封麗霞

(中共中央黨校政法部，北京100091)

中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國實踐*
——兼析我國央地立法事權(quán)法治化的基本思路

封麗霞

(中共中央黨校政法部，北京100091)

依據(jù)國家主義與契約主義兩種不同理念，各國央地立法事權(quán)劃分大致可以歸納為“行政分工型”與“法定分權(quán)型”兩種模式。按照立法調(diào)整事務(wù)的性質(zhì)或?qū)傩浴⒅匾潭?、影響范圍以及調(diào)整方法四個基本標(biāo)準(zhǔn)，以及“二分法”、“三分法”和“四分法”，可以對中央專屬立法事項、地方專屬立法事項以及中央地方共同立法事項的范圍進行界定。作為世界上最大的單一制國家，我國在縱向立法事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、方法與內(nèi)容構(gòu)成上有自己獨特的制度安排，也面臨一些特殊問題。推進我國央地立法事權(quán)規(guī)范化、法治化改革，必須實現(xiàn)央地立法職責(zé)劃分從行政化向法治化、從政策主導(dǎo)向法律主導(dǎo)轉(zhuǎn)變;需要明確以立法調(diào)整事務(wù)的“影響范圍”或“外部性程度”作為劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)，還要建立央地立法事權(quán)劃分的適時變動與動態(tài)調(diào)整機制、充分發(fā)揮司法的間接微調(diào)功能。

立法事權(quán)劃分;中央立法;地方立法;行政分工型;法定分權(quán)型

在任何一個現(xiàn)代法治國家，中央與地方的權(quán)力界定以及政治、經(jīng)濟和社會職能的劃分，首先應(yīng)該通過立法事權(quán)形式表現(xiàn)出來并加以制度化和規(guī)范化。中央與地方立法事權(quán)劃分的實質(zhì)，從根本上說就是建立在中央與地方各自意志與利益的基礎(chǔ)之上、以中央集權(quán)與地方分權(quán)為核心內(nèi)容的主權(quán)國家內(nèi)部縱向立法權(quán)劃分。由此，國家意志和利益通過央地兩級甚至多級政權(quán)形式加以表達，國家法律和政策通過央地各兩級政權(quán)機關(guān)有效推行于全國。顯而易見的是，央地立法事權(quán)劃分是實現(xiàn)國家縱向權(quán)力劃分的前提性環(huán)節(jié)，是形成和演繹其它諸多中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)。①筆者于本文中所稱的“中央與地方立法事權(quán)劃分”，在單一制國家通常是指中央和省或省級以下地方立法主體之間的權(quán)限劃分;在聯(lián)邦制國家，主要體現(xiàn)為聯(lián)邦與各聯(lián)邦成員(州、省、邦)之間的立法事權(quán)劃分。有鑒于此，筆者于本文中旨在梳理與歸納各國關(guān)于央地立法關(guān)系的制度文本，總結(jié)央地縱向立法事權(quán)劃分的基本理念與模式、一般標(biāo)準(zhǔn)與方法，并且通過對我國憲法法律的文本分析和厘清當(dāng)前我國央地立法事權(quán)劃分的主要特點與問題，闡述影響我國央地關(guān)系法治化的制約性因素并探尋改革與完善我國央地立法事權(quán)劃分體制的基本思路。

一、央地立法事權(quán)劃分的理念與模式

(一)劃分央地立法事權(quán)的兩種理念和邏輯

從各國對中央與地方立法事權(quán)劃分的理念來看，大致可以歸結(jié)為國家主義與契約主義兩種類型。與此相應(yīng)的是兩種不同的立法事權(quán)劃分模式以及介乎于二者之間的混合模式。首先，從單一制國家來看，其整體體現(xiàn)的是一種典型的國家主義思維，即中央是國家的中央，地方是國家的地方。在央地立法事權(quán)劃分上，表現(xiàn)為單一的主權(quán)者，即國家以全體人民的名義對中央與地方進行立法授權(quán)，以及對中央與地方之間的立法事權(quán)進行劃分?？v向立法事權(quán)劃分上的國家主義，強調(diào)的是中央立法與地方立法的一體性與同構(gòu)性、中央立法的優(yōu)越性與地方立法的從屬性及中央對地方的單方統(tǒng)領(lǐng)與控制。

相較而言，契約主義理念的影響主要表現(xiàn)在聯(lián)邦制國家關(guān)于聯(lián)邦與聯(lián)邦成員的立法事權(quán)劃分當(dāng)中。其主要觀點是，組成聯(lián)邦的各州或省曾經(jīng)是獨立的國家，但為了共同的利益、在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，各州通過制憲會議產(chǎn)生的聯(lián)邦憲法結(jié)合為一體。因此，是各州通過契約的形式建立聯(lián)邦并賦予其以有限的權(quán)力。聯(lián)邦權(quán)力實際上取決于聯(lián)邦成員自下而上的授予。②有學(xué)者認(rèn)為，契約主義的中央與地方立法事權(quán)劃分，主要是二十世紀(jì)之前的聯(lián)邦制國家的做法，即早期的聯(lián)邦憲法關(guān)于聯(lián)邦(中央)與聯(lián)邦成員(地方)立法權(quán)的安排方式。二十世紀(jì)之后，通常采取的是國家主義的劃分方式。這似乎也反映了聯(lián)邦制在二十世紀(jì)之后所發(fā)生的一些變化，即更趨向于將聯(lián)邦制國家的各個組成部分結(jié)合為更為緊密的整體，強調(diào)發(fā)揮聯(lián)邦中央的主導(dǎo)性作用。參見［英］惠爾:《聯(lián)邦政府》，傅會仁等譯，香港商務(wù)印書館有限公司1991年版，第21－35頁。美國、瑞士、澳大利亞、阿根廷等國受到契約主義的影響，傾向于僅對聯(lián)邦(中央)的專屬立法事項作出規(guī)定，而將其他事項的立法權(quán)均保留給各聯(lián)邦成員(地方)。③麥迪遜認(rèn)為，美國憲法糅合了聯(lián)邦性因素(契約性因素)和國家性因素。美國憲法在有關(guān)聯(lián)邦與州的權(quán)限變動的規(guī)定上，既非完全聯(lián)邦性，也非完全國家性。如果完全是國家性，則最高權(quán)力屬于聯(lián)邦大多數(shù)人民，這種權(quán)力可以隨時進行修憲，對聯(lián)邦與州的權(quán)限進行變動;如果完全是聯(lián)邦性的，則每一個對州有約束力的變動都需要得到每一個州的同意才能生效。他的結(jié)論是:“擬議中的憲法嚴(yán)格說來既不是一部國家憲法，也不是一部聯(lián)邦憲法，而是兩者的結(jié)合。其基礎(chǔ)是聯(lián)邦性的不是國家性的;在政府的一般權(quán)力的來源方面，它部分是聯(lián)邦性的，部分是國家性的;在行使這些權(quán)力方面，它是國家性的，不是聯(lián)邦性的;在權(quán)力范圍方面，它又是聯(lián)邦性的，不是國家性的。最后，在修改權(quán)的方式方面，它既不完全是聯(lián)邦性的，也不完全是國家性的?！眳⒁姡勖溃轁h密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館1995年版，第192－197頁。也有學(xué)者認(rèn)為，美國“雙重聯(lián)邦主義”賴以建立的基礎(chǔ)是國家主義。See Roderick M．Hills，Jr．，The Political Economy of Cooperative Federalism:Why State Autonomy Makes Sense and‘Dual Sovereignty’doesn’t，96 Mich．L．Rev．813(1998)．在這些國家中，除瑞士之外，很少對各聯(lián)邦成員進行“正面”的立法授權(quán)，而只有一些針對各聯(lián)邦成員立法的禁止事項或限制性規(guī)定。顯然，聯(lián)邦憲法的主要意義在于確定聯(lián)邦的職能、權(quán)限和組織方式從而對其加以控制和防范。各聯(lián)邦成員的立法權(quán)似乎不是來自聯(lián)邦憲法的規(guī)定，而是先于聯(lián)邦憲法存在的。聯(lián)邦憲法對其只是進行某種程度的“認(rèn)可”，而并非“授予”。聯(lián)邦專屬立法權(quán)幾乎都是一些為維護國家得以存續(xù)以及維持國家政治、經(jīng)濟和社會生活的統(tǒng)一性所必需的“最低限度”立法權(quán)，更主要和具體的社會管理事務(wù)的立法權(quán)由聯(lián)邦成員保留。

實踐中，很多國家的央地立法事權(quán)劃分都糅合了國家性和契約性雙重因素。一些聯(lián)邦制國家也深受國家主義分權(quán)理念的影響。譬如，德國、俄羅斯、奧地利、印度、馬來西亞等國，傾向于對聯(lián)邦與各聯(lián)邦成員的專屬立法事項作出比較均衡的規(guī)定，即在這兩級立法主體之間比較全面、詳細地安排全國的立法權(quán)力。大部分國家對聯(lián)邦與各聯(lián)邦成員的共同立法事項也進行了明確的列舉。在契約主義分權(quán)型國家，聯(lián)邦成員的立法權(quán)被稱為是“保留”給它們的，但在國家主義分權(quán)型國家，通常沒有“保留”字眼，而且，一般會表述為“憲法未授予聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦成員有權(quán)行使”。此外，由于受到國家主義影響，不管是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，都強調(diào)中央對于地方立法的單方監(jiān)督與控制。

國家主義與契約主義理念還深刻影響了各國央地立法事權(quán)的變動程序與方式。在契約主義分權(quán)型國家，有關(guān)央地立法事權(quán)劃分的憲法和法律，有如中央與地方之間簽署的一個“契約”，必須經(jīng)過雙方的協(xié)商同意之后才可以進行變動。而在國家主義分權(quán)型國家，中央在立法事權(quán)變動過程中起著決定性作用。國家主義分權(quán)型的聯(lián)邦制國家，在涉及聯(lián)邦與聯(lián)邦成員立法事權(quán)變動的問題上，需要二者的共同參與，但聯(lián)邦占有絕對優(yōu)勢。譬如，在巴西和馬來西亞，聯(lián)邦獲得對立法事權(quán)劃分進行變動即修憲的全部權(quán)力，而聯(lián)邦成員沒有參與其中并獨自表達意見的權(quán)力和機會。換言之，聯(lián)邦成員完全被排除在立法權(quán)限變動的過程之外。在這個問題上，這兩個國家徹底拋棄了契約主義理念。

(二)立法事權(quán)劃分的主要模式

觀察各國央地縱向?qū)用娴氖聶?quán)劃分，依據(jù)其所遵循的國家主義與契約主義兩種不同理念，實踐當(dāng)中由此形成“代理型”(“委托型”)與“合作型”(“合伙型”)兩種央地立法關(guān)系模型?！拔行汀被颉按硇汀毖氲亓⒎P(guān)系呈現(xiàn)出一種明顯的“代理與被代理”性質(zhì)。具體而言，地方立法權(quán)只是由地方以中央代理人的身份行使，最終各項立法權(quán)仍然屬于中央。在這種自上而下“單向式”的立法權(quán)體系中，中央與地方的關(guān)系其實就類似于民法上的委托人與代理人的關(guān)系。地方立法權(quán)很大程度上源自中央的委托或授權(quán)，所以地方立法的主要使命是貫徹和執(zhí)行中央的各項立法。在“合作型”或“合伙型”央地立法關(guān)系中，地方在本質(zhì)上被認(rèn)為是地方在整個國家中的一種自我表現(xiàn)形式。地方也被看成是與中央在某些國家與社會治理事項上的合作者。因此，地方立法在某種程度上被賦予了不可替代的價值。在這種央地權(quán)力關(guān)系之下，央地立法事權(quán)的劃分具有合作性和“非對抗性”的特點。在“代理型”與“合作型”兩種央地關(guān)系模型之下，各國縱向立法事權(quán)劃分可以主要歸結(jié)為以下兩種模式。

1．行政分工型

這種立法事權(quán)劃分模式主要出現(xiàn)在單一集權(quán)制國家中。從地方立法權(quán)的來源來說，各項地方立法權(quán)源自中央的授權(quán)與分配。中央對地方各級立法起著決定性支配作用。從地方立法權(quán)的性質(zhì)來說，地方立法在很大程度上只是中央立法的延伸和附屬，而不是代表地方民眾與中央對話和抗衡。在執(zhí)行中央立法時，地方基本沒有或完全沒有自主權(quán)。未經(jīng)中央委托和授權(quán)，地方不得擅自進行立法。中央擁有對地方立法的最終審查權(quán)和裁決權(quán)。在這種立法事權(quán)劃分之下，中央集權(quán)的國家能夠向地方下放一部分權(quán)力，從而對各個地方的居民進行全面而間接的控制，“國家的大部分重要行政事務(wù)都由中央執(zhí)掌，或是直接通過實地行政管理機構(gòu)，或是通過專門性機構(gòu)，也可能利用地方政府管理諸如教育或公路這樣的事務(wù)，但它們都只不過是處于嚴(yán)格的中央控制之下的代理機構(gòu)”。④［英］戴維·米勒:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來等譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第103頁。顯然，地方很大程度上被看作是一個下級代理機構(gòu)，甚至是“充其量也不過是一種使用方便的機制”。

在“代理型”或曰“委托型”央地關(guān)系結(jié)構(gòu)之下，央地立法事權(quán)劃分實質(zhì)上是一種“分工性分權(quán)”。國家的立法主權(quán)由全國性的中央立法整體代表和統(tǒng)一行使，區(qū)域性的地方并不享有完整的立法主權(quán)。換言之，國家立法權(quán)屬于整體意義上的中央，地方并未獲得真正意義上的立法分權(quán)。地方立法權(quán)因中央的授權(quán)或默認(rèn)而存在，地方立法權(quán)是中央立法權(quán)的“派生”權(quán)力。在中央與地方之間的立法事權(quán)劃分，很大程度上只是一種國家立法權(quán)內(nèi)部自上而下、類似于行政機關(guān)上下級之間的“分工”。地方立法的職能限于基于中央的委托、“代理”中央進行純粹地方性立法事務(wù)，或僅僅是落實中央立法的各項規(guī)定、在中央立法的大框架之下提供更為具體細致的地方性公共服務(wù)方面的規(guī)制。

2．法定分權(quán)型

這種立法事權(quán)劃分模式建立在“契約主義”的理論基礎(chǔ)之上，其認(rèn)識前提是深刻意識到“把中央—地方關(guān)系只是看作對立的兩個方面是大錯特錯了。相反，所有國家的中央和地方政治機構(gòu)都是相互滲透和支持的，它們共處在一個由許多部分組成的連續(xù)統(tǒng)一體中”。⑤Maddick，H，Democracy，Decentralization and Development，New York:Asia Publishing House，1963．pp．197．轉(zhuǎn)引自同上注，戴維·米勒書，第103頁。該模式主要出現(xiàn)在“合作型”央地關(guān)系之下的聯(lián)邦制國家。其主要做法是，在中央與地方之間，以及不同地方之間，各方都在自己的法定權(quán)限范圍內(nèi)擁有專屬立法權(quán)。地方立法權(quán)的范圍不是由中央單方面加以決定的，而是基于憲法或法律的規(guī)定而獲得的，中央不得隨意增大或減小地方的立法事權(quán)范圍。這就保證了中央不得任意取消地方立法權(quán)或不公正對待地方立法權(quán)。而且，地方僭越中央立法權(quán)的可能性也變得極其渺茫。由此，國家的立法主權(quán)由全國性的中央與區(qū)域性的地方分享。

由上觀之，“行政分工型”與“法定分權(quán)型”兩種模式的主要區(qū)別在于:其一，央地立法事權(quán)劃分是否有憲法或法律規(guī)定作為依據(jù);其二，中央是否有權(quán)單方面對地方立法事權(quán)進行變動;其三，立法主權(quán)是否由中央和地方分享。筆者發(fā)現(xiàn)，各國立法事權(quán)劃分，不管是單一制還是聯(lián)邦制國家，其實在某種意義上都是國家主義與契約主義兩種理念共同作用的產(chǎn)物，不同程度地帶有“代理型”與“合作型”央地關(guān)系的特點?，F(xiàn)實中，常常呈現(xiàn)“行政分工”與“法定分權(quán)”兩種模式相互交融混合的狀態(tài)。筆者評價一個國家的央地立法事權(quán)劃分屬于行政分工型還是法定分權(quán)型，很大程度上只是強調(diào)其中某些特點更為主導(dǎo)和更為重要而已。

由此，可以得出這樣的結(jié)論，世界上大部分國家關(guān)于央地立法事權(quán)劃分，不能被簡單地定性為純粹的國家主義或絕對的契約主義，也不能把一個國家的縱向立法事權(quán)劃分武斷地歸類為單一的行政分工型或法定分權(quán)型。各國常常采取的是“混合型”的立法事權(quán)劃分模式，只是國家主義和契約主義的理論影響以及“行政分工”與“法定分權(quán)”的成分各占比重不同而已:很可能，在某些問題上體現(xiàn)的是國家主義色彩，而在另外的一些問題上表現(xiàn)出來的又是契約主義。譬如，美國憲法在聯(lián)邦與州關(guān)系的制度設(shè)計上體現(xiàn)的是契約主義傾向，但又大量采用了國家主義的措辭。德國基本法在聯(lián)邦與州的權(quán)限劃分上采用國家主義，但參議院“議院原則”又使其帶有契約主義色彩。再如，阿根廷憲法在聯(lián)邦與州立法權(quán)的規(guī)定方式上是契約主義的，但在聯(lián)邦與州立法權(quán)限變動問題上又是國家主義的。⑥參見封麗霞:《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第145－146頁。

二、央地立法事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、方法與內(nèi)部構(gòu)成

不管是行政分工型國家還是法定分權(quán)型國家，都必須找到適當(dāng)?shù)难氲亓⒎ㄊ聶?quán)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)和方法。對于前者而言，必須明確哪些立法事項可以委托或授權(quán)給地方去行使。對于后者而言，必須以憲法或法律形式明確劃分中央與地方立法事權(quán)的各自范圍。

(一)立法事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)

哪些立法事項“宜屬于中央”，哪些“宜屬于地方”?從各國立法實踐來看，國家縱向立法事權(quán)的劃分主要有以下四種標(biāo)準(zhǔn)。

1．立法所調(diào)整事務(wù)的性質(zhì)或?qū)傩?/p>

美國1851年的“領(lǐng)港調(diào)控案”確立了聯(lián)邦與州權(quán)劃分的“庫利原則”。其核心內(nèi)容就是根據(jù)被調(diào)控事務(wù)的性質(zhì)來確定聯(lián)邦與各州事務(wù)的范圍，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來劃分聯(lián)邦與各州權(quán)力。在此案判決中，科迪斯法官認(rèn)為:“當(dāng)調(diào)控的性質(zhì)要求國會行使其專有權(quán)力，它一定是被調(diào)控事務(wù)的性質(zhì)要求國會的專有立法?！瓱o論什么事務(wù)，只要它在性質(zhì)上是全國性的或只允許單個統(tǒng)一系統(tǒng)或調(diào)控計劃，它的性質(zhì)就要求國會的專有立法?！雹邚埱Х?《西方憲政體系》(上冊·美國憲法)，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第161頁。簡而言之，如果被調(diào)控事務(wù)的性質(zhì)要求進行全國統(tǒng)一立法和調(diào)控，那么國會就擁有專屬性、排他性立法權(quán)，各州議會不得染指該項立法權(quán)。這正如考克斯所言:“只要權(quán)力的對象在性質(zhì)上是全國性或只允許單個統(tǒng)一系統(tǒng)調(diào)控規(guī)劃，就要求國會的排他性立法?！雹啵勖溃莅⑵娌柕隆た伎怂?《法院與憲法》，田雷譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第35頁。我國憲法學(xué)者張千帆教授也提出:“要判斷某事項應(yīng)該通過中央立法還是地方立法加以規(guī)制，首先應(yīng)該確定該事項的性質(zhì)。對于純屬于地方性質(zhì)的事項，應(yīng)該由地方立法加以規(guī)制，中央立法不應(yīng)干預(yù)。反之，對于純屬于全國性質(zhì)的事項，應(yīng)該由中央立法加以規(guī)制，地方立法不應(yīng)阻擾?！雹釓埱Х?《流浪乞討與管制——從貧困救助看中央與地方權(quán)限的界定》，《法學(xué)研究》2004年第3期。

2．立法所調(diào)整事務(wù)的重要程度

以立法所調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)容即立法所調(diào)整對象或事務(wù)的重要程度作為標(biāo)準(zhǔn)來對央地立法事權(quán)進行劃分，毫無疑問有著強大的理論正當(dāng)性與現(xiàn)實合理性。這是因為，立法權(quán)所調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)容，最終決定著立法權(quán)的性質(zhì)與歸屬。立法所調(diào)整的諸多社會關(guān)系和社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，包括全國性、基礎(chǔ)性的基本政治制度、軍事外交、公民基本權(quán)利義務(wù)等重要事務(wù)，也包括某些地方性、局部的經(jīng)濟文化管理、生產(chǎn)生活、公共管理等相對次要的事務(wù)。

將一些諸如國家主權(quán)、外交軍事、國家機構(gòu)組成與職權(quán)、公民基本權(quán)利義務(wù)等重要事項的立法權(quán)劃歸中央，亦是各國立法體制的通例。之所以要把最重要的一類事務(wù)的立法規(guī)制權(quán)交給中央立法主體，主要是因為中央各項立法機制與程序更為完善和嚴(yán)格、立法者素質(zhì)也更高、立法質(zhì)量更有保障，而且還更能受到全國性關(guān)注與民眾監(jiān)督。在立法民主與監(jiān)督機制尚不完善的情況下，如果把一些事關(guān)全局、影響國計民生的重要事項的立法權(quán)下放到地方，那么這些立法權(quán)就極有可能被濫用，從而有可能導(dǎo)致地方以合法的形式侵犯公民基本權(quán)利，而且這類侵犯有可能因其影響的局部性、個別性和地方性而逃脫人們的關(guān)注。當(dāng)然，按照立法所調(diào)整事務(wù)的重要程度來對央地立法權(quán)限進行劃分，實際上是地方立法完全從屬于中央立法的典型單一制國家立法思維的體現(xiàn)。在立法實踐中，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)容易引起一系列難以解決的問題。“尤其是地方政府必須被允許采用它認(rèn)為最有效的手段，來維持地方秩序并保護公共利益。如果按照重要程度來劃分職權(quán)，那么就必然會在某些情況下導(dǎo)致不便?！雹鈴埱Х?《憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用》，法律出版社2004年版，第263頁。

3．立法所調(diào)整事務(wù)的影響范圍

在國家政權(quán)架構(gòu)中，中央與地方各自關(guān)注的事務(wù)與利益并非整齊劃一。中央關(guān)注全國性事務(wù)和國家整體利益，地方更關(guān)注的是本地事務(wù)與地方利益。中央的自身地位決定了其應(yīng)該是國家利益的代表者、實現(xiàn)者，而非某個地方利益的決策者、維護者。因此，涉及全國人民根本利益、影響范圍波及國家整體的立法事務(wù)，只能由中央立法加以規(guī)制;對于影響范圍僅限于地方、地方更為熟悉了解的事務(wù)則應(yīng)該由地方立法來解決。只有在地方根本不能或難以進行有效規(guī)制的全國性事務(wù)上，中央立法才應(yīng)發(fā)揮絕對的“主導(dǎo)性”，但對于地方能解決好而且相對于中央更容易解決的純粹地方性事務(wù)，中央立法應(yīng)保持一定距離與克制。就此，嚴(yán)復(fù)也曾主張以立法權(quán)的影響范圍以及立法事項是否有關(guān)全局作為央地事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn):“蓋此廣土眾民，夫既為一國矣，則事之利害，必有關(guān)于全體者。又以天時地利人情物產(chǎn)之各殊，必有系于分地者。系其分地者，每最繁劇，而其事又中央之所不必問也。故法每予之以自治之權(quán)，使有事得自行其便，惟事設(shè)全體，而宜為一律者，則受令于中央之政府?！雹佻嫳R云昆編:《社會劇變與規(guī)范重建:嚴(yán)復(fù)文選》，上海遠東出版社1994年版，第210頁。

美國在1824年的“航運壟斷案”中以司法判決形式最終確立“跨地區(qū)事項應(yīng)歸屬聯(lián)邦中央政府”的原則，聯(lián)邦由此獲得對“州際貿(mào)易事項”進行立法規(guī)制的絕對權(quán)力。這實際上明確了將事項“影響范圍”或“外部性程度”作為劃分聯(lián)邦與各州立法事權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)。換言之，“那些可以由地方分別提供的事務(wù)，由各州內(nèi)的政府處理。那些需要共同關(guān)心的事務(wù)，不能由各州分別處理，則要根據(jù)共存運作的原則由優(yōu)先的全國政府處理”。②［美］文森特·奧斯特羅姆:《復(fù)合共和制的政治理論》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，第7頁。然而，當(dāng)?shù)胤搅⒎ǖ恼{(diào)控事項超越本地范圍以至于影響其它地方利益或有損于全國性利益、產(chǎn)生“外部效應(yīng)”或“外溢效應(yīng)”的時候，中央立法就有必要對之加以調(diào)整和干預(yù)。

4．立法的調(diào)整機制與方法

僅以立法所調(diào)整事務(wù)的性質(zhì)或?qū)傩?、影響范圍或重要程度作為?biāo)準(zhǔn)來對央地立法事權(quán)進行劃分還遠遠不夠。這是因為，它無法解釋一種立法權(quán)可以調(diào)整性質(zhì)不同、范圍不一的社會關(guān)系和社會事務(wù)，也無法解釋同一種社會關(guān)系需要由不同層次的立法權(quán)加以調(diào)整的立法現(xiàn)象。因此，央地立法事權(quán)劃分，還需要將立法調(diào)整機制與方法作為一個頗為重要的輔助標(biāo)準(zhǔn)。從單一制國家的立法實踐來看，凡屬于以刑罰、人身自由罰，以及以刑事責(zé)任作為調(diào)整方法的立法事項，原則上劃入中央立法事權(quán)范圍;而地方立法事項，主要是以財產(chǎn)罰、民事責(zé)任作為其主要調(diào)整方法，且處罰較為輕微。譬如，我國《立法法》第8條和第9條規(guī)定，有關(guān)犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會制定法律。換言之，這些立法事權(quán)為中央專屬，地方不得涉足。

從其它國家的立法實踐來看，以英國為例，地方細則規(guī)定的罰金數(shù)量不得超過5 0英鎊。③林征譯:《英國的立法制度》，載李步云主編:《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第513－514頁。日本地方自治法雖然賦予了地方制定“罰則”的權(quán)力，但這種罰則的標(biāo)準(zhǔn)絕對不能與作為國家法律的刑法相提并論。日本地方自治法將地方制定罰則的標(biāo)準(zhǔn)定為:兩年以下有期徒刑或十萬日元以下的罰金、拘留、“科料”(日本財產(chǎn)刑的一種，數(shù)額為5日元至1000日元)或沒收。而且，日本的地方立法雖然有權(quán)設(shè)定罰則，但判定是否違反地方立法的有關(guān)規(guī)定以及如何適用罰則的權(quán)限，卻是由國家設(shè)在地方的司法機關(guān)依據(jù)全國統(tǒng)一的刑事訴訟法規(guī)定的程序來進行的。④張慶華譯:《日本的地方立法》，載同上注，李步云主編書，第548－549頁。

(二)立法事權(quán)劃分的方法

從應(yīng)然層面來說，各個國家應(yīng)當(dāng)盡量將立法事權(quán)劃分為二，即中央立法事權(quán)與地方立法事權(quán)。然而，從實然層面來說，央地立法事權(quán)在實踐中不可能做到絕對的“兩分”。這是因為，實踐中存在著諸多中央地方的“共有立法權(quán)”或“交叉立法權(quán)”。有時候還會出現(xiàn)央地立法事權(quán)的“未盡事宜”，需要對“剩余立法事權(quán)”進行分配。顯然，中央立法事權(quán)與地方立法事權(quán)常常處于“交叉”狀態(tài)而并非“平行”狀態(tài)。中央與地方在行使立法權(quán)過程中并不是在“井水不犯河水”、“非此即彼”的理想狀況下自行運作。由此，各國關(guān)于央地立法事權(quán)的基本劃分，以及對于中央與地方立法“交叉地帶”或“未盡事宜”的技術(shù)處理，主要有“二分法”、“三分法”與“四分法”等形式。

1．“二分法”

單一制國家大多采取“二分法”，將全部立法事項一分為二，即中央立法事項與地方立法事項，對于中央與地方共同立法事項未作明確列舉，對剩余立法事項也未作涉及。雖然對于中央與地方的立法交叉事項作了一些原則性規(guī)定，但這些“交叉事項”以及“剩余立法事項”原則上均屬于中央立法事項的范圍。中央立法的觸角幾乎遍及地方生活的各個角落，幾乎每一部地方立法中也都能找到中央立法的影子。地方之所以擁有立法權(quán)，一方面是為了滿足執(zhí)行中央立法而根據(jù)本地實際情況作出具體規(guī)定的需要，另一方面是為了更好地履行中央管理職能而針對一些純粹地方性事務(wù)進行立法。因此，在某種意義上，與其說“二分法”劃分的是中央立法事項與地方立法事項，倒不如說它劃分的是中央專屬立法事項以及中央、地方共同立法事項。

在采用“二分法”的國家，難以看出哪些事項應(yīng)當(dāng)由地方自主進行立法而無需中央的特殊授權(quán)，哪些事項的立法權(quán)必須地方化;也難以看出哪些事項應(yīng)當(dāng)由中央委托給地方立法，即只有經(jīng)過中央委托之后才可以進行立法。其央地立法事權(quán)劃分的典型特點是:第一，大部分立法事項是以一種“平面切割”的方式層層下達;第二，不同層級立法主體之間立法事項的重合部分較多，各自立法的側(cè)重點不太分明，呈現(xiàn)出明顯的“職責(zé)同構(gòu)”傾向;第三，在立法事項上，強調(diào)縱向的“上傳下達”和“對口”。顯然，這種劃分方式雖然被稱之為“二分法”，但實際上中央與地方立法事項并沒有做到“一分為二”和“涇渭分明”。相反，實踐中還會常常引起央地立法事權(quán)的邊界模糊與職責(zé)混亂。

2．“三分法”

聯(lián)邦制國家多采取“三分法”。它將全部立法事項分為聯(lián)邦(中央)專屬立法事項、聯(lián)邦與各聯(lián)邦成員共同立法事項以及聯(lián)邦成員的剩余立法事項，通常對前二者采取明確列舉的方式，對后者采取含糊概括的方式?！斑@種劃分方法對于聯(lián)邦國家與實行地方立法分權(quán)的國家來說具有普遍意義，因為這三者構(gòu)成立法事項的整體，在外延上是周到的”，而且這種表述“在憲法之中更符合思維的嚴(yán)密邏輯”。⑤陳端洪:《劃分地方立法權(quán)限幾個問題的探討》，《法商研究》1994年第3期。從理論上說，依據(jù)“三分法”，中央與地方立法事權(quán)的范圍比較清晰。首先，中央專屬立法事項只能由中央進行立法規(guī)制。即使中央尚未進行立法，地方除非獲得中央的特別授權(quán)，亦不得立法。其次，中央與地方共有立法事項應(yīng)以中央立法為主、地方立法為輔，但中央享有立法優(yōu)先權(quán)、地方立法不得與之相抵觸。最后，剩余立法事項劃歸給地方，地方就擁有立法自主權(quán)。換言之，地方只要不與憲法和中央立法相抵觸就可以自行立法。

3．“四分法”

加拿大、印度、馬來西亞等聯(lián)邦制國家采取更為細致的“四分法”。它將全部立法事項分為聯(lián)邦(中央)專屬立法事項、各聯(lián)邦成員(地方)專屬立法事項、聯(lián)邦與各聯(lián)邦成員共同立法事項、剩余立法事項。對前二者采取明確列舉的方式，對于第三者大多也采取明確列舉的方式，如印度、加拿大、馬來西亞等，而對于剩余事項則通常采取含糊概括的方式。依據(jù)“四分法”，中央與地方的立法事權(quán)范圍更加清晰。第一，中央專屬立法事項只能由中央加以立法調(diào)整。地方除非獲得中央的特別授權(quán)，不得對之進行立法。第二，地方專屬立法事項原則上只能由地方單獨加以立法調(diào)整，中央立法亦不得隨意僭越和涵蓋。⑥中央也可以就地方專屬立法事項進行立法。比如，《印度憲法》規(guī)定，如果聯(lián)邦議會經(jīng)出席表決議員的2/3多數(shù)通過決議，基于國家利益有權(quán)針對各邦專屬立法事項制定法律。聯(lián)邦議會還有權(quán)對印度境內(nèi)不屬于任何邦的地區(qū)就任何事項制定法律，即使該事項屬于地方專屬立法的范圍亦無妨礙。而且，聯(lián)邦議會在實施緊急狀態(tài)時，有權(quán)為全國或任何部分地區(qū)就地方專屬立法事項制定法律。本文所引外國憲法文本及規(guī)定如無特別注明，均引自青島出版社1997年出版的姜士林所著《世界憲法全書》。從憲法規(guī)定來看，加拿大聯(lián)邦對聯(lián)邦成員立法的控制程度最高。加拿大聯(lián)邦在一個省的法案通過的一年之內(nèi)，有權(quán)對之加以否認(rèn);由聯(lián)邦任命的省督可以保留該省的某項法案等待聯(lián)邦的批準(zhǔn)，而聯(lián)邦的緘默或拒絕批準(zhǔn)會使法案夭折。參見［法］諾埃爾·伯努瓦、德·奧諾里奧:《加拿大和魁北克之間的憲法爭端》，辜勤華譯，《外國法譯叢》1985年第4期。馬來西亞憲法第76條也規(guī)定，聯(lián)邦議會只能就以下州管轄的事項制定法律:為履行同其他國家所締結(jié)的任何條約、協(xié)約或約定，或為履行聯(lián)邦為其成員國的國際組織的任何決議;為促成兩州或多州間的法律的統(tǒng)一;應(yīng)任何州立法議會的請求。但是，馬來西亞聯(lián)邦議會為促成兩州或多州間法律的統(tǒng)一，以及應(yīng)州立法議會的請求所制定的法律須經(jīng)州立法機關(guān)立法采納，始能在該州生效。第三，中央與地方共有立法事項應(yīng)確立中央立法的優(yōu)先性和權(quán)威性。⑦加拿大《1867年憲法法案》(1982年統(tǒng)一本)規(guī)定，即使各省已就共同立法事項進行了地方立法，但加拿大議會就任何此類法律中任何事項進行立法的權(quán)力不得被限制;而且，加拿大議會可隨時就此類事項進行立法，各省立法當(dāng)且僅當(dāng)它不與加拿大議會立法相抵觸時才生效。印度憲法第254條規(guī)定，如果邦議會法律中的任何規(guī)定與聯(lián)邦議會在權(quán)限范圍內(nèi)制定的法律發(fā)生抵觸，聯(lián)邦議會制定的法律無論邦議會法律或上述現(xiàn)行法律制定以前或制定以后，一概有效;而邦議會的法律中發(fā)生抵觸的部分應(yīng)屬無效。第四，在剩余立法事項的歸屬上，加拿大、印度是將其劃歸給聯(lián)邦中央，馬來西亞則是劃歸各州。這也就解決了剩余立法事項的最終歸屬問題，盡可能地避免立法實踐中剩余事項的立法混亂。

(三)立法事權(quán)的內(nèi)部構(gòu)成

從各國立法實踐來看，根據(jù)立法事項的性質(zhì)或?qū)傩?、重要程度、影響范圍和調(diào)整方法等綜合性標(biāo)準(zhǔn)，以及“二分法”、“三分法”、“四分法”等多種劃分方法，通?？梢园褔铱v向立法事權(quán)劃分為中央立法事項、地方立法事項、中央與地方共同立法事項以及剩余立法事項。

1．中央專屬立法事項

中央專屬立法事項主要包括三方面內(nèi)容:一是為維護國家共同體的存在所必需的事項;二是維護一個國家基本的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活統(tǒng)一性與和諧性所必需的事項;三是超越一個地方的轄區(qū)范圍，涉及兩個或兩個以上地方的權(quán)限和利益，以及涉及中央與地方關(guān)系調(diào)整的事項。從另一個角度來說，由中央立法加以規(guī)范的事項，應(yīng)當(dāng)限于必須以國家的整體名義進行立法規(guī)制而確實不必考慮地方的特殊性和差異性，以及從立法的宗旨出發(fā)不能考慮地方的特殊性和差異性的立法事項。

具體言之，中央立法事項通常包括如下事項:國家主權(quán)、國防外交、締結(jié)條約以及國籍等國家對外主權(quán)基本職能事項;國家機構(gòu)設(shè)置、組織與職權(quán)劃分以及活動的基本原則與程序;國家基本政治、經(jīng)濟、文化制度，譬如，國家代議機關(guān)、選舉、國旗國歌國徽、軍事武器、地方自治、民族制度以及全國性的財政、統(tǒng)計、會計審計、預(yù)算、關(guān)稅、金融、土地、貨幣、票據(jù)、對外貿(mào)易、鐵路航空、郵政電信、國家獎勵和榮譽、度量衡、語言文字、時間標(biāo)準(zhǔn)制度等;刑事、民事基本制度，譬如，犯罪與刑罰、出生與死亡、身份與法定能力、物權(quán)與債權(quán)、婚姻與繼承、著作權(quán)與專利權(quán)制度等;維護司法統(tǒng)一方面的制度，即全國性法院(檢察院)的產(chǎn)生與組織、法官(檢察官)的任命、刑事訴訟和民事訴訟程序、刑事執(zhí)行制度、仲裁制度、公證制度等;公民的基本權(quán)利與義務(wù)，即公民的選舉與被選舉權(quán)、宗教信仰、言論與結(jié)社、罷工、就業(yè)、受教育、工資薪金等方面的制度;涉及兩個或兩個以上地方(跨越省界或州界)且由單個地方無力解決的立法事項，通常表現(xiàn)為國內(nèi)商品流通、人口遷徙、交通運輸?shù)扔绊懛秶瞿程囟ǖ胤降氖马棥?/p>

2．地方專屬立法事項

與中央立法相比，由地方立法加以規(guī)范的事項范圍比較模糊和概括，而且單一制與聯(lián)邦制國家的規(guī)定大相徑庭、內(nèi)容迥異。在單一制國家，地方立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)限范圍及相互關(guān)系，以及地方政權(quán)機關(guān)的產(chǎn)生、組成和活動原則等一般都屬于中央立法范圍的事項;在聯(lián)邦制國家，這些事項的立法權(quán)則劃歸為各個地方。通常而言，由地方立法加以解決的事項，從性質(zhì)上說應(yīng)是全國統(tǒng)一立法不可能涉及或不宜涉及，但又有必要以“因地制宜”和“因地而異”的立法形式加以調(diào)整的事項。從各國立法實踐來看，地方立法事項主要涉及以下內(nèi)容:地方治安、警察與消防等方面的事項;環(huán)境保護與公共設(shè)施，如市政規(guī)劃與道路建設(shè)、橋梁、河流、港口、礦山、水庫、輸水管道、供電、供水與供氣、污水與垃圾處理、地方環(huán)境與資源保護等方面的事項;地方經(jīng)濟與公共財政，如地方稅收、手工業(yè)、旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)、企業(yè)待遇等方面的事項;公共福利，如公共慈善、衛(wèi)生保健、醫(yī)療救護、社會保障、教育與職業(yè)培訓(xùn)、劇院、圖書館、博物館、體育與娛樂設(shè)施等方面的事項。

3．中央與地方共同立法事項

從各國關(guān)于央地立法事權(quán)劃分的制度文本來看，中央立法事項與地方立法事項的“兩分法”在實踐中不可能做到一清二楚。這是因為，在許多事項的立法權(quán)上，中央與地方是共有的，是交叉行使的。這種央地立法事權(quán)的交叉地帶，或者說是中央與地方可以“并行立法”的“灰色地帶”，就是人們通常所說的中央與地方“共同立法事項”或“并行立法事項”。

各國設(shè)定中央與地方“共有立法事項”，大致出于以下考慮:第一，不管是中央立法權(quán)事項，還是地方立法權(quán)事項，都不可能進行窮盡式列舉;第二，在立法實踐中，有些事項確有必要既實行中央立法的規(guī)制，又借助于地方立法的輔助;既有必要強調(diào)全國一致的性質(zhì)，又有必要強調(diào)各地方的特殊性;第三，對于共有立法事項，如果中央暫時放棄立法的話，地方就可以進行先行立法或試驗立法，以滿足現(xiàn)實的立法需求并為將來的中央立法準(zhǔn)備條件;第四，對于共有立法事項，中央有隨時立法之權(quán)力，而且地方立法如與之抵觸即無效，因此將無礙于中央立法權(quán)威。

在單一制國家，通常不對中央與地方共同立法事項進行明確列舉，而是采取一種比較原則和概括的形式來對此類事項加以表述。這主要表現(xiàn)為三種形式:在與憲法和相關(guān)法律不抵觸的前提下，地方出于執(zhí)行中央立法的目的可以進行立法;如果中央尚未就其某些專屬事項進行立法，地方可以先行立法，但在中央立法出臺之后，地方立法與之相抵觸者無效;中央專門授權(quán)地方就某些中央立法事項行使立法權(quán)。就聯(lián)邦制國家來看，通常要對中央與地方共同立法事項采取明確列舉的形式加以規(guī)定。⑧譬如，《美國憲法》規(guī)定的聯(lián)邦與州共有立法事項有:征稅、借款;設(shè)立銀行和公司;設(shè)立法院;在各自權(quán)限范圍內(nèi)制定和實施法律;為公共目的征用財產(chǎn);舉辦公共福利。就征稅權(quán)為例，各種稅收分屬各級政府征收，州無權(quán)征收關(guān)稅，聯(lián)邦無權(quán)征收不動產(chǎn)稅，二者都不可以對對方的設(shè)施征稅?！兜聡痉ā芬?guī)定的聯(lián)邦與州共有立法權(quán)事項包括:出生死亡與結(jié)婚登記、結(jié)社與集會、公共福利、各州的國籍、勞動教育、防止濫用經(jīng)濟權(quán)力、農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)、不動產(chǎn)買賣、公路交通、工資年薪等25類。《俄羅斯憲法》規(guī)定屬于聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體共同管轄的事項包括占有、使用和處分土地和其它自然資源、國有財產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、抵御自然災(zāi)難和流行病、行政訴訟、勞動、家庭、住宅、土地水源、森林礦藏、環(huán)境保護、法院律師公證、國際聯(lián)系和對外經(jīng)濟聯(lián)系等14類。

在中央與地方共有立法權(quán)的效力區(qū)分上，不管是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，各國都確立了中央“優(yōu)先”或“優(yōu)占”原則。簡言之，即中央高于地方、地方立法不得與中央立法相抵觸，以及以中央為主、地方為輔的原則。在單一制國家，就同一事項的地方立法權(quán)從效力等級和適用范圍上均低于中央立法，如與中央立法的規(guī)定相違背則自動無效。在聯(lián)邦制國家，譬如《美國憲法》第6條確立了“聯(lián)邦法是最高法”原則，即“本憲法和依本憲法所制定的合眾國法律，以及根據(jù)合眾國的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，都是全國的最高法律;每個州的法官都應(yīng)受其約束，即使州的憲法和法律中有與之相抵觸的內(nèi)容”。《俄羅斯憲法》第76條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦各主體就共同管轄對象頒布法律和其他規(guī)范性文件，必須以聯(lián)邦法律為根據(jù)。俄羅斯聯(lián)邦各主體就與聯(lián)邦共同管轄對象頒布的法律和其他規(guī)范性文件，不得與聯(lián)邦法律相抵觸。《德國基本法》第75條規(guī)定，只有在聯(lián)邦立法有明文授權(quán)并在其授權(quán)范圍內(nèi)，各州才能與聯(lián)邦并行立法。州只能在聯(lián)邦確定的“框架性”立法和“基準(zhǔn)”立法范圍之內(nèi)就具體問題進行立法。

4．剩余立法事項

許多國家在關(guān)于央地立法事權(quán)劃分的條文中，通常都設(shè)有一個“彈性條款”，將一些未盡事宜囊括其中。這些“未盡事宜”就是通常所說的“剩余立法事項”。它既不屬于中央專屬立法事項的范圍，也不屬于地方專屬立法事項的范圍。其一般是指，立法者由于各種主觀或客觀局限性而尚未發(fā)現(xiàn)的立法事項，或者是目前還沒有出現(xiàn)但將來有可能發(fā)生的一些無法預(yù)計的立法事項。將這些“剩余立法事項”劃歸中央還是地方，往往體現(xiàn)了一個國家央地立法事權(quán)劃分的基本理念。在單一制國家，通常沒有對剩余立法事項進行規(guī)定。如果中央沒有就某一事項作出授權(quán)，那么就是地方無權(quán)就此事項行使立法權(quán)。即使是在理論上，也存在中央與地方立法的“未盡事宜”，那么這些“事宜”的立法權(quán)當(dāng)然應(yīng)劃歸為中央。從這個意義上可以說，單一制國家在很大程度上不存在將剩余立法事項進行重新劃分的問題。在聯(lián)邦制國家，有些將剩余立法事項劃歸給聯(lián)邦成員。如《美國憲法》第10條修正案規(guī)定“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州保留，或由人民保留”。還有些國家將剩余立法事項劃歸給聯(lián)邦中央。如加拿大《1867年憲法法案》將剩余事項的立法權(quán)劃歸聯(lián)邦中央?！队《葢椃ā芬矊⑹Ｓ嗔⒎ㄊ马梽潥w給印度聯(lián)邦。

三、我國央地立法事權(quán)劃分的特點與問題

(一)我國央地立法事權(quán)劃分的制度文本分析

中央與地方的事權(quán)劃分是我國國家治理的一個重大問題，也是一個古老問題。改革開放之后，根據(jù)我國國家治理的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情逐步形成了獨特的央地立法關(guān)系的制度安排與現(xiàn)實格局。從憲法法律和相關(guān)政策文本來看，我國央地立法事權(quán)劃分受到典型的國家主義理念的支配，在劃分標(biāo)準(zhǔn)、方法與構(gòu)成內(nèi)容上具有自身的特點。

第一，從劃分標(biāo)準(zhǔn)來看，兼容了立法調(diào)整事務(wù)的性質(zhì)或?qū)傩?、重要程度、影響范圍以及調(diào)整方法等多種因素。

從央地立法事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)來看，我國采取的是兼有立法調(diào)整對象的性質(zhì)、重要程度以及調(diào)整方法等因素在內(nèi)的綜合性標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，修改與解釋憲法，國家主權(quán)，人大、政府、法院、檢察院的產(chǎn)生與職權(quán)，訴訟與仲裁，民族區(qū)域自治等中央專屬立法權(quán)的界定依據(jù)應(yīng)該是上述事務(wù)的性質(zhì)和屬性;設(shè)立稅種、確定稅率、征收和征用非國有財產(chǎn)、民事基本制度、基本經(jīng)濟制度以及金融、財政、海關(guān)和外貿(mào)基本制度等應(yīng)該是按照事務(wù)的重要程度將其劃分為中央立法事權(quán)范圍;犯罪與刑罰、剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的強制措施與處罰，則屬于根據(jù)立法所采取的調(diào)整方法來進行的事權(quán)劃分。可見，從我國《立法法》第8條的規(guī)定來看，我國主要是根據(jù)立法事項的重要程度來作為劃分央地立法事權(quán)的主要標(biāo)準(zhǔn)，同時還以立法調(diào)整事務(wù)的性質(zhì)以及調(diào)整方法等作為輔助性標(biāo)準(zhǔn)。

在我國中央地方事權(quán)劃分的實踐中，“影響范圍”標(biāo)準(zhǔn)盡管在我國《憲法》和我國《立法法》中語焉不詳，但從1994年推行分稅制以來卻一直是改革和調(diào)整中央與地方事權(quán)劃分的基本思路。這一點在執(zhí)政黨歷屆中央委員會全會通過的相關(guān)決定中可窺見一斑。2003年，十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，其中就明確提出按照具體事務(wù)的影響范圍來劃分中央和地方責(zé)權(quán)的改革思路:“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。”

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作了如下相關(guān)表述:“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán);區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！?/p>

2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確將“基本公共服務(wù)受益范圍”以及信息獲取難易程度確定為中央地方財政事權(quán)劃分的基本原則:“體現(xiàn)國家主權(quán)、維護統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務(wù)由中央負責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負責(zé)，跨省(區(qū)、市)的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負責(zé)”;“所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán);信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財政事權(quán)”，并且“逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等”劃為中央的事權(quán)范圍。由上觀之，我國關(guān)于中央地方責(zé)權(quán)劃分的改革在很大程度上采用了“事權(quán)影響范圍”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而且高度強化中央對于全國性事務(wù)和區(qū)域性(跨省)事務(wù)的管理權(quán)責(zé)。

第二，從權(quán)力淵源來看，憲法保障類事權(quán)與法律賦予類事權(quán)兼而有之。

從央地立法事權(quán)劃分的權(quán)力淵源形式來看，我國地方立法權(quán)既有憲法保障形式也有法律賦予形式。通常而言，以央地立法事權(quán)劃分有無憲法依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將立法事權(quán)劃分概括為憲法保障型和法律賦予型即有憲法保障型和無憲法保障型兩類。憲法保障型是指，中央與地方的立法權(quán)直接來自憲法規(guī)定受到憲法保障。法律賦予型是指，地方立法權(quán)來自法律(中央立法)的賦予。首先，我國憲法首先確立了處理中央地方關(guān)系的“兩個積極性”原則。除此之外，全國人大及其常委會制定法律的權(quán)力、國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力以及國務(wù)院部委制定規(guī)章的權(quán)力、各省直轄市制定地方性法規(guī)的權(quán)力、民族自治地方制定自治條例和單行條例的權(quán)力，均有憲法明確授權(quán)。其次，我國“較大的市”的立法權(quán)在憲法中沒有規(guī)定，而是來自我國《立法法》的授予。我國香港、澳門特別行政區(qū)立法權(quán)是來自我國《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》的授予。因此，這些地方的立法權(quán)屬于法律賦予型。

第三，從內(nèi)部構(gòu)成來看，主要包括中央專屬立法權(quán)、中央與地方共同立法權(quán)兩種類型。

作為世界上最大的單一制集權(quán)國家，我國的央地立法事權(quán)主要由中央專屬立法事權(quán)以及中央與地方共同立法事權(quán)構(gòu)成。地方立法很大程度上只是一種執(zhí)行性、輔助性立法，地方不享有完整、獨立的立法權(quán)。在理論上，中央與地方立法事權(quán)有專屬立法與非專屬立法兩種類型。專屬立法型，通常是指這些專屬于某個特定立法主體的事項具有強烈的“排他性”和“獨占性”，只能專門由這個特定主體來進行立法。非專屬立法型或共同立法型，通常是指中央與地方享有對某些事項的“共同立法權(quán)”，這些事項的立法權(quán)并不專屬中央或地方的任何一方。地方有權(quán)就某些事項在中央立法的框架之內(nèi)進行立法，但是，針對這些事項的地方立法權(quán)，不得排斥中央立法權(quán)，也不得與中央立法的原則性規(guī)定相抵觸。在中央制定了上位法之后，與之相抵觸的地方立法必須加以修改。

單一制國家通常只對中央立法事權(quán)范圍進行明確列舉，對中央地方共同立法事權(quán)則以一種模糊形式加以概括性授權(quán)。從我國憲法法律規(guī)定來看，我國《立法法》第8條對全國人大及其常委會的中央專屬立法權(quán)進行了明確列舉，但對中央與地方共同立法事項沒有進行明示，而主要是采取一種比較原則和概括的形式加以表述。在我國，地方除了執(zhí)行性立法之外，也有一些“非專屬”的自主性立法權(quán)，但其行使必須符合嚴(yán)格的條件限制。依據(jù)我國《立法法》第73條，除中央專屬立法事項之外，其他事項中央尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)中同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效。這可以看做是我國關(guān)于中央地方共同立法事項的原則性規(guī)定。

2015年修改的我國《立法法》第72條試圖對何謂“地方性立法事項”進行列舉式說明:“較大的市”在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“環(huán)境保護”、“歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規(guī)。該法第82條還強調(diào):“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方性規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項?！憋@然，我國《立法法》將這三個方面的事項限定為“較大的市”的“專門”或“專有”授權(quán)立法事項。不過，我國《立法法》隨即也設(shè)定了兩個限制性條件:一是不得與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸;二是法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。顯然，我國“較大的市”在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“環(huán)境保護”、“歷史文化保護”三個事項上的立法權(quán)，與聯(lián)邦制國家的“地方專屬立法權(quán)”屬性大相徑庭。這是因為，后者僅限于地方立法主體來行使，且具有強烈的“排中央性”和地方“獨占性”特點，而我國“較大的市”所享有的“專門立法權(quán)”有著顯著的受中央立法制約、兼容性與附屬性特點。

第四，從立法主體來看，形成了中央向地方逐級分權(quán)的多元立法格局。

從我國央地立法事權(quán)的內(nèi)部分層與地方立法權(quán)位階體系來看，我國在逐級分權(quán)基礎(chǔ)上形成了中央向地方梯度分權(quán)的多層級、多元化立法事權(quán)格局。實踐中，以立法權(quán)是在中央與最高層級的地方之間進行分配還是在中央與各級地方之間進行分配為標(biāo)準(zhǔn)，可以將縱向立法事權(quán)劃分概括為最高層級分權(quán)型和逐級分權(quán)型。最高層級分權(quán)型通常適用于聯(lián)邦制國家。它指的是立法權(quán)主要在中央與最高層級的地方(即國家最大的構(gòu)成單元，如省、州等)兩級立法主體之間進行配置。最高層級地方之下的地方(如市、郡、縣等，有人稱之為“第三級政府”)雖然也享有立法權(quán)，但一般不與中央立法權(quán)發(fā)生直接聯(lián)系。逐級分權(quán)型，是指立法權(quán)在中央與各級地方之間進行配置。⑨楊利敏:《論單一制下的地方立法相對分權(quán)》，《廈門大學(xué)法律評論》2001年第1期。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》，我國立法權(quán)不僅僅在中央與最高層級的地方(省、自治區(qū)、直轄市)之間進行分配，而且也在中央與各級地方(包括設(shè)區(qū)的市)之間進行分配。⑩截至2016年6月，我國“較大的市”立法權(quán)包括:27個省自治區(qū)人民政府所在地的市、18個國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、273個新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州(其中包括東莞、中山、嘉峪關(guān)、三沙4個不設(shè)區(qū)的地級市)。參見中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/rlyw/2016－09/20/content_1997858．htm，2017年4月15日訪問。在此基礎(chǔ)上，形成了一個由省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市組成的多層級、多種類的地方立法事權(quán)體系。

(二)當(dāng)前我國央地立法事權(quán)劃分的主要問題

1．央地事權(quán)配置的行政化傾向與政策主導(dǎo)

新中國成立之初，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》對中央與地方國家機構(gòu)職權(quán)劃分進行了原則規(guī)定。之后，1954年、1975年和1978年我國《憲法》對中央與地方事權(quán)劃分并未加以規(guī)范?？梢哉f，建國之后的很長一段時間，何時向地方分權(quán)、怎樣分權(quán)以及分多少權(quán)，往往以領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識和意志作為依據(jù)。毛澤東要求中央要與地方“商量著辦事”，“每過一個時期就要總結(jié)經(jīng)驗”，這表明在特定歷史時期我們注重以一種靈活多變的政策形式對央地關(guān)系進行處理。

改革開放之后，1982年憲法確定了“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的“兩個積極性”原則。同時，還規(guī)定了全國人大及其常委會、國務(wù)院，以及省自治區(qū)人大及其人大常委會和政府的立法權(quán)限。2000年，我國《立法法》獲得通過。該法對中央專屬立法事項進行列舉，對地方立法的權(quán)限范圍、立法程序以及中央對地方的立法監(jiān)督進行了規(guī)范。這使得我國央地立法事權(quán)獲得了初步的規(guī)范化與法治化。然而，整體而言，我國中央地方事權(quán)變動的依據(jù)仍然主要是執(zhí)政黨和中央人民政府的決議、決定、意見、通知等文件，而不是憲法和國家法律，甚至也不是行政法規(guī)。這使得我國的縱向政府間權(quán)責(zé)劃分帶有濃厚的行政化色彩和政策主導(dǎo)痕跡，也使得實踐中的央地事權(quán)劃分具有明顯的非規(guī)范性、不穩(wěn)定性、短期性特點。

政策與法律最大的不同就是其多變性和不穩(wěn)定性，也意味著極大的靈活性。為此，行政性、政策性的央地分權(quán)不能從根本上擺脫計劃經(jīng)濟體制之下地方“一統(tǒng)就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂”的循環(huán)與怪圈，容易造成實踐中頻繁的中央收權(quán)和向地方放權(quán)。中央時而上收一部分事權(quán)財權(quán)、時而又下放大量權(quán)力，盡管給了地方很大的自主空間，但也容易造成央地權(quán)責(zé)邊界的模糊和縱向事權(quán)的管理混亂。而且，央地事權(quán)配置的行政化、政策性也使得中央與地方在立法方面的權(quán)責(zé)劃分不甚清晰，很多規(guī)定過于原則、宏觀而缺乏可操性、連續(xù)性，地方很難形成穩(wěn)定的立法預(yù)期。

從當(dāng)前央地立法事權(quán)劃分的法律規(guī)范來看，我國沒有統(tǒng)一、專門的中央地方關(guān)系法或地方自治法，通常是以分散的單行法形式加以調(diào)整。從現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于央地職責(zé)劃分的規(guī)定來看，除了我國《立法法》、《地方組織法》、《民族區(qū)域自治法》、《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》之外，其它規(guī)定大多散見于行政處罰、行政許可、工商管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境與資源保護、財政預(yù)算、稅收征管、社會救濟與保障、國有資產(chǎn)與能源利用、交通通訊等方面的單行法律或法規(guī)中。盡管這些法律法規(guī)的內(nèi)容相當(dāng)豐富、條文數(shù)量亦相當(dāng)可觀，但是，這些分散、內(nèi)部缺乏統(tǒng)一聯(lián)系的單行法在權(quán)威性、穩(wěn)定性與統(tǒng)一性方面都相當(dāng)欠缺。而且，關(guān)于央地事權(quán)劃分的規(guī)定大多是政府審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)等行政管理權(quán)在中央與地方、上下級政府部門之間的系統(tǒng)內(nèi)部劃分。這也使得許多關(guān)于央地職責(zé)分工的規(guī)定帶有濃厚的行政部門本位和工具主義色彩，換言之，這些關(guān)于央地職責(zé)分工的規(guī)定所體現(xiàn)的內(nèi)容遠非國家權(quán)力制衡與民主立法意義上的立法分權(quán)。

2．央地立法事權(quán)劃分的“中央決策、地方執(zhí)行”

作為世界上最大的單一制國家，我國中央與地方立法權(quán)有著高度同一性或一體性的特點。在單一制國家，立法主權(quán)由中央代表人民來行使。所謂的地方立法權(quán)不過是人民通過中央授予地方的。在這個意義上，我國并沒有所謂獨立的地方立法事權(quán)，也沒有實質(zhì)意義上的中央與地方立法分權(quán)。之所以要對央地立法事權(quán)進行適當(dāng)劃分與配置，主要是出于結(jié)合各地實際情況執(zhí)行中央立法、制定具有可操作性的實施細則或條例的考慮。

在當(dāng)前我國央地立法事權(quán)配置模式之下，我國絕大多數(shù)立法實際上是遵循“中央決策、地方執(zhí)行”的思路在運作。換言之，中央層面主要負責(zé)全國性法律和行政法規(guī)的制定與立法監(jiān)督職責(zé)，而這些全國性法律法規(guī)的具體執(zhí)行細則與辦法要依賴于地方立法。換言之，中央和地方其實是在分別負責(zé)立法的不同階段。中央基本不參與法律法規(guī)的具體執(zhí)行過程，而地方立法主要就是一種執(zhí)行性立法，本身不能超出中央立法決策的范圍之外。顯而易見，中央與地方在立法事權(quán)劃分上仍然處于一種的膠著狀態(tài)。由于是中央和地方各自負責(zé)立法的不同階段，也就容易形成立法的“責(zé)權(quán)共擔(dān)”、“權(quán)責(zé)不清”局面。因此，實踐中也很難分清楚哪些是中央的立法職責(zé)、哪些是地方的立法職責(zé)。一旦出現(xiàn)立法規(guī)制的“不作為”和真空地帶或是重大的立法失誤，就會出現(xiàn)中央和地方立法主體互相推諉責(zé)任的情況?，F(xiàn)實中，一旦出現(xiàn)法律法規(guī)實施的困難，中央會指責(zé)地方執(zhí)行不力、地方立法不作為，而地方又會私下抱怨中央立法質(zhì)量不佳、法律法規(guī)的內(nèi)容超前或不接地氣。很多時候，中央指望地方立法能夠先行先試、積累經(jīng)驗，但地方卻在觀望、指望中央能給個明確說法。這就影響了我國立法的整體制度創(chuàng)新能力。

3．央地立法事權(quán)構(gòu)成的“全能主義”與高度同構(gòu)

從憲法和法律賦予中央與地方的職責(zé)和職能來看，我國各級政府職權(quán)配置存在明顯的“全能主義”和“全責(zé)主義”傾向。我國《憲法》第89條規(guī)定中央人民政府享有18項權(quán)力，我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規(guī)定了縣級以上人民政府擁有10項職權(quán)，該法第61條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的7項職權(quán)。除了外交、國防、貨幣發(fā)行等中央政府專屬權(quán)力之外，地方政府甚至于縣級政府擁有的事權(quán)幾乎就是自上而下復(fù)制中央政府的“翻版”，只是涉及地理區(qū)域的范圍大小不同而已。質(zhì)言之，每級政府都在管理著基本相同的事務(wù)，各級政府在職能設(shè)計上的差異并不明顯。

中央與地方各級政府在事權(quán)方面高度同構(gòu)、“上下對口”和“上下一般粗”，使得我國中央與地方自上而下立法職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)象也很明顯，缺乏針對不同層級地方在立法職能和事權(quán)方面的合理化、精細化區(qū)分。除了我國《立法法》所規(guī)定的中央專屬立法事項之外，其他立法職能和立法事項在很大程度上是以一種“平面切割”的方式向地方層層“平行下達”。①我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對各級地方政府職權(quán)的界定，與中央人民政府的職權(quán)幾乎是如出一轍。只是在職權(quán)發(fā)生作用的地域和效力范圍上有所區(qū)別。通過對1982年我國《憲法》和我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的分析可以發(fā)現(xiàn)，從中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣，在政黨組織和行政區(qū)域設(shè)置的同構(gòu)基礎(chǔ)上，立法權(quán)限、政府職責(zé)以及機構(gòu)設(shè)置等方面呈現(xiàn)高度的統(tǒng)一。為此，人們難以看出什么事項應(yīng)當(dāng)由地方自主進行立法而無需中央的特殊授權(quán)，難以看出什么事項應(yīng)當(dāng)由中央委托給地方立法，即只有經(jīng)過中央委托之后才可以進行立法;而且，也難以看出省級地方立法、較大的市的地方立法等地方“各級”立法之間在立法事項和立法功能上的區(qū)別。此外，哪些事項的立法權(quán)必須地方化和必須以地方立法形式加以解決，哪些事項的立法權(quán)本身兼有全國性和地方性且應(yīng)屬于中央地方的共同立法事項，我國《立法法》等相關(guān)法律并沒有給出明確的說明和認(rèn)定。

中央與地方立法的“職能同構(gòu)”和“平面切割”，導(dǎo)致同一事項或同一件事情由不同立法主體加以立法調(diào)整，每一級立法主體就相同的事項進行重復(fù)立法。結(jié)果是，幾乎所有的立法主體規(guī)定所有的事情，但所有的事情在所有的立法層級都得不到有效的規(guī)定。特定層級的立法主體通常都不具有單獨處理某項特定事務(wù)所需的統(tǒng)一、完整的立法權(quán)。對于某一事項或某一事務(wù)的立法規(guī)制權(quán)，通常被若干立法主體所“肢解”。對于某項事務(wù)的完整的立法規(guī)制，需要各個層級的立法主體通力合作才能完成。這樣，對于與本地關(guān)聯(lián)不大或收益甚微的立法事務(wù)，地方就有可能互相推諉，地方立法也就容易消極“不作為”或“少作為”。對于與本地利益密切相關(guān)的立法事務(wù)，地方又有可能爭奪立法權(quán)，容易形成不同層級“立法重復(fù)”和“下位法抄上位法”、“子法抄母法”現(xiàn)象，導(dǎo)致立法權(quán)的重疊、濫用、混亂以及立法資源的浪費，從而加劇立法權(quán)的分散化和妨礙國家立法的統(tǒng)一。實踐中，地方立法經(jīng)常從下到上照抄照搬中央立法的內(nèi)容，地方特色和立法創(chuàng)新嚴(yán)重不足，不僅造成我國地方立法質(zhì)量的不盡人意，而且也造成我國立法體系的臃腫和大量立法資源的浪費。

4．地方立法事權(quán)的“梯度差異”與非平等性

我國縱向立法體系由多級別的立法主體和多類別的立法權(quán)限構(gòu)成，并在此基礎(chǔ)之上形成一種立法權(quán)“多級并存”和“多類結(jié)合”的樣態(tài)。整體而言，我國中央與地方立法不像聯(lián)邦制國家那樣“平行展開”和“權(quán)力對等”，而是帶有典型的“金字塔”式的自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的特點。在各級地方立法以及同級地方立法主體之間存在著明顯的位階和層級劃分，并由此形成一種不同地方立法權(quán)配置的“梯度狀態(tài)”和“梯度分權(quán)”格局。中央與地方立法事權(quán)劃分呈現(xiàn)出較強的非平等性與非均衡性特點。

具體來說，我國的一般地方、民族自治地方、較大的市(省自治區(qū)人民政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、設(shè)區(qū)的市)、特別行政區(qū)等不同地方享有不同級別和權(quán)限范圍的立法權(quán)。②除民族地方立法之外，我國是以一種非均衡、有梯度的方式向地方實行立法分權(quán)的。1979年中共中央、國務(wù)院根據(jù)廣東、福建兩省的有利條件，決定賦予深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)地方立法權(quán);1983年以后，中共中央、國務(wù)院又先后使沈陽、大連等14個計劃單列市(較大的市)在立法方面享有了省級地方立法主體的權(quán)力;1988年，七屆全國人大批準(zhǔn)建立我國最大的經(jīng)濟特區(qū)海南; 2015年，新修改我國《立法法》在全國范圍內(nèi)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。一方面，這種“因地而異”的“梯度分權(quán)”克服了“一刀切”和“統(tǒng)收統(tǒng)放”的弊端，有利于地方充分利用本地優(yōu)勢因地制宜進行立法。另一方面，由于不同的地理環(huán)境、交通條件、歷史資源，以及立法政策、制度模式等現(xiàn)實原因，我國地方立法呈現(xiàn)出巨大的層次差異與極端不均衡的狀態(tài)。這種立法事權(quán)下放的不均等所形成的梯度分權(quán)格局，不僅擴大了我國地區(qū)之間法制環(huán)境的差異，造成中央統(tǒng)一立法之下各地立法權(quán)“異質(zhì)性”的強化，也導(dǎo)致了同一主權(quán)國家內(nèi)部的不同地方的不平等、不公正的競爭局面，在一定程度上還擴大了國內(nèi)地區(qū)間的經(jīng)濟與社會發(fā)展差距，甚至壓抑了一些經(jīng)濟落后地區(qū)制度創(chuàng)新的積極性。就民族自治地方而言，其享有的立法變通權(quán)，有些已遠遠超出一些聯(lián)邦制國家中聯(lián)邦成員所享有的立法權(quán)。就香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)來說，它們所擁有的立法事權(quán)范圍也已明顯超出聯(lián)邦制國家中聯(lián)邦成員的立法事權(quán)范圍。顯然，我國央地立法事權(quán)劃分，在某種程度上已經(jīng)超出“單一集權(quán)”模式央地立法關(guān)系的內(nèi)涵與規(guī)定性，在特定地方與中央關(guān)系的實踐層面已經(jīng)形成了“事實上的聯(lián)邦制”或曰“行為聯(lián)邦制”。③參見鄭永年:《中國模式:經(jīng)驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第140－141頁;鄭永年:《中國的“行為聯(lián)邦制”》，東方出版社2013年版，第34－36頁。

四、我國央地立法事權(quán)法治化改革的基本思路

(一)實現(xiàn)央地事權(quán)劃分從行政化向法治化、從政策主導(dǎo)向法律主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變

央地立法事權(quán)法治化的目的與意義在于通過法律制度形式將中央和地方各級立法主體的事權(quán)范圍、責(zé)任義務(wù)明確起來，在央地之間建立穩(wěn)定的立法關(guān)系格局與立法行為預(yù)期，從而為形成一種權(quán)責(zé)明晰、權(quán)威高效、穩(wěn)定有序的國家治理秩序奠定基礎(chǔ)。我國近40年來的改革開放與國家治理的實踐證明，在一個經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡的超大型國家，在當(dāng)下中國社會日新月異、變革頻繁的歷史轉(zhuǎn)型期，實現(xiàn)央地事權(quán)劃分從行政化向法治化、從政策主導(dǎo)向法律主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，是構(gòu)建科學(xué)合理的央地關(guān)系的基本前提，也是國家治理走向現(xiàn)代化之必然趨勢。

經(jīng)過新中國成立以來近70年來的不斷探索，尤其是1994年實行分稅制改革以來，我國在中央地方權(quán)力配置方面積累了大量經(jīng)驗和教訓(xùn)，在憲法確立的“兩個積極性”原則基礎(chǔ)上，以我國《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》為骨架初步建立了我國的央地立法事權(quán)劃分法律制度體系。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就推進央地事權(quán)劃分法治化提出新要求:“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)?！?016年，針對我國央地關(guān)系出現(xiàn)的新特點和新問題，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，著重指出當(dāng)前我國央地事權(quán)劃分中的不合理、不規(guī)范以及法治化、規(guī)范化程度不高的問題:“一些本應(yīng)由中央直接負責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多;不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多;省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范;有的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高?！贬槍ι鲜鰡栴}，該意見明確提出央地事權(quán)劃分法治化的總體要求:“將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化?！?/p>

實現(xiàn)央地事權(quán)劃分從行政化向法治化、從政策主導(dǎo)向法律主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，首先，必須破除實踐中將央地立法事權(quán)劃分與單一制國家結(jié)構(gòu)形式簡單對立起來的片面思維。質(zhì)言之，不管是行政分工型還是法治分權(quán)型事權(quán)劃分，其目的不在于分工或分權(quán)本身，而只是構(gòu)建良性央地關(guān)系和實現(xiàn)國家善治的不同方式與手段。這正如蘇力所言:“許多學(xué)者往往忽略了無論是單一制還是聯(lián)邦制其實都是解決國家治理問題的工具，這兩種制度本身都不具有獨立的意義，其意義在于且僅僅在于能否實現(xiàn)政治家以及其代表的社會群體所追求的目的?！雹芴K力:《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國社會科學(xué)》2004年第2期。其次，需要進一步以國家立法形式規(guī)范和明確中央地方職責(zé)職權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)、原則以及程序和方法，需要將央地關(guān)系調(diào)整的基本原則在法律制度層面加以細化使之具有可操作性，將經(jīng)實踐檢驗行之有效的可行性方案上升為法律法規(guī)，對不符合實際需要的相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容進行及時清理和去除。除此之外，還需要盡快建立關(guān)于央地立法事權(quán)糾紛的解決主體、方式與程序方面的法律機制。

(二)以立法調(diào)整事務(wù)的“影響范圍”或“外部性程度”作為央地立法事權(quán)劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于央地立法事權(quán)劃分，有學(xué)者將其描述為“當(dāng)代中國憲政體制中最難進行規(guī)范性概括的方面之一”。⑤參見胡偉:《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第55－73頁。這種困難主要源自立法事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與運用。如前所述，我國《立法法》主要是依據(jù)立法事項的“重要程度”來對央地立法事權(quán)進行界定和劃分。這種以“重要性”或“次要性”作為劃分央地事權(quán)基本標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性如何，已經(jīng)在立法實踐中遭受諸多困惑與質(zhì)疑。⑥同前注⑨，張千帆文。從立法的民主性和科學(xué)性要求出發(fā)，借鑒各國央地立法事權(quán)劃分的主要經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)把立法所調(diào)整事務(wù)的“影響范圍”或“外部性程度”確定為央地立法事權(quán)劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)。

立法的“影響范圍”，也可以說是立法的“受益范圍”，具體是指立法所調(diào)整事務(wù)的影響是涉及到全國范圍、多個區(qū)域還是某個特定區(qū)域，以及因該立法而實際獲益的民眾是全國人民、多個區(qū)域的居民還是某個特定區(qū)域的居民。立法的“外部性程度”，主要是指該項立法活動對民眾和社會所產(chǎn)生影響的范圍的強度和廣度。外部性程度越高，說明該項立法的影響范圍越廣、強度越大、涉及的利益主體越多，立法的可能收益也就越高。由此，影響范圍波及全國、外部性程度高、不用太多考慮地方獨特性和差異性的立法事項，當(dāng)然應(yīng)由中央立法加以規(guī)制。對于影響范圍僅限于特定區(qū)域、外部性程度低、中央不可能或難以掌握相關(guān)地方性信息的立法事項，當(dāng)然就由地方立法來規(guī)制比較科學(xué)和合理。根據(jù)立法的“影響范圍”和“外部性程度”標(biāo)準(zhǔn)來對央地立法事權(quán)進行劃分，將有效增強我國央地立法事權(quán)范圍設(shè)定的科學(xué)性與合理性。這既有利于維護中央立法權(quán)益、防止地方僭越中央立法事權(quán)，又有利于保障地方立法的積極性、主動性，從而在此基礎(chǔ)之上大大推進我國立法的民主性科學(xué)性進程。

(三)建立央地立法事權(quán)劃分的適時變動與動態(tài)調(diào)整機制

關(guān)于央地立法事權(quán)劃分，并不能想當(dāng)然地根據(jù)幾個簡單標(biāo)準(zhǔn)與原則就把各種具體立法事項相應(yīng)劃分給中央或地方。而且，也不能天真地假想這種劃分會一勞永逸地解決問題。現(xiàn)實中，央地立法事權(quán)劃分是極其復(fù)雜和困難的。對此，麥迪遜曾感嘆:“在全國政府和州政府的權(quán)力之間劃出一條適當(dāng)界線，必然是一項艱巨的工作。任何人，只要他習(xí)慣于思考和辨別那些性質(zhì)廣泛而復(fù)雜的事物，都能體會到這件事情的困難程度……經(jīng)驗教導(dǎo)我們，在政治學(xué)中還沒有什么技巧能充分肯定地辨別和解釋其三大領(lǐng)域——立法、行政和司法，甚至不同立法部門的特權(quán)與權(quán)力。在實踐中每天發(fā)生一些問題，這就證明在這些問題上還存在著含糊之處，并且使最偉大的政治學(xué)家深感為難?！币虼耍谶@個問題上，“必須進一步節(jié)制我們對人的智慧的力量的期望和信賴”。⑦［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館1995年版，第181頁。

顯然，盡管人們可以在法律上對央地立法事權(quán)作一些比較明晰的劃分，但是法律不可能事無巨細、毫無遺漏地解決問題，也不可能對未來的各種情況進行準(zhǔn)確預(yù)測。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，央地立法事權(quán)劃分并非停滯不前、一成不變，而是會順應(yīng)時代發(fā)展的要求作出及時調(diào)整。事實上，即使是同樣的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)與原則，在不同時代伴隨不同的實踐要求，在央地立法事權(quán)范圍的界定上也會產(chǎn)生完全不同的結(jié)果。譬如，在美國建國早期，“規(guī)定工人最低工資和最高工作時間”等勞動權(quán)益保護方面的立法事權(quán)屬于各州所有。到了20世紀(jì)的“進步年代”，尤其是經(jīng)過20世紀(jì)30年代經(jīng)濟大蕭條和羅斯福新政之后，這類立法事項通過司法判決形式逐步被納入聯(lián)邦的立法事權(quán)范圍之內(nèi)。為此，筆者得出的結(jié)論是，對中央與地方的立法事權(quán)作一個堅硬穩(wěn)固的劃分是完全不值得討論的，也是完全不可能的。必須找到的是程序性的解決辦法。要獲得的不是具體的權(quán)力界限，而是劃分界限的方法。⑧George W．Carey，The Federalist:Design for a Constitutional Republic，University of Illinois Press，1989，p．109．

這就要求人們不僅要關(guān)注央地立法事權(quán)劃分的制度化結(jié)果，還要關(guān)注應(yīng)以何種標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法來獲得這種結(jié)果。⑨宣曉偉:《推進中央和地方事權(quán)劃分的法治化》，《中國黨政干部論壇》2015年第10期。從某種意義上說，央地立法事權(quán)劃分應(yīng)遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、原則、規(guī)則和過程，甚至比糾結(jié)于哪個事項應(yīng)該歸屬于中央還是地方更為重要。還需要借助相關(guān)法律法規(guī)的及時修改與變動，強化立法解釋、司法解釋的功能發(fā)揮，使得法律制度層面的文字規(guī)定與不斷變化的社會生活現(xiàn)實相契合，使得央地立法事權(quán)劃分的具體結(jié)果能夠隨著社會生活的發(fā)展而與時俱進。中央與地方立法權(quán)既然有不同的利益屬性和事權(quán)范圍，當(dāng)然在各自運行過程中就會有矛盾和沖突，隨著外部環(huán)境的變化，這些矛盾和沖突亦會有不同的內(nèi)容和樣態(tài)，化解這些矛盾與沖突的過程，其實就是對央地立法事權(quán)劃分進行適時跟進、動態(tài)調(diào)整的過程。因此，需要建立一套規(guī)范性、可操作的央地權(quán)力沖突解決程序，將央地關(guān)系調(diào)整納入公開、穩(wěn)定、常態(tài)、可預(yù)期的法律制度軌道。

(四)發(fā)揮司法在央地立法事權(quán)變動過程中的間接微調(diào)功能

從各國立法實踐來看，央地立法事權(quán)劃分的修正、完善以及立法沖突化解的主要任務(wù)被交給了國家的司法體系。也就是說，由普通法院特別是國家最高法院通過個案形式對各種中央和地方立法進行司法審查并對其中的沖突加以裁決，從而實現(xiàn)對中央與地方立法事權(quán)范圍的精細化調(diào)整。關(guān)于司法在調(diào)整中央與地方關(guān)系中的作用，托克維爾曾經(jīng)精辟地指出，在聯(lián)邦與各州之間，不可避免地將發(fā)生沖突。為了解決沖突，只能采取危險最小的處理辦法。如果讓聯(lián)邦立法與各州立法直接對抗，“抽象”地說你侵犯我，或者我侵犯你，將有可能導(dǎo)致一個國家的危機。這種危機如果用政治方式解決，就會比較麻煩和困難。通過國會，聯(lián)邦與各州也會打得不可開交。而通過將這種沖突提交聯(lián)邦最高法院加以解決，則是危險最小的。他還強調(diào)，美國聯(lián)邦最高法院大法官的重要作用之一就是“聯(lián)邦依靠他們使各州服從，而各州則依靠他們抵制聯(lián)邦的過分要求”。⑩［法］托克維爾:《論美國的民主》(上)，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第169頁。

從美國聯(lián)邦與州事權(quán)劃分的歷史發(fā)展來看，1787年美國憲法主要是對聯(lián)邦立法事項進行了肯定式、授權(quán)式明確列舉，對各州立法事項進行了否定式、禁止式列舉。而對于聯(lián)邦與州的共同立法事項、剩余立法事項卻沒有涉及。聯(lián)邦與州的共有立法事項范圍是通過后來的聯(lián)邦最高法院判決以及由此作出的憲法解釋加以界定的。①參見李道揆:《美國政府機構(gòu)與人事制度》，人民出版社1985年版，第45頁;［美］施密特、謝利、巴迪斯:《美國政府與政治》，梅然譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第54頁。顯然，美國是通過聯(lián)邦最高法院通過個案審理而不斷進行的憲法解釋，來對聯(lián)邦與州的共同立法事項進行界定，從而解決了憲法關(guān)于聯(lián)邦與州共同立法事項規(guī)定不明確的問題。就此，米歇爾·格瑞夫評價說:“聯(lián)邦制內(nèi)在地會在各個政府之間——全國性政府與地方性政府，地方性政府與地方性政府之間——產(chǎn)生什么是各自的正確的權(quán)力范圍的爭吵，因此一個獨立的司法體系和某種形式的司法審查就是必須的。換句話說，維護聯(lián)邦主義結(jié)構(gòu)的任務(wù)絕不能托付給州，……絕不能托付給國會，而是要在司法審查的程序中托付給法院?！雹贛ichael S．Greve，Real Federalism:Why it matters，How it could happen，Washing D．C．:The AEI Press，1999，p14．

現(xiàn)實中，中央與地方、地方與地方之間的立法事權(quán)變化以及立法權(quán)限沖突，絕大多數(shù)情況下不是以中央與地方或地方與地方之間的直接權(quán)力對抗形式表現(xiàn)出來的，而通常是以私人利益糾紛的形式大量展現(xiàn)出來的。司法對央地立法關(guān)系的調(diào)整，主要就是通過個案的審理來判決哪些中央立法或地方立法因超越其事權(quán)范圍而無效，從而對央地立法事權(quán)劃分進行一種及時的間接調(diào)整。從我國央地立法事權(quán)劃分的現(xiàn)行調(diào)整機制來看，司法調(diào)節(jié)不會對現(xiàn)行體制形成直接的正面沖擊，還可以對當(dāng)前以行政調(diào)節(jié)為主的直接調(diào)整方式進行必要的補充。除此之外，司法權(quán)的行使可以對央地立法關(guān)系形成一種常規(guī)化、穩(wěn)定性的調(diào)節(jié)。這是因為，相對于立法機關(guān)的自身調(diào)節(jié)和行政機關(guān)的行政調(diào)節(jié)來說，司法調(diào)節(jié)可以在更大程度上實現(xiàn)對各種立法事權(quán)關(guān)系的連續(xù)性、靈活性的調(diào)適與審查。

(責(zé)任編輯:姚魏)

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封麗霞，中共中央黨校教授、博士研究生導(dǎo)師，中共中央黨校政法部法學(xué)理論室主任。

*本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國的立法體制研究”(項目批準(zhǔn)號:15JZD006)的階段性成果。