美國環(huán)境行政執(zhí)法特點及啟示

廖敏

摘要：〖HJ1.73mm〗雖然我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟成就，但環(huán)境問題卻日趨嚴(yán)重，面臨著嚴(yán)峻的執(zhí)法形勢。美國早期“經(jīng)濟優(yōu)先”發(fā)展模式造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題，但通過多年來的積極治理，成功的改善了環(huán)境。借鑒美國環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗有利于完善我國的環(huán)境執(zhí)法體系。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；特點；啟示

中圖分類號：X321文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0061-02

我國一直以來都非常重視環(huán)境保護問題，特別是進入21世紀(jì)以來，頻繁出臺了多項環(huán)境保護政策法規(guī)，但是，現(xiàn)實情況卻是環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，面對這種嚴(yán)峻形勢，2011年《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》明確提出了，對地方各級人民政府政績考核實行環(huán)境保護一票否決制，2014年修訂并通過了史上最嚴(yán)《環(huán)境保護法》，然而，環(huán)境保護整體情況還是不容樂觀，造成這種情況的原因有多個方面，其中環(huán)境執(zhí)法問題是一個重要的因素。美國環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗豐富、成效顯著，對我國的環(huán)境執(zhí)法變革有著重要的啟示。

一、美國環(huán)境執(zhí)法特點

自20世紀(jì)初開始，美國以“經(jīng)濟優(yōu)先”發(fā)展模式取得了經(jīng)濟上的繁榮發(fā)展，但同時生態(tài)環(huán)境卻急劇惡化，環(huán)境事故頻發(fā)。面對這種嚴(yán)峻形勢，美國自20世紀(jì)70年代起采取一系列措施加大對環(huán)境問題的治理，取得了顯著的成效。

（一）環(huán)保部門受重視，執(zhí)法權(quán)力有保障

美國環(huán)保局是美國環(huán)境執(zhí)法的重要主體，在國家組織結(jié)構(gòu)中具有重要的地位。美國環(huán)保局局長直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，雖然不是內(nèi)閣成員，但是能夠參加內(nèi)閣會議，權(quán)力大于一般部門首長，為環(huán)境執(zhí)法提供了有力的保障。

20世紀(jì)70年代以前，環(huán)境保護主要由美國各州政府負(fù)責(zé)，但環(huán)境問題往往跨區(qū)域，而各州政府在環(huán)境保護、執(zhí)法等方面又缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致環(huán)境問題日益嚴(yán)重，鑒于這種突出情況，美國重新分配了環(huán)境保護權(quán)力，于1970年依法成立了環(huán)保局。根據(jù)法律授權(quán)，美國環(huán)保局管轄全國的環(huán)境問題，有權(quán)制定環(huán)境政策和相關(guān)實施細(xì)則，并對各州的環(huán)境政策法律執(zhí)行情況擁有監(jiān)督權(quán)。在環(huán)境政策法律執(zhí)行中，具體由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，如果州政府不能充分履行其法定職責(zé)，美國環(huán)保局也有一定的實質(zhì)性權(quán)力對州政府進行制約。如排污許可證由美國環(huán)保局負(fù)責(zé)，對環(huán)保不達(dá)標(biāo)的地方由美國環(huán)保局頒發(fā)許可證，環(huán)保達(dá)標(biāo)的地方也要經(jīng)過美國環(huán)保局的授權(quán)并經(jīng)過批準(zhǔn)后，州政府才能頒發(fā)許可證。

環(huán)境執(zhí)法往往涉及多個部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門，只有加強各部門之間的協(xié)調(diào)合作，才能及時有效的處理一些跨介質(zhì)的環(huán)境違法案件。美國由12個政府機構(gòu)設(shè)立了常設(shè)性的組織機構(gòu)“聯(lián)邦機構(gòu)間環(huán)境正義工作組”，主席由環(huán)保局局長擔(dān)任，其目的就是為了加強以環(huán)保局為主的各機構(gòu)之間的協(xié)作，以便更好的開展環(huán)境保護工作。有些政府機構(gòu)對某一領(lǐng)域負(fù)有環(huán)境保護責(zé)任，是環(huán)境執(zhí)法的主體，但同時其本身也應(yīng)該成為環(huán)境管理的對象。美國環(huán)保局針對其他政府部門專門制定了相關(guān)規(guī)定，如國防部就是重點的監(jiān)督對象。

（二）執(zhí)法方式剛?cè)嵯酀?/p>

美國的環(huán)境執(zhí)法方式兼具“剛性”和“柔性”的特點，能夠有效應(yīng)對環(huán)境問題的復(fù)雜性。美國環(huán)境執(zhí)法的“剛性”表現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法具有很高的強制性，并由以下幾方面保障環(huán)境執(zhí)法的強制執(zhí)行力。1.美國環(huán)保局提供充足的經(jīng)費和配備大量人員為環(huán)境強制執(zhí)行提供基本保障。如2010年至2015年，每年的環(huán)境執(zhí)法預(yù)算金額為7.9億-8.4億美元。2.為保障環(huán)境執(zhí)法的威懾力，設(shè)立了專門的執(zhí)行機構(gòu)“執(zhí)法與守法辦公室”，其中內(nèi)設(shè)的刑事執(zhí)法處、民事執(zhí)法處有權(quán)直接調(diào)查、立案、起訴環(huán)境違法案件。3.環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)權(quán)力大，執(zhí)法活動有權(quán)威。如根據(jù)《固體廢棄物處置法》的授權(quán)，環(huán)保局對一切監(jiān)管對象有調(diào)查權(quán)，并有下達(dá)守法令、罰款等權(quán)限，特殊情況下，執(zhí)法人員有權(quán)佩戴槍支進入執(zhí)法現(xiàn)場。4.通過行政、司法兩種手段保障強制執(zhí)行力。如根據(jù)《有毒物質(zhì)法》的規(guī)定，對于故意違法者，除行政罰款外，科以每違法日2.5萬美元的刑事罰金或1年以下監(jiān)禁，或二者并罰。

由于“剛性”環(huán)境執(zhí)法過于嚴(yán)厲，又缺少靈活性，引起了一些企業(yè)的不滿和抵抗，無形中既增加了執(zhí)法的難度，又降低了執(zhí)法的效率，自20世紀(jì)90年代中開始，美國進行了“柔性”環(huán)境執(zhí)法改革，取得了很好的執(zhí)法效果?！叭嵝浴眻?zhí)法方式主要有兩種：1.守法援助項目。美國有著大量的守法援助項目，鼓勵引導(dǎo)人們自愿遵守法律保護環(huán)境。例如，通過守法教育，讓人們了解具體的環(huán)境保護法律規(guī)定，明白不遵守環(huán)境法律的嚴(yán)重后果；通過技術(shù)援助幫助企業(yè)進行環(huán)保技術(shù)改造；通過資金補助鼓勵企業(yè)購買必要的環(huán)保設(shè)備等。2.行政獎勵。例如，幫助守法企業(yè)進行正面宣傳，提高其公眾形象和聲譽，提升其產(chǎn)品市場競爭力；對守法企業(yè)進行資金補貼或給予退稅。通過這些“柔性”環(huán)境執(zhí)法手段，既減少了執(zhí)法成本，又促進了人們自愿保護環(huán)境，彌補了“剛性”環(huán)境執(zhí)法的不足。

二、我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題

當(dāng)前，我國環(huán)境保護面臨的突出問題是，立法很多但實施卻很難，造成這種現(xiàn)象主要有兩個方面的原因。

（一）執(zhí)法權(quán)威不足

從我國政府的組織結(jié)構(gòu)上看，環(huán)保部門隸屬于政府，地方政府掌握著當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的人事任免權(quán)和財政權(quán)，這就導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法很容易受到政府的干擾，影響執(zhí)法的順利進行。長期以來，我國各級政府的核心工作就是發(fā)展經(jīng)濟。有些領(lǐng)導(dǎo)為了個人的政治前途，片面追求經(jīng)濟短暫的增長，不顧當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承受力，上馬一些高污染性的工業(yè)項目，并對其進行“掛牌保護”阻礙環(huán)保部門正常的執(zhí)法，面對這種情況，環(huán)保部門也是無能為力，更有甚者，被保護的污染企業(yè)不但沒有受到任何追責(zé)，政府反而在政策、資金等方面給予優(yōu)惠，不但助長了違法企業(yè)的囂張氣焰，也加深了環(huán)境污染問題。

另一方面，環(huán)境問題十分復(fù)雜，有時需要多個部門共同努力密切合作才能有效解決。雖然《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了，環(huán)境保護部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但當(dāng)各部門出現(xiàn)利益沖突時，環(huán)保部門卻沒有權(quán)力對其它部門進行監(jiān)督管理，要求其配合環(huán)境執(zhí)法，而且，對于其它部門繞開《環(huán)境保護法》根據(jù)有關(guān)專項法律進行環(huán)境執(zhí)法的行為也無能為力。比如，農(nóng)業(yè)部門可以根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定進行環(huán)境執(zhí)法，林業(yè)部門可以根據(jù)《林業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定進行環(huán)境執(zhí)法等。

（二）執(zhí)法手段單一

當(dāng)前，有些地方官員存在著高高在上的“家長意識”，在執(zhí)法中常常采用傳統(tǒng)的命令控制手段，即通過事前許可、事中監(jiān)察和事后處罰來執(zhí)法，而且最常用的手段就是罰款，只要交了罰款，企業(yè)就可以放心排污，繼續(xù)環(huán)境違法行為，再加上廣大民眾普遍認(rèn)為，造成環(huán)境問題日趨嚴(yán)重的主要原因就是執(zhí)法不嚴(yán)，對于環(huán)境違法案件就應(yīng)該加大處罰力度，只有重罰才能有效保護環(huán)境，造成環(huán)境執(zhí)法上更加傾向于嚴(yán)格執(zhí)法?，F(xiàn)階段這種威懾型執(zhí)法手段，雖然可以通過嚴(yán)厲處罰來改變企業(yè)的行為，實現(xiàn)特定的環(huán)境執(zhí)法目的，但是這種重視事后處罰的方式在實踐中并不能有效預(yù)防、減少環(huán)境違法行為。而環(huán)境問題一旦發(fā)生就有可能造成不可挽回的嚴(yán)重后果，因此，我們在環(huán)境執(zhí)法中應(yīng)該更加注重環(huán)境預(yù)防，鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)提高自身環(huán)境管理能力，積極遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，并加深民眾保護環(huán)境的重要意識。

三、啟示

對比美國環(huán)境執(zhí)法特點，我們可以借鑒并完善我國的環(huán)境執(zhí)法方式。

（一）提升環(huán)境執(zhí)法權(quán)威

新《環(huán)境保護法》對環(huán)境違法行為規(guī)定了很多嚴(yán)厲的法律責(zé)任，但法律的生命在于執(zhí)行，如果法律條文不能得到嚴(yán)格的執(zhí)行，那么法律也就是一紙空文，不但不能產(chǎn)生任何實際意義，反而會引發(fā)公眾對法律的不信任，影響黨和國家的形象。通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，造成環(huán)境執(zhí)法不力的重要原因就是沒有一個統(tǒng)一的、權(quán)威的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)。我國是社會主義國家，黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作，因此，在環(huán)境執(zhí)法問題上，地方黨委應(yīng)該負(fù)起責(zé)任，只有讓黨委負(fù)起責(zé)任，才能排除一切干擾，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門順利有效的進行環(huán)境執(zhí)法。

（二）完善環(huán)境執(zhí)法方式

不可否認(rèn)，威懾型執(zhí)法方式在環(huán)境執(zhí)法中起著重要作用，但是，我們也不能忽視“柔性”環(huán)境執(zhí)法方式的優(yōu)勢。“柔性”執(zhí)法方式具有的靈活性、激勵性能夠有效彌補威懾型執(zhí)法方式的缺陷，因此，我們應(yīng)該加強“柔性”執(zhí)法的力度，通過行政指導(dǎo)、行政獎勵等手段，改變有些企業(yè)的消極抵抗，激勵企業(yè)積極、自愿守法，營造一個良好的環(huán)境執(zhí)法氛圍。

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