京津冀一體化府際合作機(jī)制創(chuàng)新研究

岳志春，張曉蕊，馮帆

（1.河北工程大學(xué) 管理工程與商學(xué)院，河北 邯鄲 056038；2.河北工程大學(xué) 科信學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

京津冀一體化府際合作機(jī)制創(chuàng)新研究

岳志春1，張曉蕊2，馮帆1

（1.河北工程大學(xué) 管理工程與商學(xué)院，河北 邯鄲 056038；2.河北工程大學(xué) 科信學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，京津冀政府之間的合作已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必然選擇?，F(xiàn)階段京津冀一體化府際合作意識得到普遍認(rèn)可，機(jī)制也在初步建立之中，其成效也逐漸顯露，但仍面臨著一些問題和困境。通過調(diào)查研究，分析京津冀一體化進(jìn)程中府際合作存在的主要問題，提出構(gòu)建京津冀一體化府際合作機(jī)制的總體要求和基本原則，創(chuàng)建包括執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、互信機(jī)制、動力機(jī)制在內(nèi)的“五位一體”的京津冀一體化府際合作機(jī)制, 以期對促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展有所裨益。

京津冀；一體化；府際合作；機(jī)制；五位一體

伴隨著習(xí)近平總書記的一系列重要指示精神，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入了嶄新的歷史階段。當(dāng)前，京津冀地區(qū)發(fā)展存在的一些主要問題，如城市之間合作聯(lián)系不夠緊密、生產(chǎn)要素流動不夠順暢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化、內(nèi)部惡性競爭大于合作等，嚴(yán)重制約和阻礙著京津冀協(xié)同發(fā)展。而京津冀府際合作是其中一個(gè)關(guān)鍵影響因素。分析京津冀一體化進(jìn)程中府際合作存在的主要問題，構(gòu)建京津冀一體化府際合作機(jī)制，對促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展不僅是重要的，而且是十分必要和迫切的。

一、京津冀一體化進(jìn)程中府際合作存在的主要問題

為了解京津冀一體化府際合作的現(xiàn)狀及存在問題，筆者對此進(jìn)行了專門的調(diào)查研究[1]。

（一）京津冀府際合作的總體狀況評價(jià)分析

關(guān)于京津冀一體化府際合作的總體狀況，37.7%的被調(diào)查者認(rèn)為京津冀府際合作“非常有力”或“比較有力”，這表明京津冀府際合作的總體水平不高，尚有較大的提升空間。

（二）京津冀府際合作方式分析

關(guān)于京津冀一體化府際合作的方式，75.3%的被調(diào)查者認(rèn)為京津冀一體化府際合作的方式主要應(yīng)是“橫向合作”；其次是“縱向合作”，所占比例為59.3%。這表明當(dāng)前京津冀之間的“橫向合作”亟待加強(qiáng)。

（三）對執(zhí)行上級任務(wù)有困難或疑惑時(shí)的處理方法分析

關(guān)于京津冀一體化府際合作過程中對執(zhí)行上級任務(wù)有困難或疑惑時(shí)的處理方法，71.0%的被調(diào)查者選擇的處理方法是“依程序向上級反映問題和困難”。這一方面說明京津冀政府的執(zhí)行力較強(qiáng)；另一方面說明京津冀政府加強(qiáng)“縱向協(xié)調(diào)”的重要性和必要性。

（四）京津冀一體化府際合作存在的不足分析

關(guān)于目前京津冀一體化府際合作存在的不足，被調(diào)查者認(rèn)為不足主要集中在“利益協(xié)調(diào)困難”和“缺少合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，占比分別為73.3%和67.1%；其次是“缺乏合作機(jī)制”，占比為57.8%。這表明京津冀加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)、建立合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、構(gòu)建合作機(jī)制等的重要性。

（五）京津冀一體化府際合作不力的可能原因分析

被調(diào)查者認(rèn)為府際合作不力的原因主要集中在“行政壁壘的存在”和“利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全”，占比分別為70.2%和65.8%。這表明京津冀一體化府際合作應(yīng)首先打破行政壁壘、健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

（六）京津冀一體化府際合作的機(jī)制分析

關(guān)于京津冀一體化府際合作應(yīng)建立的機(jī)制，執(zhí)行機(jī)制和約束監(jiān)督機(jī)制占比最高，分別為73.3%和72.7%；協(xié)商機(jī)制占比亦較高，為62.7%；動力機(jī)制和互信機(jī)制占比稍低。這表明執(zhí)行機(jī)制、約束監(jiān)督機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、動力機(jī)制、互信機(jī)制都是必要的，相比之下執(zhí)行機(jī)制、約束監(jiān)督機(jī)制、協(xié)商機(jī)制在當(dāng)前顯得更為重要而迫切。

（七）對上級領(lǐng)導(dǎo)的決策支持分析

關(guān)于對上級領(lǐng)導(dǎo)的決策支持，被調(diào)查者認(rèn)為主要以財(cái)政控制為主的，占比56.5%；其次是垂直管理和立法規(guī)制，占比分別為44.7%和44.1%；再次是人事安排和國家控制，占比分別為42.9%和41.6%；會議制度占比較低，只有17.4%。這表明財(cái)政控制、垂直管理、立法規(guī)制、人事安排和國家控制等因素相比更為重要，會議制度的決策支持力度相對較小。

（八）處理京津冀一體化中資源關(guān)系

關(guān)于京津冀一體化府際合作中資源關(guān)系的處理，被調(diào)查者更傾向于城市發(fā)展規(guī)劃，占比69.6%；其次是區(qū)域協(xié)調(diào)和優(yōu)惠政策，占比分別為62.0%和61.4%。這表明城市發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)、優(yōu)惠政策等相比更為重要。

（九）加快京津冀一體化府際合作途徑分析

關(guān)于加快京津冀一體化府際合作的途徑，被調(diào)查者認(rèn)為，首先是建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，占比高達(dá)78.4%；其次是行政命令，占比46.3%；再次是媒體宣傳，占比44.4%。這凸顯出建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在京津冀一體化府際合作中的至關(guān)重要性。

（十）重點(diǎn)推進(jìn)互動機(jī)制分析

關(guān)于京津冀一體化府際合作中應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)的互動機(jī)制，被調(diào)查者選擇最多的是教育文化，占比為71.6%；其次，道路交通、公共服務(wù)合作、城市規(guī)劃均超60%；再次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療保險(xiǎn)、人才合作、養(yǎng)老保險(xiǎn)均超50%。這表明，第一，京津冀一體化是京津冀全方位的合作，涉及三區(qū)社會經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域；第二，在京津冀一體化府際合作中，教育文化有著十分重要的地位；第三，京津冀教育文化互動表現(xiàn)相對薄弱和滯后，引起更多被調(diào)查者的關(guān)注。

二、創(chuàng)新京津冀一體化府際合作機(jī)制

本文立足于京津冀一體化合作的現(xiàn)實(shí),探索從執(zhí)行機(jī)制、約束監(jiān)督機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、動力機(jī)制、互信機(jī)制五個(gè)方面重新構(gòu)建京津冀一體化府際合作機(jī)制。

（一）執(zhí)行機(jī)制

沒有強(qiáng)大的執(zhí)行力，京津冀府際合作就沒有發(fā)展沒有競爭力。只有具有嚴(yán)格的執(zhí)行才能保證府際合作的每項(xiàng)政策都得到確確實(shí)實(shí)的貫徹落實(shí)，執(zhí)行機(jī)制構(gòu)建的方式是建立組織機(jī)構(gòu)，按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則，成立一個(gè)跨地區(qū)聯(lián)合相關(guān)職能部門的指揮協(xié)調(diào)委員會，將與京津冀一體化府際合作有聯(lián)系的各個(gè)關(guān)鍵職能部門管理和資源配置權(quán)限集中在一個(gè)組織機(jī)構(gòu)中,突破行政邊際的限制，統(tǒng)籌各個(gè)相關(guān)部門的資源。通過該機(jī)構(gòu)的交流、探討，研究和提出解決京津冀一體化相關(guān)問題的政策建議并協(xié)調(diào)執(zhí)行。例如，京津冀三地高級人民法院建立工作協(xié)作機(jī)制，可以有效解決跨區(qū)域執(zhí)行困難、執(zhí)行效率低、資源浪費(fèi)等問題。

（二）協(xié)商機(jī)制

政府部門之間縱向上反映的是服從關(guān)系，橫向上同級政府或同級部門間有必要建立協(xié)商機(jī)制。無論是縱向還是橫向合作，一體化的協(xié)調(diào)合作的機(jī)會與日俱增，而臨時(shí)性的協(xié)商措施或會議則因效率低下，難以適應(yīng)區(qū)域協(xié)作的快速發(fā)展。而能夠提升政府部門間協(xié)作效率的京津冀政務(wù)信息系統(tǒng)還沒有規(guī)劃和建立起來，區(qū)域間政務(wù)協(xié)同程度還很低[2]。

當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)并發(fā)揮區(qū)域合作論壇、府際合作協(xié)議、府際聯(lián)席會議等機(jī)制的作用，在京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)建立并運(yùn)用了由國務(wù)院成立的的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，省、市級層面成立的“合作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“合作協(xié)調(diào)小組”，京津冀簽署的諸多合作協(xié)議等。當(dāng)前的問題是如何使這些機(jī)制發(fā)揮出本該具有的積極作用。進(jìn)一步加強(qiáng)這些合作機(jī)制，應(yīng)以具體的合作項(xiàng)目為抓手。

要解決京津冀政府橫向合作中存在的問題，就應(yīng)建立一種系統(tǒng)性、整體性的合作機(jī)構(gòu)以及規(guī)則制定的利益協(xié)商機(jī)制。建立綜合協(xié)商機(jī)構(gòu)，主要針對京津冀一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)及戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)展和政策執(zhí)行情況進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障京津冀一體化重要合作協(xié)議的整體性實(shí)施。

（三）約束監(jiān)督機(jī)制

為了保障區(qū)域府際合作的有序開展，防止個(gè)別政府部門出現(xiàn)地方主義等現(xiàn)象，確保府際合作能夠落到實(shí)處，就必須建立府際合作中的監(jiān)督約束制度，這種機(jī)制可以規(guī)定府際合作的參與方的“游戲規(guī)則”、在違反區(qū)域規(guī)則后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、或者說所造成的經(jīng)濟(jì)損失如何賠償?shù)囊?guī)定。因此為京津冀府際合作而設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，不僅要執(zhí)行貫徹制定的戰(zhàn)略決策，還要行使對相關(guān)政府部門的監(jiān)督職責(zé)，并以法律的形式確定下來，作為執(zhí)行的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，而且監(jiān)督機(jī)制需要有問責(zé)機(jī)制的配合，二者形成整體合力，才能使監(jiān)督機(jī)制不至于淪為空談，通過這一機(jī)制的建立,可以有效的監(jiān)督與約束地方政府的合作行為。

完善政府部門間協(xié)作整個(gè)過程的監(jiān)督，及時(shí)糾偏，并采取相應(yīng)的制裁措施。部門機(jī)構(gòu)和管理人員人事方面采用雙軌制監(jiān)管機(jī)制，使得監(jiān)管有序開展。同時(shí)還應(yīng)鼓勵(lì)專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及社會公眾積極參與到監(jiān)管中來，構(gòu)建政府、企業(yè)和第三方多元的相互監(jiān)督機(jī)制，以彌補(bǔ)政府監(jiān)管之不足[3]。

（四）互信機(jī)制

實(shí)現(xiàn)京津冀一體化府際合作的前提和基礎(chǔ)是加強(qiáng)政府之間的信任。政府部門之間的信任關(guān)系可以通過建立互信機(jī)制來體現(xiàn)和保障京津冀府際合作互信機(jī)制建立的條件：第一，應(yīng)該建立在互惠互利、平等協(xié)商、利益均等、責(zé)任同擔(dān)的原則上；第二，應(yīng)該建立互信合作制度以法律法規(guī)的性質(zhì)確定下來，具體合作內(nèi)容可以包括：產(chǎn)業(yè)一體化市場標(biāo)準(zhǔn)、政府行政準(zhǔn)則規(guī)范、政府利益資源的合理分配方式。加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的制度架構(gòu)，從而促進(jìn)合作的可持續(xù)發(fā)展。

（五）動力機(jī)制

當(dāng)前府際合作主要是靠經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，所以實(shí)現(xiàn)合作的首要前提是實(shí)現(xiàn)共贏，各級政府部門應(yīng)增強(qiáng)合作意識，從零和博弈發(fā)展為實(shí)現(xiàn)共贏的局面。地方政府推動區(qū)域合作的內(nèi)在動力除了物質(zhì)層面—獲取經(jīng)濟(jì)利益外，還有“精神”層面的意義，如提升政府部門被認(rèn)可度等。因此要給與參與區(qū)域合作的各方相應(yīng)的鼓勵(lì)。

應(yīng)建立考核指標(biāo)全面、符合區(qū)域協(xié)同發(fā)展整體要求的京津冀府際合作的績效考核體系：首先，在設(shè)計(jì)整體績效考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)制定長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，摒棄短期利益的政績導(dǎo)向，增加為京津冀府際合作中資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的權(quán)重；其次，將各個(gè)地方政府有關(guān)京津冀府際合作的政績考核指標(biāo)提煉出來，并優(yōu)化整合，使之成為各方共同的政績考核標(biāo)準(zhǔn)。引入基于民眾滿意度的評價(jià)機(jī)制，建立政府績效考核的監(jiān)督機(jī)制。完善落實(shí)京津冀協(xié)議責(zé)任機(jī)制，明確規(guī)定責(zé)任規(guī)則。

三、結(jié)論

執(zhí)行機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、互信機(jī)制和動力機(jī)制五種機(jī)制相輔相成，執(zhí)行機(jī)制需要在協(xié)商一致后才能充分發(fā)揮作用，協(xié)商機(jī)制的順利運(yùn)行需要監(jiān)督和互信機(jī)制作為保障，監(jiān)督、互信機(jī)制更要有足夠的動力才能推進(jìn)下去。因此應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，構(gòu)建執(zhí)行機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、互信機(jī)制和動力機(jī)制五位一體的京津冀一體化府際合作的機(jī)制。

[1]岳志春，張曉蕊，郭彩云.京津冀一體化府際合作狀況調(diào)查研究[J].河北工程大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）,2016,33(3):1-4.

[2]張鎧麟.構(gòu)建協(xié)同公共服務(wù):政府信息化頂層設(shè)計(jì)方法研究[J].管理世界,2013(8):91-100.

[3]周京奎，白極星.京津冀公共服務(wù)一體化機(jī)制設(shè)計(jì)框架[J]河北學(xué)刊,2017(1):130-135.

[責(zé)任編輯陶愛新]

Research on the innovation of intergovernmental cooperation mechanism during the integration of the Beijing-Tianjin-Hebei region

YUE Zhi-chun1, ZHANG Xiao-rui2, FENG Fan1
(1. School of Management Engineering and Business, Hebei University of Engineering, Handan 056038, China; 2. Kexin College, Hebei University of Engineering, Handan 056038, China)

Under the condition of socialist market economy, intergovernmental cooperation of Beijing-Tianjin -Hebei region has become the inevitable choice of regional economic integration. At present, the international cooperation consciousness of Beijing-Tianjin-Hebei integration is generally recognized, the mechanism is also initially established, and its effectiveness has gradually revealed, but still faces some problems and difficulties. Through investigation and study, the paper discusses the main problems of the international cooperation in the process of Beijing-Tianjin-Hebei integration, putting forward the general requirements and the basic principles of intergovernmental cooperation mechanism in the process of Beijing-Tianjin-Hebei integration, thus establishing the five-in-one intergovernmental cooperation mechanism of Beijing-Tianjin-Hebei including execution mechanism, supervision and restraint mechanism, coordination mechanism, trust mechanism, dynamic mechanism, in order to help promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region.

Beijing-Tianjin-Hebei region; integration; intergovernmental cooperation; mechanism; five-in-one

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.01.003

C936

A

1673-9477(2017)01-013-03

[投稿日期]2016-11-18

2014年度河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目（編號：HB14GL070）

岳志春（1971-），男，河北曲周人，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理。