毛園 周小為

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

生態(tài)文明建設(shè)視域下海南省填海造地政策的完善

毛園 周小為

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，人口多，土地少，人地矛盾突出，填海造地活動(dòng)也逐漸成為解決人地矛盾的主要方式之一。從國(guó)外的發(fā)展歷程看，日本、韓國(guó)、新加坡、荷蘭等國(guó)家和地區(qū)都有不少填海造地的成功經(jīng)驗(yàn)。填海造地在擴(kuò)展土地，緩解人地矛盾方面起到了一定的積極作用，但是過(guò)度的填海造地活動(dòng)也改變了海洋生態(tài)系統(tǒng)，處理不當(dāng)將使海洋資源遭到嚴(yán)重破壞。海南省必須妥善處理好填海造地與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，在注重生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，科學(xué)、有序地進(jìn)行填海造地活動(dòng)，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)美麗中國(guó)，服務(wù)國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略。

填海造地；海南??；政策

我國(guó)擁有廣闊的海岸帶，填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓金價(jià)格，再加之部分地方政府過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)，多種因素導(dǎo)致近年來(lái)填海造地進(jìn)程加快。國(guó)家海洋局海域使用管理公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)全國(guó)填海造地確權(quán)面積總體呈上升趨勢(shì)，從2002年的2 033hm2到2014年的29 144.6hm2，13年間填海造地確權(quán)面積增長(zhǎng)了13.34倍。海南省作為最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海域遼闊，有得天獨(dú)厚的填海造地區(qū)位和政策優(yōu)勢(shì)，三亞鳳凰島、?？谌缫鈲u、儋州?；◢u、文昌東郊椰林等項(xiàng)目都是通過(guò)填海造地建設(shè)起來(lái)的。海南省第一宗經(jīng)省政府審批后掛牌交易的填海造地用海項(xiàng)目是洋浦神頭公共工程配套區(qū)，其海域面積為49.567 2hm2，交易價(jià)款總額為3 803.23萬(wàn)元，征收標(biāo)準(zhǔn)為76.73萬(wàn)元/hm2。無(wú)序、無(wú)度的填海造地活動(dòng)也引發(fā)了海域資源遭到破壞、環(huán)境污染等一系列問(wèn)題。本文回顧了海南省填海造地歷程，分析填海造地在生態(tài)環(huán)境方面的消極影響，并對(duì)填海造地活動(dòng)提出一些建議。

1 海南省填海造地總體情況

根據(jù)圖1可知，從2006—2014年9年時(shí)間里，海南省填海造地總面積為2 996.78hm2，平均每年填海造地332.98hm2,填海造地面積最小為2006年的3.67hm2,面積最大為2013年的1 351.77hm2。通過(guò)國(guó)家海洋局網(wǎng)站得知，2006—2014年，全國(guó)沿海省、市、自治區(qū)填海造地總面積為195 932.58hm2，海南省占同期填海造地面積的1.53%。相比全國(guó)其他省份，同時(shí)期海南省海域資源未能充分開發(fā)利用，海洋生態(tài)系統(tǒng)脆弱，國(guó)家和省政府嚴(yán)格控制填海造地規(guī)模，填海造地確權(quán)面積相對(duì)較小。圖1顯示，2006年為3.67hm2;2007年則增至206.59hm2,增長(zhǎng)了55倍;2008年海南省開始降低填海造地速度，從2007年的206.59hm2降至2008年的117.56hm2。2008年9月15日，雷曼兄弟破產(chǎn)引發(fā)的全球性金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，中央政府采取四萬(wàn)億投資政策，受國(guó)家大規(guī)模投資措施影響，填海造地面積也在2009年增長(zhǎng)到279.8hm2。2009年11月24日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家海洋局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，加強(qiáng)對(duì)填海造地活動(dòng)的管理，海南省2010年填海造地面積為177.98hm2,比2009年減少101.82hm2。2011年填海造地面積增加至471.23hm2,比上一年增加293.25hm2。2011年8月15日，國(guó)家海洋局發(fā)布的《無(wú)居民海島保護(hù)和利用指導(dǎo)意見》確定了嚴(yán)格限制填海連島工程的指導(dǎo)方針。受國(guó)家政策影響，海南省2012年繼續(xù)放緩填海造地工程速度，面積減至194.43hm2,而2013年海南省政府為擴(kuò)大投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大規(guī)模進(jìn)行填海造地活動(dòng)，2013年填海造地總面積為1 351.77hm2，比上一年增加1 157.34hm2。2014年填海造地面積為193.75hm2，相比上一年減少了1 158.02hm2。

萬(wàn)綠園首期綠化工程是海南省真正意義上的填海造地工程。1994年12月，海口發(fā)動(dòng)全市人民投入到填海造地的活動(dòng)中，海口市掀起了填海造地的熱潮。海南省填海造地從早期的用于工業(yè)建設(shè)、港口建設(shè)為主逐漸轉(zhuǎn)變到后來(lái)的以房地產(chǎn)建設(shè)、旅游度假區(qū)建設(shè)為主，三亞鳳凰島是海南第一座填海造地建設(shè)而成的人工島，是多功能的綜合旅游度假區(qū)。近年來(lái)，海南省填海造地在區(qū)域分布上，主要分布于海南島南部的三亞市和東部的儋州市及其北部的?？谑衃1]。如今海南填海造地單項(xiàng)工程規(guī)模越來(lái)越大，功能也更加多樣化，?？跂|海岸如意島規(guī)劃填海造地面積為716hm2，儋州市白馬井海花島旅游綜合體規(guī)劃填海造地面積則為783hm2。

2 填海造地的影響

過(guò)度進(jìn)行填海造地將破壞海岸帶，導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)。海岸帶地區(qū)是地球表層巖石圈、水圈、大氣圈與生物圈相互交叉，屬于變化極為敏感的地帶，而圍填海造地在短時(shí)間、小尺度范圍內(nèi)，通過(guò)改變?yōu)┩繚竦丨h(huán)境中的多種環(huán)境因子，改變自然海岸格局，有時(shí)甚至引發(fā)環(huán)境災(zāi)害[2]54。填海造地不僅影響海域生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，而且影響了陸地自然環(huán)境，破壞生態(tài)平衡。

2.1 改變海岸陸地地貌

填海造地往往采取挖掘山體、海沙吹填等就近取材方式。挖掘山體導(dǎo)致陸地山體地貌形態(tài)改變，破壞原有山體的穩(wěn)定性，不穩(wěn)定山體還易引發(fā)滑坡、塌陷等地質(zhì)災(zāi)害，破壞自然景觀，堵塞河道、海灣。吹填工程原理簡(jiǎn)單，速度快，成本低，相比挖掘山體，海沙吹填方法的填海造地對(duì)海岸陸地地貌的影響較小，但是對(duì)海洋環(huán)境影響較大。

2.2 侵蝕沿海海岸帶

填海造地改變海岸線的形態(tài)，對(duì)天然港灣進(jìn)行截灣取直，導(dǎo)致灘涂面積減少；同時(shí)填海造地改變海洋水文動(dòng)力和沖淤環(huán)境，海水侵蝕嚴(yán)重，造成海岸線縮短。海南作為中國(guó)海洋面積最大的省份，擁有約3.5萬(wàn)km2的陸域面積，200多萬(wàn)km2海域面積，海岸線總長(zhǎng)也超過(guò)1 800km。但是在挖砂和沿海工程修建特別是填海造地等人類活動(dòng)的共同作用下，沿海地區(qū)海岸侵蝕進(jìn)一步加劇。南京大學(xué)教授、中國(guó)科學(xué)院院士王穎通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，2009—2014年海南海口東海岸有4.2km的海岸受到侵蝕，平均侵蝕距離為24.7m，侵蝕總面積超過(guò)10萬(wàn)m2[3]。

2.3 影響濱海濕地

填海造地對(duì)濱海濕地的影響最為直接。通過(guò)對(duì)原先的濕地進(jìn)行改造，導(dǎo)致濕地上紅樹林、海草床、蘆葦植物的大量消失。據(jù)報(bào)道，近40年來(lái)全國(guó)大規(guī)模填海造地使濱海灘涂濕地累計(jì)損失約2 190 000hm2，相當(dāng)于全國(guó)沿海濕地總面積的50%，僅1980年以來(lái)，圍填海造成全國(guó)紅樹林面積減少達(dá)12 923.70hm2[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1950年至今，海南省紅樹林面積已減少將近60%，填海造地活動(dòng)使濱海濕地受到不同程度的破壞，紅樹林、海草床等近岸植被大量消失。?？跒I海濕地1991年為1 600多hm2，2001年減少為1 400多hm2，2008年進(jìn)一步減少到1 300多hm2，每年以0.03%的速率遞減[5]。濱海濕地對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)起著不可替代的作用，如果消失，海洋生態(tài)環(huán)境將遭到嚴(yán)重破壞。

2.4 破壞海洋漁業(yè)資源

近岸海域是許多海洋生物棲息、繁衍的場(chǎng)所，大規(guī)模的填海工程，改變了水系特征，破壞了魚類的洄游規(guī)律，影響了魚蝦貝類的產(chǎn)卵場(chǎng)所和棲息環(huán)境，使?jié)O業(yè)資源銳減，中華白海豚等生活在沿岸河口地帶的珍稀物種瀕臨滅絕已經(jīng)引起廣泛關(guān)注。據(jù)估計(jì)，經(jīng)濟(jì)魚類捕撈產(chǎn)量有2/3都來(lái)自于潮間帶和河口育幼場(chǎng)，產(chǎn)卵場(chǎng)和索餌場(chǎng)范圍的大小和生態(tài)條件的優(yōu)劣，與經(jīng)濟(jì)魚蝦資源量關(guān)系密切[6]。填海造地通過(guò)海洋取土、掩埋等方式造成海域生物生存條件惡化，底棲生物數(shù)量減少，破壞海洋漁業(yè)資源。

2.5 導(dǎo)致海洋環(huán)境污染

填海工程破壞了海灣內(nèi)的潮流系統(tǒng)，改變了海水的水動(dòng)力環(huán)境，削弱了海水凈化能力，納潮量減少，淤泥增多，污染物進(jìn)入海域后不能自清。同時(shí)，填海造地帶來(lái)的港口、娛樂(lè)休閑區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致人口的大量積聚，大量污水、廢棄物的排入加劇了海域污染，使近岸海域水環(huán)境容量下降，海洋環(huán)境受到污染。占地36.5hm2的三亞鳳凰島是三亞市三亞灣的高檔度假區(qū)，破壞了大約20km的三亞灣海岸，如今的三亞灣污染嚴(yán)重、水質(zhì)惡劣。

3 海南省填海造地展望

據(jù)統(tǒng)計(jì),海南海岸線長(zhǎng)約1 822.8km，其中只有785.7km自然沙質(zhì)海岸線可供開發(fā)利用，但是如今這些資源已經(jīng)被開發(fā)達(dá)320km以上。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和土地資源的制約，引發(fā)了21世紀(jì)圍填海造地的熱潮。填海造地帶來(lái)的旅游、房地產(chǎn)等項(xiàng)目在一定程度上拉動(dòng)了海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是海南生態(tài)環(huán)境脆弱，過(guò)度開發(fā)海岸導(dǎo)致了海洋資源破壞嚴(yán)重。海南省應(yīng)積極借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn),從本省實(shí)際情況出發(fā)，找到科學(xué)有效的圍填海造地方法。

3.1 以海洋功能區(qū)為依據(jù)，調(diào)控海域使用

海洋功能區(qū)劃是指在某一海域多種功能并存的前提下，根據(jù)海域地理位置、自然資源等因素，劃分不同的海洋功能類型區(qū)[2]182。2002年國(guó)家海洋局在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)布實(shí)施了《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》。功能區(qū)是調(diào)控海域使用的重要依據(jù)，嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)，明確圍填海造地布局，堅(jiān)決制止違反區(qū)劃的濫用海洋資源的行為。2012年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》，新批復(fù)的文件把海南共劃分為188個(gè)基本功能區(qū)，其中農(nóng)漁業(yè)區(qū)49個(gè)，旅游休閑娛樂(lè)區(qū)46個(gè)，海洋保護(hù)區(qū)24個(gè)，保留區(qū)21個(gè)，港口航運(yùn)區(qū)16個(gè)，特殊利用區(qū)15個(gè)，礦產(chǎn)與能源區(qū)13個(gè)，工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)4個(gè)。新的功能區(qū)劃對(duì)海南海域使用做了科學(xué)合理的調(diào)整，但是某些地方政府未能嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)，部分企業(yè)未批先用，擅自改變土地用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)于這類行為，海南省應(yīng)給予足夠重視，嚴(yán)格執(zhí)行功能區(qū)規(guī)劃，加大查處打擊力度，堅(jiān)決制止部分企業(yè)的違法違規(guī)行為，防止生態(tài)災(zāi)難的發(fā)生。

3.2 控制圍填?？偭?，嚴(yán)格限制填海

21世紀(jì)，我國(guó)填?；顒?dòng)發(fā)展迅速，雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是客觀上也破壞了生態(tài)環(huán)境，國(guó)家有必要采取措施控制圍填海總量，嚴(yán)格限制填海。2013年5月1日實(shí)施的《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理》要求政府加強(qiáng)對(duì)填海造地的開發(fā)管理，嚴(yán)格控制填海造地規(guī)模。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》文件中也明確提到，到2020年，海南建設(shè)用圍填海規(guī)?？倲?shù)控制在11 150hm2，整治不少于200km海岸線。

3.3 完善管理制度，依法從嚴(yán)監(jiān)管

我國(guó)至今雖然頒布了部分規(guī)章、條例，但體系不夠完善。反觀其他國(guó)家，都有明確的法律規(guī)定，如韓國(guó)的《海岸帶管理法》《公有水面管理法》和《公有水域管理與埋填法》，日本的《海岸法》。這些法律有效地保護(hù)了海域資源。自2006年起，中國(guó)啟動(dòng)了國(guó)家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)共建方式成立了國(guó)家、省、市三級(jí)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心[7]。2011年海南省人民政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)填海造地項(xiàng)目管理的意見》，2015年海南省下發(fā)了《海南省海域使用權(quán)審批出讓管理辦法》。隨著海南省相關(guān)制度的建立和完善，海南省填海造地活動(dòng)將更加科學(xué)、有序、合理。海南制定了《海南省總體規(guī)劃(2015—2030)》，加強(qiáng)對(duì)海岸帶控制范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審批，杜絕違法違規(guī)填海造地行為。但是某些海洋工作部門法治意識(shí)淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。海南省在全國(guó)海洋系統(tǒng)率先出臺(tái)了海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓操作規(guī)程，表明對(duì)海洋的使用特別是填海造地活動(dòng)的法律規(guī)范正逐步完善。

3.4 事后評(píng)估分析，加強(qiáng)法律責(zé)任

事后評(píng)估是對(duì)已經(jīng)存在或已經(jīng)實(shí)施的行為進(jìn)行分析。圍填海造地相關(guān)的后評(píng)估制度可以采用專項(xiàng)評(píng)估與綜合評(píng)估的形式[2]187。建立圍填海造地事后評(píng)估制度是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理方面存在的不足，通過(guò)分析圍填海造地存在的問(wèn)題，完善圍填海造地制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要開展填海造地事后經(jīng)濟(jì)、生態(tài)變化評(píng)估，特別要加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害的評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，優(yōu)化圍填海造地的資源配置，盡可能減少對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響。2015年7月，海南省相關(guān)部門組織6個(gè)檢查小組，對(duì)全省12個(gè)市縣的1 823km海岸帶開發(fā)進(jìn)行專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)?？跂|海岸和三亞部分酒店附近海防林大面積被非法占用，儋州部分村莊違法填海造地等問(wèn)題，對(duì)違法利用海洋資源的行為進(jìn)行了嚴(yán)厲查處。

基于圍填海造地的復(fù)雜性，只有科學(xué)規(guī)劃好圍填海造地活動(dòng)，才能正確處理人與自然的關(guān)系，做到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一，建設(shè)美麗中國(guó)。2015年6月7日，世界海洋日暨全國(guó)海洋宣傳日“海洋生態(tài)文明建設(shè)”主題論壇在海南三亞舉行，依法建設(shè)海洋生態(tài)文明、構(gòu)建海洋發(fā)展新思路是本次大會(huì)的主題。海南省第五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上劉賜貴省長(zhǎng)明確提出加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持“生態(tài)立省”戰(zhàn)略不動(dòng)搖，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。在這樣的時(shí)代背景下，只有協(xié)調(diào)好圍填海造地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，努力規(guī)劃好圍填海造地活動(dòng)，才能既要“金山銀山”，又保有“綠水青山”。

[1]王衍，王同行，符史勇.海南省填海造地現(xiàn)狀及管理對(duì)策探討[J].海洋開發(fā)與管理，2015(8)：56.

[2]胡斯亮.圍填海造地及其管理制度研究[M].青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2015.

[3]人民網(wǎng).建設(shè)海洋生態(tài)文明 構(gòu)建海洋發(fā)展新思路[EB/OL].http://fj.people.com.cn/ocean/BIG5/n/2015/0609/c354245-25177081.html，2016-09-10.

[4]關(guān)道明.中國(guó)濱海濕地[M].北京：海洋出版社，2012.

[5]劉貢.?？谝?guī)劃建設(shè)濕地公園 立法保護(hù)東寨港紅樹林[EB/OL].http://www.hq.xinhuanet.com/news/2015-04/24/c_1115074588.htm，海南日?qǐng)?bào)，2016-09-20.

[6]鄧景耀，葉昌臣，劉永昌.渤黃海的對(duì)蝦及其資源管理[M].北京：海洋出版社，1990.

[7]于青松.中國(guó)圍填海的發(fā)展與管理[C].北京：中韓圍填海環(huán)境影響與管理政策研討會(huì)論文集.海洋出版社，2012：6.

責(zé)任編輯：李增華

Landfill Hainan Policy Consummation Under the Construction of Ecological Civilization View

MAO Yuan, ZHOU Xiao-wei

(Hainan University School of law, Haikou 570228, China)

Reclamation stretched refers to the behavior of turning the sea, lakes or the original river into the land, in today’s high-speed economic development, large population, less land, the contradiction between human and land reclamation stretched activities have gradually become one of the main ways to solve the contradictory of people. Watching from the development course of abroad, Japan, Korea, Singapore, the Netherlands and other countries and regions landfill has a lot of successful experiences. Reclamation stretched out on the extension of land have played a positive role in alleviating the contradictory of people, but landfill excessive activity has also changed the Marine circulation ecosystem, improper handling will cause serious damage to Marine resources. Hainan landfill must properly handle the relationship with the environment protection, under the background of pay attention to the construction of ecological civilization era, develope the landfill scientifically and orderly development of Marine economy, the construct beautiful China, service national strategy of “the Belt and Road”.

landfill; Hainan province; policy

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.01.003

2016-10-18

2015年度海南大學(xué)法學(xué)研究生創(chuàng)新中心研究生調(diào)研課題(15FXYJ05)階段性成果

毛園(1990—)，男，湖北荊州人，在讀碩士研究生。研究方向：民商法。

P74

1674-6341(2017)01-0007-03