摘要：精準扶貧政策在執(zhí)行中存在著明顯的不精準執(zhí)行現(xiàn)象，表現(xiàn)為識別不精準、幫扶不精準、管理不精準和考核不精準等問題。立足于基層組織的視角，考察精準扶貧政策的不精準執(zhí)行問題。基層組織在運動式治理和官僚體制的雙重規(guī)制和壓力下，面臨著一系列的執(zhí)行約束，基層治理資源有限、權(quán)責不匹配、壓力考核等因素影響了基層干部的政策定位與具體執(zhí)行。在國家治理轉(zhuǎn)型的背景下，國家、基層組織和農(nóng)民三者之間的關(guān)系發(fā)生改變，基層組織承擔的任務劇烈增長，并接受來自國家與農(nóng)民的雙重壓力和監(jiān)督。在雙重擠壓之下，基層組織表現(xiàn)出權(quán)威導向的選擇性治理、風險規(guī)避的規(guī)范化治理和硬任務的軟執(zhí)行，嚴重影響了基層組織的治理能力和政策的執(zhí)行能力。為了避免國家資源浪費和政策執(zhí)行偏差，各級政府在實施精準扶貧政策時，應當在資源投放上注重分寸，執(zhí)行政策時切合實際，對下考核時留存自主空間，從而保障精準扶貧政策有效落地。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；政策執(zhí)行；基層組織；治理能力

中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08

收稿日期：20160906DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.01

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）

作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理。

一、問題的提出

2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）?！兑庖姟诽岢?，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內(nèi)達到穩(wěn)定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進入實施階段。

精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。

精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現(xiàn)路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現(xiàn)了嚴重的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。關(guān)于精準扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認為是央地關(guān)系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會環(huán)境、鄉(xiāng)土社會的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學者主張從轉(zhuǎn)型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰(zhàn)[7]。

精準扶貧政策的不精準執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗，呈現(xiàn)當?shù)鼐珳史鲐氄邎?zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農(nóng)村資源輸入的組織困境。

二、精準扶貧政策的實踐個案

2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調(diào)查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。

（一）精準識別不精準

貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：

上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權(quán)力還在村干部。

宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打擦邊球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。

（二）精準幫扶不精準

精準幫扶要求落實幫扶責任人，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量予以支持。扶貧辦建立了駐村干部幫扶工作制度，在幫扶干部的實際確定中，上級干部參與少。宋村400多戶貧困戶，上級領導幫扶66戶，剩下的由村干部幫扶。精準幫扶工作面臨的主要問題，在于幫扶干部缺乏資源，在稀少的資源下還出現(xiàn)瞄準失誤。

精準扶貧政策在地方實踐中，面臨著“有政策無資源”的困境，幫扶干部若要真心幫扶，只能尋找私人關(guān)系。在當?shù)卣瞥龅木糯蠓鲐氄咚未逅诘胤秸咴O置九大扶貧政策，分別為產(chǎn)業(yè)扶貧、安居扶貧、健康扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、兜底保障扶貧、社會扶貧、金融扶貧和計生扶貧。中，真正能夠發(fā)揮作用的只有產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧，均靠銀行貸款，而村中大量的貧困戶由于家庭無財產(chǎn)、年齡過大等原因無法獲得貸款，他們由于風險承擔能力差也不敢輕易貸款，真正獲得貸款的24戶家庭幾乎都是有一定產(chǎn)業(yè)基礎的家庭（見表1），由此出現(xiàn)微量扶貧資源的使用錯位和精英俘獲[8]。

（三）精準管理不精準

精準管理的前提是建立扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，以便進行全方位、全過程的實時監(jiān)控。國務院扶貧辦建立了統(tǒng)一的應用軟件系統(tǒng)，各地為了向上表達工作的積極性和創(chuàng)造性，也建立了地方信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。

贛州市根據(jù)地方實際，開發(fā)了一個更為詳細的管理系統(tǒng)，基層組織要使用兩套系統(tǒng)。使用兩套系統(tǒng)存在兩方面的問題：一是兩套系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致，存在明顯出入，基層干部填寫時容易混亂；二是使用兩套系統(tǒng)，基層干部的工作量增加了至少一倍。在上級嚴格的管理要求之下，基層干部不僅需要滿足中央要求填寫網(wǎng)絡基礎信息，還需要填寫文字材料用于存檔和檢查，僅宋村一個村，填寫材料就花費了2萬多元。由于工作繁重，時間緊迫，村干部并未將表格發(fā)下去由村民填寫，而是由村干部和雇請的學生等人員填寫，大量信息造假，扶貧工作與管理之間不存在關(guān)聯(lián)。

扶貧工作的管理建立在虛假數(shù)據(jù)和虛無工作的基礎之上，根本無法做到管理精準，由此帶來的結(jié)果就是文字脫貧或電腦脫貧。

（四）精準考核不精準

考核工作是上級部門根據(jù)基層組織的工作狀況量化打分，評定對扶貧戶和貧困村識別、幫扶和管理的成效，獎優(yōu)懲劣，督促工作切實落實。在基層中國，經(jīng)驗豐富的基層干部深諳考核之道，每次檢查來臨之前，鄉(xiāng)村干部會互相通氣，以備足村干部的預習時間。

在上級前來檢查之前，村干部要集中熟悉數(shù)據(jù)和貧困戶情況，會為此專門閉門背書。針對不同的部門，村里使用不同的數(shù)據(jù)，村里共有十幾張不同的貧困戶名單。為了防備領導入戶檢查，村干部會提前跟老表打好招呼，教他們背好臺詞。上級領導進村檢查，所了解的情況與真實情況大相徑庭，但由于干部事前準備工作充分，即使識別、幫扶、管理工作做得不到位，在考核時依然能夠順利通關(guān)?？己斯ぷ魇钦麄€政策執(zhí)行中精力投入最多，要求最為嚴格，同時含水量也最多的工作。

基層組織作為精準扶貧政策的最終執(zhí)行者，在政策的執(zhí)行過程中出現(xiàn)了識別不精準、幫扶不精準、管理不精準和考核不精準等政策執(zhí)行問題，扭曲了扶貧工作的政策目標?；鶎咏M織的政策執(zhí)行偏差，一方面受制于政策本身的約束，另一方面則受制于自身的組織約束。

三、精準扶貧政策執(zhí)行偏差的組織學解釋

政策執(zhí)行的過程模式認為，政策執(zhí)行成功與否涉及四個方面：（1）理想化政策；（2）執(zhí)行機構(gòu)；（3）政策對象；（4）政策執(zhí)行時的環(huán)境因素[9]。一項政策出臺后，由于要面對多元的政策對象和復雜的環(huán)境因素，不可能是絕對理想和合理正確的。理想政策由高層出臺后不易改變，政策對象和環(huán)境因素不可控，但執(zhí)行機構(gòu)具有主體性。因此，政策能否有效執(zhí)行，很大程度上取決于政策執(zhí)行機構(gòu)的靈活性與執(zhí)行力。精準扶貧政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的識別、幫扶、管理和考核等方面的偏差，與基層組織高度相關(guān)。

（一）雙重規(guī)制下的精準扶貧政策

貧困問題具有流動性與復雜性，長期以來受到國家的廣泛關(guān)注。從建國之初起，國家就致力于通過各種方式治理和消滅貧困，各級政府專門成立扶貧辦負責該項工作，貧困治理成為政府部門的常規(guī)工作。十八大指出，要確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村特別是在貧困地區(qū)，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題沒有根本改變。隨著時間的推移，2020年漸近，貧困問題作為重要的政治問題，需要集中力量攻克，通過運動式治理攻克貧困成為官僚制方式的替代機制。周雪光認為，運動式治理一般被看做是官僚制的補充或替代機制，在常規(guī)官僚制組織失敗時啟動[10]。貧困問題是國家發(fā)展的頑疾，通過運動式治理的方式治理貧困問題，是國家在政治壓力下的可能路徑。

精準扶貧政策是以國家運動式治理的方式進行啟動，打破了官僚制的運作邏輯。國家運動式治理傳遞到基層，基層需要配合國家完成任務，同樣依靠運動式治理的方式。但基層運動式治理區(qū)別于國家運動式治理，是一種常規(guī)性的行政機制，與官僚體制互相依存，交織運作[11]?；鶎咏M織在進行政策執(zhí)行的政治動員時，一方面要以運動式治理的原則進行政策的執(zhí)行，另一方面要接受上級官僚體制的監(jiān)督與考核。也就是說，基層組織執(zhí)行精準扶貧政策，受制于運動式治理與官僚制的雙重約束，既要在短期內(nèi)迅速完成任務，又要規(guī)范化的執(zhí)行，即以運動的速度完成行政性的任務。在運動式治理與官僚制的操作之間，存在著一定的執(zhí)行張力，由此對基層組織的政策執(zhí)行提出了更高要求。

（二）基層組織的政策執(zhí)行約束

1.基層治理成本的衡量。精準扶貧實際上是一種公共品供給行為[1]，公共品的供給需要進行成本與收益的核算。基層組織并非純粹理性的組織，但在資源有限與任務多元的情況下，基層干部會根據(jù)政策投入與政策反饋進行估量，將政策執(zhí)行成本納入到考慮范疇，從而選擇政策的執(zhí)行力度。精準扶貧政策是當前國家重要的政治工作，各級政府將之作為中心工作開展。但精準扶貧政策執(zhí)行面臨著兩大難題：一是政策執(zhí)行要在短期內(nèi)破解起點難題，即在當前村莊內(nèi)部群體差異不明顯的情況下，正確識別目標對象。中國大部分貧困地區(qū)的貧困人口，同質(zhì)性強，容易辨別出絕對貧困群體，但不易辨別次貧困群體，若要精準識別，就要花費巨大的人力物力財力，成本高昂，基層政府普遍承擔不起。由于對象無法做到精準識別，必然會出現(xiàn)第二個問題，如果完全按照上級要求公開申請評議、公示公告，那么，就會出現(xiàn)次貧困群體對于名額的爭奪，村干部需要投入精力居中調(diào)和，但面對利益往往不易平衡各方力量，調(diào)和不慎就會引發(fā)上訪等問題。因此，基層組織為了避免治理成本的增長，選擇以相對隱蔽的方式確定名額，由村干部通過主觀判斷模糊化處理，從而產(chǎn)生不精準的識別。

2.權(quán)責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實。基層組織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責任的直接承擔者。

然而，基層干部肩負的責任與享有的權(quán)力嚴重不匹配，表現(xiàn)在兩個方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現(xiàn)時，基層干部一無充足資源，二無政策權(quán)力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權(quán)責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內(nèi)糊弄過去。

3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責任—利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，形成基層政權(quán)運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權(quán)不得已的選擇。

目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優(yōu)懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現(xiàn)目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質(zhì)意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復核對文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級檢查時要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現(xiàn)，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現(xiàn)基層干部的自保。

（三）基層干部的政策定位

從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權(quán)責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。

在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權(quán)責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準執(zhí)行現(xiàn)象。

四、國家資源輸入的基層組織困境

農(nóng)業(yè)稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項重要的理論問題和現(xiàn)實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時所面臨的治理成本、權(quán)責問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。

（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)

農(nóng)業(yè)稅費取消以前，國家表現(xiàn)出強者形象，具有高度的專制權(quán)力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結(jié)成合謀關(guān)系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張狀態(tài)?；鶎咏M織則由于和農(nóng)民在各項事務上密切互動，建立緊密關(guān)聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權(quán)，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉(zhuǎn)移，中央借機約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關(guān)系被打破，與農(nóng)民之間的關(guān)系日漸疏遠與惡化（見圖1）。

在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農(nóng)村社會輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國家對于“三農(nóng)”領域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農(nóng)民日益增長的雙重任務（見圖2）。

由此可以看到，在稅費改革以后，中央、農(nóng)民與基層干部三者之間的關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，中央與農(nóng)民更加親近，基層干部與農(nóng)民的關(guān)系疏遠與惡化，基層干部受到來自中央與農(nóng)民的雙重監(jiān)控。基層組織深陷于國家與農(nóng)民之間，被國家任務與農(nóng)民期待、國家監(jiān)控與農(nóng)民監(jiān)督所綁架，逐步喪失了治理能力，受到來自于上下兩層的雙重擠壓，權(quán)力很弱，責任很大，如同夾心面包中的夾心層一般。

（二）政策執(zhí)行與資源落地的基層組織困境

基層組織是國家政權(quán)建設的基層載體?；鶎咏M織的運行狀況直接影響到國家政策執(zhí)行的力度與國家資源落地的效率。在地域遼闊的中國，中央長期以來都是通過“集權(quán)的簡約治理”保持對基層社會的控制，即依靠準官員進行基層社會治理[15]。新中國成立以后，中央將官僚體系向下延伸，強化了對于基層社會的滲透能力，但仍然保持對民間社會規(guī)則的遵從，依靠民間規(guī)則有效治理社會，給予基層組織充分的自主性，表現(xiàn)出正式權(quán)力的非正式運作[17]?；鶎咏M織出現(xiàn)“夾心化”趨勢，基層干部在政策執(zhí)行上的彈性空間被壓縮，從而陷入到“夾心層”的治理困境中，嚴重影響了國家資源的使用效率。

基層組織的“夾心層”治理，在面對政策執(zhí)行和資源落地時，表現(xiàn)出三個方面的傾向：

1.權(quán)威導向的選擇性治理。選擇性治理是以農(nóng)村基層政府為本位，對于自己有利的事情就去做，對于于己不利或吃力不討好的事就不做，有選擇性地展開行政行為，是政府基于自身理性和利益最大化的選擇[18，19]。隨著國家控制的強化和權(quán)力的聚攏，基層組織選擇性治理的方向發(fā)生變化，逐步向上級偏好偏離，而忽視了其他更為重要的工作。在政策執(zhí)行中，哪項工作的比重重、政治效益高，就優(yōu)先執(zhí)行哪項工作。國家通過政治運動的方式推動開展扶貧工作，基層組織就不顧地方實際承接國家的政策并通過類似的方式去開展，完全忽視了政策執(zhí)行的目的與意義，比如貧困名額遠高于真實貧困戶，結(jié)果導致國家資源投入錯位和浪費。

2.風險規(guī)避的規(guī)范化治理。基層組織在當前的狀態(tài)下仍然存在策略運作的空間，但由于上級的監(jiān)控日益嚴格，農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督增多，基層干部策略運作的空間日漸縮小，風險越來越高，上級政府的查處和農(nóng)民的舉報就可能中斷干部的政治前途。扶貧工作本身具有對象和環(huán)境的復雜性，不可能完美執(zhí)行，但基層干部憚于上級的苛責，為了規(guī)避風險和責任，遵循“不出事”邏輯[20]，將策略應對的空間主要放在上級的檢查上，以消極的文本扶貧的方式開展工作，卻不展開積極的扶貧實踐。

3.硬任務的軟執(zhí)行。國家為了有效落實政策，通過政治動員的方式強力推動，基層組織以同樣的方式承接上級的任務。國家的治理能力變強以后，一年一個涉農(nóng)政策，村干部每年要集中精力應付大量自上而下的任務，宋村干部去年集中攻克精準扶貧，前年搞網(wǎng)格化管理，大前年是清潔工程。盡管政策以運動的方式下達，但隨后就會常態(tài)化，成為村干部每年必備的工作。基層組織承接的政策過多，必然會出現(xiàn)政策執(zhí)行的軟化，每項工作都無法做到位。周雪光曾敏銳地指出，一旦運動式治理“長效化”即常規(guī)化，必然受到官僚體制常規(guī)機制的束縛和同化，表現(xiàn)出政治動員活動儀式化，結(jié)果是運動式治理的效果每況愈下[10]。

由此可以看到，當基層組織“夾心化”以后，就會傾向于附庸、保守和消極的治理，在面對國家資源下鄉(xiāng)時，缺乏對于政策的合理定位和資源的有效利用，只是成為被動的應付者，最終導致資源的無效投入和政策的執(zhí)行偏差。

五、結(jié)論與討論

精準扶貧政策實踐中的不精準執(zhí)行，是我國資源輸入背景下基層組織深層困境的外在表現(xiàn)。在稅改以前，基層組織作為國家政策和資源的承接者，面對統(tǒng)一的國家政策，具有一定的靈活性，能夠根據(jù)地方實際進行變通執(zhí)行，將政策目標與地方目標有機結(jié)合起來，有利于政策落實與資源使用。稅改以后，國家試圖建立與農(nóng)民的直接勾連，基層組織面臨著來自國家和農(nóng)民的雙重夾擊，逐步喪失基層治理的靈活性，政策目標與基層現(xiàn)實之間缺乏磨合的空間，政策執(zhí)行的有效性就被削弱。在精準扶貧政策的具體實踐中，由于基層組織缺乏靈活性和自主性，面臨著治理資源限制、責權(quán)不匹配和壓力型考核等政策執(zhí)行約束，導致在精準識別、幫扶、管理和考核等方面都出現(xiàn)了明顯的執(zhí)行偏差。

有學者指出，即使國家有能力建構(gòu)自上而下、直達基層地區(qū)的高效動員體系，一旦離開地方自治，這套體制的運營成本就會驟然增加，以致難以為繼[21]。要保障基層政權(quán)的穩(wěn)定，避免國家資源浪費和政策執(zhí)行偏差，國家必須重新賦予基層組織的靈活性與自主性，重塑基層組織的合法性與權(quán)威性。就扶貧政策而言，要做到以下幾點：

1.資源投放有分寸。精準扶貧政策在執(zhí)行中的一大障礙就是名額分配太多，致使扶貧政策變?yōu)楦＠峙湔撸瑥亩鴰碚邎?zhí)行和基層治理的一系列障礙。國家在投放資源時，不要一味求大求全，要根據(jù)基層組織反饋的地方實際投放資源，避免資源投放的主觀性，確保國家政策惠及到真正的貧困人口身上。

2.政策執(zhí)行要實際。扶貧工作具有長期性，國家要求短期內(nèi)迅速完成，與貧困本身的特性相違背，基層干部顯然不可能如實完成任務，遂將任務執(zhí)行軟化。政策執(zhí)行受到政策本身、政策對象和政策環(huán)境的影響，不可能完美執(zhí)行，國家對于基層政府的具體執(zhí)行狀況不能要求過于細致，要給予基層組織執(zhí)行政策的靈活性，由基層干部根據(jù)地方實際來執(zhí)行，國家通過政策激勵給予一定的引導。

3.上級考核不死板。上級考核方向具有明顯的導向性，精準扶貧工作考核偏向于管理，重在材料工作，基層干部為此將主要的工作精力放在文本的制作上，其他的政策執(zhí)行也如此。國家要督促地方政府落實政策，做好實事，就必須在考核上發(fā)生轉(zhuǎn)向，一方面要由國家把握大方向，另一方面要由地方組織自主調(diào)整。國家在考核時，則要留有地方組織根據(jù)地方實際自我發(fā)揮的空間。

致謝：本文的問題意識來源于2016年7月在贛南的暑期調(diào)研，感謝一同調(diào)研的袁明寶、馮川、史明萍和楊春滋等學友在集體討論中給予的靈感與啟發(fā)，感謝寫作過程中桂華、邢成舉和呂德文等師長的傾心指導！

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