法官審判績(jī)效考核的路徑探析
——從“以案件數(shù)量為中心”到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹?/h1>
2017-01-26 00:57:26李冬華
●李冬華
法官審判績(jī)效考核的路徑探析
——從“以案件數(shù)量為中心”到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹?/p>
●李冬華
現(xiàn)有的法官審判績(jī)效考核體系僅以建立在結(jié)案數(shù)基礎(chǔ)上的各種數(shù)字化結(jié)果為依據(jù)，這種“以案件數(shù)量為中心”的考核機(jī)制對(duì)于最為重要的庭審活動(dòng)和裁判文書(shū)撰寫(xiě)沒(méi)有半點(diǎn)著墨，存在諸多弊端：部分考核指標(biāo)設(shè)計(jì)未能尊重司法規(guī)律、考核結(jié)果沒(méi)有反應(yīng)審判質(zhì)效真實(shí)狀況、考核機(jī)制未能促進(jìn)法官良性競(jìng)爭(zhēng)和成長(zhǎng)。基于庭審和裁判文書(shū)撰寫(xiě)能力是法官最重要的兩項(xiàng)技能，應(yīng)當(dāng)采用“以審判實(shí)際為中心”的考核機(jī)制，即在對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)應(yīng)把對(duì)庭審和裁判文書(shū)的考核作為重點(diǎn)，同時(shí)對(duì)數(shù)字化考核結(jié)果進(jìn)行合理化改造，構(gòu)建成以庭審為基、以裁判文書(shū)為干、以調(diào)研能力為枝、以數(shù)字化實(shí)績(jī)?yōu)楣臉?shù)形結(jié)構(gòu)考核模式。
法官 審判績(jī)效考核 路徑探析
一、問(wèn)題的緣起
法官審判工作是一項(xiàng)極為復(fù)雜的智識(shí)活動(dòng)，但在向外界展示時(shí)多以數(shù)字說(shuō)話。在一次S省人大會(huì)議上，時(shí)任高院院長(zhǎng)列舉了一組數(shù)字：全省法院各類(lèi)案件經(jīng)過(guò)一審、二審后當(dāng)事人服判息訴率達(dá)到99.4%，經(jīng)過(guò)再審之后達(dá)到99.9%。有位代表稱贊法院辦案質(zhì)量為“黃金品質(zhì)”。而隨著近年來(lái)收案數(shù)量的激增，法官的年均辦案數(shù)也持續(xù)增長(zhǎng)，有的法官一年辦到600多件案件，法官承受著巨大的工作壓力?？上У氖牵包S金品質(zhì)”的辦案質(zhì)量和異常辛苦的審判工作沒(méi)能傳導(dǎo)給社會(huì)公眾，未能贏得公眾的理解和認(rèn)同，法院自身使用的話語(yǔ)體系顯然已經(jīng)不符合日益復(fù)雜的審判活動(dòng)，甚至給公眾理解法官工作和服從法官裁判帶來(lái)了一定程度的障礙，這的確值得反思。
在法院內(nèi)部，法官流失已經(jīng)成為司法體制改革必須面對(duì)、必須解決的問(wèn)題。2015年，全國(guó)法院辭職的法官達(dá)到1000多人，在全國(guó)共20萬(wàn)法官中占比0.5%左右?？紤]到辭職者大多是業(yè)務(wù)骨干，其給法院系統(tǒng)帶來(lái)的沖擊不容小覷。①中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)何兵教授在接受南方都市報(bào)采訪時(shí)，提出一個(gè)觀點(diǎn)，即中國(guó)法官太多了，所以法官流失對(duì)法院不是問(wèn)題，但一個(gè)顯而易見(jiàn)的問(wèn)題是，只有優(yōu)秀的法官才有勇氣在年近不惑甚至更大年齡時(shí)辭職離開(kāi)法院，他們是法院的靈魂，法院的現(xiàn)有工作人員的確有很多沒(méi)有發(fā)揮到作用，但應(yīng)該分流的是這些不能產(chǎn)生價(jià)值的人，絕對(duì)不是優(yōu)秀的法官，法官離職對(duì)法院來(lái)說(shuō)絕對(duì)是災(zāi)難。2016年1月份網(wǎng)絡(luò)直播的“快播”案，讓網(wǎng)民評(píng)論為辯護(hù)人花樣“吊打”公訴人，如果優(yōu)秀法學(xué)畢業(yè)生不再把法官職業(yè)當(dāng)做一個(gè)安放理想的職業(yè)，如果我們坐視一個(gè)個(gè)優(yōu)秀的同行離開(kāi)法院，有一天，我們很可能不會(huì)再是“快播”案的觀察者，而很有可能成為被“吊打”的對(duì)象。權(quán)力不能掌控一切，有足夠權(quán)威的權(quán)力才可以。何兵教授的觀點(diǎn)見(jiàn)《法院改革，不僅僅是取消績(jī)效考核問(wèn)題》，http：//news.163.com/15/0201/04/AHBH1OIA00014AED.html，2016年7月15日。2016年2月份召開(kāi)的全國(guó)高級(jí)法院政治部主任會(huì)議上，周強(qiáng)院長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)要“落實(shí)從優(yōu)待警措施，切實(shí)做到以事業(yè)留人、以感情留人、以適當(dāng)待遇留人?！痹诋?dāng)前的公務(wù)員管理體制下，法官的待遇不可能有較大的突破，但在以事業(yè)留人、以感情留人上還是有不小的騰挪空間，其中，轉(zhuǎn)變法官審判績(jī)效考核理念，從以“案件數(shù)量為中心”轉(zhuǎn)到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹钡目己四Ｊ缴蟻?lái)，為法官提供公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是重要的一環(huán)。
二、以案件數(shù)量為中心：現(xiàn)行法官審判績(jī)效考核的核心向度
目前，從全國(guó)各地法院的情況來(lái)看，法院在對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)采用的指標(biāo)通常有：結(jié)案數(shù)、案件收結(jié)比、服判息訴率、調(diào)解撤訴率、上訴率、上訴改判率、上訴發(fā)回重審率、再審改判率、再審發(fā)回重審率、正常審限內(nèi)結(jié)案率和結(jié)案均衡度等，其中，結(jié)案數(shù)是其他指標(biāo)的基礎(chǔ)，也就是說(shuō)，整個(gè)的審判質(zhì)效考核體系是以案件數(shù)量為基礎(chǔ)架構(gòu)起來(lái)的。這種量化考核的方法最大優(yōu)勢(shì)就是直觀、方便統(tǒng)計(jì)，但審判活動(dòng)是非常復(fù)雜的，如果能做到簡(jiǎn)單量化即可進(jìn)行科學(xué)考核評(píng)估無(wú)疑最受管理者和法官歡迎，但從實(shí)踐來(lái)看，這些指標(biāo)的設(shè)計(jì)存在很多問(wèn)題。
(一)部分考核指標(biāo)設(shè)計(jì)未能尊重司法規(guī)律
考核指標(biāo)設(shè)計(jì)首先應(yīng)該尊重司法規(guī)律，但部分考核指標(biāo)未能做到這一點(diǎn)，比如，調(diào)解撤訴率指標(biāo)，有學(xué)者認(rèn)為，這一標(biāo)準(zhǔn)違背我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第9條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。”這一規(guī)定首先明確了調(diào)解自愿原則，它的內(nèi)容包括當(dāng)事人對(duì)是否采取調(diào)解結(jié)案方式的自愿，也包括對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容形成的自愿。這是調(diào)解最基本的原則。因?yàn)檎{(diào)解基于當(dāng)事人的自愿，有多少案件可以采取調(diào)解方式結(jié)案，并不由法院或者法官?zèng)Q定，法院以及法官無(wú)法預(yù)知多少案件可以調(diào)解結(jié)案。所以，將調(diào)撤率作為法院或者法官的業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)是沒(méi)有法律根據(jù)的。②孫憲忠：《“調(diào)撤率”不宜作為法院績(jī)效考核指標(biāo)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年4月10日。實(shí)踐中，調(diào)撤率指標(biāo)的危害性也是顯而易見(jiàn)的：一些民事案件，本來(lái)當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任清清楚楚，可是法院、法官為了完成調(diào)撤率指標(biāo)，并不及時(shí)地為當(dāng)事人作出裁判，而是以時(shí)間為軟性手段強(qiáng)使當(dāng)事人服從調(diào)解，甚至“自愿撤訴”結(jié)案。甚至在有些情況下，法官為了完成調(diào)撤率指標(biāo)，強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，也就是采用“壓服”手段，雖然這種壓服常是軟性的，但是當(dāng)事人迫于形勢(shì)不得不忍讓?zhuān)踔潦ズ芏嗾?dāng)利益。此時(shí)，當(dāng)事人看似已經(jīng)撤訴，但是卻失去了對(duì)法院和法律的信心。如果說(shuō)由片面追求調(diào)撤率指標(biāo)而導(dǎo)致的司法公信力下降還不夠直接的話，由調(diào)解案件引發(fā)的再審和上訪則教訓(xùn)深刻，事實(shí)上，很多法官都認(rèn)識(shí)到了調(diào)撤率指標(biāo)的弊端所在，但為了防止考核數(shù)據(jù)太難看，或迫于領(lǐng)導(dǎo)的壓力，仍然對(duì)這一指標(biāo)孜孜不倦的追求著，甚者，有法官采用非常手段動(dòng)員當(dāng)事人撤訴再起訴，或人為的制造一些案件，待案件進(jìn)入法院后采用不交訴訟費(fèi)的方式被法院按撤訴處理，浪費(fèi)了大量的司法資源，給法院管理帶來(lái)混亂。
(二)考核結(jié)果沒(méi)有反映審判質(zhì)效真實(shí)狀況
考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)反映審判質(zhì)效真實(shí)狀況，但實(shí)踐中并非如此。以上訴改判率、上訴發(fā)回重審率這一組數(shù)據(jù)為例，當(dāng)事人選擇上訴，部分的確是對(duì)一審判決有異議，但很多當(dāng)事人上訴的目的是拖延訴訟以規(guī)避執(zhí)行，或?yàn)榱藸?zhēng)一口氣，到了二審，訴訟爭(zhēng)議的事實(shí)或證據(jù)如有新的變化會(huì)導(dǎo)致改判或發(fā)回，二審法官如對(duì)案件有不同的理解也可能會(huì)導(dǎo)致改判或發(fā)回。故簡(jiǎn)單以上訴率高低作為判斷案件公正與否的指標(biāo)，有失偏頗。而且，由于一審法院的法官害怕案件上訴后被扣分，而事先揣摩二審法院法官的意見(jiàn)，甚至進(jìn)行內(nèi)部請(qǐng)示，這種做法實(shí)質(zhì)上等于取消了二審程序，結(jié)果導(dǎo)致二審變?yōu)橐粚?，變相地剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)，違背了我國(guó)的兩審終審制度。它實(shí)質(zhì)上是在取消上下級(jí)法院之間必要的分權(quán)和主審法官應(yīng)負(fù)的責(zé)任。在很多時(shí)候，這些制度甚至變成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人干涉法官獨(dú)立裁斷權(quán)、貫徹私意的“合法化”通道。③王宏、王明華：《法官內(nèi)部考核機(jī)制研究》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第1期。這也使上下級(jí)法院的指導(dǎo)關(guān)系變得模糊不清，很多法官都表示，在諸多關(guān)于案件的法律意見(jiàn)中，最在乎上級(jí)法院的意見(jiàn)，因?yàn)椴蛔裱湟庖?jiàn)的直接后果是案件被改判，進(jìn)而被扣分、接受本院審委會(huì)或有關(guān)部門(mén)質(zhì)詢。還有些指標(biāo)，如服判息訴率，根據(jù)報(bào)道出來(lái)的情況，全國(guó)各地基層法院的服判息訴率都在90%以上，也就是說(shuō)通過(guò)一審，90%以上的案件當(dāng)事人都服從一審裁判，但事實(shí)是，當(dāng)事人由訴轉(zhuǎn)訪的很多都是一審終結(jié)未提出上訴，可見(jiàn)，服判息訴率指標(biāo)好并不意味著審判質(zhì)量就好，審判效率就高。
(三)考核機(jī)制未能促進(jìn)法官良性競(jìng)爭(zhēng)和成長(zhǎng)
現(xiàn)有的法官審判績(jī)效考核機(jī)制是以數(shù)字說(shuō)話的，以結(jié)案數(shù)為例，不僅僅用于考核加分，立功受獎(jiǎng)時(shí)往往也把其作為一項(xiàng)重要考量指標(biāo)，對(duì)優(yōu)秀法官的宣傳報(bào)道中也多見(jiàn)辦案數(shù)量較高的字眼，但這種考核機(jī)制飽受法官詬病。比如，一個(gè)業(yè)務(wù)庭內(nèi)的法官會(huì)有業(yè)務(wù)能力高下之分，庭長(zhǎng)在分配案件時(shí)通常會(huì)把疑難復(fù)雜案件和某些較難審理的案件類(lèi)型交給業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的資深法官審理，審理一件這類(lèi)案件所用時(shí)間和精力可能會(huì)超過(guò)審理幾十件甚至上百件物業(yè)合同糾紛、電信合同糾紛系列案件，與那些進(jìn)入法院后自動(dòng)撤訴、調(diào)解后撤訴的案件類(lèi)型更是不可同日耳語(yǔ)，而這些案件因當(dāng)事人之間矛盾較深，爭(zhēng)議較大，恰好是容易上訴的案件，被改判的幾率也高于其他案件，由此導(dǎo)致資深法官雖付出了多倍的體力和智力，但考核結(jié)果還不如一般法官。由此可見(jiàn)，考核結(jié)果與法官的能力和付出并不能劃等號(hào)，故建立在這些指標(biāo)考核結(jié)果之上的獎(jiǎng)懲機(jī)制當(dāng)然也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)、引導(dǎo)法官廉潔、公正、高效地完成審判工作的預(yù)期目標(biāo)。據(jù)觀察，在法院系統(tǒng)內(nèi)存在為數(shù)不少業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，但考核結(jié)果不夠突出，又由于過(guò)于鉆研業(yè)務(wù)，專(zhuān)業(yè)氣質(zhì)較濃，在領(lǐng)導(dǎo)和同事之間缺少融通能力的法官，這些法官無(wú)論在評(píng)先樹(shù)優(yōu)還是在職級(jí)晉升方面都因缺少純粹行政機(jī)關(guān)所必須的“領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)”而居劣勢(shì)，近些年來(lái)，選擇離職的不少是此種類(lèi)型的法官?？梢?jiàn)，法官離職并非完全因?yàn)閴毫Υ?、待遇低等?wèn)題，還與考核機(jī)制有關(guān)，如果不改變現(xiàn)有的考核機(jī)制，員額制改革后仍然不能阻擋住法官離職的步伐。
三、應(yīng)然狀態(tài)：法官審判績(jī)效考核的原則、目的和價(jià)值
許多國(guó)家把績(jī)效評(píng)估推及到了司法部門(mén)，如美國(guó)、加拿大以及歐洲等國(guó)逐步推行法官績(jī)效考核、司法質(zhì)量評(píng)估或司法績(jī)效評(píng)估制度。④張軍主編：《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第8頁(yè)。鑒于全國(guó)各地法院的情況差別較大，最高人民法院一直沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的法官績(jī)效考核指標(biāo)，但多年來(lái)，地方各級(jí)法院都一直在為制定統(tǒng)一、科學(xué)、完善的業(yè)績(jī)考評(píng)體系而努力，對(duì)以監(jiān)督和管理為己任的上級(jí)法院和法院領(lǐng)導(dǎo)而言，要獲得法官司法行為的相關(guān)信息以激勵(lì)法官和加強(qiáng)管理，解決方法之一就是制定越來(lái)越復(fù)雜繁瑣的業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)，通過(guò)設(shè)定、衡量和運(yùn)用一套科學(xué)的量化考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)以幫助他們了解轄區(qū)內(nèi)法院、法庭、法官的工作努力程度、廉潔程度和審判質(zhì)量，從而減少因事后信息不對(duì)稱而引發(fā)的法官道德風(fēng)險(xiǎn)。⑤艾佳慧：《社會(huì)變遷中的法院人事管理——一種信息和知識(shí)的視角》，北京大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。當(dāng)然部分考核指標(biāo)由于設(shè)計(jì)不夠合理，對(duì)司法行為起到了負(fù)面的導(dǎo)向作用，如結(jié)案率考核指標(biāo)導(dǎo)致很多法院到年底不再收案，致使老百姓“求告無(wú)門(mén)”。為更好地尊重司法工作規(guī)律，尊重法官主體地位，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大法官辦案積極性，2014年12月，最高人民法院黨組決定停止對(duì)高級(jí)人民法院進(jìn)行考核排名。⑥趙翔：《取消考核排名：樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀》，載《人民法院報(bào)》2014年12月28日。但取消考核排名，并不意味著取消一切業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，更不意味著多年來(lái)開(kāi)展的案件質(zhì)量評(píng)估工作和審判績(jī)效考評(píng)工作是無(wú)效或多余的，問(wèn)題的關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)一套科學(xué)、合理的評(píng)估體系。
(一)原則——尊重司法規(guī)律
審判權(quán)是一種判斷權(quán)，審判活動(dòng)本質(zhì)是一種判斷。形成獨(dú)立判斷的前提是要進(jìn)行獨(dú)立的思維。如果法官判斷的過(guò)程受到干預(yù)，那么它必然會(huì)影響判斷的結(jié)果，進(jìn)而影響司法公正。因此，法官考核必須尊重審判規(guī)律，以不影響司法獨(dú)立為基本原則，決不能以犧牲法官的獨(dú)立判斷和裁判權(quán)的完整為代價(jià)，借法官考核之名，來(lái)設(shè)置“法官之上的法官”或與法官分享審判權(quán)的機(jī)構(gòu)，干預(yù)司法獨(dú)立。因此，法官考核只能是一種事后和宏觀的評(píng)價(jià)，而不是審判過(guò)程中的評(píng)價(jià)或干預(yù)，也不是對(duì)個(gè)案的評(píng)價(jià)或干預(yù)。如果在個(gè)案審理中法官之上還有法官，那么法官的獨(dú)立判斷便會(huì)蕩然無(wú)存。對(duì)法官的評(píng)價(jià)應(yīng)在確保法官中心地位和審判權(quán)完整的前提下，實(shí)行監(jiān)督式的管理，避免法官在訴訟過(guò)程中因受制于人而打破其冷靜思考的空間。
(二)目的——提升審判質(zhì)效
古今中外，在任何行業(yè)、組織內(nèi)都存在一定的考核制度，合理、規(guī)范、系統(tǒng)的考核制度有利于工作目標(biāo)的達(dá)成和組織體的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。就法院工作來(lái)講，確保審判高質(zhì)、高效是設(shè)置審判績(jī)效考核的直接目的，即通過(guò)司法質(zhì)效目標(biāo)的設(shè)立與實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法質(zhì)效的測(cè)評(píng)和應(yīng)用，從而使司法質(zhì)效持續(xù)不斷地改進(jìn)。某種程度上說(shuō)，績(jī)效考核是法院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行行政工作的第一抓手，也是其政績(jī)的最大體現(xiàn)。這也是為什么在每年的兩會(huì)上，法院工作報(bào)告中充斥各種數(shù)字的原因。法院院長(zhǎng)希望通過(guò)績(jī)效考核促進(jìn)審判案件的質(zhì)量和效率目標(biāo)的達(dá)成。近些年來(lái)，法院進(jìn)行了一系列的改革嘗試，如小額訴訟、簡(jiǎn)易程序、刑事速裁、陪審制改革等等，無(wú)一不是為了促進(jìn)審判質(zhì)效的提升。
(三)價(jià)值——實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)
對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，通過(guò)將審判績(jī)效考核與評(píng)先評(píng)優(yōu)、職級(jí)晉升、工資福利、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，一方面對(duì)于在審判績(jī)效考核中表現(xiàn)優(yōu)秀的法官予以各種獎(jiǎng)勵(lì)和機(jī)會(huì)的優(yōu)先考慮，另一方面按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，對(duì)考核結(jié)果較差的法官視情節(jié)輕重，予以一定的問(wèn)責(zé)，最終，通過(guò)績(jī)效考核實(shí)現(xiàn)對(duì)法官的激勵(lì)和約束，達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的效果。一個(gè)公平、公正的法院環(huán)境才能獲得法官最大程度的認(rèn)可，從而最大程度地調(diào)動(dòng)法官的工作積極性。
四、以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行模簩?duì)現(xiàn)有法官審判績(jī)效考核體系的修正和完善
雖然現(xiàn)有的法官審判績(jī)效考核體系偏重以案件數(shù)量為中心,具有片面性和不周延性,但這種考核體系已經(jīng)在實(shí)踐中運(yùn)行多年，不宜貿(mào)然將其推翻另行建構(gòu)，而應(yīng)對(duì)其修正，使其更符合司法運(yùn)行規(guī)律，更有利于提升法官素質(zhì)和審判水平。
(一)轉(zhuǎn)變考核理念
科學(xué)、合理的考核機(jī)制一定是獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的，那么具備什么樣的素質(zhì)才稱得上優(yōu)秀法官呢？有人認(rèn)為優(yōu)秀法官的品質(zhì)是高潔，即品格、敬業(yè)和能力。⑦昃晶雯：《法官的氣質(zhì)》，載《人民法院報(bào)》2015年4月12日。品格和敬業(yè)自不用多言，沒(méi)有高尚的品格和道德，難以擎起判斷人間是非、裁斷曲直公正之天平，沒(méi)有一定的敬業(yè)精神，難以應(yīng)對(duì)勢(shì)如洪水、狀如爆炸般的訴訟案件涌入，但有了高尚的品格和敬業(yè)精神還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法官必須要有足夠的能力。談到能力，不同的階段有不同的需求，在改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)還不是很紛繁和復(fù)雜，進(jìn)入法院的案件法律關(guān)系普遍比較簡(jiǎn)單，無(wú)論是事實(shí)認(rèn)定還是法律適用都不太復(fù)雜，矛盾也比較容易化解，但近些年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人與人之間的交往形式越來(lái)越復(fù)雜，積聚的各種矛盾越來(lái)越凸顯，進(jìn)入法院的案件不僅數(shù)量多，而且疑難復(fù)雜、新類(lèi)型案件日趨增多，這給法官的能力帶來(lái)很大的考驗(yàn)，如果說(shuō)側(cè)重“案結(jié)事了”的調(diào)解是前些年法官的工作重點(diǎn)，近些年，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)、依法進(jìn)行裁判已經(jīng)成為法官最重要的工作，很多案件需要法官在規(guī)范和事實(shí)之間往返流轉(zhuǎn)多次，這就要求法官不僅具有淵博的法律知識(shí)、精深的法律素養(yǎng)、豐富的司法經(jīng)驗(yàn)，甚至還具有通過(guò)個(gè)案裁判引領(lǐng)社會(huì)良好風(fēng)尚和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的能力。
鑒于法官的工作任務(wù)和工作重點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生變化，有必要在審判績(jī)效考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)上予以體現(xiàn)。多年來(lái)，我們考核的重點(diǎn)是數(shù)字化的審判結(jié)果，而審判活動(dòng)是一系列程序的組合，從接收立案材料開(kāi)始，審判活動(dòng)就開(kāi)始啟程，接下來(lái)可能是送達(dá)、保全、開(kāi)庭、調(diào)解、撰寫(xiě)裁判文書(shū)、結(jié)案、歸檔、裁判文書(shū)上網(wǎng)等一系列活動(dòng)。⑧采用列舉的方式顯然無(wú)法窮盡審判活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)，有些案件要經(jīng)過(guò)多次開(kāi)庭、多次調(diào)解，甚至整個(gè)送達(dá)過(guò)程都異常艱辛，部分案件還要向?qū)徫瘯?huì)匯報(bào)，經(jīng)過(guò)審委會(huì)討論。審判活動(dòng)的核心、也是最為重要的環(huán)節(jié)是庭審，然后就是庭審活動(dòng)的產(chǎn)品——裁判文書(shū)?，F(xiàn)有的考核體系僅以建立在結(jié)案數(shù)基礎(chǔ)上的各種數(shù)字化結(jié)果為依據(jù)對(duì)法官進(jìn)行考核，對(duì)于最為重要的庭審活動(dòng)和裁判文書(shū)撰寫(xiě)沒(méi)有半點(diǎn)著墨，顯然是片面的，不科學(xué)的。因此，首先要轉(zhuǎn)變審判績(jī)效考核理念，擺脫固有的“以案件數(shù)量為中心”的考核模式，轉(zhuǎn)到 “以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹钡目己四Ｊ街衼?lái)。
(二)實(shí)行法官自治管理
我國(guó)現(xiàn)行的審判績(jī)效考核體制與普通行政機(jī)關(guān)的考核思維模式是等同的，是科層式的管理，管理者設(shè)定了精確的考核指標(biāo)旨在制約、監(jiān)督和激勵(lì)法官的裁判行為。在這種考核思維模式中，法官是考核的客體，而非考核的主體，法官處于被動(dòng)被“考”的地位?；诜ü僭诳己酥械谋粍?dòng)性，法官對(duì)考核是消極的、應(yīng)付的，甚至是抵觸的，這種考核模式帶來(lái)兩個(gè)后果：一是考核的效果沒(méi)有最大化的發(fā)揮出來(lái)，反而挫傷了法官的工作積極性和主動(dòng)性；二是造成了考核者與被考核者之間的摩擦、沖突，消減了考核的正面作用。
一個(gè)優(yōu)秀法官的培養(yǎng)需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期，待其法律知識(shí)、裁判技能、辦案經(jīng)驗(yàn)等同時(shí)達(dá)到一個(gè)較高的層次時(shí)，基本上到了人生的中年時(shí)期，在他們每日與大量案件和形形色色的當(dāng)事人交鋒時(shí)，他們的同窗或已成為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、公司高管、律所主任、法學(xué)教授，形成鮮明對(duì)比的不僅僅是權(quán)力的大小、收入的高下，更多的是是否對(duì)工作擁有自主管理和支配權(quán)。由于精細(xì)化審判績(jī)效考核體制的存在，法官試圖擁有自主、寬松的工作空間存在不小的難度，這與法官裁判案件所必備的精神自由度形成強(qiáng)烈的反差，法官需要經(jīng)常在這種反差和沖突中尋找平衡，有些法官選擇離開(kāi)法院也是基于這樣的原因。
因此，雖然法官審判績(jī)效考核是必要的，但必須是以法官為本的，協(xié)商式的，以規(guī)范司法行為、提升審判質(zhì)效和促進(jìn)法官培養(yǎng)為目的的管理。最有效的方法是吸引法官參與到管理中來(lái)，由考核的對(duì)象變?yōu)榭己说闹黧w，實(shí)現(xiàn)法官自治管理。
(三)修正：構(gòu)建樹(shù)形結(jié)構(gòu)考核模式
基于庭審能力和裁判文書(shū)撰寫(xiě)能力是法官最重要的兩項(xiàng)技能，在對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)應(yīng)把對(duì)庭審和裁判文書(shū)的考核作為考核的重點(diǎn)，同時(shí)對(duì)數(shù)字化考核結(jié)果進(jìn)行合理化改造，構(gòu)建以庭審為基、以裁判文書(shū)為干、以調(diào)研能力為枝、以數(shù)字化實(shí)績(jī)?yōu)楣臉?shù)形結(jié)構(gòu)考核模式。
1.由法官組成考核小組進(jìn)行考核
設(shè)立庭審考核小組、裁判文書(shū)考核小組、調(diào)研考核小組、二審發(fā)改案件考核小組、案件權(quán)重考核小組等若干個(gè)考核小組，組員從法官中遴選產(chǎn)生，由政工部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)小組進(jìn)行管理和組織。由法官擔(dān)任考核小組成員，既保證了考核的公平、公正，又使法官?gòu)目己说膶?duì)象變成考核的主體，消減了其對(duì)考核的排斥心理，使考核更容易被法官接受。
2.平時(shí)考核和集中考核相結(jié)合
整個(gè)考核體系以平時(shí)考核為基礎(chǔ)，與集中考核相結(jié)合，其組織運(yùn)行，由政工部門(mén)牽頭，各考核小組各負(fù)其責(zé)，整個(gè)體系前后呼應(yīng)、環(huán)環(huán)相扣。庭審考核可以季度為考核單元，由法官上報(bào)一次庭審至考核小組，由考核小組按照考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定后確定考核得分；裁判文書(shū)考核可以月為考核單元，由裁判文書(shū)考核小組對(duì)上個(gè)月所有公布的裁判文書(shū)進(jìn)行考核；調(diào)研考核可以季度為單元，每季度進(jìn)行一次匯總；二審發(fā)改案件考核可以月為單元，由考核小組對(duì)上個(gè)月被發(fā)回或改判的案件進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定；案件權(quán)重考核以月為考核單元，由考核小組對(duì)上個(gè)月所有法官的辦案數(shù)量進(jìn)行權(quán)重?fù)Q算后重新進(jìn)行計(jì)量。有些考核還要結(jié)合集中考核進(jìn)行，比如，可每半年組織一次大型庭審觀摩，每年組織一次優(yōu)秀裁判文書(shū)評(píng)選、典型案例評(píng)選。
3.合理分配考核項(xiàng)目權(quán)重
庭審駕馭能力是一個(gè)法官的重要素質(zhì)，毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)法官是否優(yōu)秀，首先要看他的庭審能力。在考核的樹(shù)形結(jié)構(gòu)中，庭審是根基，應(yīng)占到考核比重的40%。裁判文書(shū)是展示人民法院司法公正的“窗口”，是體現(xiàn)法官辦案質(zhì)量和司法能力的“名片”。⑨孫海龍：《讓每一篇裁判文書(shū)都體現(xiàn)公平正義——如何提高裁判文書(shū)質(zhì)量》，載《人民司法》2013年第23期。在考核的樹(shù)形結(jié)構(gòu)中，裁判文書(shū)是樹(shù)干，也應(yīng)占到考核比重的40%。數(shù)字化實(shí)績(jī)也非常重要，但因?yàn)榉ü俚膶徟谢顒?dòng)更多的是智力投入，用20%的權(quán)重來(lái)衡量較為合適。調(diào)研能力是衡量法官能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)，但其并不被日常的審判活動(dòng)所囊括，所以定為加分項(xiàng)目較為適宜。
結(jié)語(yǔ)
近年來(lái)，進(jìn)入法院的訴訟案件增速迅猛，以所在法院為例，每年收案保持15%左右的增幅，收案基數(shù)越來(lái)越大，導(dǎo)致案件絕對(duì)數(shù)量與五年前相比即將翻番，特別是去年5月1日開(kāi)始實(shí)施立案登記制以來(lái)，很多以前不予立案的案件也進(jìn)入法院，法院的工作任務(wù)更加繁重，而與此同時(shí)，法官離職特別是優(yōu)秀法官的離職似乎加快了步伐，這著實(shí)令人痛心、揪心。在當(dāng)前司法改革的關(guān)鍵時(shí)期、困難時(shí)期，對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)宜從“以案件數(shù)量為中心”轉(zhuǎn)到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹钡哪Ｊ街衼?lái)。這不僅僅是考核模式的變化，更重要的是考核理念的轉(zhuǎn)變，因?yàn)榭己瞬粌H是一種管理手段，更重要的是通過(guò)考核促進(jìn)法官的成長(zhǎng)。法治的進(jìn)步、司改目標(biāo)的達(dá)成離不開(kāi)精英法官聚集起來(lái)產(chǎn)生的動(dòng)能，這是考核應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。
(作者單位：濟(jì)南市市中區(qū)人民法院)
責(zé)任編校：郝曉越
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●李冬華
法官審判績(jī)效考核的路徑探析
——從“以案件數(shù)量為中心”到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹?/p>
●李冬華
現(xiàn)有的法官審判績(jī)效考核體系僅以建立在結(jié)案數(shù)基礎(chǔ)上的各種數(shù)字化結(jié)果為依據(jù)，這種“以案件數(shù)量為中心”的考核機(jī)制對(duì)于最為重要的庭審活動(dòng)和裁判文書(shū)撰寫(xiě)沒(méi)有半點(diǎn)著墨，存在諸多弊端：部分考核指標(biāo)設(shè)計(jì)未能尊重司法規(guī)律、考核結(jié)果沒(méi)有反應(yīng)審判質(zhì)效真實(shí)狀況、考核機(jī)制未能促進(jìn)法官良性競(jìng)爭(zhēng)和成長(zhǎng)。基于庭審和裁判文書(shū)撰寫(xiě)能力是法官最重要的兩項(xiàng)技能，應(yīng)當(dāng)采用“以審判實(shí)際為中心”的考核機(jī)制，即在對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)應(yīng)把對(duì)庭審和裁判文書(shū)的考核作為重點(diǎn)，同時(shí)對(duì)數(shù)字化考核結(jié)果進(jìn)行合理化改造，構(gòu)建成以庭審為基、以裁判文書(shū)為干、以調(diào)研能力為枝、以數(shù)字化實(shí)績(jī)?yōu)楣臉?shù)形結(jié)構(gòu)考核模式。
法官 審判績(jī)效考核 路徑探析
一、問(wèn)題的緣起
法官審判工作是一項(xiàng)極為復(fù)雜的智識(shí)活動(dòng)，但在向外界展示時(shí)多以數(shù)字說(shuō)話。在一次S省人大會(huì)議上，時(shí)任高院院長(zhǎng)列舉了一組數(shù)字：全省法院各類(lèi)案件經(jīng)過(guò)一審、二審后當(dāng)事人服判息訴率達(dá)到99.4%，經(jīng)過(guò)再審之后達(dá)到99.9%。有位代表稱贊法院辦案質(zhì)量為“黃金品質(zhì)”。而隨著近年來(lái)收案數(shù)量的激增，法官的年均辦案數(shù)也持續(xù)增長(zhǎng)，有的法官一年辦到600多件案件，法官承受著巨大的工作壓力?？上У氖牵包S金品質(zhì)”的辦案質(zhì)量和異常辛苦的審判工作沒(méi)能傳導(dǎo)給社會(huì)公眾，未能贏得公眾的理解和認(rèn)同，法院自身使用的話語(yǔ)體系顯然已經(jīng)不符合日益復(fù)雜的審判活動(dòng)，甚至給公眾理解法官工作和服從法官裁判帶來(lái)了一定程度的障礙，這的確值得反思。
在法院內(nèi)部，法官流失已經(jīng)成為司法體制改革必須面對(duì)、必須解決的問(wèn)題。2015年，全國(guó)法院辭職的法官達(dá)到1000多人，在全國(guó)共20萬(wàn)法官中占比0.5%左右?？紤]到辭職者大多是業(yè)務(wù)骨干，其給法院系統(tǒng)帶來(lái)的沖擊不容小覷。①中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)何兵教授在接受南方都市報(bào)采訪時(shí)，提出一個(gè)觀點(diǎn)，即中國(guó)法官太多了，所以法官流失對(duì)法院不是問(wèn)題，但一個(gè)顯而易見(jiàn)的問(wèn)題是，只有優(yōu)秀的法官才有勇氣在年近不惑甚至更大年齡時(shí)辭職離開(kāi)法院，他們是法院的靈魂，法院的現(xiàn)有工作人員的確有很多沒(méi)有發(fā)揮到作用，但應(yīng)該分流的是這些不能產(chǎn)生價(jià)值的人，絕對(duì)不是優(yōu)秀的法官，法官離職對(duì)法院來(lái)說(shuō)絕對(duì)是災(zāi)難。2016年1月份網(wǎng)絡(luò)直播的“快播”案，讓網(wǎng)民評(píng)論為辯護(hù)人花樣“吊打”公訴人，如果優(yōu)秀法學(xué)畢業(yè)生不再把法官職業(yè)當(dāng)做一個(gè)安放理想的職業(yè)，如果我們坐視一個(gè)個(gè)優(yōu)秀的同行離開(kāi)法院，有一天，我們很可能不會(huì)再是“快播”案的觀察者，而很有可能成為被“吊打”的對(duì)象。權(quán)力不能掌控一切，有足夠權(quán)威的權(quán)力才可以。何兵教授的觀點(diǎn)見(jiàn)《法院改革，不僅僅是取消績(jī)效考核問(wèn)題》，http：//news.163.com/15/0201/04/AHBH1OIA00014AED.html，2016年7月15日。2016年2月份召開(kāi)的全國(guó)高級(jí)法院政治部主任會(huì)議上，周強(qiáng)院長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)要“落實(shí)從優(yōu)待警措施，切實(shí)做到以事業(yè)留人、以感情留人、以適當(dāng)待遇留人?！痹诋?dāng)前的公務(wù)員管理體制下，法官的待遇不可能有較大的突破，但在以事業(yè)留人、以感情留人上還是有不小的騰挪空間，其中，轉(zhuǎn)變法官審判績(jī)效考核理念，從以“案件數(shù)量為中心”轉(zhuǎn)到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹钡目己四Ｊ缴蟻?lái)，為法官提供公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是重要的一環(huán)。
二、以案件數(shù)量為中心：現(xiàn)行法官審判績(jī)效考核的核心向度
目前，從全國(guó)各地法院的情況來(lái)看，法院在對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)采用的指標(biāo)通常有：結(jié)案數(shù)、案件收結(jié)比、服判息訴率、調(diào)解撤訴率、上訴率、上訴改判率、上訴發(fā)回重審率、再審改判率、再審發(fā)回重審率、正常審限內(nèi)結(jié)案率和結(jié)案均衡度等，其中，結(jié)案數(shù)是其他指標(biāo)的基礎(chǔ)，也就是說(shuō)，整個(gè)的審判質(zhì)效考核體系是以案件數(shù)量為基礎(chǔ)架構(gòu)起來(lái)的。這種量化考核的方法最大優(yōu)勢(shì)就是直觀、方便統(tǒng)計(jì)，但審判活動(dòng)是非常復(fù)雜的，如果能做到簡(jiǎn)單量化即可進(jìn)行科學(xué)考核評(píng)估無(wú)疑最受管理者和法官歡迎，但從實(shí)踐來(lái)看，這些指標(biāo)的設(shè)計(jì)存在很多問(wèn)題。
(一)部分考核指標(biāo)設(shè)計(jì)未能尊重司法規(guī)律
考核指標(biāo)設(shè)計(jì)首先應(yīng)該尊重司法規(guī)律，但部分考核指標(biāo)未能做到這一點(diǎn)，比如，調(diào)解撤訴率指標(biāo)，有學(xué)者認(rèn)為，這一標(biāo)準(zhǔn)違背我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第9條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。”這一規(guī)定首先明確了調(diào)解自愿原則，它的內(nèi)容包括當(dāng)事人對(duì)是否采取調(diào)解結(jié)案方式的自愿，也包括對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容形成的自愿。這是調(diào)解最基本的原則。因?yàn)檎{(diào)解基于當(dāng)事人的自愿，有多少案件可以采取調(diào)解方式結(jié)案，并不由法院或者法官?zèng)Q定，法院以及法官無(wú)法預(yù)知多少案件可以調(diào)解結(jié)案。所以，將調(diào)撤率作為法院或者法官的業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)是沒(méi)有法律根據(jù)的。②孫憲忠：《“調(diào)撤率”不宜作為法院績(jī)效考核指標(biāo)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年4月10日。實(shí)踐中，調(diào)撤率指標(biāo)的危害性也是顯而易見(jiàn)的：一些民事案件，本來(lái)當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任清清楚楚，可是法院、法官為了完成調(diào)撤率指標(biāo)，并不及時(shí)地為當(dāng)事人作出裁判，而是以時(shí)間為軟性手段強(qiáng)使當(dāng)事人服從調(diào)解，甚至“自愿撤訴”結(jié)案。甚至在有些情況下，法官為了完成調(diào)撤率指標(biāo)，強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，也就是采用“壓服”手段，雖然這種壓服常是軟性的，但是當(dāng)事人迫于形勢(shì)不得不忍讓?zhuān)踔潦ズ芏嗾?dāng)利益。此時(shí)，當(dāng)事人看似已經(jīng)撤訴，但是卻失去了對(duì)法院和法律的信心。如果說(shuō)由片面追求調(diào)撤率指標(biāo)而導(dǎo)致的司法公信力下降還不夠直接的話，由調(diào)解案件引發(fā)的再審和上訪則教訓(xùn)深刻，事實(shí)上，很多法官都認(rèn)識(shí)到了調(diào)撤率指標(biāo)的弊端所在，但為了防止考核數(shù)據(jù)太難看，或迫于領(lǐng)導(dǎo)的壓力，仍然對(duì)這一指標(biāo)孜孜不倦的追求著，甚者，有法官采用非常手段動(dòng)員當(dāng)事人撤訴再起訴，或人為的制造一些案件，待案件進(jìn)入法院后采用不交訴訟費(fèi)的方式被法院按撤訴處理，浪費(fèi)了大量的司法資源，給法院管理帶來(lái)混亂。
(二)考核結(jié)果沒(méi)有反映審判質(zhì)效真實(shí)狀況
考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)反映審判質(zhì)效真實(shí)狀況，但實(shí)踐中并非如此。以上訴改判率、上訴發(fā)回重審率這一組數(shù)據(jù)為例，當(dāng)事人選擇上訴，部分的確是對(duì)一審判決有異議，但很多當(dāng)事人上訴的目的是拖延訴訟以規(guī)避執(zhí)行，或?yàn)榱藸?zhēng)一口氣，到了二審，訴訟爭(zhēng)議的事實(shí)或證據(jù)如有新的變化會(huì)導(dǎo)致改判或發(fā)回，二審法官如對(duì)案件有不同的理解也可能會(huì)導(dǎo)致改判或發(fā)回。故簡(jiǎn)單以上訴率高低作為判斷案件公正與否的指標(biāo)，有失偏頗。而且，由于一審法院的法官害怕案件上訴后被扣分，而事先揣摩二審法院法官的意見(jiàn)，甚至進(jìn)行內(nèi)部請(qǐng)示，這種做法實(shí)質(zhì)上等于取消了二審程序，結(jié)果導(dǎo)致二審變?yōu)橐粚?，變相地剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)，違背了我國(guó)的兩審終審制度。它實(shí)質(zhì)上是在取消上下級(jí)法院之間必要的分權(quán)和主審法官應(yīng)負(fù)的責(zé)任。在很多時(shí)候，這些制度甚至變成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人干涉法官獨(dú)立裁斷權(quán)、貫徹私意的“合法化”通道。③王宏、王明華：《法官內(nèi)部考核機(jī)制研究》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第1期。這也使上下級(jí)法院的指導(dǎo)關(guān)系變得模糊不清，很多法官都表示，在諸多關(guān)于案件的法律意見(jiàn)中，最在乎上級(jí)法院的意見(jiàn)，因?yàn)椴蛔裱湟庖?jiàn)的直接后果是案件被改判，進(jìn)而被扣分、接受本院審委會(huì)或有關(guān)部門(mén)質(zhì)詢。還有些指標(biāo)，如服判息訴率，根據(jù)報(bào)道出來(lái)的情況，全國(guó)各地基層法院的服判息訴率都在90%以上，也就是說(shuō)通過(guò)一審，90%以上的案件當(dāng)事人都服從一審裁判，但事實(shí)是，當(dāng)事人由訴轉(zhuǎn)訪的很多都是一審終結(jié)未提出上訴，可見(jiàn)，服判息訴率指標(biāo)好并不意味著審判質(zhì)量就好，審判效率就高。
(三)考核機(jī)制未能促進(jìn)法官良性競(jìng)爭(zhēng)和成長(zhǎng)
現(xiàn)有的法官審判績(jī)效考核機(jī)制是以數(shù)字說(shuō)話的，以結(jié)案數(shù)為例，不僅僅用于考核加分，立功受獎(jiǎng)時(shí)往往也把其作為一項(xiàng)重要考量指標(biāo)，對(duì)優(yōu)秀法官的宣傳報(bào)道中也多見(jiàn)辦案數(shù)量較高的字眼，但這種考核機(jī)制飽受法官詬病。比如，一個(gè)業(yè)務(wù)庭內(nèi)的法官會(huì)有業(yè)務(wù)能力高下之分，庭長(zhǎng)在分配案件時(shí)通常會(huì)把疑難復(fù)雜案件和某些較難審理的案件類(lèi)型交給業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的資深法官審理，審理一件這類(lèi)案件所用時(shí)間和精力可能會(huì)超過(guò)審理幾十件甚至上百件物業(yè)合同糾紛、電信合同糾紛系列案件，與那些進(jìn)入法院后自動(dòng)撤訴、調(diào)解后撤訴的案件類(lèi)型更是不可同日耳語(yǔ)，而這些案件因當(dāng)事人之間矛盾較深，爭(zhēng)議較大，恰好是容易上訴的案件，被改判的幾率也高于其他案件，由此導(dǎo)致資深法官雖付出了多倍的體力和智力，但考核結(jié)果還不如一般法官。由此可見(jiàn)，考核結(jié)果與法官的能力和付出并不能劃等號(hào)，故建立在這些指標(biāo)考核結(jié)果之上的獎(jiǎng)懲機(jī)制當(dāng)然也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)、引導(dǎo)法官廉潔、公正、高效地完成審判工作的預(yù)期目標(biāo)。據(jù)觀察，在法院系統(tǒng)內(nèi)存在為數(shù)不少業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，但考核結(jié)果不夠突出，又由于過(guò)于鉆研業(yè)務(wù)，專(zhuān)業(yè)氣質(zhì)較濃，在領(lǐng)導(dǎo)和同事之間缺少融通能力的法官，這些法官無(wú)論在評(píng)先樹(shù)優(yōu)還是在職級(jí)晉升方面都因缺少純粹行政機(jī)關(guān)所必須的“領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)”而居劣勢(shì)，近些年來(lái)，選擇離職的不少是此種類(lèi)型的法官?？梢?jiàn)，法官離職并非完全因?yàn)閴毫Υ?、待遇低等?wèn)題，還與考核機(jī)制有關(guān)，如果不改變現(xiàn)有的考核機(jī)制，員額制改革后仍然不能阻擋住法官離職的步伐。
三、應(yīng)然狀態(tài)：法官審判績(jī)效考核的原則、目的和價(jià)值
許多國(guó)家把績(jī)效評(píng)估推及到了司法部門(mén)，如美國(guó)、加拿大以及歐洲等國(guó)逐步推行法官績(jī)效考核、司法質(zhì)量評(píng)估或司法績(jī)效評(píng)估制度。④張軍主編：《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第8頁(yè)。鑒于全國(guó)各地法院的情況差別較大，最高人民法院一直沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的法官績(jī)效考核指標(biāo)，但多年來(lái)，地方各級(jí)法院都一直在為制定統(tǒng)一、科學(xué)、完善的業(yè)績(jī)考評(píng)體系而努力，對(duì)以監(jiān)督和管理為己任的上級(jí)法院和法院領(lǐng)導(dǎo)而言，要獲得法官司法行為的相關(guān)信息以激勵(lì)法官和加強(qiáng)管理，解決方法之一就是制定越來(lái)越復(fù)雜繁瑣的業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)，通過(guò)設(shè)定、衡量和運(yùn)用一套科學(xué)的量化考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)以幫助他們了解轄區(qū)內(nèi)法院、法庭、法官的工作努力程度、廉潔程度和審判質(zhì)量，從而減少因事后信息不對(duì)稱而引發(fā)的法官道德風(fēng)險(xiǎn)。⑤艾佳慧：《社會(huì)變遷中的法院人事管理——一種信息和知識(shí)的視角》，北京大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。當(dāng)然部分考核指標(biāo)由于設(shè)計(jì)不夠合理，對(duì)司法行為起到了負(fù)面的導(dǎo)向作用，如結(jié)案率考核指標(biāo)導(dǎo)致很多法院到年底不再收案，致使老百姓“求告無(wú)門(mén)”。為更好地尊重司法工作規(guī)律，尊重法官主體地位，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大法官辦案積極性，2014年12月，最高人民法院黨組決定停止對(duì)高級(jí)人民法院進(jìn)行考核排名。⑥趙翔：《取消考核排名：樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀》，載《人民法院報(bào)》2014年12月28日。但取消考核排名，并不意味著取消一切業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，更不意味著多年來(lái)開(kāi)展的案件質(zhì)量評(píng)估工作和審判績(jī)效考評(píng)工作是無(wú)效或多余的，問(wèn)題的關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)一套科學(xué)、合理的評(píng)估體系。
(一)原則——尊重司法規(guī)律
審判權(quán)是一種判斷權(quán)，審判活動(dòng)本質(zhì)是一種判斷。形成獨(dú)立判斷的前提是要進(jìn)行獨(dú)立的思維。如果法官判斷的過(guò)程受到干預(yù)，那么它必然會(huì)影響判斷的結(jié)果，進(jìn)而影響司法公正。因此，法官考核必須尊重審判規(guī)律，以不影響司法獨(dú)立為基本原則，決不能以犧牲法官的獨(dú)立判斷和裁判權(quán)的完整為代價(jià)，借法官考核之名，來(lái)設(shè)置“法官之上的法官”或與法官分享審判權(quán)的機(jī)構(gòu)，干預(yù)司法獨(dú)立。因此，法官考核只能是一種事后和宏觀的評(píng)價(jià)，而不是審判過(guò)程中的評(píng)價(jià)或干預(yù)，也不是對(duì)個(gè)案的評(píng)價(jià)或干預(yù)。如果在個(gè)案審理中法官之上還有法官，那么法官的獨(dú)立判斷便會(huì)蕩然無(wú)存。對(duì)法官的評(píng)價(jià)應(yīng)在確保法官中心地位和審判權(quán)完整的前提下，實(shí)行監(jiān)督式的管理，避免法官在訴訟過(guò)程中因受制于人而打破其冷靜思考的空間。
(二)目的——提升審判質(zhì)效
古今中外，在任何行業(yè)、組織內(nèi)都存在一定的考核制度，合理、規(guī)范、系統(tǒng)的考核制度有利于工作目標(biāo)的達(dá)成和組織體的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。就法院工作來(lái)講，確保審判高質(zhì)、高效是設(shè)置審判績(jī)效考核的直接目的，即通過(guò)司法質(zhì)效目標(biāo)的設(shè)立與實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法質(zhì)效的測(cè)評(píng)和應(yīng)用，從而使司法質(zhì)效持續(xù)不斷地改進(jìn)。某種程度上說(shuō)，績(jī)效考核是法院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行行政工作的第一抓手，也是其政績(jī)的最大體現(xiàn)。這也是為什么在每年的兩會(huì)上，法院工作報(bào)告中充斥各種數(shù)字的原因。法院院長(zhǎng)希望通過(guò)績(jī)效考核促進(jìn)審判案件的質(zhì)量和效率目標(biāo)的達(dá)成。近些年來(lái)，法院進(jìn)行了一系列的改革嘗試，如小額訴訟、簡(jiǎn)易程序、刑事速裁、陪審制改革等等，無(wú)一不是為了促進(jìn)審判質(zhì)效的提升。
(三)價(jià)值——實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)
對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，通過(guò)將審判績(jī)效考核與評(píng)先評(píng)優(yōu)、職級(jí)晉升、工資福利、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，一方面對(duì)于在審判績(jī)效考核中表現(xiàn)優(yōu)秀的法官予以各種獎(jiǎng)勵(lì)和機(jī)會(huì)的優(yōu)先考慮，另一方面按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，對(duì)考核結(jié)果較差的法官視情節(jié)輕重，予以一定的問(wèn)責(zé)，最終，通過(guò)績(jī)效考核實(shí)現(xiàn)對(duì)法官的激勵(lì)和約束，達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的效果。一個(gè)公平、公正的法院環(huán)境才能獲得法官最大程度的認(rèn)可，從而最大程度地調(diào)動(dòng)法官的工作積極性。
四、以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行模簩?duì)現(xiàn)有法官審判績(jī)效考核體系的修正和完善
雖然現(xiàn)有的法官審判績(jī)效考核體系偏重以案件數(shù)量為中心,具有片面性和不周延性,但這種考核體系已經(jīng)在實(shí)踐中運(yùn)行多年，不宜貿(mào)然將其推翻另行建構(gòu)，而應(yīng)對(duì)其修正，使其更符合司法運(yùn)行規(guī)律，更有利于提升法官素質(zhì)和審判水平。
(一)轉(zhuǎn)變考核理念
科學(xué)、合理的考核機(jī)制一定是獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的，那么具備什么樣的素質(zhì)才稱得上優(yōu)秀法官呢？有人認(rèn)為優(yōu)秀法官的品質(zhì)是高潔，即品格、敬業(yè)和能力。⑦昃晶雯：《法官的氣質(zhì)》，載《人民法院報(bào)》2015年4月12日。品格和敬業(yè)自不用多言，沒(méi)有高尚的品格和道德，難以擎起判斷人間是非、裁斷曲直公正之天平，沒(méi)有一定的敬業(yè)精神，難以應(yīng)對(duì)勢(shì)如洪水、狀如爆炸般的訴訟案件涌入，但有了高尚的品格和敬業(yè)精神還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法官必須要有足夠的能力。談到能力，不同的階段有不同的需求，在改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)還不是很紛繁和復(fù)雜，進(jìn)入法院的案件法律關(guān)系普遍比較簡(jiǎn)單，無(wú)論是事實(shí)認(rèn)定還是法律適用都不太復(fù)雜，矛盾也比較容易化解，但近些年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人與人之間的交往形式越來(lái)越復(fù)雜，積聚的各種矛盾越來(lái)越凸顯，進(jìn)入法院的案件不僅數(shù)量多，而且疑難復(fù)雜、新類(lèi)型案件日趨增多，這給法官的能力帶來(lái)很大的考驗(yàn)，如果說(shuō)側(cè)重“案結(jié)事了”的調(diào)解是前些年法官的工作重點(diǎn)，近些年，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)、依法進(jìn)行裁判已經(jīng)成為法官最重要的工作，很多案件需要法官在規(guī)范和事實(shí)之間往返流轉(zhuǎn)多次，這就要求法官不僅具有淵博的法律知識(shí)、精深的法律素養(yǎng)、豐富的司法經(jīng)驗(yàn)，甚至還具有通過(guò)個(gè)案裁判引領(lǐng)社會(huì)良好風(fēng)尚和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的能力。
鑒于法官的工作任務(wù)和工作重點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生變化，有必要在審判績(jī)效考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)上予以體現(xiàn)。多年來(lái)，我們考核的重點(diǎn)是數(shù)字化的審判結(jié)果，而審判活動(dòng)是一系列程序的組合，從接收立案材料開(kāi)始，審判活動(dòng)就開(kāi)始啟程，接下來(lái)可能是送達(dá)、保全、開(kāi)庭、調(diào)解、撰寫(xiě)裁判文書(shū)、結(jié)案、歸檔、裁判文書(shū)上網(wǎng)等一系列活動(dòng)。⑧采用列舉的方式顯然無(wú)法窮盡審判活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)，有些案件要經(jīng)過(guò)多次開(kāi)庭、多次調(diào)解，甚至整個(gè)送達(dá)過(guò)程都異常艱辛，部分案件還要向?qū)徫瘯?huì)匯報(bào)，經(jīng)過(guò)審委會(huì)討論。審判活動(dòng)的核心、也是最為重要的環(huán)節(jié)是庭審，然后就是庭審活動(dòng)的產(chǎn)品——裁判文書(shū)?，F(xiàn)有的考核體系僅以建立在結(jié)案數(shù)基礎(chǔ)上的各種數(shù)字化結(jié)果為依據(jù)對(duì)法官進(jìn)行考核，對(duì)于最為重要的庭審活動(dòng)和裁判文書(shū)撰寫(xiě)沒(méi)有半點(diǎn)著墨，顯然是片面的，不科學(xué)的。因此，首先要轉(zhuǎn)變審判績(jī)效考核理念，擺脫固有的“以案件數(shù)量為中心”的考核模式，轉(zhuǎn)到 “以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹钡目己四Ｊ街衼?lái)。
(二)實(shí)行法官自治管理
我國(guó)現(xiàn)行的審判績(jī)效考核體制與普通行政機(jī)關(guān)的考核思維模式是等同的，是科層式的管理，管理者設(shè)定了精確的考核指標(biāo)旨在制約、監(jiān)督和激勵(lì)法官的裁判行為。在這種考核思維模式中，法官是考核的客體，而非考核的主體，法官處于被動(dòng)被“考”的地位?；诜ü僭诳己酥械谋粍?dòng)性，法官對(duì)考核是消極的、應(yīng)付的，甚至是抵觸的，這種考核模式帶來(lái)兩個(gè)后果：一是考核的效果沒(méi)有最大化的發(fā)揮出來(lái)，反而挫傷了法官的工作積極性和主動(dòng)性；二是造成了考核者與被考核者之間的摩擦、沖突，消減了考核的正面作用。
一個(gè)優(yōu)秀法官的培養(yǎng)需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期，待其法律知識(shí)、裁判技能、辦案經(jīng)驗(yàn)等同時(shí)達(dá)到一個(gè)較高的層次時(shí)，基本上到了人生的中年時(shí)期，在他們每日與大量案件和形形色色的當(dāng)事人交鋒時(shí)，他們的同窗或已成為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、公司高管、律所主任、法學(xué)教授，形成鮮明對(duì)比的不僅僅是權(quán)力的大小、收入的高下，更多的是是否對(duì)工作擁有自主管理和支配權(quán)。由于精細(xì)化審判績(jī)效考核體制的存在，法官試圖擁有自主、寬松的工作空間存在不小的難度，這與法官裁判案件所必備的精神自由度形成強(qiáng)烈的反差，法官需要經(jīng)常在這種反差和沖突中尋找平衡，有些法官選擇離開(kāi)法院也是基于這樣的原因。
因此，雖然法官審判績(jī)效考核是必要的，但必須是以法官為本的，協(xié)商式的，以規(guī)范司法行為、提升審判質(zhì)效和促進(jìn)法官培養(yǎng)為目的的管理。最有效的方法是吸引法官參與到管理中來(lái)，由考核的對(duì)象變?yōu)榭己说闹黧w，實(shí)現(xiàn)法官自治管理。
(三)修正：構(gòu)建樹(shù)形結(jié)構(gòu)考核模式
基于庭審能力和裁判文書(shū)撰寫(xiě)能力是法官最重要的兩項(xiàng)技能，在對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)應(yīng)把對(duì)庭審和裁判文書(shū)的考核作為考核的重點(diǎn)，同時(shí)對(duì)數(shù)字化考核結(jié)果進(jìn)行合理化改造，構(gòu)建以庭審為基、以裁判文書(shū)為干、以調(diào)研能力為枝、以數(shù)字化實(shí)績(jī)?yōu)楣臉?shù)形結(jié)構(gòu)考核模式。
1.由法官組成考核小組進(jìn)行考核
設(shè)立庭審考核小組、裁判文書(shū)考核小組、調(diào)研考核小組、二審發(fā)改案件考核小組、案件權(quán)重考核小組等若干個(gè)考核小組，組員從法官中遴選產(chǎn)生，由政工部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)小組進(jìn)行管理和組織。由法官擔(dān)任考核小組成員，既保證了考核的公平、公正，又使法官?gòu)目己说膶?duì)象變成考核的主體，消減了其對(duì)考核的排斥心理，使考核更容易被法官接受。
2.平時(shí)考核和集中考核相結(jié)合
整個(gè)考核體系以平時(shí)考核為基礎(chǔ)，與集中考核相結(jié)合，其組織運(yùn)行，由政工部門(mén)牽頭，各考核小組各負(fù)其責(zé)，整個(gè)體系前后呼應(yīng)、環(huán)環(huán)相扣。庭審考核可以季度為考核單元，由法官上報(bào)一次庭審至考核小組，由考核小組按照考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定后確定考核得分；裁判文書(shū)考核可以月為考核單元，由裁判文書(shū)考核小組對(duì)上個(gè)月所有公布的裁判文書(shū)進(jìn)行考核；調(diào)研考核可以季度為單元，每季度進(jìn)行一次匯總；二審發(fā)改案件考核可以月為單元，由考核小組對(duì)上個(gè)月被發(fā)回或改判的案件進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定；案件權(quán)重考核以月為考核單元，由考核小組對(duì)上個(gè)月所有法官的辦案數(shù)量進(jìn)行權(quán)重?fù)Q算后重新進(jìn)行計(jì)量。有些考核還要結(jié)合集中考核進(jìn)行，比如，可每半年組織一次大型庭審觀摩，每年組織一次優(yōu)秀裁判文書(shū)評(píng)選、典型案例評(píng)選。
3.合理分配考核項(xiàng)目權(quán)重
庭審駕馭能力是一個(gè)法官的重要素質(zhì)，毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)法官是否優(yōu)秀，首先要看他的庭審能力。在考核的樹(shù)形結(jié)構(gòu)中，庭審是根基，應(yīng)占到考核比重的40%。裁判文書(shū)是展示人民法院司法公正的“窗口”，是體現(xiàn)法官辦案質(zhì)量和司法能力的“名片”。⑨孫海龍：《讓每一篇裁判文書(shū)都體現(xiàn)公平正義——如何提高裁判文書(shū)質(zhì)量》，載《人民司法》2013年第23期。在考核的樹(shù)形結(jié)構(gòu)中，裁判文書(shū)是樹(shù)干，也應(yīng)占到考核比重的40%。數(shù)字化實(shí)績(jī)也非常重要，但因?yàn)榉ü俚膶徟谢顒?dòng)更多的是智力投入，用20%的權(quán)重來(lái)衡量較為合適。調(diào)研能力是衡量法官能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)，但其并不被日常的審判活動(dòng)所囊括，所以定為加分項(xiàng)目較為適宜。
結(jié)語(yǔ)
近年來(lái)，進(jìn)入法院的訴訟案件增速迅猛，以所在法院為例，每年收案保持15%左右的增幅，收案基數(shù)越來(lái)越大，導(dǎo)致案件絕對(duì)數(shù)量與五年前相比即將翻番，特別是去年5月1日開(kāi)始實(shí)施立案登記制以來(lái)，很多以前不予立案的案件也進(jìn)入法院，法院的工作任務(wù)更加繁重，而與此同時(shí)，法官離職特別是優(yōu)秀法官的離職似乎加快了步伐，這著實(shí)令人痛心、揪心。在當(dāng)前司法改革的關(guān)鍵時(shí)期、困難時(shí)期，對(duì)法官進(jìn)行審判績(jī)效考核時(shí)宜從“以案件數(shù)量為中心”轉(zhuǎn)到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹钡哪Ｊ街衼?lái)。這不僅僅是考核模式的變化，更重要的是考核理念的轉(zhuǎn)變，因?yàn)榭己瞬粌H是一種管理手段，更重要的是通過(guò)考核促進(jìn)法官的成長(zhǎng)。法治的進(jìn)步、司改目標(biāo)的達(dá)成離不開(kāi)精英法官聚集起來(lái)產(chǎn)生的動(dòng)能，這是考核應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。
(作者單位：濟(jì)南市市中區(qū)人民法院)
責(zé)任編校：郝曉越
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