陳俊

(華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海200241)

論人大主導(dǎo)立法所涉若干重要關(guān)系及其立法權(quán)行使*

陳俊

(華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海200241)

發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，是十八屆四中全會(huì)提出的新要求，新修改的我國《立法法》將“人大主導(dǎo)立法”寫入。人大主導(dǎo)立法是系統(tǒng)工程，需要處理好所涉若干重要關(guān)系，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)立法、人大立法與政府立法、人大立法與其常委會(huì)立法、人大立法與“兩高”司法解釋的關(guān)系。在梳理這些關(guān)系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)人大主導(dǎo)立法過程中涉及的立法權(quán)限行使問題作反思。一是人大主導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)“用好用足”人大自身立法權(quán)，即在立法權(quán)限法定化且明確的情況下，人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)“用好用足自身立法權(quán)，特別是要激活人民代表大會(huì)的立法權(quán)限。二是人大主導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)“抓大放小”，即人大及其常委會(huì)應(yīng)重在把握立項(xiàng)、審議等重要環(huán)節(jié)的立法主導(dǎo)，做好“抓大”，同時(shí)也要讓政府在自身優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域發(fā)揮配合作用，兼顧“放小”。三是人大主導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)“寓監(jiān)督于服務(wù)之中”，即“寓人大的立法監(jiān)督于服務(wù)人大主導(dǎo)立法乃至法治中國建設(shè)之中”，特別是要加強(qiáng)對(duì)政府立法的監(jiān)督和對(duì)司法解釋的監(jiān)督，保障“人大主導(dǎo)立法”的實(shí)現(xiàn)。

人大主導(dǎo)立法;立法權(quán)限;立法法;司法解釋

發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，是黨的十八屆四中全會(huì)提出的新要求。與此相應(yīng)，關(guān)于我國人大主導(dǎo)立法的研究開始起步，此前這樣的提法及相關(guān)研究非常少見，黨的十八屆四中全會(huì)后其日益引起關(guān)注、受到重視，相關(guān)研究成果也逐漸問世。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“人大主導(dǎo)立法”，其背后反映的是長(zhǎng)期以來我國立法實(shí)踐中的一個(gè)“二律背反”:我國人大立法取得了顯著的成績(jī)，但“人大主導(dǎo)立法”在很大程度上仍然是一個(gè)“應(yīng)然”命題。我國立法中的“實(shí)然”狀況是:多年來實(shí)際上是政府部門主導(dǎo)立法，立法中的行政色彩濃厚?；诖?，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出:“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！?015年修改我國《立法法》時(shí)，全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國在關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案(草案)》的說明中指出，修改該法的指導(dǎo)思想之一就是“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”，我國《立法法》于是將黨的十八屆四中全會(huì)提出的“人大主導(dǎo)立法”由政策轉(zhuǎn)化為法律，使其成為能在全社會(huì)實(shí)施的法定要求。該法第51條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。”

目前，學(xué)理和實(shí)踐部門關(guān)于“人大主導(dǎo)立法”的界定不盡一致，但基本上都主張人大及其常委會(huì)應(yīng)在立法活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，在我國，“人大主導(dǎo)立法”可以理解為:相對(duì)于其他立法主體，我國各級(jí)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，在立法上具有應(yīng)然和法定的地位和權(quán)限，在立法活動(dòng)中定目標(biāo)、把方向，居于主導(dǎo)性地位，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

我國立法工作應(yīng)由人大來主導(dǎo)，是由我國人大的地位與性質(zhì)以及立法權(quán)的屬性等所決定的，也是完善中國特色社會(huì)主義法律體系和建設(shè)法治中國的需要?！叭舜笾鲗?dǎo)立法”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。首先，需要處理好所涉的內(nèi)部和外部若干重要關(guān)系。這些重要關(guān)系主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)與“人大主導(dǎo)立法”的關(guān)系、人大立法與政府立法的關(guān)系、人大立法與其常委會(huì)立法的關(guān)系、人大立法與最高人民法院及最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱:“兩高”)司法解釋的關(guān)系，等等。其次，在梳理以上這些人大主導(dǎo)立法所涉重要關(guān)系的基礎(chǔ)上，筆者于本文中相應(yīng)地對(duì)人大主導(dǎo)立法過程中涉及的立法權(quán)行使問題作一前沿性探討。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的關(guān)系

在黨的十八屆四中全會(huì)提出人大主導(dǎo)立法之后，關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法關(guān)系的研究，近年來受到了關(guān)注和重視，研究也得以活躍。從現(xiàn)有的一些研究成果及觀點(diǎn)看，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法關(guān)系的主張有以下幾種情況:有學(xué)者對(duì)兩者關(guān)系的認(rèn)識(shí)較為模棱，沒有提出明確的觀點(diǎn);有的觀點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法將會(huì)沖擊黨的領(lǐng)導(dǎo)，主張少提人大主導(dǎo);有的觀點(diǎn)則認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)在其他領(lǐng)域可強(qiáng)調(diào)，但在人大專屬的立法領(lǐng)域，該提法應(yīng)淡化;還有人認(rèn)為兩者不是一種并列關(guān)系，人大主導(dǎo)立法應(yīng)和政府主導(dǎo)立法進(jìn)行理論上的比較。如此等等，不一而足。以上關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法之間關(guān)系的觀點(diǎn)，各有側(cè)重，為后續(xù)研究提供了有益參照。

筆者認(rèn)為，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法都是需要堅(jiān)持的，但兩者并不是矛盾的關(guān)系，更不是相互排斥和沖突的關(guān)系，兩者關(guān)系的定位可理解為“黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大主導(dǎo)立法”。也就是說，應(yīng)該旗幟鮮明地講黨領(lǐng)導(dǎo)立法，這是政治方向和根本原則問題。同時(shí)，在人大依法履職過程中，人大主導(dǎo)立法也是必須的;黨的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)大政方針、發(fā)展方向的領(lǐng)導(dǎo)并尊重人大依法依程序開展立法活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法。

首先，需要回答為什么是黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法，如果是其他主體領(lǐng)導(dǎo)下的立法行不行，或者是沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)立法是否能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)呢?

從歷史唯物主義的角度看，歷史和現(xiàn)實(shí)一再證明:“中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是中國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的根本保證，是維護(hù)中國國家統(tǒng)一、社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本保證，是把億萬人民團(tuán)結(jié)起來、共同建設(shè)美好未來的根本保證。這是中國各族人民在長(zhǎng)期革命、建設(shè)、改革實(shí)踐中形成的政治共識(shí)?！雹僦腥A人民共和國國務(wù)院新聞辦公室:《中國的政黨制度》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年11月16日，第15版。為此，習(xí)近平總書記總結(jié)指出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是自封的，是歷史和人民的選擇，也是由我國國體性質(zhì)決定的。正是有了黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有了黨的正確引領(lǐng)，中國人民從根本上改變了自己的命運(yùn)，中國發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，中華民族迎來了偉大復(fù)興的光明前景。”②中共中央宣傳部:《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016年版，第102頁。同時(shí)，從憲法依據(jù)看，作為國家根本大法的我國現(xiàn)行憲法也確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨在我國革命和建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在立法上的體現(xiàn)，就是堅(jiān)持黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)。這是基本前提。在此前提下，當(dāng)然也要完善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)方式，包括完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大主導(dǎo)立法。黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)保障人大主導(dǎo)立法的開展和立法權(quán)的行使起到指明方向、協(xié)調(diào)矛盾、提供政治保障等重要作用。正如2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》所指出的，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，以及有立法權(quán)地方的黨委按照中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。

具體地說，當(dāng)立法過程中出現(xiàn)一些人大難以協(xié)調(diào)的矛盾和困難時(shí)，由人大報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委來決策和決定更有助于解決問題;當(dāng)人大立法涉及政府部門資源配置問題，人大難以協(xié)調(diào)政府部門之間利益關(guān)系時(shí)，報(bào)請(qǐng)黨委來協(xié)調(diào)更能整合、平衡各種利益關(guān)系;當(dāng)人大立法面臨指導(dǎo)思想和方針路線選擇，需要把關(guān)大局時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)能為人大主導(dǎo)立法指引方向。因此，“人大常委會(huì)要增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的政治自覺，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的各主要環(huán)節(jié)。在編制立法規(guī)劃環(huán)節(jié)，要把黨委關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大立法決策部署，作為重點(diǎn)立法項(xiàng)目，編制到立法規(guī)劃中”。③喬曉陽:《在新的起點(diǎn)上加強(qiáng)地方立法工作》，《地方立法研究》2016年第1期。

其次，黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不妨礙人大主導(dǎo)立法，前者是保駕護(hù)航，后者是履職盡責(zé)。易言之，黨領(lǐng)導(dǎo)立法不是繞開人大立法，而是對(duì)人大依法依程序行使立法主導(dǎo)權(quán)的支持和保障。這是因?yàn)?，黨與作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，兩者在實(shí)質(zhì)上不能相互代替。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)中央和地方立法是依法執(zhí)政的體現(xiàn)，應(yīng)積極支持和尊重國家權(quán)力機(jī)關(guān)履行職責(zé)，促使其依照法定程序，行使立法主導(dǎo)權(quán)。

彭真曾經(jīng)總結(jié)指出:“雖然黨是代表人民、全心全意為人民的，但黨員在十億人民中只占極少數(shù)，絕大多數(shù)是非黨員。我們不僅有黨，還有國家。黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策，并且要把實(shí)踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來。有些同志對(duì)經(jīng)過國家的形式不習(xí)慣，嫌麻煩。民主就不能怕麻煩。一言堂不行，幾個(gè)人說了算不行。凡是關(guān)系國家和人民的大事，光是黨內(nèi)做出決定也不行，還要同人民商量，要通過國家的形式?！雹堋杜碚?zhèn)鳌肪帉懡M:《彭真?zhèn)鳌?第四卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1573頁。據(jù)此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，不等于黨替代人民代表大會(huì)的職能，包辦立法工作。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，也不等于弱化人大在立法過程中的主導(dǎo)作用。當(dāng)然，為了避免黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法之間可能有的沖突，防止黨包辦和代替人大依法履職，還需要規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作程序。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要有科學(xué)、民主、法定的程序。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》的要求，做好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與人大立法程序的對(duì)接，堅(jiān)持依法依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)中央和地方立法，使黨的主張通過法定程序、通過各級(jí)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)的立法活動(dòng)進(jìn)入法律，并促進(jìn)良法善治。

二、人大主導(dǎo)立法與政府主導(dǎo)立法的關(guān)系

從我國《憲法》、我國《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》賦予人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)看，立法權(quán)是處于第一位的。這項(xiàng)居于首位的權(quán)能，理應(yīng)由人大及其常委會(huì)來主導(dǎo)行使。然而，長(zhǎng)期以來，比較常見的情況是:以政府立法為主導(dǎo)，立法需求主要來源于政府部門管理工作的需要，即政府提出立法規(guī)劃計(jì)劃、起草立法、提出議案，同級(jí)人大常委會(huì)在程序上作出響應(yīng)并最終予以通過。

因此，近年來倡導(dǎo)“人大主導(dǎo)立法”，其背后反映的是長(zhǎng)期來我國立法實(shí)踐中的一個(gè)突出問題，即我國“人大主導(dǎo)立法”在一定程度上被“政府主導(dǎo)立法”所消解。對(duì)此，有學(xué)者就指出:“討論人大的立法主導(dǎo)問題，必須堅(jiān)持規(guī)范不等于現(xiàn)實(shí)、應(yīng)然不等于實(shí)然、個(gè)別不等于全部的立場(chǎng)?！雹萸厍凹t:《人大主導(dǎo)立法不能過于理想化》，《人大研究》2017年第2期。黨的十八屆四中全會(huì)決定則相應(yīng)提出:“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！?/p>

由上可見，要發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的應(yīng)有作用，就要處理好人大主導(dǎo)立法與政府主導(dǎo)立法的關(guān)系，使人大主導(dǎo)立法從應(yīng)然狀態(tài)走向?qū)嵢贿\(yùn)行，同時(shí)也要使人大與政府立法能夠和諧共處、相得益彰。

(一)為什么要人大主導(dǎo)立法而不應(yīng)由政府主導(dǎo)立法

“為什么應(yīng)該是人大來主導(dǎo)立法”而不是由政府來主導(dǎo)立法，以及“人大為什么要主導(dǎo)立法”，是倡導(dǎo)人大主導(dǎo)立法需要優(yōu)先思考的問題。筆者認(rèn)為，其依據(jù)有以下幾方面。

一是立法權(quán)的人民主權(quán)屬性使然。在立法權(quán)的屬性問題上，由于我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，立法權(quán)屬于人民。也因?yàn)榱⒎?quán)作為一種定分止?fàn)幍墓矙?quán)力，關(guān)系到公權(quán)力的設(shè)置及分配、關(guān)系到公共權(quán)力和私人權(quán)利的界限及劃分，關(guān)系到各種社會(huì)關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)的界定，所以由整體意義上的人民所擁有，進(jìn)而由作為民意代表機(jī)構(gòu)的人大來行使，最能與立法權(quán)的人民主權(quán)屬性相一致。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。因此，立法權(quán)作為人民享有的最重要的權(quán)力，由作為民意機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)掌握和主導(dǎo)行使，有其內(nèi)在必然性。

二是我國人大的性質(zhì)和地位使然。與西方國家三權(quán)分立、議會(huì)受制于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行模式不同，我國的人民代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，地位居于同級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)之上，“一府兩院”要向人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)報(bào)告工作，要接受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)。因此，我國人大在監(jiān)督“一府兩院”、維護(hù)國家法制統(tǒng)一方面居于核心地位，由人大來主導(dǎo)立法，符合我國人大和“一府兩院”之間的關(guān)系定位及它們的性質(zhì)和地位。

三是人大主導(dǎo)立法有法律依據(jù)作為保障。2015年修改我國《立法法》的指導(dǎo)思想之一，就是將黨的十八屆四中全會(huì)提出的“人大主導(dǎo)立法”寫入法律，改變?nèi)舜蟛荒苤鲗?dǎo)立法的現(xiàn)狀。修法后的條文也充分體現(xiàn)了這一指導(dǎo)思想。例如，我國《立法法》第51條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！睋?jù)此，“人大主導(dǎo)立法”已經(jīng)從政策主張轉(zhuǎn)化為法定要求，人大主導(dǎo)立法具有了法律依據(jù)，它應(yīng)該在立法實(shí)踐中體現(xiàn)出來。

(二)政府主導(dǎo)立法的實(shí)際運(yùn)作及弊端

為什么應(yīng)該由人大來主導(dǎo)立法而不是由政府來主導(dǎo)立法呢?長(zhǎng)期以來，政府主導(dǎo)立法所帶來的弊端，有目共睹。習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明中專門指出:“我們?cè)诹⒎I(lǐng)域面臨著一些突出問題，比如立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！边@是對(duì)此前立法工作狀況的精確概括。

政府主導(dǎo)立法容易導(dǎo)致立法部門化、部門利益法制化，以及部門和地方保護(hù)主義干擾科學(xué)立法、民主立法的開展，使立法成為政府借以牟利的工具?！安粌H在行政立法中，行政部門有滲入部門利益的可能;而且在人大立法中，行政部門也有塞入部門利益的途徑?！雹揸惣覄?《人大主導(dǎo)、行政主導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)》，《人大研究》2017年第2期。立法工作要?dú)v經(jīng)立法規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審議、完善等諸多環(huán)節(jié)，難免會(huì)受到政府部門利益的沖擊和左右。長(zhǎng)期來，在立法實(shí)踐中，許多法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草都由行政主管部門牽頭和負(fù)責(zé)，使得立法工作很難擺脫部門利益的影響。

(三)人大與政府誰主導(dǎo)立法是一項(xiàng)原則性問題

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，其背后指向的是當(dāng)前的“國家的權(quán)力部門化、部門的權(quán)力利益化、部門的利益法制化”等問題。因此，今后，由誰主導(dǎo)立法，是由政府主導(dǎo)立法還是由人大主導(dǎo)立法，將是一個(gè)關(guān)鍵問題。特別是，在對(duì)同一立法問題有不同意見的情況下，誰的意見能起到主導(dǎo)作用?對(duì)此，需要明確的是，在有不同立法意見的情況下，應(yīng)是人大的意見占據(jù)主導(dǎo)地位，這是人大主導(dǎo)立法的題中應(yīng)有之義。這是一個(gè)原則性問題。

(四)可以讓政府在立法起草環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

人大主導(dǎo)立法，并不是不讓政府立法繼續(xù)發(fā)揮作用。政府立法仍然具有用武之地和空間。首先，從立法數(shù)量上看，“截至2016年9月，全國人大及其常委會(huì)共制定憲法和現(xiàn)行有效法律252部。截至2016年7月，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)共制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)9915件”，⑦中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室:《發(fā)展權(quán):中國的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月2日，第10版。而從國務(wù)院及其所屬部委到設(shè)區(qū)的市以上地方政府出臺(tái)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的數(shù)量上看，保守估計(jì)都有幾萬件。由以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以看出，在立法規(guī)模上，政府立法占據(jù)了絕對(duì)多數(shù)，政府立法在行政管理、調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的過程中發(fā)揮了積極和重要的作用。其次，即使是由全國人大及其常委會(huì)制定的法律，以及由地方人大及其常委會(huì)出臺(tái)的地方性法規(guī)，大多數(shù)也是國務(wù)院部委或地方政府職能部門在承擔(dān)起草工作，政府在立法起草環(huán)節(jié)中扮演重要角色已是不爭(zhēng)的事實(shí)。一方面，政府部門在承擔(dān)法律、法規(guī)起草任務(wù)過程中會(huì)直接或間接摻入部門利益、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)，這是其中的弊端所在。另一方面，人大主導(dǎo)立法并不是說人大需要包辦法律法規(guī)的起草工作，只是由于立法工作量大、人手少、任務(wù)重且時(shí)間緊，這些不利因素都需要發(fā)揮政府的作用加以克服。人大主導(dǎo)立法可以讓政府在立法起草環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性依托作用，為人大在此后的審議等環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用奠定前期基礎(chǔ)。因此，倡導(dǎo)人大主導(dǎo)立法，既要盡量克服政府主導(dǎo)立法所帶來的弊端，也要讓政府參與立法，以使其能夠與人大主導(dǎo)立法和諧共處、相得益彰。換言之，“國家在考慮行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限時(shí)，既要充分確認(rèn)其法律地位和行政立法職權(quán)，又要有效限制和監(jiān)督其行政立法職權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)授權(quán)與限權(quán)的統(tǒng)一”。⑧李林:《立法理論與制度》，中國法制出版社2005年版，第115頁。

三、人大主導(dǎo)立法與“兩高”司法解釋的關(guān)系

近年來倡導(dǎo)“人大主導(dǎo)立法”，除了主要針對(duì)政府部門實(shí)際主導(dǎo)立法并帶來爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等弊端外，也有出于對(duì)司法解釋行使“準(zhǔn)立法”權(quán)能、沖擊人大主導(dǎo)立法權(quán)威的擔(dān)憂。長(zhǎng)期以來，在人大立法之外，最高人民法院和最高人民檢察院出臺(tái)了大量的司法解釋，甚至地方的法院和檢察院也出臺(tái)了諸多司法工作方面的法律法規(guī)解釋性文件，這些司法解釋和解釋性文件起到了“準(zhǔn)立法”的作用，它們作為調(diào)整權(quán)利義務(wù)關(guān)系的依據(jù)，在一定程度上實(shí)際代替了人大立法，影響了法制統(tǒng)一。特別是，最高人民法院的司法解釋在我國各級(jí)人民法院的審判活動(dòng)中，最高人民檢察院的司法解釋在我國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察工作中，是應(yīng)當(dāng)?shù)玫截瀼貓?zhí)行的。如此一來，就需要對(duì)人大主導(dǎo)立法與“兩高”司法解釋的關(guān)系作一分析探討，以便明確各自定位、維護(hù)法制統(tǒng)一、保證公正司法、推進(jìn)科學(xué)立法。

(一)作為“準(zhǔn)立法”的“兩高”司法解釋之作用

在中國特色社會(huì)主義法律體系形成之前，我國的立法相對(duì)滯后于改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，很多領(lǐng)域都存在著立法短缺甚至立法空白的情形。我國最高人民法院和最高人民檢察院出臺(tái)的大量具體指導(dǎo)法律應(yīng)用的司法解釋，一定程度上彌補(bǔ)了人大立法的不足和空白，起到了積極作用。

到2010年底，一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。

然而，法律總是相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的。因此，即便是中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，我國日新月異的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還會(huì)使得現(xiàn)行法捉襟見肘，暴露出不足乃至空缺，這一挑戰(zhàn)也將長(zhǎng)期存在。從這個(gè)角度看，就不難理解為什么改革開放以來“兩高”要出臺(tái)大量的司法解釋以指導(dǎo)司法實(shí)踐，解決司法中無法可依或依據(jù)不明帶來的緊迫問題。這也是因?yàn)?，一定時(shí)期內(nèi)出臺(tái)的立法總是有其局限性的，而法官不能以法律沒有明文規(guī)定為由而拒絕判案。如果法官都因法律缺失而拒絕判案，那么法官的作用就可有可無了，不僅社會(huì)糾紛解決不了，社會(huì)矛盾還會(huì)激化。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，《法國民法典》曾規(guī)定:“任何法官不得以本法沒有明文規(guī)定為由而拒絕審判?！庇纱硕摚ü?zèng)]有不能處理的民事糾紛。我國《物權(quán)法》第85條也規(guī)定:“法律、法規(guī)對(duì)處理相鄰關(guān)系有規(guī)定的，依照其規(guī)定;法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當(dāng)?shù)亓?xí)慣?！庇纱丝芍?，我國《物權(quán)法》的立法精神也是希望法官積極履行職責(zé)，即使在無法可依時(shí)，也不推諉責(zé)任，將糾紛拒之門外。

因此，作為“準(zhǔn)立法”的“兩高”司法解釋，能夠在審判工作和檢察工作面臨無法可依、依據(jù)不明、無所適從等難題時(shí)，及時(shí)彌補(bǔ)立法之不足，提供法律適用依據(jù)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，定分止?fàn)?，解決社會(huì)糾紛，發(fā)揮其積極作用。

由此可見，彌補(bǔ)法制缺陷的“兩高”司法解釋，在中國特色社會(huì)主義法律體系業(yè)已形成，且倡導(dǎo)人大主導(dǎo)立法的時(shí)代背景下，仍有其積極功效，可以作為人大主導(dǎo)立法的有益補(bǔ)充，與人大主導(dǎo)立法相得益彰地發(fā)揮各自作用。

(二)作為“準(zhǔn)立法”的司法解釋之弊端

改革開放以來，在我國司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的文件中，最常見的類型是“兩高”的司法解釋。此外，還有一種類型，就是各地省級(jí)司法機(jī)關(guān)(如省高級(jí)人民法院和省人民檢察院)出臺(tái)的適用于該地方司法工作的地方司法解釋性文件(如工作解釋、內(nèi)部規(guī)定)。當(dāng)然，各地省級(jí)以下的司法機(jī)關(guān)也出臺(tái)了不少“準(zhǔn)司法解釋”?？傊?，這些文件運(yùn)用于司法活動(dòng)后，帶來了不少弊端，對(duì)我國的立法特別是人大立法帶來了負(fù)面影響。

從“兩高”的司法解釋看，其弊端如下:一是有代行全國人大及其常委會(huì)制定法律職權(quán)的嫌疑，即本該由法律規(guī)范的事項(xiàng)往往由司法解釋加以規(guī)范;二是有架空、抵消現(xiàn)行法的嫌疑，例如我國《民法通則》出臺(tái)后，隨后發(fā)布的司法解釋條文數(shù)量明顯超過前者，規(guī)定了諸多新內(nèi)容，被稱為第二部我國《民法通則》;⑨《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第200條規(guī)定:“最高人民法院以前的有關(guān)規(guī)定，與民法通則和本意見抵觸的，各級(jí)人民法院今后在審理一、二審民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件中不再適用?！庇纱丝梢姡罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于我國《民法通則》的司法解釋，在審判實(shí)踐中的地位，與我國《民法通則》并列。三是“兩高”對(duì)同類事項(xiàng)的司法解釋缺少相互間的協(xié)調(diào)。

對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的“準(zhǔn)司法解釋”加以觀察，其弊端也很突出:大量文件屬于司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，通常不具有公開性，對(duì)它的內(nèi)容也缺乏必要的監(jiān)督、審查，影響法制統(tǒng)一。例如，前些年，某市的市人民法院、市人民檢察院、市公安局、市國家安全局、市司法局聯(lián)合制訂下發(fā)的《關(guān)于律師會(huì)見在押犯罪嫌疑人、被告人有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，就作出了必須有兩名律師才能會(huì)見犯罪嫌疑人、被告人的規(guī)定。對(duì)于律師而言，這些規(guī)定并無上位法依據(jù)，與我國《律師法》的原則和精神也有抵觸。如此一來，不僅本地律師會(huì)見當(dāng)事人要付出更多的成本，而且外地的律師還要專門請(qǐng)當(dāng)?shù)芈蓭熍阃拍芡瓿蓵?huì)見程序。又如，一些地方司法機(jī)關(guān)出具了一些性質(zhì)不明的“工作說明”。雖然，“工作說明”很難歸入我國現(xiàn)行法規(guī)定的任何一種證據(jù)種類中，但地方法院基于與本地檢察機(jī)關(guān)的工作關(guān)系，往往會(huì)對(duì)“工作說明”所指向的內(nèi)容性文件予以采信，做法之一就是通過出臺(tái)相關(guān)的司法解釋性文件予以慣例化認(rèn)可。

因此，對(duì)于以上這些“準(zhǔn)立法”性質(zhì)的司法解釋或“準(zhǔn)司法解釋”所帶來的弊端，在倡導(dǎo)人大主導(dǎo)立法的當(dāng)下，應(yīng)將其負(fù)面作用盡可能降低，竭力減少其不利影響。

(三)人大主導(dǎo)法律解釋與“兩高”司法解釋的關(guān)系

我國人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法，除了主導(dǎo)法律制定，也應(yīng)包括主導(dǎo)法律解釋，這也是人大主導(dǎo)立法所需行使的權(quán)力。就全國人大常委會(huì)而言，它享有法定的法律解釋權(quán)，應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)地及時(shí)作出法律解釋。然而，全國人大常委會(huì)很少對(duì)有關(guān)問題作出法律解釋，而“兩高”基于審理案件的需要，不斷出臺(tái)大量司法解釋，從而也帶來了“兩高”司法解釋代替法律、架空法律等弊端。

鑒于此，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全國人大常委會(huì)主導(dǎo)法律解釋明確提出了要求:“加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)?！迸c此同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)也對(duì)司法解釋提出了要求:“加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。”據(jù)此，可以從方向上對(duì)人大法律解釋與“兩高”司法解釋的關(guān)系作一梳理:一方面，要加強(qiáng)全國人大常委會(huì)對(duì)法律解釋的主導(dǎo)，及時(shí)出臺(tái)法律解釋;另一方面，也要規(guī)范“兩高”的司法解釋，力求對(duì)司法解釋的主體、程序、備案等作出規(guī)范，使司法解釋在法治的軌道上運(yùn)作，發(fā)揮其積極作用。

四、人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法與人大常委會(huì)主導(dǎo)立法的關(guān)系

人大主導(dǎo)立法所涉及的重要關(guān)系不僅包括人大與人大之外的有關(guān)主體之間的關(guān)系，也包括人民代表大會(huì)與其常委會(huì)在主導(dǎo)立法活動(dòng)中的關(guān)系。人大主導(dǎo)立法是一種簡(jiǎn)稱，主體上應(yīng)包括人民代表大會(huì)與其常委會(huì)主導(dǎo)立法，兩者間有分工，不能錯(cuò)位，不能相互替代，而又相輔相成。

(一)人大主導(dǎo)立法不等于人大常委會(huì)主導(dǎo)立法

人大主導(dǎo)立法是一個(gè)概括性的提法，主體上應(yīng)包括人民代表大會(huì)與其常委會(huì)，兩者不應(yīng)混同，更不能把長(zhǎng)期以來我國省級(jí)以上人大常委會(huì)在立法工作中起重要作用的事實(shí)狀況視為理所當(dāng)然，并當(dāng)作人大主導(dǎo)立法的既定模式。它不能推導(dǎo)出人大主導(dǎo)立法就等于人大常委會(huì)主導(dǎo)立法這一結(jié)論。這一結(jié)論的產(chǎn)生，與長(zhǎng)期以來具有立法權(quán)的人大常委會(huì)在立法工作中起重要作用直接相關(guān)，它給社會(huì)公眾的印象就是:人大常委會(huì)一直在立法，而同級(jí)人民代表大會(huì)只是每年第一季度按部就班地審議幾項(xiàng)工作報(bào)告，而基本不涉及立法工作。

就全國人大與其常委會(huì)之間的立法數(shù)量比較而言，除了每年召開的全國人民代表大會(huì)在近些年修改或制定我國《立法法》、我國《民法總則》等數(shù)量有限的若干基本法律以外，絕大多數(shù)法律(其中不少法律都屬于基本法律)是由全國人大常委會(huì)來制定或修改的。由于全國人民代表大會(huì)每年召開一次會(huì)議且會(huì)期只有十幾天，全國人大常委會(huì)事實(shí)上成為主導(dǎo)法律制定的立法主體。在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)事實(shí)上也成為制定和修改基本法律的主體。

再就地方省級(jí)人大與其常委會(huì)之間的立法數(shù)量而言，絕大多數(shù)地方性法規(guī)是由地方人大常委會(huì)制定的，只有為數(shù)甚少的地方性法規(guī)是由同級(jí)人民代表大會(huì)制定的。在民意的代表性方面，地方人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)，較之本地其他地方立法主體制定的規(guī)范性文件，在權(quán)威性上無疑是最高的;由地方人民代表大會(huì)對(duì)事關(guān)本地經(jīng)濟(jì)、政治、教科文衛(wèi)、民族等重大事項(xiàng)作出立法，更有利于立法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和實(shí)施的穩(wěn)定性。

因此，在我國省級(jí)以上地方權(quán)力機(jī)關(guān)與其常設(shè)機(jī)構(gòu)立法權(quán)行使明顯失衡的情況下，重視和倡導(dǎo)省級(jí)以上權(quán)力機(jī)關(guān)立法，強(qiáng)調(diào)省級(jí)以上有立法權(quán)的人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法，也是人大主導(dǎo)立法的題中應(yīng)有之義，有積極的時(shí)代價(jià)值。

(二)應(yīng)加強(qiáng)省級(jí)以上人民代表大會(huì)對(duì)立法工作的主導(dǎo)

我國省級(jí)以上人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法的應(yīng)有地位和積極作用，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，并未受到重視。一直以來，我國省級(jí)以上的人大常委會(huì)，除了在自身立法權(quán)限內(nèi)積極行使立法權(quán)，事實(shí)上也代行了本應(yīng)由同級(jí)人民代表大會(huì)行使的立法權(quán)，一定程度上消解了人民代表大會(huì)的立法主導(dǎo)權(quán)。

值得關(guān)注的是，近幾年，我國一些地方的人民代表大會(huì)積極行使自身的立法權(quán)，初步改變了長(zhǎng)期以來省級(jí)以上人民代表大會(huì)立法稀少、立法主導(dǎo)權(quán)弱化的狀況。比如，近幾年北京、上海、天津等地的地方立法實(shí)踐探索，為人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法提供了先行先試的有益樣本。2014年1月16日召開的北京市第十四屆人大第二次會(huì)議較之過去的一個(gè)創(chuàng)新做法是增加三項(xiàng)地方性法規(guī)審議的議程，這是時(shí)隔13年后北京市人民代表大會(huì)再度進(jìn)行這方面的工作。在北京市十四屆人大二次會(huì)議上，安排審議的是《北京市大氣污染防治條例(草案)》、《北京市實(shí)施〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法(草案)》、《北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例(草案)》等三項(xiàng)地方性法規(guī)，它們經(jīng)表決后都獲得通過。⑩參見王斌:《北京人代會(huì)時(shí)隔1 3年再次行使立法權(quán)》，《法制時(shí)報(bào)》2 0 1 4年1月2 2日，第3版。2 0 1 5年1月召開的上海市第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議，較往年多了一項(xiàng)議程，即800多名市人大代表要對(duì)三項(xiàng)地方性法規(guī)草案進(jìn)行審議和表決。這是時(shí)隔14年之后上海市人民代表大會(huì)再次審議地方性法規(guī)草案。會(huì)議閉幕前，《上海市實(shí)施〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》、《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》、《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表建議、批評(píng)和意見的規(guī)定》，由上海市十四屆人民代表大會(huì)三次會(huì)議審議表決通過。①參見錢蓓:《時(shí)隔1 4年，人代會(huì)立法權(quán)“重啟”》，《文匯報(bào)》2 0 1 5年1月2 7日，第2版。2 0 1 4年1月，天津市第十六屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《天津市綠化條例》。這是三十多年來天津市人民代表大會(huì)通過的首部規(guī)范實(shí)體問題的地方性法規(guī)，“自1980年以來，天津市人民代表大會(huì)總共通過了5部地方性法規(guī)，80%是關(guān)于人民代表大會(huì)行權(quán)程序方面的”。②高紹林等:《在立良法立好法上邁出堅(jiān)實(shí)步伐——天津充分發(fā)揮人民代表大會(huì)立法職能紀(jì)實(shí)》，《中國人大》2 0 1 7年第7期。

從立法權(quán)的人民主權(quán)性質(zhì)和民意代表性看，人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)的立法所體現(xiàn)的民主程度是不一樣的。以省級(jí)地方人大為例，通常一個(gè)省級(jí)地方人大常委會(huì)是60多名組成人員討論審議地方性法規(guī)，而省級(jí)人民代表大會(huì)有700多名到800多名代表參與討論，更能廣泛匯集和表達(dá)民意，更能集思廣益和凝聚社會(huì)共識(shí)，增強(qiáng)地方性法規(guī)實(shí)施的全社會(huì)認(rèn)同程度。

五、人大主導(dǎo)立法涉及的權(quán)限行使問題

在梳理以上人大主導(dǎo)立法所涉若干重要關(guān)系的基礎(chǔ)上，筆者將以上述結(jié)論為分析依據(jù)，對(duì)人大主導(dǎo)立法過程中涉及的立法權(quán)限行使問題作一前沿性探討，以期拋磚引玉、深化研究、服務(wù)依法治國。

(一)人大主導(dǎo)立法應(yīng)“用好用足”人大自身立法權(quán)

自黨的十八屆四中全會(huì)倡導(dǎo)人大主導(dǎo)立法以來，來自社會(huì)各界的很多聲音都不約而同地主張擴(kuò)大人大的立法權(quán)，相應(yīng)收縮政府的立法權(quán)，認(rèn)為如此“一擴(kuò)一限”，才能保障人大主導(dǎo)立法。這些主張有一定道理，如果人大的立法權(quán)不夠大，甚至立法權(quán)限還不如政府，這當(dāng)然會(huì)影響人大主導(dǎo)立法。與此同時(shí)，筆者認(rèn)為，人大主導(dǎo)立法所依托的立法權(quán)限是否能夠滿足人大主導(dǎo)立法的需要，此問題固然很重要，但是，人大自身現(xiàn)有立法權(quán)的行使情況如何，也需要關(guān)注。換言之，一個(gè)值得反思的問題是:如果人大自身并沒有“用好用足”法定的立法權(quán)，立法權(quán)的行使處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，那么脫離實(shí)際地談給人大擴(kuò)權(quán)和重申人大主導(dǎo)立法，意義又有多大呢?

正如周旺生教授所指出的:“從表現(xiàn)形式上說，立法權(quán)限范圍，指通過立法權(quán)的行使，可以制定哪些規(guī)范性法文件，是可以立憲，還是可以立法，還是可以制定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性法文件。從運(yùn)作過程來說，立法權(quán)限范圍，指能否就某事項(xiàng)或某種法的形式行使提案、審議、表決、公布權(quán)，或是能行使其中哪一方面的立法權(quán)?！雹壑芡?《立法論》，北京大學(xué)出版社1 9 9 4年版，第3 4 2頁。就我國人大主導(dǎo)立法所涉及的兩大主要立法主體即人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府而言，它們所享有和能夠行使的立憲、制定法律、法規(guī)、規(guī)章的立法權(quán)以及具體行權(quán)過程中所能行使的提案、審議、表決權(quán)，基本上都是依據(jù)明確、有章可循的，關(guān)鍵是依法依程序貫徹落實(shí)的問題。換言之，確定立法權(quán)范圍后，不去行使職權(quán)，立法權(quán)即使給得再多，也是沒有意義的，而且是背離當(dāng)初確定立法權(quán)限之初衷的?！爸砸_定立法權(quán)限范圍，有助于使立法者盡職盡責(zé)，促使立法者對(duì)自己權(quán)限范圍的事盡心盡力去做，也有防止不盡職守的作用?！雹芡献ⅲ芡鷷?，第3 4 2頁。

鑒于此，筆者認(rèn)為，人大主導(dǎo)立法，很重要的一點(diǎn)，就是在立法權(quán)限法定化且明確的情況下，人大及其常委會(huì)應(yīng)發(fā)揮主動(dòng)性積極性，“用好用足”自身的立法權(quán)，倘若有權(quán)而不作為，則本身就是對(duì)人大主導(dǎo)立法應(yīng)有之義的背離。

就地方人大主導(dǎo)立法來說，如果有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)在自身權(quán)限范圍內(nèi)沒有“用足用好”立法權(quán)，沒有發(fā)揮好地方立法的應(yīng)有作用(例如忽視通過立法積極引領(lǐng)和促進(jìn)改革開放以及保障本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又如在地方性法規(guī)制定過程中不重視行使或怠于行使立項(xiàng)環(huán)節(jié)、起草環(huán)節(jié)、審議環(huán)節(jié)上的立法權(quán))，不注意“用實(shí)用盡”立法權(quán)限，那就有立法權(quán)被閑置和立法不作為之嫌。

因此，“用好用足地方立法權(quán)乃地方所需，國家所望”。⑤李步云主編:《立法法研究》，湖南人民出版社1 9 9 8年版，第1 0 1頁。如果結(jié)合“人大主導(dǎo)立法”提出的背景，就更能理解地方人大及其常委會(huì)“用好用足”自身立法權(quán)限、推進(jìn)“人大主導(dǎo)立法”的現(xiàn)實(shí)意義了。因?yàn)椋瑥臅r(shí)間上看，正是一些地方在立法實(shí)踐中率先提出“人大主導(dǎo)立法”概念，受到全國人大常委會(huì)關(guān)注和重視，從而也被黨的十八屆四中全會(huì)決定所肯定，并最終被2015年修改的我國《立法法》吸納。

在我國《立法法》將人大主導(dǎo)立法明確為法定要求之后，當(dāng)前需要思考的一個(gè)問題是:如何讓作為主導(dǎo)方的各級(jí)人大與其常委會(huì)齊頭并進(jìn)地發(fā)揮主導(dǎo)作用，而不是讓長(zhǎng)期以來人大常委會(huì)唱獨(dú)角戲的模式得以繼續(xù)?從應(yīng)然上說，人大主導(dǎo)立法不等于人大常委會(huì)主導(dǎo)立法。從實(shí)然上看，之所以“人大主導(dǎo)立法=人大常委會(huì)主導(dǎo)立法”成為一種常態(tài)，與各級(jí)人民代表大會(huì)立法權(quán)的未充分行使，是直接相關(guān)的。因此，盡量激活人民代表大會(huì)的立法權(quán)，將是做實(shí)人大主導(dǎo)立法的一個(gè)努力方向。

從中央層面看，自2000年九屆全國人大三次會(huì)議通過我國《立法法》以來，在每年一度的“兩會(huì)”期間，全國人民代表大會(huì)都有立法任務(wù)安排，相繼制定或修改了我國《憲法》、我國《選舉法》、我國《物權(quán)法》、我國《企業(yè)所得稅法》、我國《刑事訴訟法》等關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、關(guān)系公民基本權(quán)利的基本法律。近年來，全國人民代表大會(huì)的立法成就有目共睹，先后修改了我國《立法法》和制定了我國《民法總則》。這些基本法律，因其特別重要，盡管數(shù)量不多，但由全國人民代表大會(huì)審議通過，充分落實(shí)了全國人大的法定立法權(quán)。因?yàn)椋瑹o論是根據(jù)2000年我國《立法法》的規(guī)定，還是根據(jù)2015年修改后的我國《立法法》的規(guī)定，制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，是全國人民代表大會(huì)的立法權(quán)范圍，正是通過制定和修改以上這些關(guān)乎全民利益的基本法律，全國人民代表大會(huì)“用好用足”了自身立法權(quán)。因此，就中央層面的人大主導(dǎo)立法而言，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在主導(dǎo)立法中齊頭并進(jìn)的局面已形成，需要解決的問題是如何明確基本法律和非基本法律(或稱一般法律)的界限，即如何為全國人大和全國人大常委會(huì)制定法律可涉及的事項(xiàng)作一事先歸類，屬于基本法律的由全國人民代表大會(huì)依照自身權(quán)限制定，其他的則由全國人大常委會(huì)制定。

再從地方層面看，與中央層面形成鮮明對(duì)比的是，地方人大主導(dǎo)立法事實(shí)上已經(jīng)等同于地方人大常委會(huì)立法。從過去幾十年來我國絕大多數(shù)地方的人民代表大會(huì)立法權(quán)閑置空轉(zhuǎn)的事實(shí)情況看，當(dāng)前急需激活地方人民代表大會(huì)立法的活力，發(fā)揮其作用。要找出可與之前提到的北京、上海、天津市人民代表大會(huì)行使立法權(quán)相比擬的例子，確有難度，至少這樣的例子在省級(jí)人大層面是屈指可數(shù)的。目前，所能找到的見諸于報(bào)端的典型例子是湖北省和安徽省人民代表大會(huì)的立法工作探索。

2013年初，通過廣泛征集社會(huì)意見，湖北省人大常委會(huì)將《湖北省水污染防治條例》列入正式立法項(xiàng)目和全年重點(diǎn)工作計(jì)劃。2013年9月，湖北省政府常務(wù)會(huì)議審議通過《湖北省水污染防治條例(草案)》送審稿，提交湖北省人大常委會(huì)審議。隨后，湖北省人大常委會(huì)對(duì)草案進(jìn)行了三次審議。2014年1月，湖北省人大常委會(huì)決定將草案提交湖北省十二屆人大二次會(huì)議進(jìn)行審議表決。為何該草案要提請(qǐng)“四審”，即經(jīng)三次省人大常委會(huì)會(huì)議審議后還要提請(qǐng)代表大會(huì)審議表決?這是因?yàn)椋摬莅敢?guī)定的水污染防治有關(guān)內(nèi)容事關(guān)湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)，而我國《立法法》已明確，規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)會(huì)議通過。因此，涉及湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，其立法權(quán)限屬于湖北省人民代表大會(huì)。隨后，《湖北省水污染防治條例》由湖北省第十二屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議于2014年1月22日通過，并于2014年7月1日起施行?！逗笔∷廴痉乐螚l例》成為湖北省人民代表大會(huì)審議通過的該省首部地方性法規(guī)。⑥參見劉志月:《湖北人大“四審”地方水污染防治條例》，《法制日?qǐng)?bào)》2 0 1 4年1月2 1日，第3版。

在2014年召開的安徽省人大會(huì)議上，該省14個(gè)代表團(tuán)516名人大代表提出86件防治大氣污染相關(guān)議案和建議，反映出全省人民群眾對(duì)大氣污染治理的迫切要求?！栋不帐〈髿馕廴痉乐螚l例(草案)》從2014年3月開始起草，歷經(jīng)安徽省人大常委會(huì)三次審議，不斷加以修改和完善。期間，向社會(huì)征求起草和修改意見400多條，吸納300余條。經(jīng)過四次審議修改，《安徽省大氣污染防治條例》于2 0 1 5年2月在安徽省十二屆人大四次會(huì)議上獲得高票通過。⑦參見《〈安徽省大氣污染防治條例〉高票表決通過》，h t t p://n ews．x i nmi n．c n，2 0 1 7年4月1 5日訪問?！栋不帐〈髿馕廴痉乐螚l例》的制定，是安徽省人民代表大會(huì)8年來首次行使地方性法規(guī)立法權(quán)，也是落實(shí)省人民代表大會(huì)立法主導(dǎo)權(quán)的一次有益探索。

以上所列舉的北京市、上海市、天津市、湖北省、安徽省等省市的省級(jí)人民代表大會(huì)在行使人大主導(dǎo)立法權(quán)的過程中，將我國《立法法》所明確的“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)會(huì)議通過”的法定要求，轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實(shí)。今后，需要常態(tài)化地激活各地人民代表大會(huì)立法，要求人大“用好用足”人大自身立法權(quán)。

(二)人大主導(dǎo)立法應(yīng)“抓大放小”

黨的十八屆四中全會(huì)提出“人大主導(dǎo)立法”，主要針對(duì)的是長(zhǎng)期以來政府部門主導(dǎo)立法所帶來的部門利益法制化、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等弊端?；诖耍瑥牧⒎?quán)行使角度看，有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法，應(yīng)重在把握幾個(gè)重要立法環(huán)節(jié)或是階段的主導(dǎo)，這是“抓大”;同時(shí)也要讓政府在自身法定權(quán)限內(nèi)發(fā)揮配合作用，這就是“放小”。也就是說，有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)重在立項(xiàng)、審議等環(huán)節(jié)充分行使立法主導(dǎo)權(quán)，而放手讓政府部門在立法起草等政府具有工作優(yōu)勢(shì)的環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性依托作用，兩者的權(quán)力行使相輔相成、和諧相處、各得其所，這樣更有利于人大主導(dǎo)立法在各個(gè)階段發(fā)揮其預(yù)期作用。以下從人大在立法準(zhǔn)備階段、立法起草階段、從法案到法階段主導(dǎo)立法活動(dòng)、行使權(quán)限所需的機(jī)制完善角度作詳細(xì)論述。

1．立法準(zhǔn)備階段的主導(dǎo)

立法準(zhǔn)備階段，是人大主導(dǎo)立法過程的開始環(huán)節(jié)。人大及其常委會(huì)要在立法過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，從立法準(zhǔn)備階段包括立法規(guī)劃階段開始，就要積極行使主導(dǎo)權(quán)。

2015年修改后的我國《立法法》第52條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排?！痹摲ǖ?6條還明確規(guī)定:“國務(wù)院年度立法計(jì)劃中的法律項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接?！边@些我國《立法法》修改后的新規(guī)定，一個(gè)重要作用就是將人大對(duì)制訂立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的主導(dǎo)權(quán)予以法律化、法定化了。

我國的立法規(guī)劃、立法計(jì)劃作為人大主導(dǎo)立法工作的一個(gè)體現(xiàn)，是與黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)分不開的，是黨領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法過程中一個(gè)具有中國特色的成功探索。改革開放以來，我國之所以能分階段制定出一大批法律法規(guī)，并最終形成中國特色社會(huì)主義法律體系，與在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下由人大常委會(huì)主導(dǎo)編制立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，是分不開的。而中國在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定規(guī)劃具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性，具有強(qiáng)大的社會(huì)整合功能，能集中力量辦大事。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過人大主導(dǎo)立法規(guī)劃，推動(dòng)形成中國特色社會(huì)主義法律體系就是一個(gè)典型的例子。不像西方國家多黨輪流執(zhí)政所帶來的執(zhí)政黨政策和計(jì)劃的短期化，在中國共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)下我國人大編制立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，是一長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性的安排，有利于在立法的起始階段就有條不紊地作出統(tǒng)籌安排。我國人大通過主導(dǎo)編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，也有助于在立法準(zhǔn)備階段把握立法的主導(dǎo)權(quán)，減少政府部門主導(dǎo)立法帶來的弊端?？傊?，在我國《立法法》作出修改，將人大對(duì)立法規(guī)劃、計(jì)劃的主導(dǎo)權(quán)予以法律化后，人大的立法主導(dǎo)權(quán)應(yīng)從立法規(guī)劃階段就要積極行使而不得懈怠。

2．立法起草階段的主導(dǎo)

在立法起草階段，人大主導(dǎo)立法涉及與政府部門的關(guān)系，需要辯證地看待兩者的關(guān)系及主導(dǎo)權(quán)行使問題。

對(duì)于重要法律的起草，新修改的我國《立法法》第53條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作;綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。”該規(guī)定針對(duì)的是重要立法的起草，將立法草案起草的主導(dǎo)角色由政府部門轉(zhuǎn)移到人大有關(guān)機(jī)構(gòu)。

對(duì)于重要的地方性法規(guī)的起草，也應(yīng)秉持我國《立法法》這一規(guī)定，由人大自身組織起草，行使好起草階段的主導(dǎo)權(quán)。值得關(guān)注的是，近年來，一些地方人大積極探索“重要的法規(guī)由人大自己組織起草”，充分體現(xiàn)和保證人大對(duì)法規(guī)起草的主導(dǎo)。⑧例如，近年來，廣東省人大及其常委會(huì)每年約出臺(tái)1 5個(gè)地方性法規(guī)，其中有3部到5部重要的法規(guī)都是由省人大法工委、專門委員會(huì)起草的。該數(shù)據(jù)系2016年11月18日至11月20日，筆者赴廣東省人大常委會(huì)走訪調(diào)研所得。

對(duì)于為數(shù)眾多、不是非由人大自己組織起草不可的地方性法規(guī)，可以積極發(fā)揮政府部門起草法規(guī)的基礎(chǔ)性依托作用，人大主導(dǎo)權(quán)的行使可以相應(yīng)“放小”，以便更好地“抓大”。因?yàn)?，人大在立法起草階段的主導(dǎo)，并不等于要事無巨細(xì)地包攬法規(guī)起草任務(wù)。反過來說，由政府職能部門來起草自身管理領(lǐng)域的地方性法規(guī)草案，在專業(yè)性、可操作性上更有優(yōu)勢(shì)，起草者也更了解實(shí)際情況。

因此，對(duì)于一般性地方性法規(guī)草案的起草，人大主導(dǎo)權(quán)的行使可在“放小”上積極探索，并且可以與政府部門起草活動(dòng)形成互動(dòng)。例如，人大常委會(huì)法工委及相關(guān)專委會(huì)通過跟蹤了解法規(guī)起草進(jìn)展、法規(guī)重要條款設(shè)計(jì)，指導(dǎo)政府部門開展起草和論證工作。人大主導(dǎo)立法可以在行權(quán)的空間上適當(dāng)放權(quán)給政府部門。如果事無巨細(xì)地大包大攬，反而可能會(huì)弱化人大對(duì)立法的主導(dǎo)權(quán)。

3．從法案到法的階段的主導(dǎo)

從法案到法的階段，人大主導(dǎo)立法主要體現(xiàn)在立法項(xiàng)目推進(jìn)和審議環(huán)節(jié)中立法權(quán)的行使上。

首先是立法項(xiàng)目推進(jìn)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。在立法項(xiàng)目推進(jìn)方面，此前人大的主導(dǎo)作用發(fā)揮得有限，對(duì)承擔(dān)立法項(xiàng)目起草任務(wù)的政府部門的主導(dǎo)影響有限。并不少見的是，原預(yù)期作為年度立法計(jì)劃項(xiàng)目的立法項(xiàng)目，因?yàn)檎块T起草工作的拖延，前一年度的立法項(xiàng)目拖到了下一年，甚至不了了之。從機(jī)制完善上看，對(duì)于每一立法項(xiàng)目的推進(jìn)，人大主導(dǎo)權(quán)的行使應(yīng)在流程和時(shí)間節(jié)點(diǎn)上得到體現(xiàn)，進(jìn)而對(duì)政府立法起草形成倒逼態(tài)勢(shì)。例如，由人大擬定立法項(xiàng)目推進(jìn)年度工作計(jì)劃、明確任務(wù)分工及相應(yīng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在這些時(shí)間節(jié)點(diǎn)結(jié)束之前政府部門要積極作為。這是人大行使主導(dǎo)權(quán)可以行使權(quán)能的空間。就具體立法項(xiàng)目推進(jìn)而言，在落實(shí)政府部門履職的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，可以由人大根據(jù)該項(xiàng)目的重要性、輕重緩急而靈活調(diào)整。

其次是立法審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。如果說發(fā)揮政府部門在立法起草環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)性依托作用是“放小”，發(fā)揮政府部門在立法論證、立法草案完善環(huán)節(jié)的作用也是“放小”，那么，人大對(duì)立法審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)就是“抓大”，應(yīng)該牢牢把握，充分行使自身的立法主導(dǎo)權(quán)。因?yàn)?，每一部法案審議質(zhì)量的高低，都與人大的主導(dǎo)把關(guān)密切相關(guān)，它也決定了該法案將以什么樣的品質(zhì)和質(zhì)量進(jìn)入到法案表決階段，影響到法案能否通過以及該法案實(shí)施后的效果和社會(huì)評(píng)價(jià)。毋庸諱言，當(dāng)前，我國地方立法過程中的法案審議仍存在立法權(quán)行使不力等問題。

一是法案審議的重點(diǎn)不夠明確具體。地方人大常委會(huì)雖然普遍采用“二審三表決”的程序，有時(shí)針對(duì)重要的法規(guī)案，也會(huì)適時(shí)采用“三審制”的審議程序，但并未明確每一次審議的重點(diǎn)和分工。有關(guān)法規(guī)或議事程序應(yīng)該在機(jī)制上明確各個(gè)審議階段的權(quán)限行使方式:在“一審”時(shí)，側(cè)重審議法規(guī)草案的指導(dǎo)思想、主要原則和整體框架，并要求有關(guān)主體結(jié)合“一審”提出的意見，通過各種形式征求社會(huì)公眾意見;在“二審”時(shí)，側(cè)重聽取有關(guān)專門委員會(huì)的審查意見和政府部門的報(bào)告，圍繞重點(diǎn)和難點(diǎn)問題繼續(xù)審議，形成草案修改稿，發(fā)給有關(guān)方面征求意見;在“三審”時(shí)，形成法規(guī)草案建議表決稿，審議后對(duì)草案建議表決稿進(jìn)行表決。

二是法案審議的辯論程序和整體合議欠缺。在我國人大立法實(shí)踐中，對(duì)于審議中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，常見的是采用查閱書面材料審議法案的做法。因?yàn)榱⒎ㄉ婕案鞣N利益的博弈和平衡，需要不同意見的交鋒，然后由人大擇優(yōu)采納，化為法案中的相關(guān)規(guī)定。為此，可以探索引入審議法案的辯論程序和機(jī)制，這有助于通過商談式民主，充分闡明利益相關(guān)方對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問題的主張，最大限度地形成共識(shí)。因此，為使立法審議中能發(fā)揮好人大主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)完善審議的方式。例如，在法案審議過程中，引入辯論交鋒環(huán)節(jié)，集思廣益、以理服人、形成最大公約數(shù)。這是人大主導(dǎo)立法權(quán)今后可以探索的行權(quán)空間。

(三)人大主導(dǎo)立法應(yīng)體現(xiàn)“寓監(jiān)督于服務(wù)之中”

1．“寓監(jiān)督于服務(wù)之中”的內(nèi)涵

自從黨的十八屆四中全會(huì)提出人大主導(dǎo)立法概念以來，人大主導(dǎo)立法漸成各方熱詞，也在人大和政府及司法機(jī)關(guān)的關(guān)系磨合中逐漸擴(kuò)大共識(shí)。但是，人大主導(dǎo)立法的預(yù)期效應(yīng)并未立竿見影地顯現(xiàn)，這是一個(gè)受綜合因素影響的結(jié)果。對(duì)此，筆者認(rèn)為，除了上文分析的有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)需要“用好用足自身立法權(quán)”和“抓大放小”這兩大保障，還需要“寓監(jiān)督于服務(wù)之中”這一保障，在加強(qiáng)立法監(jiān)督上有所為、推進(jìn)和保障“人大主導(dǎo)立法”。

“人大主導(dǎo)立法”的實(shí)現(xiàn)，并不是僅僅通過擁有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)依靠自身積極立法、并在立法準(zhǔn)備、起草、審議、表決等重要環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，就能順理成章地實(shí)現(xiàn)的。這當(dāng)然是很重要的，但人大也需要通過加強(qiáng)對(duì)政府立法、“兩高”司法解釋的監(jiān)督，對(duì)違法越權(quán)的立法或“準(zhǔn)立法”行為“說不”。這就是“寓監(jiān)督于服務(wù)之中”，即“寓人大的立法監(jiān)督于服務(wù)人大主導(dǎo)立法乃至法治中國建設(shè)之中”。在這一方面，人大立法監(jiān)督主導(dǎo)權(quán)的權(quán)限和行權(quán)空間亟待得到激活與拓展。

人大的立法監(jiān)督服務(wù)于人大主導(dǎo)立法，監(jiān)督的目的是為了更好地保障人大主導(dǎo)立法。監(jiān)督與服務(wù)是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用這一目標(biāo)相輔相成的兩個(gè)方面。從某種程度上說，之所以長(zhǎng)期以來政府立法“爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)”、“兩高”司法解釋演變?yōu)椤皽?zhǔn)立法”，與人大及其常委會(huì)的疏于監(jiān)督、監(jiān)督不到位，是相關(guān)的。人大通過依法依職權(quán)開展監(jiān)督，把人大立法監(jiān)督和服務(wù)人大主導(dǎo)立法有機(jī)地結(jié)合在一起，有利于保障人大主導(dǎo)立法順利推進(jìn)，有助于更好地為法治中國建設(shè)服務(wù)。從這個(gè)角度說，人大主導(dǎo)立法監(jiān)督之職權(quán)是否“用好用足”，也影響到人大主導(dǎo)立法的成效，因此今后應(yīng)該充分激活人大主導(dǎo)立法監(jiān)督的權(quán)能。

2．人大主導(dǎo)立法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府立法的監(jiān)督

長(zhǎng)期以來，之所以社會(huì)各界存在“政府實(shí)際上在主導(dǎo)立法、政府立法成為部門利益法制化的工具”等觀感性結(jié)論，跟人大的立法監(jiān)督職權(quán)閑置，對(duì)政府違規(guī)越權(quán)立法監(jiān)督不力，是有直接關(guān)系的。孟德斯鳩曾說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！泵系滤锅F進(jìn)而強(qiáng)調(diào):“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹幔鄯ǎ菝系滤锅F:《論法的精神》(上冊(cè))，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。就政府立法爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等濫用權(quán)力行為而言，要防止政府濫用立法權(quán)力，也必須以人大的立法監(jiān)督權(quán)來約束政府立法權(quán)力的行使。

2015年修改的我國《立法法》對(duì)國務(wù)院及其所屬部委、設(shè)區(qū)的市以上地方人民政府的規(guī)章制定權(quán)，作了一些約束性限制性的規(guī)定，這也是回應(yīng)“人大主導(dǎo)立法”的一個(gè)體現(xiàn)。例如，我國《立法法》第80條規(guī)定:“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。”又如，該法第82條規(guī)定:“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”這些新的規(guī)定，實(shí)際上賦予了人大面對(duì)政府違法越權(quán)濫用立法權(quán)時(shí)，開展立法監(jiān)督所必需的“尚方寶劍”。這是我國《立法法》修改值得肯定的一面。與此同時(shí)，修改后的我國《立法法》也存在如下兩點(diǎn)不足之處。

一是針對(duì)“稅收法定”監(jiān)督的不足。我國《立法法》修改后明確規(guī)定:“稅收事項(xiàng)只能制定法律。”而在此前，絕大多數(shù)稅收事項(xiàng)是國務(wù)院通過制定行政法規(guī)來調(diào)整的。這一做法的依據(jù)源于1985年出臺(tái)的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，該決定授權(quán)國務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問題，包括稅收方面的問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例。后來稅收立法的發(fā)展?fàn)顩r是:全國有18個(gè)稅種，除個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅外，其他15個(gè)稅種都授權(quán)國務(wù)院來立法。換言之，在現(xiàn)行18個(gè)稅種中，除個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法已制定法律進(jìn)行依法征收，加上我國《稅收征收管理法》是人大制定的法律以外，其他稅收都是依據(jù)國務(wù)院制定的條例或暫行條例加以征收。

在我國《立法法》將“稅收法定”要求納入后，落實(shí)稅收法定有了計(jì)劃和時(shí)間表:凡開征新稅的，要由全國人大及其常委會(huì)制定稅收法律;凡要對(duì)現(xiàn)行稅收條例進(jìn)行修改的，一般都要上升為法律;其他的稅收條例，區(qū)別輕重緩急，逐步地上升為法律;總的目標(biāo)是到2020年前全面落實(shí)稅收法定原則。據(jù)此可見:到2020年前，全國人大在改革開放初期對(duì)國務(wù)院制定稅收立法的授權(quán)決定仍然有效，國務(wù)院仍然可以制定暫行的稅收規(guī)定或者條例。與此相應(yīng)，如果到2020年前國務(wù)院制定了稅收條例，雖然有違稅收法定，也會(huì)沖擊人大主導(dǎo)立法，但在立法監(jiān)督上卻存在一個(gè)盲區(qū)，主要需依靠國務(wù)院自律的方式接軌“稅收法定”要求。

二是針對(duì)“紅頭文件”監(jiān)督的不足。我國《立法法》規(guī)范的是“法”，包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律、國務(wù)院行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、地方政府制定的規(guī)章。換言之，我國《立法法》只能管到“規(guī)章”層次，而政府制發(fā)的數(shù)量眾多的“紅頭文件”，層次低于規(guī)章，只是政府部門發(fā)布的具有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件，其可以是省政府一級(jí)的，也可以是市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的。政府“紅頭文件”不僅數(shù)量比較多，而且所規(guī)定的內(nèi)容也比較亂。因?yàn)闆]有嚴(yán)格的法律程序限制，所以政府“紅頭文件”的制發(fā)，隨意性很強(qiáng)，并且實(shí)際上還調(diào)整著公民的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，說它是“準(zhǔn)立法”并不為過?！斑€有的地方長(zhǎng)官意志變身為政府文件，隨意侵犯公民合法權(quán)益，在當(dāng)?shù)卦斐杉怃J的社會(huì)矛盾?！雹庑糯胡?《地方立法權(quán)與國家治理體系和治理能力建設(shè)》，《地方立法研究》2016年第1期。據(jù)此，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出:“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！币虼?，如何落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)政府“紅頭文件”的立法監(jiān)督，人大在主導(dǎo)立法過程中通過有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行主動(dòng)審查的依據(jù)是否明確和充分，這些問題也是今后人大對(duì)政府立法或“準(zhǔn)立法”進(jìn)行監(jiān)督所需解決的。

3．人大主導(dǎo)立法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)司法解釋的監(jiān)督

除了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大對(duì)政府立法的監(jiān)督以外，我國以最高人民法院和最高人民檢察院為代表的司法機(jī)關(guān)所出臺(tái)的大量司法解釋，起到了“準(zhǔn)立法”的作用，在司法實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用，在顯示出自身必要性的同時(shí)，也帶來不少令社會(huì)各界詬病的弊端，對(duì)其同樣需要在人大主導(dǎo)立法過程中加強(qiáng)監(jiān)督。

雖然全國人大常委會(huì)有法律解釋的權(quán)力，但因某些原因自身很少行使該項(xiàng)權(quán)力，其他有法律解釋請(qǐng)求權(quán)的主體一般也很少向全國人大提出釋法要求，長(zhǎng)期以往，就造成這樣一種現(xiàn)狀:“兩高”為了司法辦案的需要，進(jìn)行著大量的解釋。例如，各級(jí)法院將作出判決時(shí)，法律規(guī)定的具體含義并不明確，或者法律制定后出現(xiàn)新的情況，而人大主導(dǎo)立法或主導(dǎo)法律解釋又姍姍來遲，就只好先通過司法解釋這一“準(zhǔn)立法”解決審判工作的現(xiàn)實(shí)所需。

規(guī)范“兩高”司法解釋、禁止“兩高以外的主體”行使司法解釋權(quán)，加強(qiáng)對(duì)這類“準(zhǔn)立法”的監(jiān)督，確有必要。從實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生的弊端看，一些司法解釋越權(quán)規(guī)定本該由法律作出規(guī)范的事項(xiàng)，“兩高”關(guān)于同類事項(xiàng)的司法解釋曾因相互沖突而造成適用困惑，加上地方司法機(jī)關(guān)的“準(zhǔn)司法解釋”較雜亂且不公開，對(duì)這些司法解釋所扮演的“準(zhǔn)立法”角色，長(zhǎng)期以來缺乏有效監(jiān)督、影響法制統(tǒng)一。

有鑒于此，新修改的我國《立法法》加強(qiáng)了監(jiān)督，明確規(guī)定:“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意;最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋?！痹購膶?shí)際監(jiān)督工作的加強(qiáng)情況看，以2016年為例，全國人大常委會(huì)法工委加大了立法監(jiān)督力度，推出了新舉措:“積極做好法規(guī)、司法解釋主動(dòng)審查研究工作，對(duì)32件新制定的行政法規(guī)、司法解釋逐件進(jìn)行審查?！雹倮钸m時(shí):《牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法》，《中國人大》2017年第3期。

以上這些加強(qiáng)對(duì)司法解釋監(jiān)督的新規(guī)定和新舉措，無疑為人大主導(dǎo)立法包括主導(dǎo)法律解釋提供了積極保障，然而，為了更好地促進(jìn)以法治思維和法治方式解決社會(huì)糾紛和矛盾，今后仍然有待全國人大常委會(huì)常態(tài)化地行使對(duì)法律解釋的主導(dǎo)權(quán)，增強(qiáng)人大主導(dǎo)立法的“良法”保障，增強(qiáng)人大主導(dǎo)立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。

(責(zé)任編輯:姚魏)

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陳俊，華東師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任。

*本文系作者主持的教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國的立法體制研究”(項(xiàng)目編號(hào):15JZD006)的階段性成果。