行政法原則的司法適用

摘 要：行政法原則對行政法具有重要意義，其不僅能促進行政法理論建設(shè)，同時能有效彌補行政法司法實踐中的不足，因而應(yīng)當對其做出深入研究。以“誠信”、“善意”為核心的誠實信用原則和以“信賴利益”為核心的信賴保護原則是行政法的主要原則。本文以行政法原則為視角，以誠實信用原則與信賴保護原則為例，綜合分析行政法原則在司法實踐中的具體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：行政法原則；司法適用；誠實信用；信賴保護

行政法原則對行政法司法實踐具有重要意義，其能有效彌補行政法漏洞，突破成文法局限。我國行政法建立在“嚴格規(guī)則”與“程序正當”的基礎(chǔ)上，但嚴格的規(guī)則與程序要求在保障行政法“控權(quán)”目的同時，也使得行政法缺乏彈性。這不利于解決實踐中復雜問題。[1]因而將行政法原則引入行政法司法實踐中，實現(xiàn)“原則控制”有利于促進實踐問題解決。本文以誠實信用原則與信賴利益原則為例，分析行政法原則在司法實踐中具體應(yīng)用。

一、行政法基本原則分析

行政法原則是法律原則在行政法中具體體現(xiàn)，是指：以行政法價值為基礎(chǔ)，貫穿于行政法始終，對行政法立法、執(zhí)法與司法具有指導作用的基本準則。我國行政法以“控制權(quán)力”、“保護權(quán)利”為基本法律價值，在此基礎(chǔ)上形成了六項基本原則，具體包括：合法行政原則、合理行政原則、程序正當原則、誠實信用原則、信賴保護原則以及高效便民原則。[2]

1.誠實信用原則

誠實信用原則起源于古羅馬法，最早在羅馬法中被表述為“善意”。在《法國民法典》、《薩克森民法典》以及《德國民法典》中均提及了誠實信用原則，它們將這種原則表述為：“誠實”。我國《合同法》第六條對誠實信用原則做出了規(guī)定：“當事人行使權(quán)利，履行義務(wù)應(yīng)當遵循誠實信用原則。從本質(zhì)上分析：誠實信用原則是道德原則的法律化，其屬于私法原則，核心在于法律主體為一定法律行為時要遵守“誠信”與“善意”的要求。[3]我國屬于大陸法系，行政法在法律體系中屬于公法范疇。其能否適用私法原則，理論界存在不同的觀點：

持否定觀點的學者認為：公法與私法不同，私法是調(diào)整公民個體之間法律關(guān)系；公法是調(diào)整國家與公民之間法律關(guān)系。因而公法與私法的法律目的不同，公法的核心目的在于控制權(quán)力；私法的核心目的在于權(quán)利之間“定紛止爭”。而這就決定了私法原則應(yīng)具有靈活性，其應(yīng)保證在出現(xiàn)法律漏洞或法律沖突時能夠有效彌補司法實踐；公法原則應(yīng)具有明確性，即關(guān)于原則的分歧能夠被有效消解在語意分析的范疇內(nèi)。同時公法應(yīng)嚴格保障程序正義與實體正義相結(jié)合。而私法在

某種情況下可以將正義法律價值放置于秩序法律價值之前。綜上，學者們得出結(jié)論：將私法原則引入公法范疇，會對公法的嚴格性與程序性造成破壞，為保證公法的法律特定，不能將誠實信用原則引入行政法原則范疇。

筆者認為這種觀點與德國學者奧拓·邁耶（Otto Mayer）關(guān)于法律一般原則的觀點具有一致性。奧拓認為：由于立法基礎(chǔ)不同，及權(quán)利與權(quán)力主體地位不同，因而不存在公法與私法共同適用的法律原則。[4]

通過是否認同公法與私法存在本質(zhì)區(qū)別，可以將持肯定觀點的學者分為二類。第一類觀點建立在公法與私法存在本質(zhì)區(qū)別的基礎(chǔ)上。持這種觀點的學者以私法類推為視角，通過私法類推適用的理論認為可以將誠實信用原則適用于行政法。筆者認為這種類推理論能夠在私法中適用是因為私法“權(quán)利保護”的目的與私法靈活性，而公法由于其權(quán)力屬性，其嚴格限制類推解釋。因而這種通過私法類推推導出適用誠實信用原則的合理性的觀點具有片面性；第二類觀點建立在公法與私法不存在本質(zhì)區(qū)別的基礎(chǔ)上。這種觀點以法律價值與法律目的為視角，認為公法與私法在法律價值與法律目的上具有一致性，即保護權(quán)利。而治愈“控權(quán)”與“定紛止爭”都是不同的法律手段，在行政法中引入誠實信用原則有利于實現(xiàn)法律價值，因而應(yīng)將誠實信用原則引入法律規(guī)定中。筆者認為，我國選擇區(qū)分公法與私法意在于更好地實現(xiàn)法律目的。因而這種從法律價值與法律目的角度分析適用誠實信用的觀點具有合理性。

綜上，誠實信用原則雖為司法原則，但可以適用于公法中。在我國行政法中的誠實信用原則可以定義為：以“誠實”、“善意”為核心，用于規(guī)范行政法主體的立法、執(zhí)法與司法的基本準則。

2.信賴保護原則

行政法信賴保護原則是由德國行政法院經(jīng)由判例確定的行政法基本原則之一。至今已被大陸法系國家廣泛采用。日本與我國臺灣地區(qū)相繼引入信賴保護原則，大陸目前尚未對這一原則進行立法規(guī)定。[5]所謂的信賴保護原則是指：基于保護行政相對人對行政行為的合理信賴利益，而限制行為主體對已發(fā)生的行政行為等行政因素的變更，或在確有必要進行變更時應(yīng)對其造成的信賴利益的損失予以賠償。其核心體現(xiàn)為：對秩序法律價值的保護。

對信賴保護原則進行法理分析可以得出結(jié)論：第一、信賴保護原則源于“秩序”法律價值。不論是使行政相對人受益的行政行為，還是使行政相對人受損的行政行為。都要求行政主體在做出行政行為后不得輕易變更。行政行為反應(yīng)的是行政主體與行政相對人之間的法律關(guān)系，這種法律關(guān)系所蘊含的法律秩序不能因行政主體單方的意志而變更。若行政主體可以通過單方法律行為對行政關(guān)系進行變更，法律秩序就會遭受公權(quán)力的破壞，這不利于法律秩序的保護；第二、信賴保護原則體現(xiàn)了公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。行政主體代表的公權(quán)力與行政相對人代表的私權(quán)利構(gòu)成了行政法律關(guān)系，限制公權(quán)力恣意變更行為性質(zhì)是通過限制公權(quán)力的方式實現(xiàn)保護私權(quán)利的目的，這符合行政法的基本要求。

對信賴利益的保護方式主要有三種：第一是程序保護。程序保護是通過設(shè)定相應(yīng)的程序?qū)π姓黧w變更行政行為進行限制。例如：行政主體決定變更行政行為之前要及時通告行政相對人并做出說明，必要時要舉行聽證會；第二是合理存續(xù)保護。這種保護是指：行為相對人已經(jīng)對行政主體的行政行為產(chǎn)生了信賴，而合法變動這種行政行為會對行政相對人的信賴利益造成損失的情況下，應(yīng)針對行政相對人的特殊情況，合理延長行政行為的存續(xù)期間。同時對行政行為的效率范疇做出限制，以免其影響后續(xù)行政行為的實施；第三是客觀損失賠償。這種保護原則是以財產(chǎn)為基本的評價標準。在對一項行政行為進行變更時要具體考慮變更后所獲得的財產(chǎn)利益與所造成的財產(chǎn)利益的損失，選擇損失較小的行為。這種將信賴利益轉(zhuǎn)換為財產(chǎn)利益的做法符合功利主義法學派的要求，能夠提供具體可量化的標準。

二、行政法原則的司法適用

行政法原則在司法適用中主要體現(xiàn)在兩點：

第一是彌補法律漏洞。法律漏洞是指：因法律本身或法律技術(shù)的原因，而導致的法律不能實現(xiàn)其目的的情況。德國學者卡爾·拉倫茨（Karl Larenz）在其《法學方法論》一書中首先提出了法律漏洞的觀點，他將法律漏洞稱為“有意義的沉默”，這種沉默表現(xiàn)為窮盡法律文字涵義與規(guī)則目的、意義的情況下，依然不能有效滿足客觀現(xiàn)實的需求。[6]行政法的法律漏洞主要體現(xiàn)：超出法律內(nèi)涵的“開放式漏洞”與利用法律內(nèi)涵的“隱藏式漏洞”。針對“開放式漏洞”，可以利用行政法律原則進行類推，關(guān)聯(lián)事物與法律之間的共性，從而使得被排除在法律規(guī)定之外的行為，重新納入法律的調(diào)整范圍。針對“隱藏式漏洞，可以利用行政法原則進行目的限制，從而使法律被限定在它應(yīng)當存在的涵義范圍內(nèi)。

第二是對法律規(guī)則解釋提供依據(jù)。法律沖突與法律歧義需要法律解釋。法律解釋是保證司法實踐正常運行的關(guān)鍵。行政法原則包含著行政法的基本精神，在行政司法中發(fā)生的法律沖突與法律歧義可以通過行政法原則進行解釋。這樣不僅能有效促進行政司法的進行，同時也能保證行政法不偏離其立法目的。

1.誠實信用原則的司法適用

誠實信用原則的司法適用主要體現(xiàn)為其在行政訴訟中的適用。誠實信用原則以其“誠信”與“善良”的本質(zhì)屬性能夠有效彌補法律中的不足。以安徽省高院頒布的典型案例《李某某訴淮南市潘集區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會不履行房屋征收不動產(chǎn)協(xié)議案件》為例進行分析。2013年，李某某的房屋被潘集區(qū)政府確定納入征收范圍。2014年，李某某與潘集區(qū)建委簽訂了《房屋征收安置補償協(xié)議》（以下簡稱補償協(xié)議），約定：潘集區(qū)建委給予李某某各項補償共計33萬元，先行支付10萬元，余款于2015年10之前支付完畢，逾期支付的，需承擔每月20%的違約金。后潘集區(qū)建委違約。李某某訴至法院要求賠償。法院最終判決：潘集區(qū)政府履行行政協(xié)議，但20%的違約金超過李某某實際遭受的損失，因而應(yīng)將數(shù)額調(diào)整至2萬元。

分析上述案例，可以得出結(jié)論：行政合同是具體行政行為的一種，具有可訴性。因而潘集區(qū)應(yīng)對其行政行為所造成的后果承擔法律責任。這種責任在本案中表現(xiàn)為依法履行合同。但針對違約條款的規(guī)定，雙方產(chǎn)生了較大分歧。李某某認為：潘集區(qū)應(yīng)當嚴格按照合同約定履行合同；而潘集區(qū)則認為違約金明顯高于李某某的損失。因而不應(yīng)支付違約金。依照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，當違約金超過一定數(shù)額時，超過的數(shù)額可以不予計算。但行政合同主體之間的關(guān)系是權(quán)力與權(quán)利，因而其不能適用調(diào)整權(quán)利的《合同法》的相關(guān)規(guī)定。那么在這種情況下應(yīng)當如何取舍，法律規(guī)則并沒有給出明確的指引，因而應(yīng)適用行政法原則對其進行補充和解釋。依據(jù)“誠實”的原則，潘集區(qū)基于其簽訂合同的行為應(yīng)當承受其因簽訂合同所應(yīng)承受的結(jié)果。但依據(jù)“善良”的原則，受有利益應(yīng)當有所依據(jù)。李某某與潘集區(qū)簽有行政合同，其滿足了受有利益的形式依據(jù)，但李某某所遭受的損失小于其應(yīng)受有的利益時，李某某便不具有受有利益的實質(zhì)要件。而在這種矛盾與博弈之下，法院堅持“誠信”與“善良”的原則，在責令潘集區(qū)建委承擔責任的同時，也將李某某的獲利控制在“應(yīng)受”的范圍內(nèi)。

綜上，誠實信用原則能夠有效對行政法規(guī)則進行彌補與解釋，能夠促進行政糾紛的解決，緩解行政矛盾。

2.信賴利益保護原則的司法適用

信賴利益保護原則的司法適用主要體現(xiàn)為其在行政訴訟中的適用。信賴利益保護原則以其“秩序”與“平衡”的本質(zhì)屬性能夠有效彌補法律中的不足。以湖南省邵陽市中級人民法院《唐某某訴湖南省邵陽市邵東縣水利局行政賠償案件》為例進行分析。2014年，唐某決定與合伙人在邵東縣境內(nèi)修建水電站。經(jīng)過咨詢唐某獲得了水利局工作人員口頭肯定答復。唐某前期準備工作共計投入人民幣10萬余元?？h水利局未表示異議。2015年，唐某決定正式開工前期，由于新建高速公路，縣政府將該段地區(qū)規(guī)劃用于縣水文站的建設(shè)?？h水利局遂要求唐某停止建設(shè)活動。唐某將縣水利局訴至法院，要求其賠償損失。法院最終判決縣水利局承擔賠償責任。

綜合分析上述案件，可以得出結(jié)論：縣水利局并沒有進行具體行政行為，其口頭答復的行為并不屬于行政法規(guī)定的可訴行為的范疇。因而訴訟條件并不成熟。但本案中唐某利益受損是因為信賴縣水利局的承諾。在這種情況下，若以沒有具體行政行為為由而駁回唐某起訴，則會導致顯失公平的結(jié)局。而這種信賴利益能否受到法律保護是本案的核心問題。

首先本案具有信賴基礎(chǔ)，唐某的信賴來源其咨詢行為中得到的肯定答復以及其后續(xù)行為中縣政府的默許。唐某的信賴直接來自于公權(quán)力，其信賴對象與信賴內(nèi)容均無瑕疵。其次本案具有信賴表現(xiàn)，即唐某應(yīng)信賴縣水利局的答復，而對自身的權(quán)益進行了處分。進而導致信賴被破壞時其自身利益受損。綜上，唐某的信賴利益應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo，而法院最終也選擇了保護唐某的信賴利益。這時，行政法原則在個案不公時發(fā)揮了有效的彌補作用。通過對個案的調(diào)整，維護了秩序的價值，使得民眾能夠繼續(xù)相信政府的對外行為，也會促進政府嚴格控制其自身行為，最終促進行政司法向合理合法的方向發(fā)展。

三、總結(jié)

本文通過分析行政法原則，總結(jié)出行政法原則的司法適用，并結(jié)合誠實信用原則與信賴保護原則進行具體說明，同時需要強調(diào)的是，關(guān)于這個問題我國目前并沒有統(tǒng)一的行政法典，相關(guān)規(guī)定散見于各單行法中，在這種情況下容易發(fā)生法律漏洞與法律解釋的問題，因而應(yīng)確定行之有效的行政法原則適用方式，才能有效保證行政司法合法有序的進行。

參考文獻：

[1]黃學賢.行政法中合法預期保護的理論研究與實踐發(fā)展[J].政治與法律，2016（9）：83-97.

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[5]代家隆.淺談行政法的司法適用的意義及問題對策[J].大東方，2015（10）：239-239.

[6]李艷.關(guān)于行政法基本原則探討[J].職工法律天地：下，2014（7）：3-3.

作者簡介：

任遠（1990～），男，安徽淮北人，淮北師范大學政法學院在讀研究生，法學理論專業(yè)，法律社會學方向。