行政公益訴訟的起訴期限問題芻議

●張艷歌/文

行政公益訴訟的起訴期限問題芻議

●張艷歌*/文

為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束。在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作的過程中，出現(xiàn)了許多法學(xué)理論與司法實(shí)踐無法銜接的問題，集中表現(xiàn)為公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟的對接問題。行政行為具有的多樣性和繁雜性，容易導(dǎo)致危害結(jié)果的隱蔽性和潛伏性，使得檢察機(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)侵害公益的行為，而行政訴訟起訴期限制度往往也給檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟造成一定的難度。本文嘗試在分析行政訴訟起訴期限適用條件基礎(chǔ)上，指出其適用于行政公益訴訟領(lǐng)域的不合理之處，以期促進(jìn)行政公益訴訟工作的開展。

行政訴訟 公益訴訟 起訴期限

行政起訴期限是否等同于訴訟時效是目前學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)之一。從我國現(xiàn)行立法上看，我國并未對行政訴訟起訴期限作出明確的界定，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中使用了“起訴期限”字樣，最高人民法院行政審判庭編寫的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋釋義》中，在起訴與受理一章使用了“法定期限”。因此，有學(xué)者主張行政起訴期限等同于訴訟時效，也有學(xué)者主張行政起訴期限與訴訟時效是兩種不同的制度，還有學(xué)者主張行政起訴期限屬于訴訟時效的一種。

行政訴訟起訴期限，是指行政相對人對具體行政行為不服，向人民法院提起行政訴訟的法定期限?！俺^該法定期限，相對人就喪失了對該具體行政行為提起訴訟的權(quán)利。”［1］所謂時效，單純從語義上說，就是時間的效力，作為一項(xiàng)法律制度，時效是指一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過一定時間而發(fā)生一定法律后果的法律制度。訴訟時效通常又稱消滅時效，是指權(quán)利人不行使法定訴權(quán)的事實(shí)狀態(tài)持續(xù)到一定的期間，便產(chǎn)生該勝訴權(quán)喪失的法律后果。［2］雖然二者有著較多類似之處，例如期間經(jīng)過都會導(dǎo)致自身權(quán)益難以得到保護(hù)等，但是二者之間依舊存在著較大差別，主要表現(xiàn)為：行政訴訟起訴期限屬于形成權(quán)，適用于行政訴訟領(lǐng)域，屬于程序性事項(xiàng)，當(dāng)事人超過起訴期限提起訴訟的，法院可以依職權(quán)裁定不予受理或者受理后裁定駁回起訴，使案件無法進(jìn)入實(shí)體審查階段；訴訟時效屬于請求權(quán)的一種，多適用于民商事領(lǐng)域，且其規(guī)定多為實(shí)體性問題，當(dāng)事人超過訴訟時效提起訴訟的，在對方當(dāng)事人提出抗辯的情況下，法院判決駁回原告的訴訟請求，但是原告享有的實(shí)體權(quán)利并未消滅，只是喪失了尋求公力救濟(jì)的機(jī)會，如果對方?jīng)]有提出抗辯，法院不能主動援引釋明，原告仍然有勝訴的可能性。本文的論述以《行政訴訟法》第46條規(guī)定為依托，使用“起訴期限”概念。

為落實(shí)黨的十八屆四中全會提出的探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革任務(wù)，最高人民檢察院和最高人民法院先后制定出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《檢察院實(shí)施辦法》）和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《法院實(shí)施辦法》），作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟和人民法院審理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的主要法律依據(jù)。由于上述兩個《實(shí)施辦法》中均未針對行政公益訴訟的起訴期限問題作出特別的規(guī)定，實(shí)踐中檢法兩家容易產(chǎn)生爭議。本文嘗試在分析行政公益訴訟與行政私益訴訟區(qū)別的基礎(chǔ)上，闡述行政公益訴訟不應(yīng)適用現(xiàn)行《行政訴訟法》相關(guān)起訴期限規(guī)定的理由，并提出完善我國行政公益起訴期限制度的幾點(diǎn)建議。

一、行政公益訴訟是否適用行政訴訟起訴期限的爭論

對于行政公益訴訟是否適用起訴期限制度，存在不同的看法?！叭绻鹪V期限期間設(shè)定過短，則偏重于行政效率的維護(hù)而忽略了對行政相對人合法權(quán)益的有效保護(hù)；起訴期限期間設(shè)定過長，則偏重于對行政相對人權(quán)益的保護(hù)，但勢必影響和降低相關(guān)的行政效率，對行政行為所代表的社會公共利益的維護(hù)不利”。［3］有觀點(diǎn)認(rèn)為，國家和社會公共利益的本質(zhì)特殊性決定了對侵害國家和社會公共利益的行為，任何時候都應(yīng)受到法律追究和制裁，法律對此應(yīng)作特別規(guī)定，不受訴訟時效的規(guī)定。［4］實(shí)踐中，確有不受訴訟時效規(guī)定限制的情形。以最高人民法院《關(guān)于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》第1條的規(guī)定為例，對于支付存款本金及利息的請求權(quán)就不適用訴訟時效。最高人民法院《關(guān)于民事案件訴訟時效司法解釋理解與適用》一書中曾對此問題作出解釋認(rèn)為：“存款請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系到民眾的生存利益，如果兌現(xiàn)存款本息請求權(quán)適用訴訟時效的規(guī)定，則將危及到民眾生存權(quán)，故該請求權(quán)不應(yīng)適用訴訟時效的規(guī)定?！备鼮槠毡榈挠^點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟亦應(yīng)存在起訴期限的限制。歸納起來，主要理由有：第一，行政公益訴訟雖然保護(hù)的是國家和社會公共利益，但保護(hù)對象的特殊性并不能影響訴訟時效制度的適用；第二，訴訟時效的制度符合訴訟的效益價值，如果沒有明確規(guī)定訴訟時效，起訴的門檻將大大降低，可能導(dǎo)致濫訴情況的出現(xiàn)，司法的經(jīng)濟(jì)效益成本也會因此大大增加；第三，訴訟時效是包括行政訴訟在內(nèi)的所有訴訟的基本制度，如刑事犯罪也是對國家和社會公共利益的侵害，刑事訴訟同樣有訴訟時效。［5］

在行政公益訴訟是否應(yīng)受起訴期限限制這一問題上，筆者同意后一種更具理性的觀點(diǎn)，行政公益訴訟應(yīng)該適用起訴期限制度，原因有：（1）起訴期限制度是一項(xiàng)基本制度，既要保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，也需要維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定；既要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，又要維持行政行為的公信力。因此，需要起訴期限制度平衡彼此之間的利益。（2）起訴期限制度一方面能夠促使行政相對人積極的運(yùn)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益，另一方面也體現(xiàn)著對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，約束行政行為。（3）起訴期限制度能夠有效節(jié)約司法資源。這既表現(xiàn)為超過起訴期限后當(dāng)事人起訴的法院不予受理或者受理后法院駁回起訴，使當(dāng)事人喪失訴權(quán)，也表現(xiàn)為對證據(jù)的調(diào)取、采納方面的方便與高效。

二、《行政訴訟法》第46條不適用于行政公益訴訟的理由

（一）《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟模式是行政相對人為了維護(hù)自身權(quán)益而提起的私益訴訟

《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@表明我國《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟是指行政相對人或利益相關(guān)方為了維護(hù)自身權(quán)益而提起的訴訟，這種訴訟是在傳統(tǒng)訴訟框架下進(jìn)行的傳統(tǒng)私益訴訟。從理論上講，傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為之間具有直接的法律上的利害關(guān)系。所謂“直接的”，就是不需要借助其他媒介的意思，即被訴行政行為一旦作出，不需要借助其他的法律關(guān)系就必將對原告的利益發(fā)生影響；所謂“法律上的”，指的是這種被影響的利益是法律上需要保護(hù)的利益，也就是說，這是一種行政主體在作出被訴的具體行政行為時依法應(yīng)當(dāng)納入考慮范圍的利益。［6］很明顯，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的時候，并不會直接影響到檢察機(jī)關(guān)的利益，也不會當(dāng)然的將檢察機(jī)關(guān)納入利益考慮范圍。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，是代表國家和社會公共利益提起的，是區(qū)別于傳統(tǒng)私益訴訟的現(xiàn)代型訴訟?！缎姓V訟法》的條文規(guī)定本身與公益訴訟要求的“旨在維護(hù)公共領(lǐng)域的非私人利益”的要求是相矛盾的。因此，《行政訴訟法》并未為行政公益訴訟這一新的訴訟模式設(shè)定存在的空間，自然不能將規(guī)制傳統(tǒng)私益訴訟的法律條文直接套用在行政公益訴訟身上。

（二）《行政訴訟法》所規(guī)定的原告具有的訴訟地位不同于檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位

根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定可知，提起行政訴訟的原告是公民、法人或者其他組織。根據(jù)《檢察院實(shí)施辦法》第15條、第42條規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟人身份提起公益訴訟。由前述分析可知，“公益訴訟人”的身份體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的特殊訴訟地位，主要在于“原告”必須與“訴”有直接的利害關(guān)系，而公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與“訴”并無直接的利害關(guān)系，是為了“公益”提起訴訟。［7］檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，履行的是法律監(jiān)督職能，目的是加強(qiáng)對國家和社會公共利益的保護(hù)。同時，《檢察院實(shí)施辦法》中也明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)該遵循的特殊程序等，例如特殊的案件辦理時限、免交訴訟費(fèi)用、訴前程序等。因此檢察機(jī)關(guān)具體的訴訟權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于普通的原告。

（三）《行政訴訟法》所規(guī)定的受案范圍僅限于類型有限的具體行政行為

根據(jù)《行政訴訟法》第12條及《行政訴訟法司法解釋》第42條的規(guī)定可知，提起行政訴訟的行為必須是具體行政行為，則《行政訴訟法》第46條所規(guī)定的起訴期限自然也是針對具體行政行為。所謂“具體行政行為”是指行政主體在行政管理的過程中，針對特定個人或組織采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果直接對行政相對人產(chǎn)生權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的影響。因此，行政訴訟法的目的僅僅在于賦予行政相對人對抗范圍極其有限的具體行政違法以救濟(jì)權(quán)，而不是賦予他們對行政機(jī)關(guān)所管理的公共事務(wù)的參與權(quán)。但公益訴訟是一種不同于傳統(tǒng)私人訴訟模式的一種全新類型的訴訟，是民眾干預(yù)公共生活的一種新的制度儲備。［8］試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟所關(guān)注的是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的行為，至于行政機(jī)關(guān)的履職行為到底是有行政相對人的具體行政行為還是沒有行政相對人的其他行政行為，則無需進(jìn)行區(qū)分。因此，《行政訴訟法》第46條規(guī)定的僅針對具體行政行為的起訴期限并不能直接適用于行政公益訴訟。

（四）《行政訴訟法》所規(guī)定的提起行政訴訟必須有具體的訴訟請求

我國立法機(jī)關(guān)認(rèn)為具體的訴訟請求是指，原告必須明確其起訴所要解決的問題，也就是向人民法院提出保護(hù)自己權(quán)益的具體內(nèi)容。一般有以下三類：一是確認(rèn)之訴，即請求人民法院確認(rèn)某種法律關(guān)系；二是給付之訴，指請求法院判決對方當(dāng)事人履行給付義務(wù)；三是變更之訴，指請求變更或者消滅既存的法律關(guān)系。［9］具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)有二：一是看法律效果是否具體；二是看對象是否具體，即看法律關(guān)系是否具體。［10］在法律效果非常明顯的情況下，主要涉及法律關(guān)系是否具體的問題。根據(jù)《實(shí)施辦法》第28條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟主要針對的是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的行為，提起訴訟的主要目的是督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)，訴訟請求一般為要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)。［11］這里的監(jiān)督管理職責(zé)是一個比較寬泛的概念，有時候沒有具體的對應(yīng)的法律關(guān)系的存在，例如上文所述的國有資產(chǎn)保護(hù)案中，起訴行政機(jī)關(guān)的主要目的是要求其按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的規(guī)定，履行對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)，也即起訴書中提出的訴訟請求；又如某縣檢察機(jī)關(guān)訴環(huán)保局怠于履職案中所提的訴訟請求為“判決被告繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)”，［12］如果按照傳統(tǒng)行政私益訴訟的模式，這種訴訟請求可能面臨著訴求不具體、難以執(zhí)行的問題。

（五）適用《行政訴訟法》第46條將導(dǎo)致行政公益訴訟的起訴期限起算點(diǎn)難以確定

根據(jù)《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，行政訴訟的起訴期限起算點(diǎn)為公民、法人或者其他組織自知道或者應(yīng)該知道行政行為作出之日起開始計(jì)算。如果套用該條規(guī)定，那么檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的起訴期限起算點(diǎn)應(yīng)如何確定？是從檢察機(jī)關(guān)知道或者應(yīng)當(dāng)知道國家或社會公共利益受到侵害時計(jì)算，還是從檢察機(jī)關(guān)知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)行為或者不作為之日起計(jì)算？若采用前一種起算法，則判斷國家或社會公共利益受到侵害的標(biāo)準(zhǔn)是什么？若采用后一種起算法，則如何判斷檢察機(jī)關(guān)知道或應(yīng)當(dāng)知道的時間？是收到線索的時間還是立案審查的時間？如果在具體案件中糾結(jié)于起訴期限起算點(diǎn)的確定，則起訴期限的認(rèn)定就會喪失基礎(chǔ)。

三、行政公益訴訟起訴期限制度的完善

（一）應(yīng)明確行政公益訴訟的起訴期限的起算點(diǎn)

考慮到實(shí)踐中行政行為大量存在，檢察機(jī)關(guān)難以全面掌握，只有國家或社會公共利益受到侵害時才易知曉，且行政公益訴訟的提起以公益受到侵害為條件，因而起訴期限的起算點(diǎn)，應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)知道或者應(yīng)當(dāng)知道國家或社會公共利益受到侵害時計(jì)算。從有利于法院審查判斷和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序等角度出發(fā)，建議以檢察機(jī)關(guān)對案件予以立案審查的時間作為起訴期限的起算點(diǎn)。

（二）應(yīng)適當(dāng)延長行政公益訴訟的起訴期限

公益訴訟具有特殊性，保護(hù)的是國家和社會利益?？紤]到行政公益訴訟中國家和社會利益受侵害結(jié)果具有潛伏性、滯后性以及因果關(guān)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致確認(rèn)和判斷損害結(jié)果及提供有關(guān)證據(jù)難度更大，應(yīng)考慮將行政公益訴訟起訴的普通時效期限和最長時效期限在現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上予以適當(dāng)延長。就普通時效而言，《行政訴訟法》規(guī)定的6個月期限明顯過短，建議借鑒《環(huán)境保護(hù)法》第42條的規(guī)定，將行政公益訴訟的普通起訴期限至少規(guī)定在3年以上。就最長起訴期限而言，既要考慮到對公益保護(hù)的特殊性，又要兼顧損害修復(fù)的必要性和可行性。建議在目前規(guī)定的5年的基礎(chǔ)上再適當(dāng)延長行政公益訴訟的最長起訴期限。

（三）應(yīng)明確訴前程序?qū)ζ鹪V期限的影響

從試點(diǎn)效果來看，訴前程序在行政公益訴訟中發(fā)揮了督促依法行政、節(jié)約司法資源的積極作用，將來立法保留訴前程序的可能性較大。在這一前提下，需要進(jìn)一步明確訴前程序?qū)ζ鹪V期限的影響。若檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)通過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)履職，則起訴期限應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前建議時中斷。至于檢察機(jī)關(guān)從發(fā)出建議至收到行政機(jī)關(guān)回函期間的時間則不應(yīng)計(jì)入起訴期限。

注釋：

［1］姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第551頁。

［2］李軒：《試析行政訴訟時效及其適用》，載《行政法學(xué)研究》2000年第1期。

［3］林俊盛：《行政訴訟起訴期限制度研究》，法律出版社2014年版，第58頁。

［4］劉鳳玉：《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟相關(guān)問題探析》，載《赤峰學(xué)院學(xué)報》2013年第11期。

［5］高宗祥：《行政公益訴訟制度施行疑難探討》，載《人民檢察》2016年第10期。

［7］莫于川主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第317—319頁。

［8］徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。

［9］曾于生：《關(guān)于公益訴訟的若干理論問題反思》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第6期。

［10］全國人大常委會法制工作委員會民法室：《中華人民共和國民事訴訟法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2012年版，第199—200頁。

［11］王學(xué)棉：《“具體”的訴訟請求》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。

［12］最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)戰(zhàn)與探索》，中國檢察出版社2017年版，第390－394頁。

*北京市通州區(qū)人民檢察院檢察官助理［101101］