王海英++江夏++王友緣

【摘要】在梳理國際國內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)歷史變遷和預(yù)測未來十五年我國學(xué)前教育發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，研究者認為，我國面向2030年構(gòu)想的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括空間、規(guī)劃、質(zhì)量三個維度，總體目標(biāo)是建立起普惠、公益、優(yōu)質(zhì)、均衡的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，實現(xiàn)益童、惠民、利國的學(xué)前教育發(fā)展愿景。具體目標(biāo)可分為事業(yè)發(fā)展、體制發(fā)展、投入發(fā)展、公平指數(shù)和質(zhì)量發(fā)展等五個方面，為此，各級政府要根據(jù)“決策導(dǎo)向-政策制度-項目措施”三維推進策略模型，確定“政府主導(dǎo)、弱勢補償、質(zhì)量為先”的決策導(dǎo)向，開展系統(tǒng)化制度設(shè)計，推行一系列旨在促進學(xué)前教育質(zhì)量提升的項目措施。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；中長期發(fā)展目標(biāo)；推進策略；發(fā)展愿景

【中圖分類號】G617 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-4604（2016）09-0003-08

2015年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了《教育2030行動框架》，倡導(dǎo)各成員國“2030年實現(xiàn)全民享有公平、包容的良好教育和終身學(xué)習(xí)機會”的教育目標(biāo)。在之前的《仁川宣言》中，聯(lián)合國教科文組織提出各成員國要提供至少 1 年有質(zhì)量的免費或義務(wù)的學(xué)前教育，讓所有兒童都有機會獲得有質(zhì)量的早期發(fā)展、看護和教育。中國政府作為聯(lián)合國教科文組織的成員國，對此作出了莊嚴承諾。然而，如何在中國實現(xiàn)《教育2030行動框架》所提出的目標(biāo)，如何在未來十五年建構(gòu)起一個公益、普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，中國政府該采取哪些推進策略來確保這些目標(biāo)的實現(xiàn)，都是亟待學(xué)界研究與探討的問題。本文從國際國內(nèi)學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)的變遷歷程與未來趨勢分析著手，嘗試對我國面向2030年的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)及其推進策略提出構(gòu)想。

一、國際國內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的歷史變遷及未來趨勢

制訂面向2030年的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)，從而實現(xiàn)《教育2030行動框架》所提出的教育目標(biāo)，可以從仔細梳理近一百年來國際國內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的歷史變遷以及對未來十五年中國可能面臨的學(xué)前教育基本需求、學(xué)前人口變化趨勢、各級政府財政投入規(guī)模、社會力量參與能力等加以預(yù)測，進而開展具體構(gòu)想，以便在戰(zhàn)略性、前瞻性高度合理定位我國學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)。

（一）國際國內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的歷史變遷

1.歐美發(fā)達國家學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的變遷軌跡

縱觀歐美發(fā)達國家學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的變遷歷程，我們可以把它大致劃分為三個階段，即關(guān)注普及階段、關(guān)注公平階段及關(guān)注質(zhì)量階段。在關(guān)注普及階段，各國政府重視的是提高適齡幼兒的入園率，提高適齡幼兒家長的科學(xué)育兒水平。譬如美國，在其《2000年教育戰(zhàn)略》中提出“應(yīng)保證所有兒童都能接受高質(zhì)量的適合個體發(fā)展需要的學(xué)前教育”，明確將全面普及學(xué)前教育列為教育改革首要目標(biāo)。為了保證全面普及學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，各國政府都采取了各種戰(zhàn)略措施。一是出臺有關(guān)學(xué)前教育的相關(guān)法律法規(guī)和政策，從而為普及學(xué)前教育提供高位階、強制性與權(quán)威性的法律規(guī)范。二是強化政府責(zé)任，逐漸建立起以公立學(xué)前教育機構(gòu)為主體的普及模式。譬如，在OECD成員國中有一半以上的國家公立學(xué)前教育機構(gòu)占學(xué)前教育機構(gòu)總數(shù)的50%以上。三是以免費、減費或補助為主要策略，推進學(xué)前教育的全面普及。在關(guān)注公平階段，各國政府出臺了較多支持弱勢群體接受早期教育的政策措施，譬如美國的“開端計劃”、英國的“確保開端計劃”和OECD的“強勢開端計劃”等。當(dāng)普及與公平的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)逐步實現(xiàn)之后，各國政府又將學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)定位于提高質(zhì)量。譬如，德國在《日托擴展法》《兒童及青少年福利法》中，對學(xué)前教育機構(gòu)的教育質(zhì)量和教育主管部門的督導(dǎo)職責(zé)等都作出了明確規(guī)定。其他國家也分別以不同形式對影響學(xué)前教育質(zhì)量的教師培養(yǎng)培訓(xùn)、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置、質(zhì)量督導(dǎo)等作了規(guī)定，以從政策層面支持學(xué)前教育質(zhì)量的真正提升。

龐麗娟等人對國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的梳理也與本文所分析的上述三個階段發(fā)展趨勢相一致，即促進學(xué)前教育的全面普及是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向，推進學(xué)前教育公平是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的價值追求，促進學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，以政府為主導(dǎo)是實施學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則，以公共財政為支撐是實施學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的堅實保障。〔1〕

2.我國學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的變遷軌跡

縱觀我國建國后學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的變遷歷程，我們發(fā)現(xiàn)，我國的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)多集中表現(xiàn)在事業(yè)發(fā)展上，即較多聚焦于經(jīng)濟發(fā)展不同程度地區(qū)的學(xué)前教育三年入園率、學(xué)前教育一年入園率及0～6歲兒童家長及看護人員的科學(xué)育兒能力。新中國成立初期，我國政府缺少有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃意識。直到20世紀90年代，我國政府才有了對學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的具體表述。譬如，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“大中城市基本滿足幼兒接受教育的需求，廣大農(nóng)村積極發(fā)展學(xué)前一年教育”。1996～2000年的“九五”期間，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)被定位于“學(xué)前三年入園率全國總體達到45%，經(jīng)濟欠發(fā)達省（市）35%，經(jīng)濟中等?。ㄊ校?5%，經(jīng)濟發(fā)達?。ㄊ校?5%；大、中城市基本普及學(xué)前三年教育；農(nóng)村學(xué)前一年入園率達到60%”。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）中，我國政府提出了“2020年學(xué)前教育一年毛入園率達到95%，二年毛入園率達到80%，三年毛入園率達到70%”的發(fā)展目標(biāo)。

分析我國學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的變遷軌跡，我們發(fā)現(xiàn)，我國政府對學(xué)前教育的發(fā)展基本只提數(shù)量上的期望，尚無作出整體設(shè)計，也缺少質(zhì)量層面的具體表述。當(dāng)然，學(xué)界也缺少對國際國內(nèi)學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)的比較研究，缺少對學(xué)前教育體制發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、公平指數(shù)目標(biāo)、質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的具體研究。因此，要討論我國面向2030年的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)，我們需要仔細研究國際學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的歷史變遷，特別是OECD國家學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的歷史變遷、金磚五國學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的歷史變遷，在此基礎(chǔ)上制訂出更具國際視野，也符合國內(nèi)現(xiàn)有基礎(chǔ)的2030年學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)。

（二）國內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的未來趨勢

制訂我國面向2030年的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)，不僅需要了解國際國內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的變遷歷史，更要分析未來十五年國內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展可能面臨的整體環(huán)境，包括政治制度、經(jīng)濟社會發(fā)展、人口變化、公眾需求、公民社會發(fā)育程度等。

1.未來十五年我國學(xué)前教育發(fā)展面臨的核心問題

在第二期學(xué)前教育“三年行動計劃”中，我國政府提出了學(xué)前教育發(fā)展的四大任務(wù)，即擴資源、調(diào)結(jié)構(gòu)、建機制、提質(zhì)量。這四個方面不僅是2014～2016年學(xué)前教育發(fā)展面臨的主要問題，也是未來十五年我國學(xué)前教育發(fā)展面臨的核心問題。隨著各項改革措施的進一步深化，關(guān)于公益、普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡的學(xué)前教育公共服務(wù)體系如何建構(gòu)，如何促進學(xué)前教育公平與學(xué)前教育質(zhì)量的提高，如何真正實現(xiàn)省域范圍內(nèi)學(xué)前教育的均衡發(fā)展等，已成為未來十五年我國學(xué)前教育發(fā)展面臨的核心問題。

2.未來十五年社會公眾的學(xué)前教育基本需求

未來十五年，隨著我國經(jīng)濟的穩(wěn)步增長，社會公眾對學(xué)前教育的需求將會從關(guān)注數(shù)量，包括收費標(biāo)準(zhǔn)、入園遠近、班級規(guī)模等，轉(zhuǎn)移到關(guān)注教師隊伍、課程品質(zhì)、家園合作等質(zhì)量上來。這意味著我國的學(xué)前教育發(fā)展要日益加快師資培養(yǎng)、在職培訓(xùn)、課程建設(shè)等方面的發(fā)展，以促進學(xué)前教育質(zhì)量的提升。

3.未來十五年學(xué)前兒童的人口變化趨勢

人口因素是影響學(xué)前教育未來規(guī)劃的重要因素。如果各級政府不能很好地把脈未來十五年學(xué)前兒童人口的變化軌跡，就很容易遇到因“嬰兒潮”再次導(dǎo)致的“入園難”，或因“少子化”帶來的校舍閑置等問題。自2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布以來，我國各級政府的學(xué)前教育規(guī)劃意識有所增強，開始較多地從經(jīng)濟社會、人口發(fā)展、公民參與、社會需求等方面對學(xué)前教育進行布局規(guī)劃，而這其中，最重要的影響因子是適齡學(xué)前兒童人口的增長幅度和區(qū)域分布。此外，未來學(xué)前教育發(fā)展布局規(guī)劃還要考慮外來人口的導(dǎo)入與遷移等因素，注意當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展格局的變化，考慮譬如物流、商品集散、企業(yè)進駐等帶來的人口遷移，以使學(xué)前教育能穩(wěn)定、有序、高質(zhì)量地發(fā)展。

4.未來十五年各級政府的財政投入規(guī)模

根據(jù)國際國內(nèi)相關(guān)研究，有質(zhì)量的學(xué)前教育是以一定規(guī)模的財政投入為前提的。在2010年前，我國學(xué)前教育的財政支出占整個教育經(jīng)費的比例為1.3%。經(jīng)過第一期學(xué)前教育“三年行動計劃”的推動，到了2013年，我國學(xué)前教育的財政性經(jīng)費支出已占整個教育經(jīng)費支出的3.4%，有些地方甚至高達15%。在未來十五年，我國各級政府的學(xué)前教育財政投入至少要占5%～7%才能保證學(xué)前教育有質(zhì)量的發(fā)展。根據(jù)劉焱所帶領(lǐng)的課題組的預(yù)測，〔2〕若未來學(xué)前教育“以政府財政投入為主，以公辦幼兒園為主，以公辦教師為主”，則學(xué)前教育的財政性投入占比要達到6.35%～8.68%。

5.未來十五年社會力量的參與能力

在《若干意見》中，我國政府倡導(dǎo)的辦園體制是“政府主導(dǎo)、社會參與、公民辦并舉”，這意味著社會力量在我國學(xué)前教育的未來發(fā)展中仍會發(fā)揮重要作用。隨著兩期“三年行動計劃”的實施，在一些地區(qū)，政府主辦的公辦幼兒園所占比率日益提高，社會力量參與辦園的空間越來越小。而在大多數(shù)地區(qū)，政府越來越多履行的是保底的責(zé)任，即在農(nóng)村地區(qū)舉辦公辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園，在城市地區(qū)發(fā)展財政扶持下的普惠性民辦園，讓“政府的歸政府，市場的歸市場”。然而，在一些地區(qū)也出現(xiàn)了政府責(zé)任弱化的傾向，將政府原本應(yīng)該承擔(dān)的保底責(zé)任無限制地推給了市場。

鑒于我國不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差異顯著和各個地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育的傳統(tǒng)有所不同等現(xiàn)狀，我們認為，有必要對未來十五年的學(xué)前教育開展分地區(qū)、有重點的規(guī)劃，明確政府應(yīng)該履責(zé)的邊界，預(yù)留社會力量參與學(xué)前教育的可能空間，將辦園體制的差異轉(zhuǎn)化成學(xué)前教育多元發(fā)展的良性格局。

二、我國面向2030年的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成

學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)，是在學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略和愿景規(guī)劃〔3〕中，國家對未來5～15年內(nèi)學(xué)前教育公共服務(wù)體系所應(yīng)達到的目標(biāo)及其具體指標(biāo)的一種全方位描述，包括總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。

（一）學(xué)前教育發(fā)展總體目標(biāo)

在我國剛剛頒布的“十三五”規(guī)劃中，關(guān)于未來五年學(xué)前教育的發(fā)展，政府提出的是，“鼓勵普惠性幼兒園發(fā)展，加強農(nóng)村普惠性學(xué)前教育，實施學(xué)前教育三年行動計劃，學(xué)前三年毛入園率提高到85%”。這意味著，在未來發(fā)展中，我國學(xué)前教育的總體方向應(yīng)是超越現(xiàn)有辦園體制區(qū)分的普惠性學(xué)前教育。

根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》《若干意見》及“十三五”規(guī)劃，我國未來十五年學(xué)前教育發(fā)展的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，建立起普惠、公益、優(yōu)質(zhì)、均衡的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，實現(xiàn)益童、惠民、利國〔4〕的學(xué)前教育發(fā)展愿景。

（二）學(xué)前教育發(fā)展具體目標(biāo)

普惠、公益、優(yōu)質(zhì)、均衡的學(xué)前教育公共服務(wù)體系目標(biāo)的達成有賴于一系列學(xué)前教育具體目標(biāo)的落實，包括事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、體制發(fā)展目標(biāo)、投入發(fā)展目標(biāo)、公平指數(shù)目標(biāo)和質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

1.事業(yè)發(fā)展目標(biāo)

在大多數(shù)關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的描述中，學(xué)前教育普及率是表述重點。在《教育規(guī)劃綱要》中，我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)被表述為三種不同目標(biāo)：學(xué)前一年普及率、學(xué)前兩年普及率及學(xué)前三年普及率。從“十三五”規(guī)劃的表述看，我國學(xué)前教育的普及率在未來五年將提高到85%。從國際學(xué)前教育普及的情況看，學(xué)前教育普及率越高并不必然意味著這個地區(qū)的學(xué)前教育質(zhì)量越高。相反，有時候過高的普及率很可能意味著一個國家或地區(qū)的學(xué)前教育會過于依賴機構(gòu)化的學(xué)前教育，從而在某種程度上會弱化家庭的教養(yǎng)意識。因此，未來十五年，我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)宜確定在85%～90%。

2.體制發(fā)展目標(biāo)

目前，我國的學(xué)前教育發(fā)展是多種體制共存的格局，有公辦幼兒園、公辦性質(zhì)的幼兒園（部門辦幼兒園、部隊辦幼兒園、街道辦幼兒園、集體辦幼兒園、高校辦幼兒園、企業(yè)辦幼兒園，等等）、普惠性民辦幼兒園、民辦幼兒園四種體制?！度舾梢庖姟返日呶募_定的我國學(xué)前教育的未來發(fā)展趨勢和努力方向是重點發(fā)展普惠性學(xué)前教育，打破現(xiàn)有體制障礙和制度藩籬。因此，各級政府要以建立公益、普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡學(xué)前教育公共服務(wù)體系為目標(biāo)，支持普惠性幼兒園發(fā)展，建立起公平均等的學(xué)前教育財政投入機制與成本分擔(dān)制度。

本屆政府履職之初，就作出了進行事業(yè)單位人事制度改革，凍結(jié)事業(yè)單位人事編制，財政供養(yǎng)人員一個不增的決定。這意味著，未來學(xué)前教育的發(fā)展不會是依靠大量增加有編制的教師、大力發(fā)展公辦幼兒園來實現(xiàn)的，各級政府必須創(chuàng)新財政投入機制，消除辦園體制差異，采取生均財政撥款、生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的方式扶持普惠性幼兒園發(fā)展。

3.投入發(fā)展目標(biāo)

學(xué)前教育是政府必須提供的基本公共服務(wù)。未來十五年，政府要進一步加大財政投入力度，努力使學(xué)前教育財政性投入占教育經(jīng)費投入的比例達到5%～7%。

在經(jīng)費投入總量確定的前提下，政府要合理調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，堅持城鄉(xiāng)有差別投入的原則，即在農(nóng)村地區(qū)實行以政府財政投入為主的學(xué)前教育成本分擔(dān)機制，在城市地區(qū)遵循政府、家庭合理分擔(dān)的原則，并保證家庭分擔(dān)比例不超過50%。同時，在未來十五年，要逐步建立起以生均財政撥款和生均公用經(jīng)費撥款為主要方式的學(xué)前教育財政投入機制，以適應(yīng)未來事業(yè)單位人事制度改革的形勢變化。

4.公平指數(shù)目標(biāo)

目前，我國學(xué)前教育發(fā)展面臨的最大不公平是東部中部西部、城鄉(xiāng)之間資源配置的不均衡。作為社會公平的重要體現(xiàn)領(lǐng)域，學(xué)前教育公平指數(shù)的建構(gòu)必須成為未來十五年學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)體系的重要內(nèi)容之一。從國際范圍看，各國政府都在努力采取一些化解區(qū)域、種族、城鄉(xiāng)、階層之間學(xué)前教育不公平的措施，新西蘭政府還專門為此建立了公平基金，旨在解決區(qū)域、種族之間在學(xué)前教育發(fā)展上的不公平。

5.質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)

質(zhì)量是學(xué)前教育發(fā)展的根本目標(biāo)。當(dāng)學(xué)前教育發(fā)展逐步實現(xiàn)了“廣覆蓋、保基本”的目標(biāo)之后，“有質(zhì)量”的學(xué)前教育必然會成為最重要的追求。有質(zhì)量的學(xué)前教育必須要從關(guān)涉質(zhì)量發(fā)展的三大要素著手，即建設(shè)高素質(zhì)的幼兒園教師隊伍，建構(gòu)兒童本位的幼兒園課程，開展有質(zhì)量的師幼互動。

從教師隊伍建設(shè)來看，未來十五年，我國幼兒園教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系要進一步完善，實現(xiàn)?？葡虮究频纳?。高校的學(xué)前教育專業(yè)人才培養(yǎng)，要更關(guān)注“全實踐”模式。在職幼兒園教師培訓(xùn)要更關(guān)注基于現(xiàn)場的問題導(dǎo)向培訓(xùn)。從課程建構(gòu)來看，可以借鑒江蘇省課程游戲化的經(jīng)驗，對幼兒園正在實施的課程進行兒童本位的審議，從而讓課程與兒童的生活、兒童的需要、兒童的游戲更接近、更一致。從高質(zhì)量的師幼互動來看，教師可以更多參照CLASS評估系統(tǒng)，從情感支持、班級組織與管理、教學(xué)支持等方面來不斷反思和改進師幼互動，更好地支持兒童的發(fā)展。

（三）學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)的體系建構(gòu)

面向2030年的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)不是簡單地將事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、體制發(fā)展目標(biāo)、投入發(fā)展目標(biāo)、公平指數(shù)目標(biāo)及質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)五個方面進行疊加，而是要進行系統(tǒng)建構(gòu)。在前瞻性、科學(xué)性、可行性的基礎(chǔ)上，可以依據(jù)《若干意見》提出的“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的發(fā)展思路，從空間、規(guī)劃、質(zhì)量三個維度確定學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)體系。所謂“空間”維度，依托的是《若干意見》提出的“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)思路。所謂“規(guī)劃”維度，強調(diào)的是學(xué)前教育要進行中長期規(guī)劃，不能只停留在解決當(dāng)下面臨的問題，而是要在未來人口預(yù)測、政府投入規(guī)模預(yù)測、社會需求預(yù)測、社會力量參與預(yù)測的基礎(chǔ)上進行整體籌劃。所謂“質(zhì)量”維度，強調(diào)的是沿著第二期學(xué)前教育“三年行動計劃”提出的發(fā)展“優(yōu)質(zhì)、均衡”學(xué)前教育的思路繼續(xù)向前。

三、我國面向2030年的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)推進策略

實現(xiàn)學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)，需各級政府采取系列措施來保障。從學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)推進策略的已有研究來看，自《教育規(guī)劃綱要》《若干意見》頒布下發(fā)以來，中央政府已出臺了40余項推進策略，但運用麥克唐納爾和艾莫爾的政策工具框架分析會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的40余項推進策略存在三個問題?！?〕一是缺乏系統(tǒng)組合。二是過度使用命令性工具，缺少激勵性措施。三是偏向短期目標(biāo)，且政策實施的成本較高。我們認為，未來十五年的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，需要根據(jù)“決策導(dǎo)向-政策制度-項目措施”三維推進策略模型，在全國范圍內(nèi)分區(qū)域、分層次、分步驟、有重點地加以推進。

（一）實現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的決策導(dǎo)向

在實現(xiàn)學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)的過程中，各級政府如何確定學(xué)前教育的價值定位及決策導(dǎo)向非常重要。我們認為，從中央到地方均應(yīng)當(dāng)堅持“政府主導(dǎo)、弱勢補償、質(zhì)量為先”的價值選擇，在發(fā)展學(xué)前教育的決策思路上達成共識。

在《若干意見》中，我國政府提出了“政府主導(dǎo)、社會參與、公民辦并舉”的辦園體制，這意味著發(fā)展學(xué)前教育不僅要“政府主導(dǎo)”，也要“社會參與”，即未來學(xué)前教育發(fā)展要保持一種多元發(fā)展態(tài)勢，既不是重點發(fā)展公辦幼兒園，也不是大力扶持民辦幼兒園，而是要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，支持普惠性幼兒園發(fā)展。與此同時，在《教育規(guī)劃綱要》《若干意見》等政策文件中，中央政府持續(xù)提出了重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的工作要求，并提出在農(nóng)村地區(qū)實行公共財政為主的分擔(dān)體制。不僅如此，上述政策文件還特別強調(diào)要實施學(xué)前教育資助制度，彰顯了政府關(guān)注“弱勢補償”的決策特點。此外，隨著“廣覆蓋、?；尽睂W(xué)前教育任務(wù)的初步完成，“有質(zhì)量”應(yīng)成為政府投入的重點。因此，各級政府需在后續(xù)工作中強調(diào)質(zhì)量導(dǎo)向的財政投入和政策激勵機制，以提高教師待遇，降低幼師比，實施有品質(zhì)的幼兒園課程。

（二）實現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的制度設(shè)計

為了實現(xiàn)未來十五年學(xué)前教育發(fā)展的各項目標(biāo)，各級政府要進行系統(tǒng)化制度設(shè)計，為學(xué)前教育的發(fā)展提供整體的制度保障。

1.普惠性幼兒園制度〔6〕

未來十五年，各級政府要逐步打破現(xiàn)有公民辦有所區(qū)分的體制，建立可獲得、付得起、有基本質(zhì)量的普惠性幼兒園制度。這種普惠性幼兒園主要應(yīng)從現(xiàn)有的公辦幼兒園、公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)變而來。這意味著政府要做好這三類幼兒園的規(guī)劃設(shè)計與轉(zhuǎn)軌安排。

現(xiàn)有公辦幼兒園的核心特征是收費較低、質(zhì)量較高。因此，現(xiàn)有公辦幼兒園當(dāng)下大多采取選擇性入園方式，導(dǎo)致家長的權(quán)力資本、經(jīng)濟資本、社會資本等成為孩子能否入園的關(guān)鍵影響因素。換言之，公辦幼兒園尚未完全具有“普遍惠及、人人享有”的特征和屬性。政府需要不斷通過政策調(diào)控等手段，引導(dǎo)公辦幼兒園變?yōu)槠栈菪杂變簣@。公辦幼兒園成為普惠性幼兒園，從邏輯上來說理所應(yīng)當(dāng)，但從實際實施來看，卻困難重重。這意味著政府要有勇氣打破公辦幼兒園內(nèi)部人利益獨享的狀態(tài)，建立公辦幼兒園服務(wù)區(qū)制度，真正實現(xiàn)公共資源的對公眾開放。

對現(xiàn)有公辦性質(zhì)幼兒園而言，各級政府要進一步加大對轄區(qū)內(nèi)集體辦、部門辦、企業(yè)辦、街道辦等幼兒園的扶持意識，改善這類幼兒園教師的待遇，在工資待遇、津貼獎勵、繼續(xù)教育、養(yǎng)老保險補貼等方面加大投入力度，同時提高公辦性質(zhì)幼兒園生均公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)，以保證幼兒園的有質(zhì)量運行。

對于現(xiàn)有普惠性民辦幼兒園而言，規(guī)范與扶持同樣重要。各級政府要建立普惠性民辦幼兒園扶持制度，做好轄區(qū)內(nèi)普惠性民辦幼兒園的布局規(guī)劃工作，在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、申報流程設(shè)計、減免政策制訂、公用經(jīng)費補助、教師隊伍建設(shè)、財務(wù)監(jiān)管、質(zhì)量提升等方面加強規(guī)范管理?！捌栈菪悦褶k園扶持條件與機制研究”課題組認為，生均公用經(jīng)費補助制度、幼兒園教師待遇底線保障制度是最有利于普惠性民辦幼兒園質(zhì)量提升的核心措施。為此，各地政府要多采用制度性扶持辦法，而非短期性刺激辦法，以更好地激勵普惠性民辦幼兒園健康發(fā)展。

2.省級統(tǒng)籌學(xué)前教育管理制度

2010年起，我國建立了“以縣為主”的學(xué)前教育管理體制，改變了過去“城市學(xué)前教育區(qū)縣辦”“農(nóng)村學(xué)前教育農(nóng)民辦”的體制格局。在一些發(fā)達地區(qū)，還發(fā)展起了“以縣為主，縣鎮(zhèn)共建”的學(xué)前教育管理體制，即縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分擔(dān)學(xué)前教育責(zé)任。譬如，縣級政府主要負責(zé)人員工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責(zé)幼兒園征地、建設(shè)、日常管理等。而在一些欠發(fā)達地區(qū)，由于縣級政府尚沒有充分財力支持學(xué)前教育，使得當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育大多淪為資本市場的逐利對象，民辦幼兒園占比過高，老百姓苦不堪言。我們認為，在縣級財政尚無力支撐的地區(qū)，學(xué)前教育發(fā)展的底線責(zé)任必須上移，由更具資源動員能力的省級政府進行全面統(tǒng)籌，以更好地支持薄弱縣區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展。

還需要注意的是，在某些發(fā)達地區(qū)，由于地方財政實力較雄厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)幼兒園時過于追求奢侈豪華，人為導(dǎo)致了區(qū)域范圍內(nèi)幼兒園硬件的不均衡。這也需要省級政府進行區(qū)域范圍內(nèi)的財政投入均衡設(shè)計，以防止區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)生新的學(xué)前教育不公平現(xiàn)象。

3.生均財政撥款和生均公用經(jīng)費撥款制度

目前，我國的學(xué)前教育財政投入在不同辦園體制幼兒園之間存在較大差異。在“財政跟著編制走”的大背景下，我國60%左右的幼兒園較少獲得或幾乎沒有獲得政府的財政投入支持。這意味著財政投入在不同辦園體制幼兒園、不同身份教師、不同家長之間存在著極大不公平。

為了解決學(xué)前教育財政投入難題，也為了適應(yīng)事業(yè)單位人事制度改革的大趨勢，我國未來的學(xué)前教育財政投入制度應(yīng)從“跟著編制走”轉(zhuǎn)向“跟著兒童走”，即建立起生均財政撥款制度和生均公用經(jīng)費撥款制度，確立“兒童本位的財政投入導(dǎo)向”。深圳鹽田區(qū)的“新型公辦園制度”、江蘇鎮(zhèn)江市正在努力推進的“以事定費改革”和江蘇如皋市正在建立的生均培養(yǎng)成本核撥機制，都是地方政府的有益探索，為兒童本位的財政投入機制建設(shè)積累了相關(guān)經(jīng)驗，值得各地借鑒。

在生均財政撥款和生均公用經(jīng)費撥款的制度設(shè)計上，需要遵循城鄉(xiāng)有別和弱勢補償原則，即在西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)實行財政投入為主的成本分擔(dān)機制，降低家長的成本分擔(dān)比例，可將家長的分擔(dān)比例控制在30%以內(nèi)，以實現(xiàn)學(xué)前教育在全國范圍內(nèi)的公平普及。

4.非編教師同工同酬制度

在第二期學(xué)前教育“三年行動計劃”中，中央政府提出要通過生均財政撥款和專項經(jīng)費的方式解決非編教師的同工同酬問題?！叭晷袆佑媱潯睂嵤┮詠?，各地政府為解決這一問題，進行了一些探索，例如深圳市的幼兒園教師長期從教津貼制度，浙江紹興越城區(qū)政府的通過財政投入保障非編教師收入達到當(dāng)?shù)厣鐣骄べY1.5倍的創(chuàng)新性做法，江蘇鎮(zhèn)江市的人事代理制度等。

說到底，解決非編教師同工同酬問題的最佳辦法便是取消編制，抹平在編教師與非在編教師之間的身份差異，通過以兒童為本的財政投入方式徹底實現(xiàn)同工同酬。這既是我國事業(yè)單位人事制度改革的方向，也是世界學(xué)前教育的共同發(fā)展方向。

5.過程導(dǎo)向的幼兒園質(zhì)量評價制度

在我國現(xiàn)有通常以行政為主導(dǎo)的幼兒園辦園質(zhì)量評價系統(tǒng)中，結(jié)構(gòu)性質(zhì)量指標(biāo)往往具有壓倒性權(quán)重。結(jié)構(gòu)性質(zhì)量評估體系導(dǎo)致縣區(qū)管理者的目光過多投向硬件，過于重視建設(shè)性投入，還導(dǎo)致幼兒園教師在一定程度上忽視師幼互動過程的質(zhì)量，忽視兒童在日常生活、游戲、教育教學(xué)中的需求與興趣。建立過程導(dǎo)向的幼兒園質(zhì)量評價制度，既有利于在縣區(qū)層面建立起質(zhì)量導(dǎo)向的學(xué)前教育財政投入機制，也可以在微觀課室層面增強教師對兒童心理認知的敏感度，提高教師對幼兒回應(yīng)與接納的適宜性水平。

（三）實現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的項目措施

除了確立“政府主導(dǎo)、弱勢補償、質(zhì)量為先”的決策導(dǎo)向，設(shè)計支持學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的系列制度外，各級政府還要循序漸進地開展系列旨在促進學(xué)前教育質(zhì)量提升的計劃項目。

1.繼續(xù)實施學(xué)前教育“三年行動計劃”

可以說，我國學(xué)前教育近幾年的跨越式發(fā)展，與各級政府認真制定并落實學(xué)前教育“三年行動計劃”是密不可分的。與一般的專項行動計劃不同，學(xué)前教育“三年行動計劃”是一項綜合性的行動方案，它既包括總體的行動框架，也包括需要重點解決和完成的問題與任務(wù)，還包括確定解決問題的路徑及策略?！叭晷袆佑媱潯蓖瑫r還是對縣區(qū)政府發(fā)展學(xué)前教育責(zé)任進行督導(dǎo)的重要依據(jù)。

2.開展中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園質(zhì)量建設(shè)工程

在第一期“三年行動計劃”中，各級政府的重點是擴資源，尤其是大力建造公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。在第二期“三年行動計劃”中，除了繼續(xù)擴資源外，調(diào)結(jié)構(gòu)、建機制、提質(zhì)量成為與擴資源并行的重大任務(wù)。未來十五年，各級政府的行動重點必將會聚焦到中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的質(zhì)量建設(shè)上來。建議國家實行鄉(xiāng)村幼兒園教師扶持計劃，以切實保障鄉(xiāng)村幼兒園教師的工資待遇，提升他們的專業(yè)發(fā)展水平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園建設(shè)是我國農(nóng)村學(xué)前教育有質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。各級政府在未來十五年中，要進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的公共服務(wù)屬性，進一步提高政府的財政分擔(dān)比例，開展專項的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園園長隊伍建設(shè)計劃，組織有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園教師在崗培訓(xùn)，獎勵幼兒園教師的學(xué)歷提升和職稱晉級，從而有效提升農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量。

3.實施幼兒園園長隊伍建設(shè)計劃

幼兒園園長既是教育者，也是領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，園長自身的專業(yè)素養(yǎng)在很大程度上決定了幼兒園的專業(yè)品質(zhì)。《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》指出，專業(yè)合格的園長要具備六個方面的素養(yǎng)，即規(guī)劃幼兒園發(fā)展、營造育人文化、領(lǐng)導(dǎo)保育教育、引領(lǐng)教師成長、優(yōu)化內(nèi)部管理、調(diào)適外部環(huán)境。因此，高素質(zhì)的幼兒園園長隊伍建設(shè)必須從這六個方面著手，并從園所層面、縣區(qū)層面、全國層面全面推進。

從園所層面看，園長隊伍建設(shè)可從梯隊建設(shè)、職責(zé)分工、能力互補、個性互補四個方面展開。所謂梯隊建設(shè)，強調(diào)的是園長要關(guān)注教師隊伍建設(shè)，在年輕、優(yōu)秀的教師群體中選擇適宜的后備人才，通過提拔任用形成優(yōu)秀教師群體-班組長群體-教研組長群體-園長后備群體的人才梯隊，并在園長的選拔中注重能力互補、個性互補，以優(yōu)化組合、合作共進。

從區(qū)縣層面看，園長隊伍建設(shè)也要注重梯隊建設(shè)，并從培養(yǎng)培訓(xùn)、輪崗交流、結(jié)對交流著手，加強園長隊伍建設(shè)。在梯隊建設(shè)方面，可形成優(yōu)秀園長-一般園長-合格園長-后備園長的不同發(fā)展層次，每一層次都要考慮不同辦園性質(zhì)幼兒園園長的比例，以期為不同辦園層次、不同辦園性質(zhì)的園長提供適宜的發(fā)展通道和晉升路徑。此外，縣區(qū)范圍內(nèi)可以開展分類培訓(xùn)、園長輪崗和結(jié)對交流活動，特別要加強對農(nóng)村園長、民辦園長的培訓(xùn)和結(jié)對指導(dǎo)。

從全國層面看，園長隊伍建設(shè)要注重區(qū)域平衡，可依托教育部幼兒園園長培訓(xùn)中心開展全國性的分類培訓(xùn)、分層培訓(xùn)，組建全國園長聯(lián)盟和區(qū)域園長聯(lián)盟?？梢劳兄袊鴮W(xué)前教育研究會管理專業(yè)委員會，加強園長群體間的分享、交流，共同促進園長綜合素養(yǎng)的提升。

4.實施教研員專業(yè)素養(yǎng)提升計劃

在第二期“三年行動計劃”中，健全學(xué)前教育教研指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)被視為提升質(zhì)量的關(guān)鍵因素之一。第二期“三年行動計劃”不僅強調(diào)各地要建設(shè)一支業(yè)務(wù)精湛的學(xué)前教育教研員隊伍，實行教研指導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度，而且強調(diào)每個縣區(qū)要根據(jù)幼兒園布局劃分責(zé)任區(qū)，落實教研指導(dǎo)責(zé)任人，加強對幼兒園的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。不過從整體而言，目前全國各地的教研力量配備、教研員自身素質(zhì)、教研員工作方式還存在不少問題。一是教研員配備不到位。二是教研員專業(yè)素質(zhì)有待提高。三是教研員深入基層開展指導(dǎo)的能力不足。如何解決教研員數(shù)量不足、素質(zhì)不高、深入基層開展指導(dǎo)的能力不足帶來的質(zhì)量發(fā)展困境？一些地區(qū)的做法值得借鑒。

一是按區(qū)域范圍內(nèi)教師數(shù)量配備教研員，同時吸納一線園長、骨干教師等擔(dān)任兼職教研員。北歐很多發(fā)達國家的教研人員數(shù)量是參照當(dāng)?shù)卦诼氂變簣@教師數(shù)量來配備的。在我國，目前倘若無法大量補充專職教研員，那聘請兼職教研員也許是一個可行的辦法。譬如，上海浦東新區(qū)教育局委托區(qū)學(xué)前教育協(xié)會聘請的“飛行檢查”隊伍，北京市海淀區(qū)的“幼兒園教育質(zhì)量巡視員”，福建廈門市湖里區(qū)設(shè)置的“民辦幼兒園督導(dǎo)專員”，江蘇鎮(zhèn)江市教育局組建的“兼職教研員隊伍”等，均有借鑒意義。

二是強化教研員的培養(yǎng)培訓(xùn)工作。從縣區(qū)范圍內(nèi)教育質(zhì)量的提升來看，教研員自身的素養(yǎng)是重要的制約因素。一個好的教研員往往能帶出一批優(yōu)秀的園長，一批優(yōu)秀的園長能帶出一批優(yōu)秀的業(yè)務(wù)園長，一批優(yōu)秀的業(yè)務(wù)園長能帶出一批有思想、有智慧的教師。教研員是縣區(qū)幼教質(zhì)量的靈魂性人物。這意味著，要提升縣區(qū)范圍內(nèi)學(xué)前教育的質(zhì)量，對教研員的選拔、培養(yǎng)與培訓(xùn)非常重要。

三是建立教研員下基層的工作制度。一是建立教研時間制度，規(guī)定教研員下基層開展不同層次教研活動的大致頻次，如每周3～4次教研活動等，以保證教研員有時間深入基層，準(zhǔn)確把握幼兒園現(xiàn)實狀況，并能從相對動態(tài)的角度把握不同園所教師的成長情況。二是建立分層教研制度，即教研員在下基層開展教研時，要對區(qū)域范圍內(nèi)幼兒園的辦園質(zhì)量提升進行分層規(guī)劃，對不同水平的園所采用不同的指導(dǎo)方式，以使不同水平的幼兒園都能在各自的已有水平上得到提升。三是建立傾斜制度，即在下基層開展教研工作時，要優(yōu)先滿足普惠性民辦幼兒園等的教研需求，優(yōu)先落實政府的“托底”職能，以逐步推進區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育質(zhì)量的均衡發(fā)展。

5.開展幼兒園課程游戲化項目

提升學(xué)前教育整體質(zhì)量，微觀層面的課程改革是最核心內(nèi)容。江蘇省教育廳聯(lián)合南京師范大學(xué)于2014年開始在全省范圍內(nèi)推行的幼兒園課程游戲化項目，通過優(yōu)先支持農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、城市地區(qū)薄弱幼兒園，試圖從“底端”和“弱勢”群體開始，全面提升江蘇省的學(xué)前教育質(zhì)量。項目組提出了六大支架。一是連續(xù)觀察兒童。二是熟讀和深刻領(lǐng)會《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》的精神。三是改變活動室內(nèi)小學(xué)化的課桌椅擺放方式。四是幼兒自主進餐。五是開展一公里課程資源調(diào)查。六是制定彈性作息時間制度。項目組試圖通過這六大支架來推動幼兒園教師兒童觀、教育觀和課程觀的更新。項目組還將課程游戲化改革從微觀課程層面拓展到中觀制度層面，提出了七大有關(guān)制度的改革舉措，包括實施園舍及環(huán)境建設(shè)審議制度、基于兒童與教師行為的教研制度、一日生活彈性管理制度、幼小銜接管理制度、區(qū)域管理行為審議制度、質(zhì)量前提下的經(jīng)費投入制度和教師人事制度改革等。課程游戲化項目的核心目標(biāo)是提高兒童在日常生活、游戲活動、教學(xué)活動、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、家園互動中的自主性，創(chuàng)造支持“自由、自主、創(chuàng)造、愉悅”兒童形象出現(xiàn)的各種條件，以游戲精神為抓手，以兒童本位為核心理念，全方位提升幼兒園的教育質(zhì)量，促進兒童生命和教師生命有質(zhì)量的共同生長。這一項目有積極的推廣價值。

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