楊璐瑤，張向前

(國立華僑大學(xué) 工商管理學(xué)院，福建 泉州，362021)

政府購買服務(wù)、社會資本合作(PPP)促進(jìn)社會組織發(fā)展
——基于居家養(yǎng)老分析

楊璐瑤，張向前

(國立華僑大學(xué) 工商管理學(xué)院，福建 泉州，362021)

政府購買、社會資本合作的社會居家養(yǎng)老已經(jīng)成為老齡化社會發(fā)展的必然選擇，在提供居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，社會組織參與度增加，促進(jìn)其專業(yè)化發(fā)展和政社分離。對居家養(yǎng)老概念界定的基礎(chǔ)上，梳理國內(nèi)外已有研究，分析政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀。對比國內(nèi)外政府購買居家養(yǎng)老已有模式和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)競標(biāo)購買是當(dāng)前我國政府購買居家養(yǎng)老最優(yōu)模式。社會組織作為社會居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者，在其中有重要作用。在研究中發(fā)現(xiàn)，政府、社會組織、老年人三方面在居家養(yǎng)老中均存在一定問題，包括政府購買力不足、法律法規(guī)不完善、社會組織自身能力不足、缺乏獨(dú)立性、老年人和家庭社會對居家養(yǎng)老認(rèn)識不全面等。針對這些問題分別對政府、社會組織、社會認(rèn)知方面提出不同改進(jìn)路徑。

政府購買；社會資本合作；居家養(yǎng)老；社會組織

一、引言

一個(gè)國家或者地區(qū)，60歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到10%，或65歲及以上的老年人口這一比例達(dá)到7%時(shí)，則該國家或地區(qū)就步入老齡化社會[1]。根據(jù)國務(wù)院辦公廳2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，以2015年11月1日零時(shí)為準(zhǔn)進(jìn)行的全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，中國60周歲以上老齡人口超過2.2億，占總?cè)丝诘?6.15%，65周歲及以上人口約14 374萬人，占總?cè)丝诘?0.47%。同2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口比重上升2.89個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口比重上升1.60個(gè)百分點(diǎn)[2]?？梢娢覈淆g化嚴(yán)重，我國老年人口數(shù)量急劇增長?？粘不?、少子化及由此形成的“421”家庭大量涌現(xiàn)，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化；未富先老，傳統(tǒng)模式養(yǎng)老給政府和社會帶來的巨大壓力使其很難有效進(jìn)行。面對日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢和愈加突出的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需矛盾，社會居家養(yǎng)老成為良好選擇。為避免“市場失靈”和“政府失靈”存在的不足，政府購買、社會資本合作、社會組織共同參與社會居家養(yǎng)老。政府和社會資本合作模式 (public-private partnerships，以下簡稱PPP模式 )“是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系”。通?！笆怯缮鐣Y本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)”[3]。政府購買服務(wù)是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府公共服務(wù)提供方式[4]。對于社會居家養(yǎng)老，政府資金、老人養(yǎng)老金和子女撫養(yǎng)費(fèi)三者結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府購買；一方面分擔(dān)傳統(tǒng)“公辦養(yǎng)老”政府單方面供給的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面分擔(dān)“421”家庭子女承載“家庭養(yǎng)老”的壓力。由于我國社會居家養(yǎng)老處于起步和探索階段，在實(shí)際操作中存在問題，為此本文將從以下幾方面進(jìn)行討論：(1)政府購買和社會組織共同提供居家養(yǎng)老服務(wù)過程中的合作模式和運(yùn)作過程；(2)政府購買和社會組織合作提供居家養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)借鑒，并分析我國存在問題；(3)如何解決這些問題。

二、相關(guān)概念和理論依據(jù)

(一)居家養(yǎng)老概念界定

20世紀(jì)五六十年代，一些西方國家相繼進(jìn)入老齡化社會，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會學(xué)家及心理學(xué)家開始關(guān)注養(yǎng)老問題，“社區(qū)居家養(yǎng)老”開始進(jìn)入學(xué)者視線。社區(qū)居家養(yǎng)老既與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不同，又區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，是對這兩種形式的一種補(bǔ)充：養(yǎng)老居住方面，老年人居住自己家中，不是老年公寓、養(yǎng)老院、福利院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有別于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；養(yǎng)老資源方面，居家養(yǎng)老資金、資源來自自身養(yǎng)老金、家庭照料、政府資源和社會幫扶?！熬蛹茵B(yǎng)老不都是家庭養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老也不都是居家養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老雖然也是養(yǎng)老方式中的一種主要形式，但它是就養(yǎng)老費(fèi)用和生活服務(wù)照料經(jīng)費(fèi)由誰來負(fù)責(zé)提供而論的，與依靠社會供養(yǎng)不同，是一種由家庭供養(yǎng)的傳統(tǒng)的養(yǎng)老形式[5]”?？傊吧鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，組織專業(yè)服務(wù)人員，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)，如生活護(hù)理、健康保健、精神慰藉等，同時(shí)以上門服務(wù)和日托護(hù)理為主要形式，使老年人居住在家中就可以獲得社會化的養(yǎng)老服務(wù)”[6]。我國養(yǎng)老問題的日漸凸顯，使居家養(yǎng)老成為政府購買服務(wù)重要內(nèi)容。最典型的代表是2016年萬科在杭州建立“隨園之家”社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)中心，由政府提供場地和政策支持，萬科提供專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

(二)理論依據(jù)

1.新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，針對政府工作效率低、結(jié)構(gòu)臃腫、缺乏創(chuàng)新、運(yùn)行成本高等問題，提出政府和公民關(guān)系新定位，認(rèn)為社會公民應(yīng)當(dāng)是政府治理的核心。在公共管理運(yùn)動的改革中，應(yīng)倡導(dǎo)國家模式的參與，保護(hù)公民自由，充分發(fā)揮社區(qū)和非政府組織在公共管理中的作用，讓直接民主機(jī)制的作用得以發(fā)揮[7]。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府在提供公共服務(wù)過程中應(yīng)該重服務(wù)、輕控制；擴(kuò)大公民參與度，鼓勵社會組織等團(tuán)體參與公共服務(wù)提供，促進(jìn)資源整合，形成自助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；政府在整個(gè)過程中合理分配資源，確保公共服務(wù)的公平性。善治是公共服務(wù)管理的理想模式[8]。政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，將更多精力放在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會公共服務(wù)管理中，逐步向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，政府將定位成市場機(jī)制補(bǔ)充者，彌補(bǔ)市場資源配置不足，彌補(bǔ)市場失靈。

2.福利主體多元主義理論

Titmuss R最早提出福利主體多元化，他在《福利的社會分工》中指出，社會福利是由社會福利、財(cái)稅福利和職業(yè)福利三者相互配合、共同作用的一個(gè)體系[9]。Johnson N在其代表作《轉(zhuǎn)變中的社會福利:福利多元主義的理論與實(shí)踐》中指出，提供集體福利部門應(yīng)包括公共部門、非正式部門、志愿部門和商業(yè)部門[10]。社會福利多元主義的兩個(gè)重要觀點(diǎn)是分權(quán)和參與。其中分權(quán)是指政府將部分權(quán)力下放到地方政府，公共部門將部分權(quán)力轉(zhuǎn)給私人部門，政府不再是福利的唯一管理主體。參與則是強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織、福利提供者和福利消費(fèi)者共同參與福利制度的決策及服務(wù)的輸送過程[11]。隨著我國福利事業(yè)發(fā)展，我國提出“社會福利社會化”概念，借鑒西方國家關(guān)于服務(wù)多元主義改革經(jīng)驗(yàn)，鼓勵多元化福利提供主體、多元化籌資渠道、社會化服務(wù)隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)福利對象公眾化。根據(jù)福利多元主義的理論，社會對老年人福利的提供來源是多元的，居家養(yǎng)老需要依靠政府、家庭、社區(qū)、社會組織等各個(gè)力量共同支持，在老年人需求多元化的背景下，福利提供者也要多元化發(fā)展[12]。

三、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀分析

以北京、上海、寧波、廣州、南京等城市為代表，我國許多城市已經(jīng)開展了居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。2000年上海在轉(zhuǎn)變政府職能、改革社會管理體制時(shí)，為了提升養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)對政府提供公共服務(wù)的局限性，率先提出“政府購買服務(wù)”概念，并用于實(shí)踐。如在靜安區(qū)等6區(qū)的12個(gè)街道進(jìn)行試點(diǎn)施行。此后，南京市鼓樓區(qū)加大政府資金投入，向獨(dú)居老人等困難群體提供家庭護(hù)理和日常生活照顧。2003年向100個(gè)符合政策條件的老人購買第三方機(jī)構(gòu)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)；2004年再次投資350,000元，并將經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算；至2006年政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算資金達(dá)1,200,000元。除了上海、南京，北京、寧波、廣州、深圳等地相繼發(fā)展政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)居家養(yǎng)老發(fā)展。發(fā)展至今，我國居家養(yǎng)老服務(wù)日趨完善，專業(yè)化程度越來越高，政府購買模式多樣化發(fā)展。目前我國政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：

(一)借鑒海外模式，形成自身特色

我國政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)處于初級階段，需要借鑒海外模式。海外模式具有制度化、獨(dú)立性和競爭性的特點(diǎn)[13]。制度化是社會組織承接政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)具有相關(guān)的法律制度作保障；獨(dú)立性是承接居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織和政府之間是獨(dú)立的，沒有很強(qiáng)的依附性；競爭性是社會組織承接服務(wù)時(shí)具有競爭性，政府根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目、社會組織資金狀況，擇優(yōu)提供服務(wù)。我國社會組織承接政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有中國特色。社會組織依附性特點(diǎn)，使政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)選擇依附政府的社會組織，缺乏專業(yè)性，購買過程不具競爭性。如果某地區(qū)短時(shí)間找不到合適社會組織，政府一般選擇優(yōu)先培育社會組織，再承接服務(wù)項(xiàng)目，在另一方面也促進(jìn)了社會組織發(fā)展。

(二)無統(tǒng)一模式，內(nèi)部差異明顯

中國不同地區(qū)的差異化，導(dǎo)致社會上政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老模式的多元化。除了由于經(jīng)濟(jì)狀況、老齡化專刊、人文狀況、社會組織情形不同造成的差異外，政府內(nèi)部利益沖突也可能是原因之一。我國公共服務(wù)除了市場本身承擔(dān)以外，有許多公共服務(wù)由于特殊性不能完全由市場承擔(dān)，需要政府主導(dǎo)，例如養(yǎng)老服務(wù)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)會給原來提供服務(wù)的部門或企業(yè)的利益造成一定損失，利益沖突也必然會影響到政府購買模式。

四、政府購買居家養(yǎng)老的必要性及挑戰(zhàn)

(一)養(yǎng)老服務(wù)的需求

首先是養(yǎng)老服務(wù)總量的需求。OECD國家數(shù)據(jù)顯示:在總?cè)丝谥校骄?. 3%的人長期接受老年人護(hù)理服務(wù)。在65歲以上老人群體中，平均約有12. 9%的老年人使用長期護(hù)理。這些長期護(hù)理服務(wù)使用者群體中，更多的老年人愿意居家而非在機(jī)構(gòu)接受長期護(hù)理[14]。23個(gè)國家數(shù)據(jù)顯示:超過70%的老年人愿意在家中養(yǎng)老，80歲以上女性老年人是需要此類服務(wù)的主要目標(biāo)群體。根據(jù)DECD國家的數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)來看，按12.9%的比例測算中國老年人長期護(hù)理需求：2013年中國65歲以上人口達(dá)到1.41億，即1 818. 9萬；2015年達(dá)到2.25億，即2 902.5萬；2035年達(dá)到3.34億，即4 308.6萬人。在此期間，80歲以上高齡老人從0.3億增加到0.6億。2010年失能老人達(dá)到0.33億，完全失能老人達(dá)到1 080萬，2015年約為0.4億和0.23億[15]。

其次是服務(wù)項(xiàng)目的需求。養(yǎng)老服務(wù)早已不再局限于養(yǎng)老物質(zhì)服務(wù)，更包含了行為服務(wù)和精神服務(wù)。精神層面養(yǎng)老服務(wù)包括對老年人的尊重和精神慰藉，包括針對養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)、社會認(rèn)知。包括服務(wù)老年群體文化藝術(shù)產(chǎn)品。行為層面養(yǎng)老服務(wù)是社會活動和人的行為。包括家政服務(wù)、保健服務(wù)、健康養(yǎng)老保險(xiǎn)等進(jìn)入服務(wù)、老年大學(xué)等教育服務(wù)、老年人社交活動、旅游娛樂服務(wù)和諸如心理咨詢的咨詢服務(wù)等。物質(zhì)層面養(yǎng)老服務(wù)包括老年活動用品，如服裝、飲食、用具等，這些產(chǎn)品可根據(jù)不同年齡層老年人的特殊需求進(jìn)行定制；老年活動中心，如老年公寓、老年俱樂部、老年學(xué)校等；老年保健品、醫(yī)藥產(chǎn)品等。

(二)服務(wù)型政府建設(shè)需求

新公共服務(wù)理論和治理理論認(rèn)為政府的價(jià)值最終應(yīng)回歸于服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)政府管理主導(dǎo)到服務(wù)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，在強(qiáng)化服務(wù)過程中擴(kuò)大宏觀調(diào)控等方面的社會管理職能；逐漸走出“官本位”主導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)政府價(jià)值向公民社會回歸；逐漸由“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?，政府并非無所不能，政府會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的就是政府職能的有限性，承認(rèn)政府能力局限，將其職能控制在有限范圍；政府信息逐漸公開透明，傳統(tǒng)型政府信息不公開是一大弊端，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公正知情權(quán)更有益于提升政府公信力。社會需求是多層多樣的，居家養(yǎng)老就是社會需求的一方面，居家養(yǎng)老要求政府充分發(fā)揮服務(wù)職能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府職能模式，實(shí)現(xiàn)政府、社會組織、企業(yè)等各機(jī)構(gòu)信息交換互補(bǔ)。服務(wù)型政府的建立為居家養(yǎng)老提供有利環(huán)境。

(三)提升社區(qū)服務(wù)效率的需求

社區(qū)服務(wù)一般是以政府主導(dǎo)，社會組織為依托，針對生活在一定社區(qū)的成員，通過成員之間互助服務(wù)，解決社區(qū)社會問題。社區(qū)居家養(yǎng)老就是社區(qū)服務(wù)延伸的一種，是基于居家照顧的福利體系。以萬科為代表的社區(qū)居家養(yǎng)老已有較大發(fā)展，但依舊存在問題。首先，政府還處于向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程，較強(qiáng)勢，導(dǎo)致社區(qū)間服務(wù)較弱，沒有體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)本質(zhì)。其次，社區(qū)服務(wù)缺乏整體規(guī)劃，不能完全協(xié)調(diào)整合老年人多元化需求，不能有效整合社會資源，容易造成資源浪費(fèi)。再次，社區(qū)對專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員缺失也導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)效率低下。針對老人多元化需求提供多元服務(wù)，打造社區(qū)“以人為本”個(gè)性服務(wù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的普及對社區(qū)服務(wù)效率提升帶來一定挑戰(zhàn)。

五、政府購買居家養(yǎng)老模式

(一)國外已有實(shí)踐模式

西方一些發(fā)達(dá)國家政府購買居家養(yǎng)老發(fā)展較成熟，根據(jù)不同居民需求有不同偏好服務(wù)，居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展趨于靈活、個(gè)性發(fā)展。美、英、日等國家其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，政府一般會提供必要資金支持，因此，社區(qū)居家養(yǎng)老中政府購買占比較大，是其重要組成部分。社區(qū)居家養(yǎng)老對緩解老齡化帶來的社會問題起到積極作用。發(fā)達(dá)國家中具有代表性的政府購買居家養(yǎng)老實(shí)踐模式見表1。

表1 國外政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式

(二)國內(nèi)現(xiàn)有政府購買居家養(yǎng)老模式

我國居家養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，主要是基于借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行部分地區(qū)試點(diǎn)。主要是在上海、寧波、杭州、大連、青島、南京等部分地區(qū)。以寧波海曙區(qū)為代表的主要政府購買模式是非競爭性的政府委托經(jīng)營，委托經(jīng)營的社會組織與政府聯(lián)系密切，經(jīng)濟(jì)完全依賴政府，不良結(jié)果是實(shí)際工作受政府影響。南京鼓樓區(qū)政府購買模式也是非競爭性的政府委托經(jīng)營，但是社會組織和政府之間運(yùn)行獨(dú)立性較強(qiáng)，在原社會組織實(shí)體基礎(chǔ)上承接政府委托項(xiàng)目、擴(kuò)大新業(yè)務(wù)，促進(jìn)自身組織發(fā)展。北京宣武模式不同于以上兩個(gè)模式，進(jìn)行競爭性購買，由政府引導(dǎo)支持、非營利組織協(xié)調(diào)運(yùn)作，非營利組織主要提供服務(wù)，政府不參與服務(wù)提供，服務(wù)對象也比前兩者廣泛，面對全體老年人。北京宣武模式主要從老年需求出發(fā)，以政府財(cái)政預(yù)算投入和社會融資為主要資金來源，公共服務(wù)協(xié)會提供聯(lián)系紐帶，公共服務(wù)協(xié)會也提供服務(wù)，分有償、無償、抵償三種。

圖1 寧波海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老組織運(yùn)行圖[13]

(三)國外政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.競爭性購買模式的普及

當(dāng)前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式主要有三種：民辦公助、民辦私營和公開招標(biāo)。其中民辦公助和民辦私營雖各有其優(yōu)點(diǎn)，但缺點(diǎn)較明顯，民辦公助模式基本上是政府職能轉(zhuǎn)移，社會組織承擔(dān)政府職能，政府對其進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付或者提供活動經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)貼，在此模式下社會組織對政府具有很強(qiáng)依附性，導(dǎo)致政府購買流于形式，接受“公助”的社會組織得到政府支持有利于發(fā)展，對于沒有得到“公助”的社會組織不能公平發(fā)展；民辦私營模式則是政府直接委托某個(gè)社會組織運(yùn)營，缺乏競爭性，不夠公開透明。對比于前兩者，一方面公開招標(biāo)可以擇優(yōu)，提高社會組織發(fā)展質(zhì)量；另一方面，公開招標(biāo)透明優(yōu)化，防止腐敗，降低成本；再者，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰[16][17]。可見，公開招標(biāo)這種競爭性購買優(yōu)勢顯著，國外多采用這種模式。

2.社會組織的重要作用

政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府處于主導(dǎo)地位，制定政策，引導(dǎo)社會組織提供服務(wù)。社會組織與政府建立“契約關(guān)系”，非隸屬關(guān)系。社會組織在政府、企業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)市場之間起紐帶作用，溝通三者關(guān)系，協(xié)調(diào)各方資源，提供居家養(yǎng)老服務(wù)。國外從事居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織非常成熟，內(nèi)部職能明確，專業(yè)水平高，具有較高社會公信力、影響力和資源協(xié)調(diào)調(diào)動能力，對此我國在發(fā)展政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)也要強(qiáng)化社會組織專業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化其中堅(jiān)作用。社會組織在提供居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)逐漸改變原有的政府局面，形成政府、企業(yè)、社會組織三位一體供給機(jī)制，既分工明確又要協(xié)調(diào)合作。例如：香港特區(qū)政府在居家養(yǎng)老制度中扮演的角色是資助者、規(guī)劃者、監(jiān)督者和引導(dǎo)者，負(fù)責(zé)財(cái)政、方針的規(guī)劃，提供財(cái)物的支持以及提供最基木的保障服務(wù)、法定服務(wù)以及緊急救濟(jì)等；企業(yè)的作用主要表現(xiàn)為募集各種慈善資金；社會組織在服務(wù)過程中扮演的角色是政策實(shí)施者、專業(yè)規(guī)范服務(wù)的提供者，是承擔(dān)和執(zhí)行具體服務(wù)工作的主體[18]。

3.提高政府購買針對性

我國地域間存在一定差異，因此在提供居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)要根據(jù)老年人需求建立服務(wù)內(nèi)容、對象、方式等服務(wù)體系，服務(wù)內(nèi)容多元化。例如：德國鼓勵大學(xué)生與空巢老人居住，大學(xué)生在課余時(shí)間可以在生活上照顧老人，在精神上陪伴老人，以此換取房屋的租金，實(shí)現(xiàn)雙贏[12]。美國很多老年人不愿意居住養(yǎng)老院，政府聯(lián)合企業(yè)建立“退休社區(qū)”，同時(shí)社會組織提供服務(wù)并由政府對所有項(xiàng)目運(yùn)作承擔(dān)監(jiān)督管理。在新西蘭，新西蘭公民、永久居留權(quán)的外國人，只要年滿65歲，在新西蘭住滿10年就可以申領(lǐng)養(yǎng)老金，居家養(yǎng)老服務(wù)有來自社區(qū)工作人員和義工的定期生活照料、購物、醫(yī)學(xué)護(hù)理等。

六、我國政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)存在問題

(一)政府方面存在問題

目前政府存在的問題主要在購買力度不足、運(yùn)行機(jī)制法律法規(guī)不完善、監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不健全等方面。

1.政府購買力度不足

我國開始政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)探索后，成為政府購買、社會資本合作最具代表性的公共服務(wù)之一。但相對于西方國家，我國政府購買力度不足，沒有發(fā)揮這一模式的最大效用。主要表現(xiàn)在：首先，政府購買意識薄弱。政府剛開始實(shí)行政社分離，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，對以往“全能型”政府的認(rèn)識依舊存在，往往會首先考慮包攬所有服務(wù)；實(shí)行向社會組織購買服務(wù)模式不全面，偏重于委托社會組織運(yùn)營，缺乏競爭力。這樣的結(jié)果是提供服務(wù)的服務(wù)領(lǐng)域小、項(xiàng)目局限、政府效率低、阻礙社會組織發(fā)展、不利于社會資本合作等。其次，政府購買服務(wù)財(cái)政投入不足。居家養(yǎng)老服務(wù)資金渠道單一，大多靠預(yù)算不足的政府提供，慈善社會組織、企業(yè)、社會愛心人士等社會力量沒有充分發(fā)揮作用。資金不足嚴(yán)重影響服務(wù)質(zhì)量和社會組織提供服務(wù)數(shù)量，嚴(yán)重會導(dǎo)致老人對居家養(yǎng)老模式不信任。

2.運(yùn)行過程機(jī)制、法律法規(guī)不完善

在西方國家政府購買服務(wù)的過程中，政府首先要向社會公布其社會福利服務(wù)預(yù)算，以及政府購買服務(wù)的價(jià)格、數(shù)量等各項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)，然后從事社會公共服務(wù)的社會組織通過競標(biāo)，成功者獲得政府撥款，并按照政府的要求執(zhí)行任務(wù)[13]。在我國政府購買程序不完整，沒有明確法定的購買步驟，購買過程程序不夠公開透明化、系統(tǒng)化，影響政府購買服務(wù)效率。目前，我國對政府購買服務(wù)方面沒有統(tǒng)一法律法規(guī)，各地方政府較多按照各自制定的地方性指導(dǎo)意見進(jìn)行購買服務(wù)，導(dǎo)致觀念、認(rèn)識不同的地區(qū)政府購買服務(wù)理念、程序不同，出現(xiàn)紊亂現(xiàn)象。各地方政府指導(dǎo)意見沒有法律的約束力和強(qiáng)制力，對政府購買服務(wù)缺乏有效指導(dǎo)。

3.監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不健全

政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中除了是參與者以外，也是監(jiān)督者、制度制定者。然而，當(dāng)前政府購買、社會資本合作居家養(yǎng)老服務(wù)中存在監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不健全問題：首先，對內(nèi)部而言，社會組織內(nèi)部缺乏科學(xué)有效評估體系，社會組織和監(jiān)管者之間存在信息不對稱現(xiàn)象，內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)管體制不健全。其次，對外部而言，社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)體系中，主要的外部監(jiān)管由政府進(jìn)行，政府對社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)沒有一套有效、科學(xué)、完整的經(jīng)費(fèi)開支項(xiàng)目效益評價(jià)體系和實(shí)施辦法，審批監(jiān)管過程大多也由政府執(zhí)行，容易滋生腐敗現(xiàn)象。這些監(jiān)管機(jī)制的不健全嚴(yán)重影響居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、老人對服務(wù)滿意度及老人幸福感，嚴(yán)重則影響到社會組織發(fā)展和公眾對政府公信力的質(zhì)疑。

(二)社會組織的困境

我國體制的原因?qū)е律鐣M織發(fā)展具有很強(qiáng)的依附性，競爭力不足，競爭性受限，社會組織自身專業(yè)、協(xié)調(diào)、溝通等能力弱。

1.社會組織競爭性受限

政府購買、社會資本合作居家養(yǎng)老服務(wù)，是將居家養(yǎng)老服務(wù)委托社會組織進(jìn)行，社會組織對政府依附性較強(qiáng)，政府委托社會組織提供服務(wù)在本質(zhì)上是政府進(jìn)行管控，只是改變了形式，變由政府通過社會組織管控社會資源。另一方面，當(dāng)前微信、微博等網(wǎng)上公益慈善、眾籌沒有專門法律法規(guī)約束，社會組織由雙重監(jiān)管向網(wǎng)絡(luò)組織無序發(fā)展轉(zhuǎn)換沒有一個(gè)過渡期，導(dǎo)致社會組織間無序競爭。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，社會組織承接政府購買服務(wù)最優(yōu)模式是公開招標(biāo)，政府要為公開招標(biāo)提供有利環(huán)境，發(fā)展競爭性購買，促進(jìn)有序競爭。但是當(dāng)前中國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中，非競爭性購買是其主要購買模式。

2.社會組織自身能力不足

我國專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和供給能力已經(jīng)不能滿足日益增長的老年人口數(shù)量。在社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，專業(yè)性強(qiáng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會組織競爭優(yōu)勢明顯，已形成壟斷，導(dǎo)致原地踏步，服務(wù)效率逐漸低下，服務(wù)質(zhì)量難以提升。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會組織提供服務(wù)的內(nèi)容、形式單一，已經(jīng)滿足不了老年人多方面需求。社會組織提供的服務(wù)一般是做家務(wù)、照顧老人生活起居，沒有涉及老人精神層面，相關(guān)醫(yī)療健康服務(wù)和文化娛樂方面關(guān)注也較少，出現(xiàn)提供服務(wù)和老人需求不一致的現(xiàn)象。第三方面，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平低。社會組織提供服務(wù)人員大多是志愿者、退休下崗人員，通過簡單培訓(xùn)后就開始上崗提供服務(wù)，這樣的服務(wù)專業(yè)化水平低，服務(wù)質(zhì)量也不高。志愿者短期性、流動性強(qiáng)的特點(diǎn)，使志愿者服務(wù)不能有效跟蹤反饋老人護(hù)理情況，不利于社會組織專業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升。

(三)老年人在居家養(yǎng)老中的困境

1.老年人接受服務(wù)意識淡薄

許多老人對居家養(yǎng)老概念認(rèn)識不足，認(rèn)為只要在家里就是居家養(yǎng)老，接受居家養(yǎng)老服務(wù)的人普遍偏少。居家養(yǎng)老服務(wù)大多數(shù)是根據(jù)老年人普遍需求制定，不重視老年人多元、個(gè)性化需求，導(dǎo)致許多應(yīng)有老年人占據(jù)主導(dǎo)的服務(wù)往往處于被動接受。另一方面，居家養(yǎng)老服務(wù)并不是無償服務(wù)，一部分服務(wù)是屬于有償服務(wù)，這就使許多老年人處于觀望、懷疑態(tài)度，無法安心享受養(yǎng)老服務(wù)。社會組織和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)質(zhì)量停滯不前也會使老年人對有償服務(wù)更加質(zhì)疑，使許多地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)廣泛推廣受阻。

2.忽視家庭在居家養(yǎng)老中的作用

居家養(yǎng)老服務(wù)提供者是多元化的，由政府、社會資本合作、子女、老人等多方面提供養(yǎng)老資金，社會組織、子女等提供養(yǎng)老服務(wù)，需要各方面力量共同支持。我國目前居家養(yǎng)老重點(diǎn)在政府、社會資本合作、社會組織、社區(qū)中，忽視了家庭在居家養(yǎng)老的作用。根據(jù)心理需求分析，老年人在養(yǎng)老服務(wù)中需要家庭關(guān)懷、子女和親人關(guān)心支持，家庭應(yīng)是老年人居家養(yǎng)老心理輔導(dǎo)、精神滿足的核心。當(dāng)前居家養(yǎng)老中子女大多認(rèn)為老人物質(zhì)滿足、生活起居有專業(yè)人員照顧就可以，忽視老年人心理健康，造成老年人歸屬感低、精神空虛，易產(chǎn)生孤獨(dú)感，這樣的居家養(yǎng)老和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并沒有本質(zhì)區(qū)別，體現(xiàn)不到居家養(yǎng)老的優(yōu)勢。

七、政府購買社會組織居家養(yǎng)老改進(jìn)路徑

結(jié)合國外政府購買社會組織居家養(yǎng)老先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)已有經(jīng)驗(yàn)，從政府、社會組織、社會認(rèn)知三方面提出改進(jìn)路徑。

(一)政府方面

首先，政府加快政社分離，促進(jìn)社會組織獨(dú)立。政府在社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)對其進(jìn)行適度指導(dǎo)，而非當(dāng)作下屬部門。給社會組織充分發(fā)揮空間，在提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)充分施展自身才能，加快社會組織擺脫依靠政府的步伐。其次，完善監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)政府自律。對政府自身成員加強(qiáng)行為規(guī)范，購買過程透明公平，做到有章可循。制定完備購買政策和對社會組織的評估辦法，對社會組織財(cái)務(wù)、能力等多方面進(jìn)行評估考核，對參與到居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織進(jìn)行實(shí)施過程監(jiān)管，并提供反饋路徑。完善評估體系，除了政府評估、社會組織自律評估以外，還要設(shè)置第三方評估體系。再次，推廣競標(biāo)購買這一政府購買模式，制定競標(biāo)購買流程規(guī)定，嚴(yán)格控制審核評估。

(二)社會組織方面

首先，社會組織應(yīng)加強(qiáng)自身發(fā)展。當(dāng)前我國社會組織發(fā)育不足，對承接政府購買服務(wù)較困難，依賴政府。在居家養(yǎng)老服務(wù)提供方面也處于摸索階段，需要加強(qiáng)自身發(fā)展建設(shè)，強(qiáng)化專業(yè)能力、專業(yè)規(guī)則和行為規(guī)范，注重社會組織成員專業(yè)能力的培養(yǎng)和制度完善。此外，建立在未成熟機(jī)制上的競爭還可能影響社會組織的團(tuán)結(jié)和共享資源，所以，急需促進(jìn)社會組織的成熟與發(fā)展[13]。其次，政府在加快政社分離步伐的同時(shí)，社會組織也要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，保持自身獨(dú)立性。再次，社會組織需加強(qiáng)對自身監(jiān)管。建立科學(xué)有效監(jiān)管機(jī)制，科學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)，完善成員的激勵、懲罰體制，增強(qiáng)組織支持感和歸屬感。社會組織要公開其競標(biāo)購買流程和提供服務(wù)的開支等，接受第三方和社會監(jiān)管。

(三)社會認(rèn)知方面

社會認(rèn)知包括社會民眾和老人對居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知。社會和民眾方面，要加強(qiáng)其對居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)同感。目前政府購買、社會資本合作居家養(yǎng)老服務(wù)的障礙因素之一就是低社會認(rèn)同感。面對我國老齡化趨勢、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足和政府資源不足的局面，政府和社會資本合作，社會組織提供服務(wù)的居家養(yǎng)老是一個(gè)較理想的選擇。政府要轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)服務(wù)型政府認(rèn)識，加大宣傳力度，改善社會環(huán)境，提高社會民眾特別是老人家庭成員對居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識。得到社會和家庭的信任和支持對推廣居家養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)社會組織發(fā)展有重要意義。老人方面，老年人作為居家養(yǎng)老的主體，其參與度較低，消費(fèi)服務(wù)模式大多被動，需要加強(qiáng)老人賦權(quán)。一方面，社區(qū)建設(shè)需要專業(yè)社工服務(wù)人員支持，向老人普及居家養(yǎng)老模式概念，增加老人參與度和自我表達(dá)意愿，根據(jù)老人不同需求提供不同服務(wù)，真正做到量身定制服務(wù)，使老人真正成為居家養(yǎng)老的主體。另一方面，幫助老人樹立主人公意識，建立老人主動消費(fèi)觀念，真正享受到居家養(yǎng)老的便利。

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[責(zé)任編輯：趙春江]

Goverment Prcurement Serivices,Social Capital Cooperation to Promote the Development of Social Organizations——Based on the Analysis of Home Support for the Aged

YANG Lu-yao, ZHANG Xiang-qian

(School of Business administration,Huqiao University,Quanzhou 362021,China)

Government purchase, social capital cooperation social old-age home has become an inevitable choice for the development of an ageing society. The social organization participation degree in the provision of home care services, then promote their professional development and the separation of politics and society. On the basis of defining the concept of community - based housing support, combing the domestic and foreign research, analysis of the development of the government to buy social organization home care services. Compared with the domestic and foreign government to buy home care model and experience, and found that bid to buy is the best model of government to buy home carecurrently. Social organizations,as a provider of home care services, playan important rolein the community. This study found that the government, social organizationsandthe elderlyall have some problemsin home care, including government purchasing power shortage, imperfect laws and regulations, social organization's own lack of capacity, lack of independence, the elderly and familyhave no comprehensive understand on the home care. To solve these problems, the paper puts forward different ways to improve the government, social organization and social cognition.

Government purchase; public-private partnerships; home-based care for the aged; social organization

2016-03-24

民政部2016年理論研究課題(2016MZRL010223)，華僑大學(xué)研究生創(chuàng)新能力資助項(xiàng)目(1400207029)

楊璐瑤(1991-)，女，河南焦作人，碩士研究生，主要從事人力資源與區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面研究。

F840.67

A

1671-7112(2016)06-0079-09