李富賽 沈鶴立

（541006 廣西師范大學(xué) 廣西 桂林）

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的必要性分析

李富賽 沈鶴立

（541006 廣西師范大學(xué) 廣西 桂林）

本文主要分析了檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的必要性，筆者從三個(gè)方面論述此種必要性，即檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的需要、維權(quán)職能擴(kuò)大的需要以及平衡其起訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)二者關(guān)系的需要。

民事公益訴訟；公共利益；檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是在參與民事公益訴訟時(shí)應(yīng)作為共同原告，還是在直接提起民事公益訴訟時(shí)應(yīng)作為程序原告或者特別的形式公益訴訟原告乃至其他更多的稱謂，但都是在“原告”這一基本核心定位中，這是因?yàn)橛蓹z察機(jī)關(guān)擔(dān)任民事公益訴訟的原告具有非常切實(shí)的可行性。

一、維護(hù)公共利益的需要

對(duì)于社會(huì)公共利益的保護(hù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最主要的責(zé)任，其原因在于：①根據(jù)社會(huì)契約論的理論，在具有近代意義的國(guó)家與政府出現(xiàn)的背景下，每一位公民將自身的一部分權(quán)力讓渡出來(lái)由國(guó)家統(tǒng)一行使，這樣通過(guò)公權(quán)力的威懾力來(lái)保證所有公民自身合法權(quán)利不受侵犯。國(guó)家的公權(quán)力應(yīng)該包含各個(gè)維度，那么民事公益訴訟權(quán)利自然而然應(yīng)是其中之一；②在履行社會(huì)契約的過(guò)程中，金錢(qián)是政府提供社會(huì)服務(wù)的前提，因此每位公民必須向政府繳納稅款，國(guó)家政府必須提供各項(xiàng)基本的社會(huì)服務(wù)以滿足公民的生存需求而且還要保護(hù)公民的生命、健康及財(cái)產(chǎn)不受非法侵害，最終做到稅收取之于名用之于民，這也是國(guó)家政府的義務(wù)與責(zé)任。當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，國(guó)家必須及時(shí)迅速的解決糾紛并彌補(bǔ)損失以達(dá)到保護(hù)公共利益的目的，其中利用司法途徑保護(hù)社會(huì)公共利益是必不可少的方式。因此，國(guó)家必須具備進(jìn)行民事公益訴訟的先決條件并且對(duì)啟動(dòng)民事公益訴訟程序負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

顯而易見(jiàn)的是國(guó)家或社會(huì)僅是一個(gè)處于抽象層面且不具有實(shí)質(zhì)意義的概念，其無(wú)法成為民事公益訴訟的原告。在各種國(guó)家機(jī)關(guān)中，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)所具有的身份職能來(lái)看其是最具優(yōu)勢(shì)的代表。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)合法享有提起民事公益訴訟的權(quán)利，國(guó)家和社會(huì)作為相對(duì)特別的民事主體而需由某一具體現(xiàn)實(shí)的主體代為完成包括起訴在內(nèi)的各項(xiàng)訴訟任務(wù)之客觀需要。因此，在訴訟過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)具有各項(xiàng)相關(guān)的程序性權(quán)利。從法國(guó)的檢察制度誕生開(kāi)始，檢察機(jī)關(guān)就已肩負(fù)著維護(hù)公共利益和國(guó)家利益不受侵害的重責(zé)大任，同時(shí)其還具有國(guó)家監(jiān)督職能，因此有責(zé)任確保法律準(zhǔn)確有效地施行，并以法律武器高效地捍衛(wèi)公益。而在民事公益訴訟中，雙方當(dāng)事人所爭(zhēng)議的焦點(diǎn)不得不牽涉國(guó)家與社會(huì)實(shí)際所應(yīng)當(dāng)享有的以及未來(lái)可能會(huì)享有的權(quán)利和利益，而當(dāng)該種權(quán)益受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)基于責(zé)任亟需挺身而出，此即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟的緣由。盡管檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)直接管理公益事項(xiàng)或者處分與公益相關(guān)的各項(xiàng)權(quán)利，但由于存在訴的利益，因而其也能作為正當(dāng)當(dāng)事人，也即若在法律層面上存在可通過(guò)法院審判從而化解矛盾糾紛或者消滅不安隱患的訴訟利益，則此種情形下的當(dāng)事人亦適合。

有學(xué)者以為若允許檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟則會(huì)破壞民事訴訟法的處分原則，但事實(shí)上當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起性質(zhì)單純的民事公益訴訟時(shí)，并不會(huì)妨礙普通公民所享有的民事私益訴訟起訴權(quán)的行使。眾所周知，所有權(quán)利的行使均并非無(wú)邊界，當(dāng)事人在行使處分權(quán)時(shí)，不僅無(wú)法對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的判決、已經(jīng)走完的訴訟程序有所作為，而且還必須符合誠(chéng)實(shí)信用的原則以及契合社會(huì)公共利益的要求。公共利益各項(xiàng)要求的初衷在于確保全社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，故而我們需要規(guī)制某些在行使自身權(quán)利的過(guò)程中破壞公共利益的公民。依據(jù)我國(guó)憲法的精神，公民在行使自身各項(xiàng)權(quán)利的同時(shí)不得妨礙他人行使權(quán)利的自由，因此普通公民在處分自身權(quán)利之時(shí)應(yīng)止步于公共利益這條紅色警戒線。進(jìn)而我們能夠得知，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在普通公民可以合理自主處分自身權(quán)利的范圍以外合法地運(yùn)用訴權(quán)，與普通公民處分權(quán)的運(yùn)行邊界所正好相反的是，其訴權(quán)行使的合理范圍只局限 于社會(huì)公共利益的領(lǐng)域，而不可隨意踏入私益范疇之中。故而，為確保普通公民在合理 限度內(nèi)享有處分自身權(quán)利的全部自由，檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的行使應(yīng)鎖定于性質(zhì)單純的民事公益案件，從而保障國(guó)家與全社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

二、對(duì)公權(quán)力的制約

“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力”這是亙古不變的經(jīng)驗(yàn)。這種公權(quán)力的擴(kuò)張和濫用主要表現(xiàn)為權(quán)力的濫作為和不作為。如果不對(duì)這種權(quán)力形成良好的監(jiān)督和制約機(jī)制，那么就很容易造成公權(quán)力的濫用，從而造成極其嚴(yán)重的后果。加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督和制約，一方面，這種制約可以使政府部門(mén)在行使行政權(quán)力之時(shí)，不再無(wú)所顧忌。檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)是屬于司法機(jī)關(guān)，行使司法權(quán)，不僅具有法律監(jiān)督權(quán)，也具有檢察權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的行為，可以依法行使檢察權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法執(zhí)法，充分發(fā)揮憲法和法律賦予的職權(quán)。另一方面，也可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，使政府部門(mén)自身不斷強(qiáng)化，從而維護(hù)公共利益，減少因公權(quán)力的濫用，而造成對(duì)公共利益的損害。

環(huán)境污染中，排污企業(yè)與環(huán)保部門(mén)，甚至是政府機(jī)關(guān)有關(guān)聯(lián)，政府機(jī)關(guān)通過(guò)本部門(mén)所掌握的行政權(quán)力為排污企業(yè)撐起一張保護(hù)傘。這對(duì)于被受污染侵害的普通大眾來(lái)說(shuō)是更加致命的，不可否認(rèn)的是，在全球化的大背景下，行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張是時(shí)代的需要，但是，當(dāng)行政權(quán)力已經(jīng)擴(kuò)張到可以肆無(wú)忌憚的損害公民權(quán)益，完全忽視公民的環(huán)境權(quán)利等社會(huì)性權(quán)利的存在，這時(shí)候就需要一個(gè)中立者去制約。使廣大群眾參與到管理國(guó)家公共事務(wù)中來(lái)，為了公共利益尋求司法救濟(jì)途徑。這就要求國(guó)家在依法治國(guó)的同時(shí)，為公民參與國(guó)家公共事務(wù)提供既安全又方便的途徑。從整體上講，我國(guó)公民的人身安全是由法律保障的，憲法、刑法等為我們一張牢固的人身安全保護(hù)網(wǎng)，使得社會(huì)安定祥和。法律并不一定是無(wú)所不能的，司法機(jī)關(guān)也不可能面面俱到，特別是當(dāng)涉及公共利益時(shí)，需要公民對(duì)政府、政府官員和強(qiáng)大的市場(chǎng)主體行使監(jiān)督權(quán)，舉報(bào)人的人身安全往往會(huì)受到威脅，這樣的例子屢見(jiàn)不鮮。在西方國(guó)家法律諺語(yǔ)中有著“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”的說(shuō)法。無(wú)論是何種訴訟，作為處于爭(zhēng)議狀態(tài)中而尋求審判救濟(jì)的權(quán)益必須有保護(hù)的必要?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，嚴(yán)重?fù)p害公共利益的現(xiàn)象往往與政府部門(mén)和大型企業(yè)有關(guān)，這些人往往身居要職或掌握大量財(cái)富，很容易使那些像檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)提供線索的公民個(gè)人處于險(xiǎn)境。因此，只有切實(shí)保障公民的人身安全，才能使得公民個(gè)人對(duì)于保護(hù)公共利益不在消極躲避，這也是依法治國(guó)的客觀需要。同時(shí)，為公民參與國(guó)家公共事務(wù)更加便捷的通道，公民對(duì)于破壞、侵害公共利益的行為可以隨時(shí)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，如公民的舉報(bào)查證屬實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查取證后，可想法院提起訴訟。通過(guò)以上種種措施，讓每個(gè)社會(huì)成員都參與到打擊損害公共利益的活動(dòng)中來(lái)，不僅可以提高公民的維權(quán)意識(shí)，也可以對(duì)政府部門(mén)濫用權(quán)力的行為加以限制。

通過(guò)對(duì)我國(guó)近二十多年的公益訴訟發(fā)展歷程來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是為了社會(huì)公益，但是卻承擔(dān)極大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楸桓婧苡锌赡苁蔷哂袎艛嘈缘膰?guó)有企業(yè)甚至是國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)于涉及公共利益的案件，如果法律沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，很有可能造成公權(quán)力的不受控制，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)流于形式、浮于表面，喪失權(quán)力制衡與控制的能力，因此，只有保證檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟領(lǐng)域的地位，才能更好地使其發(fā)揮法律所追求的效果。

三、符合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職能

我國(guó)憲法明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使檢查監(jiān)督權(quán)，由其提起公益訴訟具有天然的優(yōu)勢(shì)。這既是歷史與現(xiàn)實(shí)的必須選擇，也是與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的政體和單一制國(guó)家的國(guó)家組織形式相適應(yīng)的。同時(shí)我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是被看作對(duì)公權(quán)監(jiān)督的一種重要形式，與現(xiàn)代法治社會(huì)的本質(zhì)要求相一致。由于憲法和人民檢察院組織法等相關(guān)法律文件對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督職能只是在法律原則方面作了規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中并未發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督職能。

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使法律監(jiān)督職能來(lái)平衡訴訟中的實(shí)體權(quán)益，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，這也是檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域行使法律監(jiān)督職能的核心?？梢愿玫亻_(kāi)展法律監(jiān)督工作，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)于損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的違法行為有針對(duì)性的提起民事公益訴訟，追究相關(guān)責(zé)任人的民事責(zé)任，就能夠使得法律監(jiān)督權(quán)具有現(xiàn)實(shí)的意義。檢察機(jī)關(guān)只有通過(guò)提起訴訟，參與到整個(gè)訴訟程序的不同階段，才能保證國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受非法侵害。

檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使法律監(jiān)督的權(quán)力，是我國(guó)權(quán)力統(tǒng)一體系中不可或缺的一部分，強(qiáng)化法律監(jiān)督及其職權(quán)配置，賦予檢察機(jī)關(guān)足夠高的法律地位并以此來(lái)作為體現(xiàn)法律權(quán)威的手段，及時(shí)落實(shí)憲法的要求，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治社會(huì)的本質(zhì)要求。堅(jiān)持監(jiān)察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位，對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)公共利益具有十分重要的意義。

[1]蔡彥敏.中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)[J].中外法學(xué)，2011，(1).

[2]陳承堂.公益訴訟起訴資格研究[J].當(dāng)代法學(xué)，2015，(2).

[3]呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008，(6).

[4]劉學(xué)在.民事公益訴訟原告資格解析[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(2).

本文系廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)YCSW2016020，主持人李富賽，參與人沈鶴立。

李富賽（1992～），男，漢族，山東青島人，就讀于廣西師范大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生學(xué)歷，主要從事訴訟法研究。

沈鶴立（1993～），女，漢族，河南許昌人，就讀于廣西師范大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生學(xué)歷，主要從事民商法研究。