〔摘要〕刑法的目的要求刑事立法必須有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。頻發(fā)的藥品安全事故與藥品監(jiān)管瀆職有密切關(guān)聯(lián)，但相對(duì)藥品瀆職行為之重大危害，現(xiàn)有的處罰偏輕，對(duì)其刑事責(zé)任的認(rèn)定存在困難。基于民意基礎(chǔ)、司法適用以及刑法謙抑性的考量，應(yīng)當(dāng)設(shè)立藥品監(jiān)管瀆職罪，并明確其構(gòu)成要件，以通過(guò)獨(dú)立規(guī)制的形式實(shí)現(xiàn)刑法對(duì)藥品監(jiān)管瀆職行為規(guī)制的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

〔關(guān)鍵詞〕藥品監(jiān)管瀆職罪；罪罰不適配；“口袋罪”；犯罪圈；犯罪構(gòu)成

〔中圖分類號(hào)〕DF637〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）06-0093-09

①該條規(guī)定：“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、有毒有害食品、假藥、劣藥等流入社會(huì)，對(duì)人民群眾生命、健康造成嚴(yán)重危害后果的，依照瀆職罪的規(guī)定從嚴(yán)懲處。”

〔作者簡(jiǎn)介〕李雪媛，大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生，遼寧大連116026。2016年3月發(fā)生的“山東疫苗事件”導(dǎo)致“疫苗恐慌”，民眾和政府不得不反思藥品質(zhì)量監(jiān)管的粗疏問(wèn)題。其實(shí)，早在2011年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員在審議《刑法修正案（八）》（草案）時(shí)就提出，應(yīng)在修正案中單獨(dú)、明確設(shè)立“藥品監(jiān)管瀆職罪”。同時(shí)，有專家建議將草案中有關(guān)食品安全監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定予以修改，增加藥品安全監(jiān)管瀆職行為的規(guī)制。隨即法學(xué)法律界就藥品監(jiān)管瀆職行為是否應(yīng)直接設(shè)立新罪名的問(wèn)題展開熱烈的討論。毋庸置疑，當(dāng)前藥品安全事故頻繁爆發(fā)，與藥品監(jiān)管瀆職行為密切相關(guān)，基于我國(guó)刑事立法的體制、模式，參照我國(guó)刑法典中的“食品監(jiān)管瀆職罪”的立法，新設(shè)“藥品監(jiān)管瀆職罪”勢(shì)在必行。

一、藥品監(jiān)管瀆職法律規(guī)制的現(xiàn)狀：

罪罰不適配和刑責(zé)認(rèn)定困難藥品監(jiān)管瀆職行為危害重大，但相關(guān)法律對(duì)責(zé)任人的處罰偏輕，且刑事責(zé)任的追究困難重重。如果嘗試完善現(xiàn)有規(guī)定還不能解決藥品監(jiān)管瀆職行為問(wèn)題，就不得不考慮單獨(dú)設(shè)立藥品監(jiān)管瀆職罪。

（一）罪罰不適配

藥品監(jiān)管瀆職行為法律規(guī)則存在罪罰不適配的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在一般罪名論和以行代刑兩個(gè)方面。

1.以一般罪名論處

我國(guó)刑法已設(shè)立生產(chǎn)銷售假藥、劣藥罪，但對(duì)處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的藥品監(jiān)管瀆職行為卻沒有有效的法律規(guī)制。在立法上，對(duì)藥品監(jiān)管瀆職行為的刑事處罰規(guī)定在相關(guān)司法解釋中，即2012年12月發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）》第9條。①在司法實(shí)踐中，由于沒有與藥品監(jiān)管瀆職行為直接對(duì)應(yīng)的罪名，藥品監(jiān)管瀆職行為均以玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪的一般罪名論處。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定，對(duì)濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪，法定刑一般為3年以下；情節(jié)嚴(yán)重的，為3年以上7年以下；對(duì)一些徇私舞弊、徇私枉法情節(jié)特別嚴(yán)重的，法定最高刑為10年。

藥品監(jiān)管瀆職行為與濫用職權(quán)、玩忽職守行為一樣，都會(huì)對(duì)瀆職罪的客體——國(guó)家機(jī)關(guān)正常的管理活動(dòng)造成侵害，但有所不同的是，藥品監(jiān)管瀆職行為比一般瀆職行為具有更大的社會(huì)危害性，其不僅侵犯了國(guó)家機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，還給公共健康造成了重大損害，如“齊二藥”事件、“欣弗”事件、“江西博雅免疫球蛋白”事件、江蘇狂犬疫苗造假案、湖北“第一大”假藥案、河北“毒膠囊”事件、浙江“毒膠囊”事件等。①2016年發(fā)生的“山東疫苗事件”，涉案人員數(shù)百人，“毒疫苗”流向18個(gè)省，該事件的爆發(fā)使人們更加關(guān)注藥品安全問(wèn)題，處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的藥品監(jiān)管問(wèn)題成為社會(huì)議論的焦點(diǎn)。藥品安全監(jiān)管是保障藥品安全的最重要環(huán)節(jié)，然而，藥品安全在藥品監(jiān)管工作的防控上卻顯得力有未逮。這其中，藥品監(jiān)管瀆職行為是無(wú)法忽視的重要原因。藥品監(jiān)管者責(zé)任意識(shí)淡薄，濫用職權(quán)或玩忽職守，使大量假藥、劣藥在市場(chǎng)流通，給民眾的生命健康造成重大威脅。

①2006年，齊二藥違反相關(guān)規(guī)定，購(gòu)進(jìn)一批假冒“丙二醇”的“二甘醇”；發(fā)現(xiàn)藥品原料密度超標(biāo)后，也沒有進(jìn)一步檢測(cè)，直接非法出具了合格的化驗(yàn)單，后期用假丙二醇輔料生產(chǎn)了大批亮菌甲素注射液并投入市場(chǎng)使用，導(dǎo)致13名患者死亡，多名患者腎衰竭。同年，安徽華源在生產(chǎn)“欣弗”的過(guò)程中違反規(guī)定，未按批準(zhǔn)的工藝參數(shù)滅菌，其降低滅菌溫度、縮短滅菌時(shí)間及增加滅菌柜裝載量的行為影響了滅菌效果，100多人出現(xiàn)不良反應(yīng)，致11名患者死亡。2008年，江西南昌大學(xué)第二附屬醫(yī)院的6名患者出現(xiàn)嚴(yán)重的不良反應(yīng)導(dǎo)致死亡，后經(jīng)國(guó)家食品藥品監(jiān)管局表示，送檢的免疫球蛋白樣品異常，可以推定這和患者死亡有著直接關(guān)系。2009年，江蘇延申在疫苗生產(chǎn)過(guò)程中摻入一種不易發(fā)覺的添加物，可以令出廠疫苗在一般檢測(cè)時(shí)達(dá)標(biāo)，但實(shí)際效用卻大大降低。已銷售的問(wèn)題疫苗總數(shù)量為21萬(wàn)余人份，已經(jīng)流向全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。2011年湖北荊州6個(gè)制假窩點(diǎn)半年內(nèi)用鋸末、粗糠和面粉做原料瘋狂炮制出上億粒膠囊，冒充201種藥品，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷往全國(guó)28個(gè)省份的100多個(gè)市，案件涉及藥品多、輻射地域廣、涉案金額大，被稱為湖北假藥“第一大案”。2012年，河北一些企業(yè)，用生石灰處理皮革廢料，熬制成工業(yè)明膠，賣給紹興新昌一些企業(yè)制成藥用膠囊，最終流入毒膠囊藥品企業(yè)，進(jìn)入患者腹中。由于皮革在工業(yè)加工時(shí)，要使用含鉻的鞣制劑，因此這樣制成的膠囊，往往重金屬鉻超標(biāo)。經(jīng)檢測(cè)，修正藥業(yè)等9家藥廠13個(gè)批次藥品，所用膠囊重金屬鉻含量超標(biāo)，最高超標(biāo)90倍。查封膠囊生產(chǎn)企業(yè)、明膠生產(chǎn)企業(yè)28家，查明涉案膠囊5億余粒，召回鉻超標(biāo)膠囊（劑）藥品12.3億余粒，查封涉案企業(yè)的生產(chǎn)線94條，查明膠囊產(chǎn)品和工業(yè)明膠產(chǎn)品銷往各地的80余家藥品及食品生產(chǎn)單位的事實(shí)。2014年，浙江寧海檢察院通報(bào)了一起非法生產(chǎn)“毒膠囊”的案件，來(lái)自新昌縣儒岙鎮(zhèn)的老板潘某雇用10名新昌老鄉(xiāng)生產(chǎn)大量“毒膠囊”，出售了多達(dá)9000萬(wàn)?！岸灸z囊”，流入全國(guó)各地。經(jīng)檢測(cè)，被查獲的空心膠囊及生產(chǎn)原料中，重金屬鉻的含量均超標(biāo)，最高的超過(guò)正常標(biāo)準(zhǔn)的65倍。攝入金屬鉻會(huì)對(duì)肝、腎等內(nèi)臟器官和DNA造成損傷，在人體內(nèi)蓄積具有致癌性并可能誘發(fā)基因突變。藥品監(jiān)管瀆職行為之危害后果較一般瀆職行為更嚴(yán)重，仍以玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪論處會(huì)出現(xiàn)刑罰偏輕問(wèn)題。因?yàn)橄鄬?duì)于藥品監(jiān)管瀆職行為的社會(huì)危害性，現(xiàn)有罪名的法定刑不足以實(shí)現(xiàn)危害結(jié)果與刑罰的一致性。

2.以行代刑

藥品監(jiān)管瀆職行為的法律規(guī)制內(nèi)容更多的出現(xiàn)在附屬刑法中，如《藥品管理法》第98條規(guī)定，對(duì)于藥品監(jiān)管瀆職行為“尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分”。另外，國(guó)家對(duì)藥品的監(jiān)管途徑多依賴于行政法規(guī)。例如，2016年，受“山東疫苗事件”影響，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于修改〈疫苗流向和預(yù)防接種管理?xiàng)l例〉的規(guī)定》。該《決定》為嚴(yán)格落實(shí)地方政府的屬地監(jiān)管責(zé)任，增加了地方政府以及監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人引咎辭職的規(guī)定。

上述兩種情形，在一定程度上對(duì)藥品監(jiān)管瀆職行為的法律規(guī)制從刑事領(lǐng)域“引入”到行政領(lǐng)域，偏向于在行政系統(tǒng)內(nèi)部以行政處分等措施解決，而一般難以進(jìn)入刑事責(zé)任階段。

但是，行政處分與刑事處罰是兩種性質(zhì)不同的規(guī)制途徑。關(guān)于行政處分，通行觀點(diǎn)認(rèn)為是指享有行政處分權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)`法行使職權(quán)或違反法定紀(jì)律的公務(wù)人員作出懲戒的行政行為。還有觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政處分指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其系統(tǒng)內(nèi)部違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施?！薄?〕故此，行政處分與刑事責(zé)任應(yīng)是有“質(zhì)的區(qū)別”，行政處分是對(duì)瀆職行為的行政制裁，在行政違法違紀(jì)行為涉嫌犯罪時(shí)，必將轉(zhuǎn)化為刑事責(zé)任。盡管相關(guān)法律明確規(guī)定了行政責(zé)任轉(zhuǎn)化為刑事責(zé)任時(shí)的移送問(wèn)題《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第5條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違法違紀(jì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！?，但在具體實(shí)踐中，如何對(duì)兩種責(zé)任“質(zhì)”的區(qū)別與把握上卻存在著極大的自由裁量性，是否涉嫌犯罪多取決于是否造成較大的危害后果或社會(huì)輿論影響。

然而，在實(shí)踐中，不僅對(duì)于藥品監(jiān)管瀆職行為，即使其他監(jiān)管瀆職行為的責(zé)任追究也一般僅止于行政處分，除非該瀆職行為所引發(fā)的后果對(duì)監(jiān)管部門形成巨大的輿論壓力。因?yàn)樵诰唧w的瀆職犯罪案件查處過(guò)程中，無(wú)論是犯罪線索的發(fā)現(xiàn)，還是調(diào)查取證、犯罪嫌疑人職務(wù)職責(zé)的認(rèn)定乃至損失結(jié)果的認(rèn)定等，都離不開相關(guān)行政機(jī)關(guān)的配合。如果相關(guān)行政機(jī)關(guān)不予以配合，辦案阻力無(wú)疑進(jìn)一步加大。在司法追訴受阻的情況下，檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)妥協(xié)，使涉案機(jī)關(guān)公務(wù)人員在職務(wù)過(guò)程中的過(guò)失行為，在受到行政處分后就“小事化了”。2014年7月，河南省鄭州市人民檢察院反瀆局局長(zhǎng)馬玉東向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示：“在食品安全事件背后，往往會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪的問(wèn)題。食品安全類瀆職犯罪線索雖然大量存在，但查處難度大，行政監(jiān)管部門往往以‘工作失誤為由不認(rèn)為是犯罪，并規(guī)避檢察機(jī)關(guān)偵查?！薄敖荒陙?lái)，鄭州市檢察機(jī)關(guān)共立案查處食品安全類瀆職犯罪6件15人，幾乎每起案件都被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為‘不是故意的‘可考慮行政處分?！睆埩?、趙敏君、趙長(zhǎng)霖：《“工作失誤”成監(jiān)管瀆職者脫罪擋箭牌》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年7月12日。眾所周知，食品安全監(jiān)管瀆職罪在2011年就獨(dú)立成罪，但在立法幾年后還存在“不是故意的”“可考慮行政處分”的現(xiàn)象。相對(duì)于還沒有單獨(dú)成罪的藥品監(jiān)管瀆職行為，以行政處分代替刑事責(zé)任的問(wèn)題可能更為嚴(yán)重。

（二）刑事責(zé)任認(rèn)定困難

我國(guó)現(xiàn)行司法實(shí)踐是將藥品監(jiān)管瀆職行為以玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪論處，但在認(rèn)定該犯罪行為的刑事責(zé)任時(shí)，其主觀方面和客觀方面的認(rèn)定存在困難。這雖然是瀆職罪刑事責(zé)任認(rèn)定中的通性問(wèn)題，但目前司法實(shí)踐中藥品監(jiān)管瀆職行為皆是以刑法瀆職罪一章中的兩個(gè)一般罪名論處，所以，在認(rèn)定刑事責(zé)任時(shí)，首先面臨的就是作為類罪名的瀆職罪刑事責(zé)任認(rèn)定的普遍性問(wèn)題，或者是作為監(jiān)管型瀆職罪的通性問(wèn)題。

1.主觀方面認(rèn)定

藥品監(jiān)管類瀆職行為的主觀方面難以判斷。一方面，因?yàn)橹饔^惡性屬于人的內(nèi)心活動(dòng)難以探知，雖然可以通過(guò)行為人外部行為予以推斷，但藥品安全事故的長(zhǎng)期性和隱蔽性，致使證據(jù)收集極為困難。另一方面，監(jiān)管類瀆職行為的主觀方面既有過(guò)失也有故意，但主要表現(xiàn)為過(guò)失，且該過(guò)失責(zé)任的本質(zhì)是監(jiān)督過(guò)失。監(jiān)督過(guò)失責(zé)任是主觀責(zé)任，自20世紀(jì)初以來(lái)，“違法是客觀的，責(zé)任是主觀的”一直是刑法理論中的經(jīng)典標(biāo)語(yǔ)，而認(rèn)定監(jiān)督過(guò)失責(zé)任的核心問(wèn)題是注意義務(wù)的違反。注意義務(wù)是指法律法令及社會(huì)日常生活所要求的為一定行為或不為一定行為時(shí)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎留心，以避免危害社會(huì)結(jié)果發(fā)生的責(zé)任。參見胡鷹《過(guò)失犯罪的定罪與量刑》，北京：人民法院出版社，1995年，74頁(yè)。但是，對(duì)于注意義務(wù)的預(yù)見內(nèi)容是否包括危害結(jié)果的發(fā)生還存在爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)督過(guò)失主觀上只能限于能夠預(yù)見到被監(jiān)督人的過(guò)失行為，不能擴(kuò)展到對(duì)危害結(jié)果的預(yù)見?！薄?〕也有學(xué)者認(rèn)為：“監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)預(yù)見的內(nèi)容表現(xiàn)為：自己的行為-中間項(xiàng)-危害結(jié)果?！薄?〕另外，對(duì)于預(yù)見的程度也存在不同爭(zhēng)議，這些爭(zhēng)議給監(jiān)管瀆職行為主觀方面的認(rèn)定造成了很大阻礙。

2.客觀方面難以認(rèn)定

造成瀆職犯罪的危害后果的因素本身就非常復(fù)雜，往往涉及數(shù)量較多的人員和其他多方面因素。對(duì)于“重大損失”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)，即“一元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“二元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”和“三元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”?！耙辉獦?biāo)準(zhǔn)說(shuō)”是指用量的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量瀆職罪的損失，持此說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，瀆職罪的損失僅僅包括物質(zhì)損失，如經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡等，而不包括非物質(zhì)性損失?！岸獦?biāo)準(zhǔn)說(shuō)”是指采用量的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)分析瀆職罪的損失。質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)是用于確定非物質(zhì)性的、無(wú)形的損害后果，相對(duì)于量的標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體性、直觀性和可感性。持此說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為在確定瀆職罪的危害結(jié)果是否達(dá)到重大損失，應(yīng)當(dāng)首先考慮其量的標(biāo)準(zhǔn)，即人員傷亡和經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)損失這類有形的、物質(zhì)性的損失，其次再運(yùn)用質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)確定非物質(zhì)性損失的危害程度?！叭獦?biāo)準(zhǔn)說(shuō)”是指在分析瀆職罪的危害結(jié)果時(shí)采取質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)在采用“質(zhì)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察瀆職結(jié)果時(shí)，一般適用于確定無(wú)形的、非物質(zhì)性的損害后果，如損害國(guó)家聲譽(yù)、造成惡劣社會(huì)影響等。、量的標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)與量相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。持此觀點(diǎn)者認(rèn)為，有些犯罪所造成的損害后果，既有物質(zhì)性損害后果，也有非物質(zhì)性損害后果，應(yīng)當(dāng)從“量”和“質(zhì)”的統(tǒng)一上來(lái)確定損失的數(shù)額和程度，正確把握瀆職所造成的損失的標(biāo)準(zhǔn)?！?〕

筆者認(rèn)為，“三元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”一方面更符合我國(guó)現(xiàn)在的法治精神和黨的從嚴(yán)治吏方針，確認(rèn)了非物質(zhì)性損害結(jié)果是瀆職的危害結(jié)果，更有利于懲治瀆職犯罪；另一方面，“三元標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”可以將“量”與“質(zhì)”實(shí)現(xiàn)辯證統(tǒng)一，是基于分析客觀環(huán)境的基礎(chǔ)上具體確定瀆職危害結(jié)果的大小?！叭獦?biāo)準(zhǔn)說(shuō)”也與2006年7月起施行的《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的精神相契合。藥品監(jiān)管瀆職行為所造成的結(jié)果一般都包含非物質(zhì)性的損害后果，最典型的就是造成惡劣的社會(huì)影響。對(duì)于非物質(zhì)性危害后果的舉證上富有極大的裁量性，這也給藥品監(jiān)管瀆職罪行為刑事問(wèn)責(zé)帶來(lái)了阻礙。

在因果關(guān)系上，如果藥品監(jiān)管瀆職行為表現(xiàn)為消極的不作為犯罪，那么該犯罪的因果關(guān)系就更加難以認(rèn)定。因?yàn)椴蛔鳛槭恰皼]有行為的行為”，基于此有些學(xué)者甚至不承認(rèn)不作為犯罪有因果關(guān)系?！捌查_不承認(rèn)不作為有因果關(guān)系的觀點(diǎn)不說(shuō)，單就承認(rèn)不作為有因果關(guān)系的觀點(diǎn)來(lái)講，古今中外的刑法學(xué)家們幾乎是一致地認(rèn)為不作為不具有起果性，只具有防果破壞性?！薄安蛔鳛槭怯捎诓环乐菇Y(jié)果的發(fā)生，因而才成為結(jié)果的原因。”〔5〕這種觀點(diǎn)以西方的“排除防果條件說(shuō)”為代表，并得到了世界多數(shù)學(xué)者的支持。在藥品監(jiān)管中，監(jiān)管是藥品安全的可信賴保障，監(jiān)管人員監(jiān)管不力使這種可信賴的保障喪失，也即不具有了防止藥品安全事故發(fā)生的條件。這樣的監(jiān)管不作為的因果關(guān)系認(rèn)定，有防果破壞性程度之分，依據(jù)不同程度會(huì)有不同的量刑。但是，對(duì)表現(xiàn)為不作為的監(jiān)管瀆職行為的防果破壞性程度的判斷存在很大的困難。其次，由于藥品監(jiān)管主體與藥品監(jiān)管瀆職犯罪的危害結(jié)果并不直接發(fā)生聯(lián)系，空間上有一定距離，因此在認(rèn)定藥品監(jiān)管瀆職行為與已發(fā)生的藥品安全事故是否有因果關(guān)系時(shí)缺乏可操作性。

二、完善藥品監(jiān)管瀆職法律規(guī)制的

路徑及其評(píng)析如前文所述，對(duì)藥品監(jiān)管瀆職行為的法律規(guī)制存在諸多缺陷，不僅處罰偏輕，而且刑事問(wèn)責(zé)面臨困境。彌補(bǔ)上述缺陷的路徑有兩種：一是完善相關(guān)“口袋罪”的規(guī)定，二是新設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪?；谛谭ǚ謩t第九章的法條競(jìng)合關(guān)系以及玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪的“口袋罪”特征，完善現(xiàn)有法律規(guī)定的路徑并非理想的選擇。

（一）完善相關(guān)“口袋罪”的規(guī)定

1.藥品監(jiān)管瀆職行為適用的“口袋罪”

藥品監(jiān)管瀆職行為通常適用的罪名是濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪，這兩個(gè)罪名在刑法分則第九章中是普通罪名，規(guī)定這兩條罪的條文也是普通法條。普通法條是相對(duì)特殊法條而言的，普通法條和特殊法條之間是法條競(jìng)合關(guān)系，適用原則一般是“特別法（條）優(yōu)先于普通法（條）”。法條競(jìng)合中的競(jìng)合，實(shí)質(zhì)是不同罪名的競(jìng)合，是不同罪名所涵蓋的“相同的”犯罪事實(shí)的競(jìng)合，是因?yàn)檫@些“相同的”犯罪事實(shí)的競(jìng)合而導(dǎo)致對(duì)某一具體案件事實(shí)，似乎可以同時(shí)評(píng)價(jià)為符合不同犯罪的構(gòu)成要件。“相同的”犯罪事實(shí)是作為類罪名的瀆職罪的客觀方面，普通罪名和特殊罪名的犯罪事實(shí)都能構(gòu)成瀆職罪的客觀方面，但要以不同罪名論處，是為了突出特殊罪名在客觀方面上表現(xiàn)出的獨(dú)特性?！疤幱谕徽撚蛑碌奶貏e罪名和普通罪名，并非種屬關(guān)系，而是反對(duì)關(guān)系。特別罪名和普通罪名外延中的所有犯罪事實(shí)，共同組成同一論域中的所有犯罪事實(shí)。性質(zhì)上明顯屬于某一行為類型的具體犯罪事實(shí)，如果不能為該論域下的特別罪名所涵蓋，必然能夠?yàn)橥徽撚蛳碌钠胀ㄗ锩w，在其不能構(gòu)成特別罪名的情況下，必然能夠構(gòu)成普通罪名，除非其本來(lái)就不屬于該論域?！薄?〕應(yīng)用到瀆職罪領(lǐng)域，瀆職犯罪就是一個(gè)獨(dú)立的論域，凡是瀆職行為觸犯瀆職罪，如果能適用特殊罪名，就不應(yīng)適用普通罪名，在不符合特殊罪名的構(gòu)成要件但是又超越刑法謙抑性時(shí)，就適用普通罪名處罰。這也體現(xiàn)出了普通罪名具有“口袋罪”的作用，藥品監(jiān)管瀆職行為因此而適用玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪。

2.修改“口袋罪”有利于瀆職犯罪體系的穩(wěn)定

基于這種競(jìng)合關(guān)系，以及濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的“口袋罪”特征，對(duì)其進(jìn)行修改完善會(huì)比較困難?！案?jìng)合”取義競(jìng)爭(zhēng)與合作，在刑事立法上“競(jìng)合”既是目的又是動(dòng)機(jī)，條文之間的競(jìng)合必須是恰如其分，首先要保證在同一論域，其次普通法條要體現(xiàn)出在同一論域中的統(tǒng)攝性，而特殊法條要有脫離普通法條自成體系的差別和依據(jù)。另外，修改普通罪名會(huì)使刑法分則第九章所設(shè)立的犯罪體系造成破壞，與刑法的穩(wěn)定性特征相違背。

作為普通罪名，濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪還承擔(dān)著“口袋罪”的職能，故其是穩(wěn)定瀆職罪這一章的關(guān)鍵部分。“口袋罪”是對(duì)刑法中一些因內(nèi)容概括、外延模糊而容易混淆罪與非罪、此罪與彼罪界限之罪名的形象稱呼。一個(gè)罪名之所以成為口袋罪，源于兩個(gè)方面：一是條文規(guī)定的模糊性，二是司法實(shí)踐的曲解?！?〕濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪條文上的規(guī)定呈現(xiàn)模糊性，最明顯的就是作為危害結(jié)果的“重大損失”以及作為主觀方面的“模糊罪過(guò)”的存在。〔8〕“口袋罪”的產(chǎn)生還與我國(guó)特有的法治環(huán)境和法治理念相關(guān)，口袋罪是依賴于政策而存在的。刑事政策是刑法的靈魂與核心。通過(guò)對(duì)我國(guó)刑事政策歷史的考察會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)在的刑事政策仍然是延續(xù)新中國(guó)早期的鎮(zhèn)壓與寬大相結(jié)合的刑事政策，“國(guó)家把某些行為定為犯罪的行為原本就具有政治色彩”?！?〕既然如此，作為瀆職罪的“口袋罪”，濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪必須符合我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)政策，不能隨意“完善”以解決某一行為的定罪量刑問(wèn)題。換言之，完善現(xiàn)有規(guī)定來(lái)解決對(duì)藥品監(jiān)管的行為規(guī)制問(wèn)題是行不通的，那么就需要考慮另外的刑法規(guī)制途徑。

（二）新設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪

藥品安全關(guān)乎人身健康，民眾對(duì)相繼爆發(fā)的藥品安全事故深惡痛絕的同時(shí)，對(duì)藥品監(jiān)管瀆職行為也詬病已久。藥品監(jiān)管是避免事故發(fā)生的最主要手段，所以，這個(gè)環(huán)節(jié)最不能也最不應(yīng)該出現(xiàn)問(wèn)題。通過(guò)上述分析可知，通過(guò)完善相關(guān)“口袋罪”的規(guī)定實(shí)現(xiàn)有效的法律規(guī)制并不可行。新設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪需要考查民意基礎(chǔ)、司法適用以及是否符合刑法謙抑性等訴求。

1.民意回應(yīng)

刑事立法回應(yīng)民意具有必要性。刑事立法回應(yīng)民意的必要性，來(lái)源于回應(yīng)民意是刑事立法獲得公眾認(rèn)同的必要前提，制定出的刑事法律如果想要得到良好的實(shí)施，必要條件就是該法律能夠得到廣大民眾的認(rèn)同。比如醉駕行為的入刑，醉駕行為入刑的前幾年，因?yàn)榫坪篑{車導(dǎo)致了一系列震驚全國(guó)的嚴(yán)重交通事故，廣大民眾紛紛呼吁要用刑罰來(lái)懲治酒后駕車的行為。在這樣的社會(huì)背景之下，我們國(guó)家刑事立法機(jī)關(guān)當(dāng)機(jī)立斷，及時(shí)地回應(yīng)民意，制定《刑法修正案（八）》，規(guī)定醉駕一律予以刑事立案。而實(shí)踐證明，醉駕入刑以來(lái)，取得了良好的社會(huì)效果，大部分民眾都能夠從自身做起，認(rèn)識(shí)到醉駕的危害性、后果的嚴(yán)重性。

對(duì)于藥品監(jiān)管瀆職行為的單獨(dú)定罪，以特殊罪名而不是普通罪名定罪，也是回應(yīng)民意的表現(xiàn)。生命健康是人們的首要關(guān)切，沒有了健康的軀體，作為人就不能夠發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，也就失去了追求幸福和自由的能力。藥品的質(zhì)量直接關(guān)系人的生命健康，國(guó)家的藥品監(jiān)管是保障藥品質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)樗幤肥怯蓮?fù)雜的化學(xué)物質(zhì)成分組成的，普通藥品消費(fèi)者，對(duì)藥品質(zhì)量的辨識(shí)全依賴于政府的監(jiān)管。基于消費(fèi)者和制藥企業(yè)信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，企業(yè)出于利潤(rùn)最大化的驅(qū)動(dòng)，會(huì)盡可能地?cái)[脫藥品監(jiān)管部門的管制。所以一旦藥品監(jiān)管處于失控或者寬松的狀態(tài)下，藥品安全就成為一種社會(huì)隱患。我們仔細(xì)分析之前發(fā)生的多起食品藥品安全事故，藥品生產(chǎn)企業(yè)及藥品經(jīng)營(yíng)銷售的主要負(fù)責(zé)人難逃其咎，但實(shí)踐中還存在著藥品安全監(jiān)管的各種瀆職行為如藥品檢測(cè)、行政許可證的隨意發(fā)放等，可見政府部門的監(jiān)管不力和查處問(wèn)責(zé)不嚴(yán)，更應(yīng)受到苛責(zé)。從某種意義上講，打擊各類藥品安全監(jiān)管上的瀆職行為比治理生產(chǎn)和銷售達(dá)不到藥品安全標(biāo)準(zhǔn)的藥品的行為顯得更加急需、更加迫切。

我國(guó)1997年《刑法》沒有就食品藥品監(jiān)管單列罪名，2012年《刑法修正案（八）》增設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪，但未對(duì)藥品安全監(jiān)督管理瀆職行為的刑事責(zé)任作出明確規(guī)定。毋庸置疑，食品監(jiān)管瀆職罪的設(shè)立，不僅回應(yīng)了社會(huì)對(duì)預(yù)防和打擊食品監(jiān)管瀆職犯罪的現(xiàn)實(shí)需求，而且體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)民生民情的關(guān)注與重視，更在相當(dāng)程度上完善了食品安全監(jiān)管法律體系。但是，對(duì)于關(guān)乎民生重大問(wèn)題的藥品安全監(jiān)管瀆職行為，卻沒有單獨(dú)定罪，司法實(shí)踐中往往以濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪定罪處罰。但是適用兩個(gè)普通罪名不具有專門性和針對(duì)性，因此不利于嚴(yán)厲打擊藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪。另外，現(xiàn)實(shí)中也鮮見對(duì)藥品監(jiān)管者瀆職行為的刑事追責(zé)，這在某種程度上助長(zhǎng)了藥品監(jiān)管人員的瀆職違法行為，也為藥品安全事故的頻發(fā)建造了溫床。受多次重大藥品安全事故的“洗禮”后，民眾在呼吁嚴(yán)懲藥品事故直接行為人的同時(shí)，更呼吁負(fù)有藥品安全監(jiān)督管理職責(zé)的人員應(yīng)在藥品監(jiān)管工作中恪守職責(zé)、勤政為民，切實(shí)保障藥品消費(fèi)安全。這為藥品監(jiān)管瀆職罪的設(shè)立提供了民意回應(yīng)之必要性。

2.司法適用性

新設(shè)罪名首先必須滿足有效司法適用的要求，在本罪的司法適用上，有四個(gè)方面問(wèn)題必須得到有效解決：一是該罪與玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪的關(guān)系；二是瀆職又徇私的處罰；三是該罪的共犯問(wèn)題；四是該罪的溯及力問(wèn)題。

首先，設(shè)立藥品監(jiān)管瀆職罪，規(guī)定比玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪更重的法定刑，以進(jìn)一步加大對(duì)藥品監(jiān)管瀆職犯罪的打擊力度。作為發(fā)生在藥品監(jiān)管領(lǐng)域的特殊瀆職犯罪，藥品監(jiān)管瀆職罪與玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪在犯罪構(gòu)成上存在著包容和交叉的情況：一是玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪的主體“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”包容藥品監(jiān)管瀆職罪的主體“負(fù)有藥品監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”。二是在客觀要件上，藥品監(jiān)管瀆職罪的危害行為分別與玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪的危害行為存在著交叉。由此可見，藥品監(jiān)管瀆職罪和濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪之間存在著法條競(jìng)合關(guān)系。“一般來(lái)說(shuō)，立法者在普通法條之外又設(shè)特別法條，是為了對(duì)特定犯罪給予特定處罰，或因?yàn)槟撤N犯罪特別突出而予以特別規(guī)定。因此，行為符合特別法條時(shí)，原則上應(yīng)按特別法條的規(guī)定論處?！薄?0〕當(dāng)行為人實(shí)施的瀆職行為既符合玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪的規(guī)定，又符合藥品監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定時(shí)，應(yīng)該根據(jù)特殊法條優(yōu)于一般法條的適用原則，以處罰更重的特別法條即藥品監(jiān)管瀆職罪定罪處罰。同時(shí)，當(dāng)發(fā)生在藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職行為不符合藥品監(jiān)管瀆職罪的標(biāo)準(zhǔn)，如沒有造成重大安全事故或其他嚴(yán)重后果，但卻符合玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則可以一般的瀆職犯罪論處，以實(shí)現(xiàn)罪刑均衡、刑法公正。

其次，如果藥品監(jiān)管人員瀆職又徇私，應(yīng)從重處罰。為量刑情節(jié)予以規(guī)定，是因?yàn)樵谒幤钒踩O(jiān)管領(lǐng)域，既存在著藥品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)榉伤刭|(zhì)、政策水平、業(yè)務(wù)能力不高，責(zé)任心不強(qiáng)，工作不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仍蚨霈F(xiàn)的不正確履職的情形，也存在著部分工作人員基于徇私的動(dòng)機(jī)濫用職權(quán)或者玩忽職守的情形，后者的主觀惡性較之前者更加深重，在量刑時(shí)應(yīng)對(duì)這兩種情形適當(dāng)予以區(qū)別，給予徇私舞弊的行為更為嚴(yán)厲的譴責(zé)。值得注意的是，該罪中的“徇私”不僅包括個(gè)人之私，而且還應(yīng)當(dāng)包括單位、集體之私。如藥品監(jiān)管人員為了單位員工福利或獲得財(cái)政返還等原因，對(duì)藥品生產(chǎn)過(guò)程中違法行為只罰款而不采取相應(yīng)的查封、制止、整頓等措施從而致使食品安全事故的發(fā)生。筆者認(rèn)為，兩種徇私行為所侵犯的法益都是一樣的。從某種意義上來(lái)說(shuō)，徇單位、集體之私比循個(gè)人之私造成危害更加嚴(yán)重，性質(zhì)更為惡劣，所以這種情形也應(yīng)該認(rèn)定為有徇私舞弊的從重處罰情節(jié)。

再次，藥品監(jiān)管瀆職罪的主觀方面一般表現(xiàn)為過(guò)失，但也會(huì)有故意的情形。在實(shí)踐中，藥品監(jiān)管人員也可能存在著以下的行為：有的藥品監(jiān)管人員在明知藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)銷售的藥品不符合藥品安全標(biāo)準(zhǔn)（如生產(chǎn)、銷售的是假藥、劣藥），因徇私情、私利而不予監(jiān)管或者不依法監(jiān)管，對(duì)嚴(yán)重后果的發(fā)生持追求或者希望的心理態(tài)度；有的藥品監(jiān)管人員利用自身藥品監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)、技能方面的優(yōu)勢(shì)，積極、主動(dòng)為不法生產(chǎn)商、銷售商制售假藥、劣藥的活動(dòng)出謀劃策、提供條件。對(duì)此，可以認(rèn)為上述的這些行為系他人從事生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥罪的幫助犯，可分別構(gòu)成以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷售假藥罪、生產(chǎn)、銷售劣藥罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪等罪名。如果上述行為同時(shí)構(gòu)成藥品監(jiān)管瀆職罪，屬于同一行為觸犯數(shù)個(gè)罪名，此種情形構(gòu)成想象競(jìng)合，應(yīng)依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。

最后，增設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪，必然是以刑法修正案的形式出現(xiàn)，那么藥品監(jiān)管瀆職罪的溯及力應(yīng)采“從舊兼從輕”的原則。根據(jù)“從舊兼從輕”的原則，對(duì)于刑法修正案生效前的藥品監(jiān)管瀆職犯罪行為，原則上應(yīng)按修正前的刑法規(guī)定追究刑事責(zé)任；而對(duì)于連續(xù)實(shí)施構(gòu)成一罪的數(shù)犯罪行為跨越新舊刑法的情況，根據(jù)刑法理論上關(guān)于連續(xù)犯的處理原則以及我國(guó)《刑法》第89條關(guān)于連續(xù)犯的追訴規(guī)定，原則上應(yīng)適用新法。由此可見，凡是新刑法修正案生效以前實(shí)施藥品監(jiān)管瀆職行為，均不得認(rèn)定為藥品監(jiān)管瀆職罪；如果其行為具有明顯的社會(huì)危害性，且應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，可按照其行為時(shí)的法律處理，即以玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪論處；如果其瀆職行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，行為終了之日是在新修正案生效之后，則應(yīng)當(dāng)以藥品監(jiān)管瀆職罪論處。

3.刑法謙抑性預(yù)審視

若增設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪，對(duì)于其條文表述可參照食品安全瀆職罪的規(guī)定，但法定最高刑應(yīng)進(jìn)一步提高。因?yàn)槭切略O(shè)罪名，可能會(huì)引起犯罪圈的擴(kuò)大，所以筆者預(yù)先進(jìn)行刑法謙抑性審視，包括犯罪圈劃定的謙抑性預(yù)審視和刑罰配置的謙抑性預(yù)審視。

（1）犯罪圈劃定的謙抑性預(yù)審視

在現(xiàn)代刑法發(fā)展的過(guò)程中，刑法謙抑在現(xiàn)代刑法發(fā)展中地位舉足輕重，已經(jīng)成為刑事法律的在立法、司法和執(zhí)法過(guò)程中的最基本的理念，刑法實(shí)踐中無(wú)不貫穿著刑法謙抑的精神。刑法謙抑與犯罪圈劃定息息相關(guān)，刑法謙抑要求犯罪圈應(yīng)當(dāng)是“必要且最小的”。

刑法謙抑在刑事立法中體現(xiàn)罪刑法定的原則的同時(shí)，強(qiáng)烈要求明確地劃定出“必要且最小的”犯罪圈，適用刑罰應(yīng)持節(jié)儉的態(tài)度，總是要在刑事立法中全面體現(xiàn)刑法的謙卑。當(dāng)然刑法謙抑的另一個(gè)應(yīng)有之義就是刑法是規(guī)范人的行為的最后手段。刑法作為維護(hù)國(guó)家秩序的強(qiáng)制手段，本應(yīng)保持補(bǔ)充性和謙抑性，如果能在民事、行政法律法規(guī)內(nèi)部解決的問(wèn)題，就無(wú)需刑法介入。又因?yàn)樾淌轮撇孟鄬?duì)于民事制裁和行政制裁更為嚴(yán)厲，所以它在維護(hù)社會(huì)秩序上只能占輔助性地位。

在劃定犯罪圈時(shí)，立法者首先進(jìn)行價(jià)值上的均衡，根據(jù)當(dāng)前時(shí)期刑法中社會(huì)危害性標(biāo)準(zhǔn)，把那些達(dá)到嚴(yán)重社會(huì)危害性的標(biāo)準(zhǔn)挑選出來(lái)，納入到犯罪圈中來(lái)。其次還要綜合考慮刑事立法的經(jīng)濟(jì)性、有效性和人道性，進(jìn)一步限制犯罪圈，確定犯罪圈的界限的價(jià)值審視標(biāo)準(zhǔn)體系。犯罪圈應(yīng)是“剛性”明確，不允許其他權(quán)力任意妄為、干涉司法，這也是司法獨(dú)立的應(yīng)有之義。

藥品監(jiān)管瀆職罪的增設(shè)符合“最小”犯罪圈的要求。首先從立法的有效性來(lái)看，藥品監(jiān)管瀆職罪的立法是在原有的瀆職罪體系和藥品安全行政法規(guī)中的行政制裁基礎(chǔ)上設(shè)立。但是藥品監(jiān)管瀆職行為嚴(yán)重危害社會(huì)，記過(guò)、引咎辭職等行政處分根本難以讓監(jiān)管人員忌諱，藥品監(jiān)管瀆職行為所造成的嚴(yán)重危害后果也難以用一般瀆職罪危害后果的“重大損失”所概括，因此產(chǎn)生了社會(huì)上的“不是故意的”“可考慮行政處分”等不良法治狀況。那么單獨(dú)設(shè)立藥品監(jiān)管瀆職罪就成了正確規(guī)制藥品監(jiān)管瀆職行為的必然選擇。其次從立法的經(jīng)濟(jì)性來(lái)看，刑法謙抑性要求把更多的成本投入到效益高投入少的刑法規(guī)制中去，對(duì)于社會(huì)在一定程度上能夠容忍的危害行為，可以少投入甚至不投入，這也體現(xiàn)了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的精神。在前文已經(jīng)論述，藥品監(jiān)管是保障藥品安全的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，一旦監(jiān)管失靈，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利性會(huì)導(dǎo)致假藥劣藥盛行于市。如不對(duì)藥品監(jiān)管以刑事策略嚴(yán)格把關(guān)，傷害的不僅僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)，更有可能是人民的生命健康。增設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪，擺脫原有的以普通瀆職罪定罪的缺陷，而以特殊罪名進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)制可能會(huì)導(dǎo)致犯罪圈的擴(kuò)張，但這種擴(kuò)張是極小的、有限的。因?yàn)楸緛?lái)就是在進(jìn)行投入，現(xiàn)在只是增加少量投入，而其帶來(lái)的效益會(huì)明顯超過(guò)投入，這樣的立法完全符合低投入、高收益的刑法謙抑要求。最后，從立法人道性來(lái)看，藥品安全關(guān)系到民生民意，對(duì)藥品監(jiān)管瀆職進(jìn)行重新規(guī)范并不會(huì)損毀人的價(jià)值，而且保障的是人最為重要的生命價(jià)值，也就是沒有不人道，反而更人道。從以上三個(gè)方面的預(yù)審視可以看出，增設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪是符合刑法謙抑性“必要且最小”的劃定犯罪圈要求。

（2）刑罰配置的謙抑性預(yù)審視

刑法的謙抑性在刑罰上的表現(xiàn)是指要求刑罰的適用必須嚴(yán)格限制。只能在最小的范圍內(nèi)，盡可能寬和人道地對(duì)犯罪行為進(jìn)行適用。關(guān)于增設(shè)的藥品監(jiān)管瀆職罪的量刑是否符合刑罰謙抑的要求，分析如下：

如果單獨(dú)設(shè)立藥品監(jiān)管瀆職罪，其構(gòu)成要件和量刑基本上是可以參照食品安全瀆職罪的，但是在法定刑上進(jìn)一步提高。量刑幅度有所提升，改變了量刑偏輕的問(wèn)題。從此種量刑幅度預(yù)設(shè)來(lái)看，法定刑有兩個(gè)幅度：基本刑幅度是“五年以下有期徒刑或者拘役”，加重刑幅度是“五年以上有期徒刑”。對(duì)于該刑罰幅度預(yù)設(shè)是否符合刑法謙抑性標(biāo)準(zhǔn)，我們要采用比較分析的辦法?？v觀刑法分則第九章，其他相同刑罰幅度還有徇私舞弊不征、少征稅款罪，徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪，違法提供出口退稅證罪，放縱走私罪等四個(gè)罪名。從罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則來(lái)看，藥品監(jiān)管瀆職罪的刑罰幅度設(shè)置如果比以上四個(gè)罪名還要低，那就會(huì)產(chǎn)生刑法配置中常見的“重物輕人”問(wèn)題，即有形物質(zhì)利益高于人的生命健康以及自由幸福的利益，這在價(jià)值平衡上是失敗的，也不符合刑法謙抑性要求的人道性原則。徇私舞弊不征、少征稅款罪，徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪，違法提供出口退稅證罪，放縱走私罪等犯罪行為可能會(huì)導(dǎo)致稅收秩序受到破壞，國(guó)家會(huì)因此損失稅款收入，但相比因藥品監(jiān)管不力而導(dǎo)致人的生命健康受到的侵害仍有一定的差距，這兩種不同的“重大損失”的預(yù)防投入應(yīng)該有所傾向。所以如果藥品監(jiān)管瀆職罪的法定最高刑低于以上四罪，明顯違背了罪刑責(zé)相適應(yīng)原則，也不符合刑罰謙抑的人道性要求。綜上所述，筆者認(rèn)為，把藥品監(jiān)管瀆職罪的法定最高刑預(yù)設(shè)為“5年以上有期徒刑”是有必要的；若有可能的話，食品安全監(jiān)管瀆職罪的最高刑也可以修改為“5年以上有期徒刑”。

在對(duì)法定刑的預(yù)設(shè)審視完畢后進(jìn)一步分析刑種的配置是否符合刑法謙抑性要求。本罪預(yù)設(shè)的刑種僅為兩種主刑，即有期徒刑和拘役，并沒有配置財(cái)產(chǎn)刑等附加刑。此刑種選擇與刑法分則第九章的整體刑罰配置情況是相適應(yīng)的，也符合刑罰謙抑所要求的刑罰的經(jīng)濟(jì)性、寬容性和人道性（拘役是最明顯的體現(xiàn)）。罰金刑通常是刑罰寬嚴(yán)相濟(jì)的代表，但監(jiān)管型瀆職行為主要表現(xiàn)為玩忽職守，通常并不會(huì)涉及財(cái)產(chǎn)利益，如果遇到徇私利而瀆職的行為，可將私利轉(zhuǎn)化為徒刑，這樣同樣也能達(dá)到罰其所當(dāng)。只適用主刑而不適用附加刑，也能體現(xiàn)刑罰謙抑的要求。

三、藥品監(jiān)管瀆職罪的構(gòu)成要件

危害行為符合刑法規(guī)定的構(gòu)成要件才能定罪處罰，所以有必要對(duì)新設(shè)藥品監(jiān)管瀆職罪的構(gòu)成要件進(jìn)行分析。由于“四要件”是我國(guó)通說(shuō)，本文是依犯罪客體、犯罪客觀方面、犯罪主體和犯罪主觀方面的順序，逐一明確其內(nèi)涵。量刑幅度已在前文論述，不再贅述。

（一）犯罪客體

在犯罪客體方面，應(yīng)參照瀆職罪的犯罪客體。理論界對(duì)瀆職罪的犯罪客體有很多觀點(diǎn)，占據(jù)主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)認(rèn)為瀆職罪侵犯的客體是單一客體，即國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)。我國(guó)刑法分則規(guī)定瀆職罪的犯罪主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員代表國(guó)家行使權(quán)力，如果出現(xiàn)濫用職權(quán)或玩忽職守的行為，國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)必然受到侵犯，藥品監(jiān)管瀆職罪的客體就可以歸納為藥品監(jiān)管部門的正常監(jiān)管活動(dòng)。

如果基于“法益侵害理論”的立場(chǎng)，該罪的客體又可概括為藥品監(jiān)管部門的公務(wù)利益。理由如下：第一，藥品監(jiān)管部門的工作人員在從事相關(guān)公務(wù)過(guò)程中濫用職權(quán)或者玩忽職守，便違背了其職責(zé)，改變了監(jiān)管活動(dòng)的性質(zhì)，從而侵害了該機(jī)關(guān)的公務(wù)利益。因此，把藥品監(jiān)管瀆職罪的客體表述為藥品監(jiān)管部門的公務(wù)利益，是比較妥當(dāng)?shù)?。第二，作為?guó)家機(jī)關(guān)的利益是多方面的，如財(cái)產(chǎn)利益、精神利益等。從刑法分則第九章的規(guī)定看，立法者懲處的是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違反職責(zé)的濫用職權(quán)、玩忽職守行為。這表明刑法保護(hù)的不是國(guó)家機(jī)關(guān)的一般利益，而是其公務(wù)利益。因此，把藥品安全瀆職罪的同類客體理解為藥品監(jiān)管部門的公務(wù)利益，不僅符合立法精神，而且也有助于從犯罪客體上與其他類罪加以區(qū)分。

（二）犯罪客觀方面

藥品監(jiān)管部門的工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為，并導(dǎo)致發(fā)生重大藥品安全事故或者發(fā)生其他嚴(yán)重的危害后果，是本罪的客觀方面表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，該罪是特定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪，其瀆職行為與一般主體瀆職犯罪中的濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪行為應(yīng)該在本質(zhì)上是一致的。

藥品安全監(jiān)督管理機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)的行為通常表現(xiàn)為不依法履行藥品安全監(jiān)管職務(wù)的行為，包括非法行使職務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)力的行為和超越職權(quán)范圍而實(shí)施的違法行為。具體情形如下：一是擅自超越職權(quán)處理藥品安全監(jiān)管事務(wù)，擅自行使其本來(lái)沒有的職權(quán)，違法、違規(guī)對(duì)藥品監(jiān)管事務(wù)作出處理決定；二是隨心所欲，玩弄是非，在其職權(quán)范圍內(nèi)，故意對(duì)明知不符合規(guī)定的事項(xiàng)作出決定或處理，或“租借職權(quán)”，以權(quán)謀私；三是故意不履行或任意放棄法律規(guī)定的藥品監(jiān)管職責(zé)。

玩忽職守表現(xiàn)在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，是指藥品監(jiān)管人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)的行為。不履行是指行為人應(yīng)當(dāng)履行能履行的職責(zé)，但出于過(guò)失而沒有履行，最明顯的就是擅離職守的行為；不正確履行，是指在行為人在履行職責(zé)的過(guò)程中，違反職責(zé)義務(wù)規(guī)定，馬虎大意，錯(cuò)誤履行。該罪的玩忽職守行為主要是指過(guò)失違反藥品監(jiān)管職責(zé)，一般包括以下兩類情形： 一是行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行藥品監(jiān)管職責(zé)，對(duì)法律規(guī)定的職責(zé)義務(wù)應(yīng)為而不為，放棄履行或擅離崗位。二是行為人不認(rèn)真履行藥品監(jiān)管職責(zé)，即藥品監(jiān)管工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對(duì)法定監(jiān)管義務(wù)輕率馬虎，任意做出決定或處理。

（三）犯罪主體

在犯罪主體方面，與其他瀆職罪的主體基本一致，沒有什么爭(zhēng)議。依據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院于2012年12月共同頒布的《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）》第7條規(guī)定，該罪的主體可以歸納為負(fù)有藥品監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以及依法或受委托行使藥品監(jiān)管職責(zé)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員。

（四）犯罪主觀方面

對(duì)于藥品監(jiān)管瀆職罪犯罪構(gòu)成主觀方面既可以表現(xiàn)為故意，也可以表現(xiàn)為過(guò)失。行為人以濫用職權(quán)方式實(shí)施的藥品監(jiān)管瀆職行為的，則主觀方面為故意，即行為人明知其濫用職權(quán)行為可能破壞藥品安全的正常監(jiān)督管理活動(dòng)而為之。行為人以玩忽職守的方式實(shí)施藥品監(jiān)管瀆職行為的，則表現(xiàn)為過(guò)失。司法實(shí)踐中在認(rèn)定藥品監(jiān)管人員的濫用職權(quán)行為較為容易，一般涉及到以作為表現(xiàn)形式的文件簽發(fā)、許可等故意，但是藥品監(jiān)管人員玩忽職守由于過(guò)失而導(dǎo)致發(fā)生藥品安全事故的認(rèn)定較為復(fù)雜，需要借助刑法理論對(duì)其進(jìn)行分析才能準(zhǔn)確認(rèn)定。

從司法實(shí)踐的角度看，認(rèn)定犯罪過(guò)失的起點(diǎn)，是危害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生了的這一事實(shí)。在確定行為人能否避免發(fā)生危害結(jié)果時(shí)，應(yīng)該先考慮行為人有無(wú)避免結(jié)果發(fā)生的義務(wù)，有無(wú)預(yù)見到發(fā)生這一危害結(jié)果的能力。結(jié)合我國(guó)瀆職罪中關(guān)于主體的規(guī)定可以明確，藥品監(jiān)管人員注意義務(wù)來(lái)源，主要是法律上的注意義務(wù)和接受委托或期約而產(chǎn)生的注意義務(wù)，這主要是與藥品監(jiān)管人員的職務(wù)性質(zhì)相關(guān)的，根據(jù)我國(guó)藥品監(jiān)管制度建制和實(shí)踐情況，如根據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法》等相關(guān)規(guī)定，我國(guó)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局（SFDA），省、自治區(qū)、直轄市、市、縣食品藥品監(jiān)督管理局等藥品監(jiān)督管理行政機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市、市食品藥品檢驗(yàn)所等是藥品監(jiān)督管理技術(shù)機(jī)構(gòu)，其工作人員大部分是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，部分是受國(guó)家機(jī)關(guān)委托，從而代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使相關(guān)職權(quán)的組織中從事藥品監(jiān)管公務(wù)的人員，也有部分是指雖未被列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制，但在藥品監(jiān)管部門從事藥品監(jiān)管公務(wù)的人員。一旦發(fā)生藥品安全事故，除了追究藥品安全事故的直接責(zé)任人，對(duì)本單位涉及的藥品安全事故也有可能要承擔(dān)監(jiān)管過(guò)失責(zé)任。這里又需要我們從結(jié)果預(yù)見義務(wù)與結(jié)果避免義務(wù)來(lái)分析藥品監(jiān)管過(guò)失，藥品監(jiān)管人員從結(jié)果預(yù)見義務(wù)來(lái)看，必須具有比普通人更高的藥品監(jiān)管責(zé)任意識(shí)，提高自己專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)水平，對(duì)工作內(nèi)容要緊繃神經(jīng)，對(duì)藥品安全持敏感的態(tài)度，盡可能發(fā)現(xiàn)藥品生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)藏、使用中的漏洞，從制度上和程序上完善藥品安全的監(jiān)管。從結(jié)果避免義務(wù)來(lái)分析，藥品監(jiān)管人員一旦發(fā)現(xiàn)藥品安全的漏洞或者已經(jīng)出現(xiàn)輕微的藥品安全問(wèn)題，藥品監(jiān)管人員必須竭盡全力彌補(bǔ)藥品安全漏洞，或者將已經(jīng)出現(xiàn)的藥品安全損害程度降到最小，否則將構(gòu)成藥品監(jiān)管失職。

四、結(jié)語(yǔ)

藥品安全關(guān)系國(guó)家民生大計(jì)，現(xiàn)行以玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪定罪處罰模式出現(xiàn)很多問(wèn)題，難以遏制由于藥品監(jiān)管不力導(dǎo)致的藥品安全事故頻繁發(fā)生的趨勢(shì)。把藥品監(jiān)管瀆職行為以單獨(dú)的（食品）藥品監(jiān)管瀆職罪論處并加重法定刑，有充足的民意基礎(chǔ)，也符合在司法適用上的理論和實(shí)踐要求，同時(shí)也沒有違反刑法謙抑性要求。另外，該新罪名不僅能夠解決犯罪行為刑罰偏輕、刑事責(zé)任認(rèn)定困難的問(wèn)題，還能夠發(fā)揮刑法的教育和預(yù)防作用，使藥品監(jiān)管人員更加認(rèn)真履行藥品監(jiān)管職責(zé)。新的藥品監(jiān)管瀆職罪在構(gòu)成要件和量刑幅度上可借鑒現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管瀆職罪，但在該罪的立案標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)在《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中予以明確規(guī)定。新罪名應(yīng)努力解決現(xiàn)實(shí)中的“不是故意的”“可考慮行政處分”問(wèn)題，只有這樣才能將藥品監(jiān)管瀆職行為的刑事處罰落到實(shí)處，刑法懲罰犯罪、保障人權(quán)的目的也才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

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