到河北對于京津冀生態(tài)環(huán)境建設也是無法容忍的。這種情形下，推動北京和天津河北產業(yè)協(xié)同發(fā)展的內在動力呈現(xiàn)相對不足的基本態(tài)勢。另一方面，從較長期的發(fā)展目標來看，河北由于自身技術、人才、市場經(jīng)營環(huán)境以及創(chuàng)新制度環(huán)境等關鍵因素與北京的巨大斷崖式落差，在短期內難以彌補，這就必然導致河北無法發(fā)展起與北京創(chuàng)新能力和“高精尖”經(jīng)濟結構中心相匹配的產業(yè)創(chuàng)新體系與先進制造業(yè)基礎能力，面臨天津市的競爭效應和虹吸效應，河北產業(yè)發(fā)展能力在京津冀區(qū)域的進一步邊緣化和落后化，最終嚴重損害京津冀協(xié)同發(fā)展這個根本戰(zhàn)略的實施。

其次，現(xiàn)發(fā)展階段北京面臨著發(fā)展“高精尖”經(jīng)濟結構和保障高人力資本就業(yè)安全之間的雙重矛盾。事實上，當前北京市在經(jīng)濟下行壓力下所面臨的挑戰(zhàn)更大，一是北京當前正在打造的“高精尖”經(jīng)濟結構，在很大程度上會塑造出“機器替代人、創(chuàng)新替代人、技術替代人”的新型產業(yè)結構特征，這就會通過產業(yè)結構傳導到就業(yè)結構，形成“高端低端就業(yè)擴張、中間就業(yè)空洞化”的新就業(yè)格局，在北京區(qū)域內造成“高精尖”經(jīng)濟結構和就業(yè)崗位創(chuàng)造之間的內在矛盾和沖突?；谶@樣的客觀事實，北京最優(yōu)的產業(yè)結構轉變邏輯應該是，在短期內選擇“高技術復雜度+中等就業(yè)彈性”的制造業(yè)，在長期內，北京應選擇“高技術復雜度+高就業(yè)彈性”的制造業(yè)。二是沒有北京自身制造業(yè)以及京津冀周邊區(qū)域的傳統(tǒng)和高端制造業(yè)為主的巨大產業(yè)基礎支撐，北京市以金融業(yè)和科技創(chuàng)新服務業(yè)為主的第三產業(yè)發(fā)展動力必將不可維持。三是北京市2300多萬人的高收入就業(yè)崗位的壓力，也迫使北京自身必須有相當規(guī)模的高端制造業(yè)作為核心支撐，而無法孤立依賴第三產業(yè)來創(chuàng)造如此龐大規(guī)模的高收入、高人力資本就業(yè)崗位。而從中國當前第三產業(yè)發(fā)展的驅動力來看，“互聯(lián)網(wǎng)+”、電子商務平臺以及物流業(yè)等作為第三產業(yè)的主要動力之一，并不能創(chuàng)造高收入、高人力資本就業(yè)崗位，相反，還具有一定的擠出效應。而且，北京的原始創(chuàng)新、基礎創(chuàng)新以及重大產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內在規(guī)律，也要求北京必須擁有相當實力的高端制造業(yè)基礎。

二、京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中多重困局產生的動因與反思

（一）不少地方政府對京津冀協(xié)同發(fā)展的根本目標存在某種程度上的認識或者操作的誤區(qū)，導致京津冀區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略在實施過程中發(fā)生了一定程度的偏離甚至扭曲行為。

當前，造成京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中多重困局產生的原因中，一個不可忽略的重大問題就是，京津冀各級地方政府在落實和推進京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略中，不少地方政府對京津冀協(xié)同發(fā)展的根本目標存在某種程度上的認識以及政策操作的誤區(qū)，導致京津冀區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略在實施和執(zhí)行過程中發(fā)生了相當程度的偏離甚至扭曲行為。究竟如何準確理解京津冀國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的含義？這是京津冀三地各級政府官員面前必須認真考慮的核心問題。如果將京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略僅僅理解為“有序疏解北京非首都功能”，將之理解為疏解北京市的一般性產業(yè)特別是高消耗產業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓機構等社會公共服務功能，部分行政性、事業(yè)性服務機構和企業(yè)總部等四類非首都功能，或者理解為北京市常住人口要在2020年內控制在2300萬人以內，緩解北京“大城市病”等突出問題的基本定位，顯然，這是對京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的膚淺或者狹隘的認識。實質上，產業(yè)疏解以及針對北京市“大城市病”的治理，應該只是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的一個階段性的發(fā)展目標而已，甚至在某種程度上來看，應該只是京津冀一體化發(fā)展的副產品。必須正確認清的發(fā)展邏輯是，產業(yè)疏解以及北京市“大城市病”的治理，只是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中的一個初級目標或初步任務，必須在京津冀經(jīng)濟和產業(yè)的協(xié)同發(fā)展中來徹底解決北京市“大城市病”，而不是一切圍繞北京市“大城市病”治理和產業(yè)疏解的所謂核心目標打轉。按照國家發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀區(qū)域內各級政府應該正確認識到的是，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標，從短期到長期發(fā)展目標的內在邏輯次序來看應該是：率先實施對內對外深入開放先行區(qū)→創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)→打造中國的新型經(jīng)濟增長極→塑造京津冀世界級城市群。

（二）市場一體化建設的全面滯后，是導致京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中凸現(xiàn)多重困局的根本原因。

當前，造成京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中發(fā)生多重困局的根本原因之一，就在于京津冀三地的市場一體化的改革進程，遠遠滯后于經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的內在基本要求，導致了人力資本、創(chuàng)新資源、資金等關鍵要素的市場流轉受到極大阻礙，導致市場配置資源要素發(fā)生了多重的扭曲效應。長期以來，北京、天津和河北三地之間，存在顯著的政府市場分割以及產業(yè)發(fā)展的同質化競爭特征，導致京津冀區(qū)域的要素市場一體化乃至部分產品市場一體化發(fā)育水平和改革力度，遠遠滯后與產業(yè)協(xié)同發(fā)展以及經(jīng)濟一體化的內在要求。而且，在京津冀三地長期處于市場分割特別是要素市場分割的狀態(tài)下，三地地理區(qū)位以及要素資源稟賦差異導致三地的市場化發(fā)育水平產生了放大效應和固化效應，導致了京津冀三地的市場化水平存在顯著的差異性。特別表現(xiàn)在北京和河北以及天津和河北之間的市場化發(fā)育水平的懸崖式斷層現(xiàn)象的出現(xiàn)。在北京和河北之間的市場化水平特別是關鍵要素市場化水平存在懸崖式斷層的情形下，如果簡單依靠政府的行政強制力量來推動北京市產業(yè)向河北地區(qū)的轉移，一方面，由于要素市場的長期割裂以及要素市場化發(fā)育水平的巨大鴻溝，一旦那些已經(jīng)適應了北京相對高水平要素市場化和按照市場化機制來運行的企業(yè)和產業(yè)，被動地轉移到要素市場化水平相對較低以及腐敗尋租活動相對較為突出的河北地區(qū)，必然會產生市場不適應癥以及無法獲得維持企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的各種高端要素的發(fā)展困局和障礙，進而導致轉移的企業(yè)或產業(yè)市場競爭力的退化乃至停產倒閉破產現(xiàn)象的發(fā)生。這種現(xiàn)象在我們的實地調研中已經(jīng)得到初步的驗證。另一方面，京津冀三地市場化的割裂以及要素市場化發(fā)育水平的顯著差異。必然會對構建分工合理和競爭有序的京津冀創(chuàng)新發(fā)展格局，造成無法忽略的負面影響。這具體表現(xiàn)在：其既會導致各種形式的創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素無法通過市場機制來發(fā)揮應有的作用，也會造成創(chuàng)新區(qū)域價值鏈的分工體系無法依靠市場配置機制得到有效的推進；既對北京市先行先試政策向天津、河北的推廣造成阻礙效應，也會對共建跨區(qū)域合作園區(qū)或合作聯(lián)盟，打造京津冀科技創(chuàng)新園區(qū)鏈的發(fā)展任務造成抑制效應。從產業(yè)轉移的驅動力上看，京津冀一體化產業(yè)轉移更加凸顯創(chuàng)新驅動和高端要素驅動，產業(yè)轉移更加依賴市場的力量，企業(yè)自主對接，政府則從主導轉變?yōu)橐龑?，繼而著力于推動平臺創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、服務創(chuàng)新，促使產業(yè)集聚、產業(yè)鏈在區(qū)域內的重新布局、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略與推動城鎮(zhèn)化進程的聯(lián)系更加緊密。因此，市場一體化特別是要素市場一體化的建設和推進，已經(jīng)成為打造京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展的基礎性工作，是重中之重。

（三）京津冀三地政府行政體系效率以及政府官員專業(yè)能力和執(zhí)行能力的顯著差異，是造成京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中爆發(fā)多重困局的突出原因。

我們在長期的實地調研中發(fā)現(xiàn)，京津冀三地政府行政體系效率以及政府官員專業(yè)能力和執(zhí)行能力的顯著差異，已經(jīng)成為造成京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中爆發(fā)多重困局的突出原因。客觀事實是，無論從京津冀產業(yè)鏈分工體系的協(xié)同發(fā)展，從創(chuàng)新區(qū)域價值鏈的合理分工體系的構建來看，還是從引導北京創(chuàng)新資源在京津冀合作區(qū)域內產業(yè)化，促進以創(chuàng)新驅動為主的高端產業(yè)在京津冀地區(qū)的形成的角度來看，京津冀三地各個層面的政府行政效率以及政府官員的專業(yè)能力和政策執(zhí)行能力，顯然是影響這些目標能否順利推進的決定性因素。一方面，河北省的政府行政體系效率以及政府官員的專業(yè)能力和政策執(zhí)行能力，與北京和天津的對比，顯然存在比較突出的“斷層式”差距。這種政府能力的“斷層式”差距，必然會難以支撐河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，作為“重點強化科技創(chuàng)新成果應用和示范推廣能力，建設科技成果孵化轉化中心、重點產業(yè)技術研發(fā)基地、科技支撐產業(yè)結構調整和轉型升級試驗區(qū)”的發(fā)展定位和要求，造成無法忽略的負面效應；另一方面，京津冀三地的產業(yè)發(fā)展目標定位雖然強調了差異性，但是，這種差異性所內含的產業(yè)協(xié)同性，由于缺乏足夠的市場化環(huán)境、要素稟賦環(huán)境、創(chuàng)新技術環(huán)境的有效支撐，難以在短期內加以有效實現(xiàn)。更為重要的是，京津冀三地的產業(yè)協(xié)同發(fā)展以及創(chuàng)新價值鏈體系的構建，更缺乏各級政府行政體系效率以及政府官員的專業(yè)能力和政策執(zhí)行能力均等化和協(xié)同性的有效支撐。而且，政府行政能力的差距也難以在短期內實現(xiàn)消除，在這種情形之下，即便京津冀制定和出臺了各種合理的頂層設計的政策以及在操作層面有效的具體政策措施，在政府能力缺失的制約下，也很難得到有效的實施和推進，進而對京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略造成突出的負面效應。

（四）創(chuàng)新制度體系的巨大落差、產業(yè)政策體系的顯著差異性，是造成京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中多重困局爆發(fā)的重要原因。

一個不容回避的基本事實是，在當前階段，市場非一體化以及政府行政效率和執(zhí)行能力的差異，已經(jīng)成為京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中多重困局發(fā)生的重要因素。然而，事實表明，經(jīng)濟發(fā)展水平差異所導致的產業(yè)政策的顯著差異以及產業(yè)政策的非協(xié)調性，也是誘使京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展進程中多重困局發(fā)生的不可忽視的重要原因。很顯然，京津冀三地產業(yè)轉移和產業(yè)分工體系的構建，既面臨制度斷層、市場斷層、人才斷層等三大突出因素的制約，也面臨經(jīng)濟發(fā)展水平差異所導致的產業(yè)政策的顯著差異以及產業(yè)政策的非協(xié)調性、沖突性的強力制約。對于京津冀三地的產業(yè)轉移和產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的落實和推進而言，京津冀三地的不少地方政府，特別是作為承接產業(yè)轉移的天津和河北省的各級政府而言，當前仍然是依靠各級政府出臺的各種產業(yè)政策以及優(yōu)惠政策來加以操作和實施的。京津冀三地，特別是北京和河北之間，在產業(yè)政策、政府對創(chuàng)新的扶持力度、創(chuàng)新激勵制度的相對先進性（比如專利政策）、知識產權保護法的執(zhí)行力度以及創(chuàng)新配套體系的完善性（比如金融市場體系和各種天使基金）等方面，無論是從制度設計和執(zhí)行能力的角度，還是政府官員專業(yè)素養(yǎng)和操作能力角度來看，均存在顯著的差異性甚至“斷層式”的落差。這種來源于創(chuàng)新激勵制度體系的巨大落差以及產業(yè)政策的非協(xié)調性，顯然與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略“打造京津冀創(chuàng)新共同體，構建區(qū)域創(chuàng)新價值鏈分工體系，形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心”的總體目標，存在明顯的不一致性乃至內在的沖突性。這種創(chuàng)新制度體系和產業(yè)政策體系的落差和非協(xié)同性，必然會傳導到京津冀三地各級政府在落實和推進產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施效果方面，必然會對“打造京津冀創(chuàng)新共同體，構建區(qū)域創(chuàng)新價值鏈分工體系，形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，造成無法忽略的阻礙作用以及負面效應。

（五）京津冀產業(yè)轉移和產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在一定程度上存在過度依賴頂層設計方案主導，過度依靠政府行政力量推進的嚴重問題。

如何正確認識京津冀的產業(yè)轉移、關鍵要素流轉、產業(yè)一體化協(xié)同發(fā)展的主導力量？是依靠政府，還是依靠市場？如何在不同階段實施政府和市場兩種機制的及時轉換和有機平衡？對這些關鍵問題的回答，客觀上是理解京津冀協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的基礎性問題。一個較為合理的理解邏輯是，在京津冀協(xié)同發(fā)展的初級階段，迫切需要解決的主要問題是，通過產業(yè)疏解和產業(yè)重組來解決北京的“大城市病”。在這種目標的主導之下，不容否認的是，政府行政力量作為京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展的主導力量，具有一定的合理性和必要性。然而，這很容易造成的一個發(fā)展困局是，依賴頂層設計方案的主導以及依靠政府行政力量的推進，在京津冀三地的市場化進程本身就相對滯后以及市場一體化體系尚未構建的前提下，很容易演變成為對政府行政主導力量的過度依賴性以及對政府干預機制發(fā)展模式的路徑依賴特征。最終造成京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的政策操作手段很難隨著協(xié)同發(fā)展目標的轉變而發(fā)生相應的變化，并很有可能被固化在過度依賴頂層設計方案主導、過度依靠政府行政力量推進的發(fā)展路徑之中。從對京津冀區(qū)域中各級政府慣常的行為邏輯以及固有的政府行政體系角度的觀察來看，均在不同程度上表現(xiàn)出對政府行政主導發(fā)展模式的偏好以及政府官員利益固化的典型特征。這種情形之下，一方面，伴隨京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展目標的階段性變化，由于受到政府行政主導發(fā)展模式的偏好以及政府官員利益固化的強力阻礙，無法由政府主導轉變?yōu)槭袌鲋鲗У陌l(fā)展模式；另一方面，路徑依賴式的政府主導發(fā)展模式、較為突出的官商勾結體制、固化的官本位思維以及嚴重依賴國有企業(yè)的投資擴張模式，對京津冀市場一體化和經(jīng)濟一體化的推進，形成了較為嚴重的干擾效應乃至抑制效應，難以構建政府和市場機制的有機平衡體系，最終可能會導致在推進京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中多重困局的產生和發(fā)展風險的累積。

三、進一步的改革取向與重要突破口

（一）更為深入地明確和細化京津冀協(xié)同發(fā)展以及產業(yè)協(xié)同發(fā)展的根本目標，促進京津冀各級政府準確把握短期和長期的階段性發(fā)展目標的有機平衡和及時轉換。

明確和強化京津冀各級政府對京津冀協(xié)同發(fā)展總體戰(zhàn)略以及產業(yè)協(xié)同發(fā)展子目標的準確理解，從短期角度來看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的目標是，通過產業(yè)轉移和產業(yè)協(xié)同發(fā)展來緩解北京市所面臨的“大城市病”難題；而從長遠視角來看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的根本目標是，通過建立政策互動機制、資源共享機制、市場開放機制這協(xié)同創(chuàng)新三大機制，通過構建創(chuàng)新資源平臺、創(chuàng)新攻關平臺、創(chuàng)新成果平臺這三大類協(xié)同創(chuàng)新平臺，通過開展先行先試政策推廣試點、開展產業(yè)轉型升級試點、開展生態(tài)文明建設先行試點、開展科技金融創(chuàng)新試點，建設京津冀的創(chuàng)新共同體系、形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心，通過對落實創(chuàng)新驅動發(fā)展的“成功示范區(qū)”的全面建設，最終在中國的北方區(qū)域打造一個具有全球影響力和輻射力的“新型經(jīng)濟增長極”以及京津冀“世界級城市群”。因此，基于這樣的認識，對于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的落實和實施，必須強化和突出改革思路和操作手段的階段性變化的頂層設計思路，準確把握京津冀短期和長期階段性發(fā)展目標的平衡和及時轉換，逐步由緩解北京市“大城市病”的階段性目標，逐步全面轉向打造具有全球影響力和輻射力的“新型經(jīng)濟增長極”以及京津冀“世界級城市群”的根本目標。

（二）積極利用雄安新區(qū)的設立與發(fā)展契機，作為打破當前京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展的機制體制性障礙的突破口，全面加快推進京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的布局和實施。

雄安新區(qū)國家戰(zhàn)略的推出，實質上不僅僅是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略深入推進的重大推進器，也是加快實施京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展的關鍵突破口。當前，在中央和各級政府的統(tǒng)籌安排和強力推動下，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在各方面已經(jīng)取得了明顯的初步成效，然而，其在戰(zhàn)略推進和實際落實過程中，暴露出諸多的突出的機制體制性阻礙因素，必須要以全新的大突破大改革思維，來謀劃和布局深入推進京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵突破口。中央部署的雄安新區(qū)以及針對雄安新區(qū)所提出的七點重點發(fā)展任務，恰恰就是找準了當前困擾京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略全面推進的“卡脖子”問題點，有針對性地抓住牽引京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略深入推進的“牛鼻子”關鍵點。具體的實施路徑是：雄安新區(qū)與首都北京的產業(yè)融合發(fā)展方向，要優(yōu)先落實在創(chuàng)新鏈的前端環(huán)節(jié)和后端環(huán)節(jié)的對接、基礎創(chuàng)新和應用創(chuàng)新的對接以及高端高新產業(yè)的創(chuàng)新鏈和產業(yè)鏈的對接方面，成為京津冀區(qū)域內的應用創(chuàng)新產業(yè)創(chuàng)新中心、高端高新制造中心、現(xiàn)代高端服務中心，成為綠色制造、先進制造、智能制造和高端高新制造全面融合發(fā)展的綜合創(chuàng)新示范區(qū)和發(fā)展引領區(qū)，成為中國建設創(chuàng)新型現(xiàn)代化國家的心臟地帶之一。要將雄安新區(qū)與天津（包括天津濱海新區(qū)和天津自貿區(qū)）的產業(yè)融合發(fā)展方向，優(yōu)先落實在市場一體化和實施新一輪對外開放格局的全面協(xié)同方面?？陀^來看，雄安新區(qū)與天津濱海新區(qū)和天津自貿區(qū)之間的產業(yè)競爭甚至產業(yè)替代關系，短期內難以回避，也無法克服。針對此困局，要有共同將蛋糕做大的全新發(fā)展理念，而不是局限于“你有多少、我有多少”的狹隘競爭思維。要將雄安新區(qū)與河北其他地區(qū)的產業(yè)融合發(fā)展方向，優(yōu)先落實在創(chuàng)新鏈的產業(yè)化環(huán)節(jié)、產業(yè)鏈的配套制造環(huán)節(jié)以及總部經(jīng)濟的生產基地環(huán)節(jié)，優(yōu)先落實在河北的高端要素培育、制度和政府軟環(huán)境高水平建設方面。雄安新區(qū)實質上更應該成為引領和激勵河北省市場和制度等軟環(huán)境徹底改革和提升的示范區(qū)，成為促進河北省各級官員加快思想解放、梳理法制體制和管理能力提升的示范區(qū)，成為河北省加快技術工人和工程師培養(yǎng)體系建設的示范區(qū)。

（三）探索和實施京津冀區(qū)域的各級政府統(tǒng)一的“權力清單”“責任清單”“負面清單”形式的行政體制改革與創(chuàng)新，激發(fā)京津冀創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

通過對各類自主創(chuàng)新示范區(qū)、自貿區(qū)和保稅區(qū)等改革試驗區(qū)經(jīng)驗的歸納和提煉，在京津冀區(qū)域探索和加快實施政府“權力清單”“負面清單”行政體制改革模式；全面貫徹依法治國和將權力關在“籠子”里的總體戰(zhàn)略，完善各級政府“權力清單”和“責任清單”，率先在京津冀區(qū)域開展和深化行政審批制度改革，全面規(guī)范各級政府的行政審批權力與行為，加快建立創(chuàng)新政策協(xié)調審查機制和調查評價制度；在京津冀區(qū)域全面推進統(tǒng)一的“五證合一、一照一碼”登記制度改革，推進全程電子化登記與審核服務，加快完善京津冀一體化商事服務機制；繼續(xù)深化京津冀區(qū)域的政府創(chuàng)新治理機制的改革試點和政策經(jīng)驗提煉，加快京津冀區(qū)域的各級政府由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務職能的全面轉變，加快政府由主導經(jīng)濟發(fā)展向引導經(jīng)濟結構的轉型升級的全面轉變，統(tǒng)籌科技、經(jīng)濟、產業(yè)、金融和專業(yè)科研機構等部門管理職能的全面融合，強化創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素在京津冀區(qū)域的統(tǒng)籌配置以及科技創(chuàng)新政策、經(jīng)濟政策和體制機制改革的有效銜接。通過以上各個方面的全面改革，發(fā)揮頂層設計、整體推進、統(tǒng)籌協(xié)調、督促落實的“四位一體”的作用，通過扭轉和約束政府行政權力對微觀經(jīng)濟的不合理干預，破除困擾京津冀經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的官商勾結發(fā)展模式，依靠大幅度降低制度性交易成本的綜合性改革，最終逐步實施制度供給的均等化，從而最終激發(fā)京津冀創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力的全面爆發(fā)。

（四）通過推進京津冀對內對外深入開放的“先行區(qū)”的全面建設，通過京津冀自貿區(qū)的全面建設，確立和加快市場化一體化為導向的全面改革。

加快京津冀區(qū)域內市場一體化的全面改革與機制性體制性障礙因素的突破，營造公平競爭的市場化環(huán)境，激發(fā)市場配置資源的決定性作用，在京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進中起到根本性的主導作用；建立完善公平競爭審查機制，加大對京津冀區(qū)域內創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產生阻礙效應的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及其他不正當競爭行為的調查制度和處置力度。主動用好市場準入的倒逼機制，提高生產環(huán)節(jié)和市場準入的相關標準，在京津冀區(qū)域內率先形成統(tǒng)一權威、公開透明的市場準入標準體系；全面破除創(chuàng)新資源、人力資本、金融資金、知識產權等關鍵要素在京津冀區(qū)域流動和配置的體制性機制性障礙因素，破除限制新技術新產品新商業(yè)模式發(fā)展的不合理準入障礙，加快產品市場一體化建設，特別是要將加快要素市場一體化建設作為重中之中的核心改革任務；為了更好激發(fā)京津冀區(qū)域的創(chuàng)新驅動發(fā)展動力，激勵創(chuàng)新技術的區(qū)域內轉移和配置，建議設立和提升京津冀區(qū)域內的知識產權法院的巡回制度，強化一體化的知識產權保護服務體系，加快形成行政執(zhí)法、司法審判、調節(jié)仲裁等多渠道維權保護模式的創(chuàng)新與改革。

（五）加大加快京津冀三地各個層次的官員交流，推進和實現(xiàn)京津冀三地各級政府行政執(zhí)行能力和專業(yè)能力的均等化。

當前，京津冀區(qū)域內在一定程度上已經(jīng)實施了北京政府官員到河北省的掛職行動計劃，這對河北省的政府行政體系效率以及政府官員的專業(yè)能力和政策執(zhí)行能力，與北京和天津的對比，所存在的比較突出的“斷層式”差距現(xiàn)象，造成了一定程度的緩解效應。但是，與加快京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展和構建創(chuàng)新共同體系所內含的京津冀三地各級政府行政執(zhí)行能力和專業(yè)能力的均等化的總體要求相比，仍然存在相當大的差距。針對該發(fā)展困局，當前必要的改革突破口是，持續(xù)加大京津冀三地各個層次的官員置換和交流體系的規(guī)模，以此來加快推進和實現(xiàn)京津冀三地各級政府行政執(zhí)行能力和專業(yè)能力的均等化。特別是針對那些與創(chuàng)新機制、工業(yè)發(fā)展、市場化一體化建設緊密相關的專業(yè)政府部門，著重加大京津冀三地的官員置換和交流體系的規(guī)模[5]。針對京津冀區(qū)域的重點地級政府機構乃至縣市級政府機構，要適當?shù)丶哟蠊賳T置換和交流體系的規(guī)模。建議采取雙向的官員置換和交流機制，一方面，加大北京向河北、北京向天津、天津向河北導向的官員置換和交流；另一方面，也應積極開展河北官員向北京和天津，天津向北京導向的官員置換和交流。

（六）加快設立京津冀三地聯(lián)合的政府股權產業(yè)引導發(fā)展基金，加快成立京津冀科技成果轉化投資基金、加快共建京津冀創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化中心。

針對京津冀區(qū)域的產業(yè)轉移以及傳統(tǒng)制造業(yè)的轉型升級的任務，建議設立由三地省政府按照一定的出資比例份額，通過引入民間資金投資和市場化專業(yè)運營機構，打造京津冀三地聯(lián)合的新型政府股權產業(yè)引導發(fā)展基金。尤其鼓勵京津冀區(qū)域內各個層面的政府，依靠產業(yè)對接和產業(yè)鏈分工體系的協(xié)同協(xié)作任務，設立各種類型、各個政府層次的聯(lián)合的新型政府股權產業(yè)引導發(fā)展基金；針對京津冀構建創(chuàng)新共同體，打造創(chuàng)新區(qū)域價值鏈，形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中心的核心目標和長遠目標，建議加快成立京津冀三地政府聯(lián)合性質的科技成果轉化投資基金、加快共建京津冀創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化中心。

（七）加快促進京津冀聯(lián)動的多層次、多樣化資本市場的發(fā)展。

積極構建京津冀區(qū)域統(tǒng)一的多層次、多樣化資本市場，支持在京津冀區(qū)域擴大全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)（“新三板”）以及京津冀區(qū)域性股權市場的發(fā)展，推動優(yōu)先股、資產證券化、私募債等以促進實體經(jīng)濟部門發(fā)展為導向的金融產品的創(chuàng)新。推動京津冀區(qū)域的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中心的建設，強化統(tǒng)一的金融風險監(jiān)管制度。逐步完善和強化社會資本籌集機制，鼓勵京津冀區(qū)域率先發(fā)展“眾籌、眾包、眾創(chuàng)、眾扶”的融資模式。穩(wěn)步推進科技型、創(chuàng)新型企業(yè)在兩大國內證券交易所上市。打造京津冀統(tǒng)一的企業(yè)債券發(fā)行和交易市場，推動企業(yè)通過發(fā)行債券、并購重組等方式做大做強。加快京津冀區(qū)域的國家科技金融創(chuàng)新中心的建設。逐步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資引導機制，通過政府股權投資、引導基金、政府購買服務、政府與社會資本合作等市場化投入為主導、政府資金為引導的新型投融資制度，引導社會資金投入創(chuàng)新性、高技術產業(yè)初創(chuàng)期、早中期的中小企業(yè)。在京津冀區(qū)域打造具有全球影響力的”前孵化“創(chuàng)新服務平臺，推動國內外具有重大原始創(chuàng)新、基礎創(chuàng)新、應用創(chuàng)新的重大科技成果在京津冀區(qū)域的轉化和落地。繼續(xù)擴大科技成果轉化引導基金規(guī)模，完善戰(zhàn)略性新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、中小企業(yè)發(fā)展基金投入機制，帶動社會資本支持科技創(chuàng)新。鼓勵符合條件的銀行業(yè)金融結構在依法合規(guī)、風險可控的前提下，率先進行股權債權相結合的融資服務方式和機制的創(chuàng)新，開展創(chuàng)業(yè)投資、股權投資機構投資聯(lián)動模式的創(chuàng)新。