于健慧

(中共黑龍江省委黨校 學(xué)術(shù)交流部，哈爾濱150080 )

管理天地

社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理困境破解思考

于健慧

(中共黑龍江省委黨校 學(xué)術(shù)交流部，哈爾濱150080 )

創(chuàng)新城市社區(qū)治理需要多元治理主體參與，進(jìn)而形成共享共治格局。作為治理主體之一，社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理乃大勢(shì)所趨。現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理面臨諸多困境：主觀層面，社會(huì)組織內(nèi)在固有的依賴性尚待祛除；客觀層面，社會(huì)組織發(fā)展的外在條件尚待完善。破解困境之外在助力：一是注重城市社區(qū)治理的底層設(shè)計(jì)，以構(gòu)建共建共享的治理格局；二是注重城市社區(qū)治理的配套放權(quán)制度安排，以開(kāi)創(chuàng)社區(qū)內(nèi)部互動(dòng)合作的治理模式；三是注重城市社區(qū)治理綜合服務(wù)平臺(tái)建立，以形成為居民提供更加多樣和細(xì)致的服務(wù)局面。破解困境之內(nèi)在動(dòng)因：一是強(qiáng)化平等、獨(dú)立、自主的多元主體治理的理念；二是構(gòu)建溝通、協(xié)商、共贏為原則的合作治理機(jī)制；三是建立權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)明晰的權(quán)力清單管理方式。

社會(huì)治理；城市社區(qū)；社會(huì)組織；共享共治；合作治理

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于我國(guó)治理與發(fā)展不相匹配，積累了較多的矛盾，社會(huì)不和諧因素也在不斷增加。如果單一依靠政府對(duì)城市進(jìn)行治理，極有可能出現(xiàn)治理成本不降、效果不明顯的局面，這不但難以適應(yīng)新階段社會(huì)發(fā)展的需要，也不利于優(yōu)化國(guó)家治理。

對(duì)此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“要充分激發(fā)社會(huì)組織活力，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)。”在加強(qiáng)和優(yōu)化城市治理方面，社會(huì)組織是重要的參與者和實(shí)踐者，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，有利于推進(jìn)政府、社會(huì)之間治理與自治良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。而城市治理創(chuàng)新的開(kāi)展，需要扭轉(zhuǎn)政府唱“獨(dú)角戲”的局面，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織在城市治理方面的參與熱情[1]。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。這是新中國(guó)成立以來(lái)首個(gè)國(guó)家層面城市鄉(xiāng)村社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件。《意見(jiàn)》提出，“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。”社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理乃大勢(shì)所趨?，F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理面臨諸多困境，如何破解困境值得深入探討。

一、社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理使命難當(dāng)

如何創(chuàng)新城市社區(qū)治理，讓治理主體既有獲得感又踴躍參與，這是擺在我們面前亟待解決的重大問(wèn)題，它關(guān)系到城市社區(qū)治理的實(shí)際效果，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。多元主體共同參與城市社區(qū)治理的前提條件是政府應(yīng)該讓渡更多的空間給市場(chǎng)與社會(huì)，以滿足社會(huì)階層日益分化帶來(lái)的多樣化社會(huì)需求。從這個(gè)層面講，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理。實(shí)踐表明，創(chuàng)新社會(huì)治理應(yīng)以不同的治理主體與不同的公共服務(wù)提供方式去契合不同的社會(huì)需求。富有自愿精神的社會(huì)組織正是滿足不同社會(huì)需求的重要載體?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，政府能力存在局限性、城市治理的主體多元化以及各類主體間的依存性都將作為社會(huì)治理關(guān)鍵主體的社會(huì)組織推置于前臺(tái)[2]。但社會(huì)組織并沒(méi)有發(fā)揮前臺(tái)應(yīng)有的作用，歷史賦予社會(huì)組織的使命難當(dāng)。下面從主客觀兩個(gè)方面加以分析和探討。

(一)主觀層面，社會(huì)組織內(nèi)在固有的依賴性尚待祛除

1.解決“無(wú)米之炊”資金困境，乃社會(huì)組織發(fā)展之基

“巧婦難為無(wú)米之炊”，一個(gè)欲持續(xù)發(fā)展的社會(huì)組織資金保障是基本。在我國(guó)，來(lái)自政府與社會(huì)的社會(huì)組織運(yùn)行資金數(shù)額相當(dāng)且具有不穩(wěn)定性和不確定性。一旦資金出現(xiàn)斷裂，社會(huì)組織將難以為繼。對(duì)于資金假如出現(xiàn)不符合組織目標(biāo)的情況時(shí)要舍得放棄，不然就違背自己的靈魂[3]，這一點(diǎn)對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。對(duì)此，“社會(huì)組織應(yīng)學(xué)會(huì)巧妙地與政府合作，在得到政府政策支持和資金支持的同時(shí)，保持相對(duì)的自主權(quán)和獨(dú)立性。[4]”因此，如何開(kāi)源節(jié)流是社會(huì)組織必須理性面對(duì)的問(wèn)題，尤其是要設(shè)法通過(guò)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目來(lái)保證社會(huì)組織的收入，這是社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的根本問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確規(guī)定，“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?！边@為社會(huì)組織擺脫資金依賴提供不可多得的契機(jī)。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見(jiàn)》就是鼓勵(lì)借助更多的社會(huì)力量，共同參與調(diào)節(jié)社會(huì)資源的分配，緩解資源的緊張和不均。社會(huì)組織完全可以依靠大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)建造社區(qū)運(yùn)行、公共教育、養(yǎng)老保障以及文化互動(dòng)等公共服務(wù)信息數(shù)字平臺(tái)，將城市社會(huì)治理真正意義上落戶于社區(qū)和街道。同時(shí)，為城市治理尤其是基層社區(qū)治理補(bǔ)給給予堅(jiān)實(shí)可靠的數(shù)據(jù)信息支持，促進(jìn)政府城市治理向科學(xué)化、精細(xì)化及智能化水平邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)間治理與自治良性的互動(dòng)[1]。

2.解決“臨時(shí)抱佛腳”用人困境，乃社會(huì)組織發(fā)展之根

近年來(lái)，社會(huì)組織在項(xiàng)目運(yùn)作、活動(dòng)開(kāi)展，特別是與一些專業(yè)領(lǐng)域合作時(shí)，人才不配套，經(jīng)?！芭R時(shí)抱佛腳”似地從各部門(mén)抽調(diào)人員，在人員參與上盡顯被動(dòng)，而這也只能解決一時(shí)之難。事實(shí)上，“人才儲(chǔ)備不足與使用不合理”肯定制約社會(huì)組織的發(fā)展。目前，我國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)形成一定規(guī)模，但人才隊(duì)伍建設(shè)尚需從長(zhǎng)計(jì)議。從社會(huì)組織的人才隊(duì)伍發(fā)展需求來(lái)看，仍處在初級(jí)階段，與巨大的社會(huì)服務(wù)需求之間存在較大差距[5]，且人才知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，組織管理的專業(yè)化程度較低，人員流動(dòng)性大，員工的知識(shí)文化水平不高，專業(yè)化人員更是少之又少。據(jù)民政部服務(wù)中心數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)組織專門(mén)職位人員比值約為60%，已經(jīng)退休和兼職人員比值則為40%；在年齡構(gòu)成比值方面，50歲以上的專職人員比值占52%，30—50歲比值為32%，30歲以下的比值僅為16%；而在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，34%的專門(mén)職位的人員只具備大專以上學(xué)歷。實(shí)踐中的社會(huì)組織對(duì)人才需求非常高，不但要有一技之長(zhǎng)，而且還必須一專多能。如社區(qū)人才隊(duì)伍不僅結(jié)構(gòu)不合理，其人才隊(duì)伍建設(shè)也滯后，“多肩挑”現(xiàn)象突出，導(dǎo)致專職社區(qū)工作者對(duì)大量下沉到社區(qū)的行政性事務(wù)窮于應(yīng)付，無(wú)暇顧及居民自治相關(guān)的事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)自治能力進(jìn)一步弱化，所以人才問(wèn)題確已成為社會(huì)組織發(fā)展的“攔路虎”?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》明確指出，要“重視社會(huì)組織人才工作。社會(huì)組織中匯集著越來(lái)越多的人才，是我國(guó)人才隊(duì)伍的重要組成部分，”這也是社會(huì)組織發(fā)展之根。

3.解決“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”經(jīng)驗(yàn)困境，乃社會(huì)組織發(fā)展之魂

“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”致使社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理缺乏整體布局，難成大業(yè)。事實(shí)上，城市社區(qū)治理牽涉各個(gè)方面，如何進(jìn)行整體布局，以維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定是題中之義。而社會(huì)治理整體布局缺乏，社區(qū)服務(wù)水平和質(zhì)量的提升也不容忽視，居民依據(jù)法律實(shí)現(xiàn)自我教育與管理以及自我服務(wù)與監(jiān)督的提升同等重要，需要不斷探索，由于經(jīng)驗(yàn)不足，很多時(shí)候是摸著石頭過(guò)河。有益的經(jīng)驗(yàn)、成功的范例，以及其中的邏輯和規(guī)律值得梳理和重視，可以破解“摸著石頭過(guò)河”之不確定性。實(shí)踐中，經(jīng)驗(yàn)缺乏，方式單一，必然帶來(lái)治理效率低下。我國(guó)城市社區(qū)治理處于發(fā)展的初級(jí)階段時(shí)，“借船出?！辈皇橐环N良策。

(二)客觀層面，社會(huì)組織發(fā)展的外在條件尚待完善

社會(huì)組織作為社會(huì)組成的一份子要在一定的“場(chǎng)域”運(yùn)行，其運(yùn)行的外部條件如何將直接影響其未來(lái)發(fā)展。對(duì)“場(chǎng)域”中運(yùn)行的主體而言，面對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境，組織要有適應(yīng)性、靈活性和反應(yīng)性，要有應(yīng)對(duì)的各種策略；但對(duì)于左右“場(chǎng)域”管理者(主導(dǎo)者)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該對(duì)未來(lái)作出前瞻性的謀劃，提供適合組織成長(zhǎng)發(fā)展的外部條件。

1.完善制度安排，為社會(huì)組織良性發(fā)展創(chuàng)造條件

社會(huì)組織發(fā)展，制度保障是關(guān)鍵。制度保障缺失一直以來(lái)是影響社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸。從一般意義上看，制度的功能是在不同的社會(huì)成員之間促成協(xié)調(diào)，預(yù)防利益沖突和支持合作，而不是制造新的沖突。毋庸置疑，政府是制度的主要供給者和維護(hù)者，處于制度主導(dǎo)地位[6]。作為制度體系的提供者和維護(hù)者，對(duì)社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理進(jìn)行合理的制度安排，諸如權(quán)屬職責(zé)劃分等，形成多方共享共治的良好局面。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》指出，“目前社會(huì)組織工作中還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、社會(huì)組織自身建設(shè)不足等問(wèn)題，從總體上看社會(huì)組織發(fā)揮作用還不夠充分，一些社會(huì)組織違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。”可見(jiàn)，社會(huì)組織若要良性發(fā)展，完善制度安排是必須。

2.完善政策制定，為社會(huì)組織有效參與創(chuàng)造條件

在過(guò)去的一年，兩部法律及三個(gè)登記管理?xiàng)l例的完成與修訂，凸顯了黨和政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展在政策制定方面的高度重視，黨的十八大以來(lái)實(shí)施的全面深化改革推動(dòng)了社會(huì)組織邁進(jìn)“增速發(fā)展期”，自2013—2016年底短短四年間，社會(huì)組織就發(fā)展到70.2萬(wàn)個(gè)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)良性政策的助力，而由于公正性的缺失以及存在負(fù)效應(yīng)的不良政策[7]，會(huì)讓社會(huì)資源極大浪費(fèi)。對(duì)此，黨和政府一直致力于宏觀政策引領(lǐng)基礎(chǔ)上的細(xì)化，并且在政策出臺(tái)前充分尊重、反映、保障并實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層利益相關(guān)方對(duì)于社會(huì)組織公共政策的要求，以維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。如《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》就專門(mén)提出要“大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織”，這表明社區(qū)社會(huì)組織有更大的發(fā)展空間，與其他社會(huì)組織相比也許會(huì)有更快的增長(zhǎng)，此舉對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)社區(qū)治理格局及“三社聯(lián)動(dòng)”變化影響力度巨大，為社會(huì)組織有效參與創(chuàng)造了條件。

3.完善機(jī)制建設(shè)，為社會(huì)組織作用發(fā)揮創(chuàng)造條件

所謂“機(jī)制”是指借助一定程度的運(yùn)行方式把事物事件的各個(gè)部分串聯(lián)起來(lái)協(xié)調(diào)運(yùn)作而發(fā)揮作用。在社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的過(guò)程中，需要建立健全機(jī)制，以促使各參與主體協(xié)調(diào)運(yùn)行，進(jìn)而形成共享共治的格局。從機(jī)制的功能來(lái)劃分，可分為激勵(lì)性機(jī)制、保障性機(jī)制和制約性機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制的特色在于依靠該機(jī)制提升工作效率，實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，是調(diào)動(dòng)激發(fā)管理活動(dòng)主體積極性的創(chuàng)新機(jī)制；而制約機(jī)制對(duì)活動(dòng)的運(yùn)作具有約束規(guī)范作用，是一種保證管理活動(dòng)有序規(guī)范進(jìn)行的一種機(jī)制；保障機(jī)制具有兜底作用，旨在為管理活動(dòng)提供精神和物質(zhì)條件的支持機(jī)制。就目前社會(huì)組織活力不足而言，其中一個(gè)重要原因在于機(jī)制不健全。好的機(jī)制，不管從制度層面看還是從管理層面看，都能夠極大地增強(qiáng)組織活力。激勵(lì)機(jī)制可以凝聚人心，使人們?cè)跐M足內(nèi)心需求的基礎(chǔ)上促使組織活動(dòng)良性運(yùn)行；制約機(jī)制的動(dòng)能則是確保組織活動(dòng)運(yùn)行得程序化、規(guī)范化，以減少負(fù)面效應(yīng)；保障機(jī)制為組織管理活動(dòng)減輕后顧之憂，在物質(zhì)和精神方面提供必要的支持，起到托底的作用。社會(huì)組織尤其是社區(qū)社會(huì)組織是較特殊的一種組織，其內(nèi)部不存在按照職位高低、職權(quán)大小構(gòu)成的由上到下的嚴(yán)格等級(jí)，只能依據(jù)成員的影響力、參與程度和所發(fā)揮作用大小的不同區(qū)分為核心和邊緣[8]。這就決定了其內(nèi)部必須建立完善的行之有效的配套機(jī)制，以促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、破解困境之外在助力

社區(qū)作為居民活動(dòng)的基本單位，在社會(huì)治理中扮演越來(lái)越重要的角色。社區(qū)治理能力的提高有利于最廣大人民群眾最基本利益的實(shí)現(xiàn)，有利于加強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)起重要作用[3]。對(duì)此，習(xí)近平同志也曾指出，“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)?！薄耙M可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。說(shuō)到底，社區(qū)治理的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力從政府向社區(qū)的回歸，即還政于民。因此，社區(qū)治理的主體應(yīng)該是多元的，從過(guò)去僅有自上而下的垂直的政府權(quán)力體系轉(zhuǎn)化變更為由政府與社會(huì)組織等多元主體構(gòu)成的橫向協(xié)商共治、合作互動(dòng)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)體系。政府與市場(chǎng)的雙向失靈可以靠具有第三方獨(dú)立身份的社會(huì)組織來(lái)糾正，這也是社會(huì)組織在社區(qū)治理創(chuàng)新方面一股堅(jiān)不可摧的重要力量[2]。

在城市社區(qū)治理的實(shí)踐中，我們一直倡導(dǎo)要實(shí)事求是地接受“政府辦不好或辦不了的事務(wù)轉(zhuǎn)由社會(huì)組織承擔(dān)”。本著這樣一個(gè)歷史發(fā)展趨勢(shì)，在強(qiáng)化社區(qū)治理時(shí)必須從社區(qū)主體出發(fā)，提高社區(qū)主體的參與度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治和社區(qū)治理創(chuàng)新優(yōu)化。社會(huì)組織具有其他基層社會(huì)治理主體在社區(qū)治理方面的明顯優(yōu)勢(shì)：一是個(gè)性化，能夠有效滿足社區(qū)治理主體多元化、非規(guī)?；?、個(gè)性化的需求是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)所在；二是專業(yè)化，不同于其他基層主體的是社會(huì)組織更具有專業(yè)性，即該主體一般為專項(xiàng)從事某項(xiàng)工作，服務(wù)方法更專業(yè)化；三是社會(huì)化，社會(huì)組織還具備獨(dú)有的身份，因?yàn)槭仟?dú)立的第三方，與各方的社會(huì)矛盾沒(méi)有正面的利益沖撞，可以成為解決社會(huì)矛盾的“減壓閥”[9]。

為使社會(huì)組織在參與城市社區(qū)治理時(shí)不負(fù)歷史擔(dān)當(dāng)，政府應(yīng)該給予社會(huì)組織多方面支持。

一是注重城市社區(qū)治理的底層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)社會(huì)組織廣泛參與其中，以構(gòu)建共建共享的治理格局。底層設(shè)計(jì)比頂層設(shè)計(jì)在城市社區(qū)治理中更注重居民在社區(qū)這個(gè)共同生活體中參與積極性的升華、社區(qū)居民能力和主體意識(shí)的提升及民主理念的踐行。只有這樣，社區(qū)治理才能夠真正具有長(zhǎng)久的活力和生命力。例如，重慶市渝北區(qū)龍塔街道就鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與社會(huì)治理體系中，借力于已有的成熟機(jī)制而進(jìn)行的底層設(shè)計(jì)，即遵循“網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)”的要求，推動(dòng)運(yùn)行“黨建進(jìn)格、服務(wù)入戶”模式，建立社區(qū)治理運(yùn)行服務(wù)體系，共有三級(jí)52個(gè)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理共建共享的目標(biāo)。事實(shí)上，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，以構(gòu)建共建共享的治理格局，支持社會(huì)組織完善社區(qū)服務(wù)、化解社會(huì)矛盾、參與社區(qū)建設(shè)，全國(guó)各地都有著精彩的實(shí)踐探索。

二是注重城市社區(qū)治理的配套放權(quán)制度安排，鼓勵(lì)社會(huì)組織無(wú)憂參與其中，以開(kāi)創(chuàng)社區(qū)內(nèi)部互動(dòng)合作的治理模式。在國(guó)家創(chuàng)新社會(huì)治理體制的戰(zhàn)略架構(gòu)下，社會(huì)的發(fā)展需要社會(huì)組織加入到社會(huì)治理中來(lái)。既然是大勢(shì)所趨，政府就應(yīng)該強(qiáng)化自身與社會(huì)組織的合作互動(dòng)，這是一種現(xiàn)實(shí)需求和歷史必然。在制度安排上為社會(huì)組織松綁，解除社會(huì)組織后顧之憂，為社會(huì)組織的參與創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境，并不斷地弱化社會(huì)組織對(duì)政府的依賴和依附，強(qiáng)化社會(huì)組織與政府協(xié)商互動(dòng)，有效合作。《意見(jiàn)》中也強(qiáng)調(diào)，“有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用”，“基層政府要切實(shí)履行城鄉(xiāng)社區(qū)治理主導(dǎo)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策支持、財(cái)力物力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)基層群眾性自治組織建設(shè)的指導(dǎo)規(guī)范，不斷提高依法指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的能力和水平。”

三是注重城市社區(qū)治理綜合性服務(wù)平臺(tái)的搭建，引導(dǎo)社會(huì)組織放開(kāi)參與其中，以形成為居民提供更加多樣和細(xì)致的服務(wù)局面。社區(qū)是城市社會(huì)的基本單元，是市民生活的基本平臺(tái)。《意見(jiàn)》也明確指出，“注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用。進(jìn)一步加強(qiáng)基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)，合理確定其管轄范圍和規(guī)模。促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接?！苯柚W(wǎng)格化城市管理，搭建綜合服務(wù)平臺(tái)，更好地為社區(qū)居民提供更加多樣和細(xì)致的服務(wù)，有利于完善城市社區(qū)治理。網(wǎng)格化城市管理始于2004年，經(jīng)過(guò)十年不斷實(shí)踐與探索，2014年實(shí)現(xiàn)了“城市管理網(wǎng)格、社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)格、社會(huì)治安網(wǎng)格”三網(wǎng)融合，使服務(wù)觸角不斷延伸，服務(wù)水平更加精準(zhǔn)?！叭W(wǎng)融合”就是為居民提供了一個(gè)綜合服務(wù)平臺(tái)，使很多問(wèn)題解決在基層，矛盾化解在基層，滿足了居民服務(wù)需求，夯實(shí)了社會(huì)和諧的穩(wěn)定基礎(chǔ)。如今，我們已經(jīng)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，建立大數(shù)據(jù)服務(wù)體系，進(jìn)一步對(duì)信息資源進(jìn)行整合，推進(jìn)資源共享、信息共享，打破部門(mén)之間的信息壁壘，對(duì)居民的服務(wù)將會(huì)更加細(xì)致和精準(zhǔn)。

三、破解困境之內(nèi)在動(dòng)因

習(xí)近平曾深刻指出：“生活在我們偉大祖國(guó)和偉大時(shí)代的中國(guó)人民，共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國(guó)和時(shí)代一起成長(zhǎng)與進(jìn)步的機(jī)會(huì)。”這三個(gè)“共同享有”，不僅僅是強(qiáng)調(diào)“享有”，更重要的是作為社會(huì)的一份子都應(yīng)積極參與其中，付諸行動(dòng)。

我國(guó)正處于偉大變革時(shí)代，與時(shí)俱進(jìn)是變革時(shí)代應(yīng)有的姿態(tài)。在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)指出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%[10]。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去的2016年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.35%，實(shí)現(xiàn)2020年常住人口城鎮(zhèn)化率60%指日可待[1]。這表明我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的速度很快，成果顯著。在這樣一個(gè)偉大變革時(shí)代，錯(cuò)失享有平等的機(jī)會(huì)，將一事無(wú)成。就社會(huì)組織而言，抓住契機(jī)，參與其中乃明智選擇。社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展的需要，著重解決自身不足。

一是強(qiáng)化平等、獨(dú)立、自主的多元主體治理理念，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的基本前提。而城市治理則為由不同類型公共或私人組成的個(gè)體或者群體以及組織共同參與城市事務(wù)管理活動(dòng)的總和，是城市間各種利益主體利益調(diào)和采取聯(lián)合行動(dòng)非控制性博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程[11]。在這樣一個(gè)過(guò)程中，離不開(kāi)多元主體的參與，這就意味著在城市社區(qū)治理中參與的各方地位應(yīng)是平等的，身份應(yīng)是獨(dú)立的，想法應(yīng)是自主的，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織有效參與城市社區(qū)治理的前提。堅(jiān)持平等、獨(dú)立、自主的多元主體治理理念，各多元主體才能擁有一定的話語(yǔ)權(quán)。以往城市社區(qū)治理政府主導(dǎo)，即城市社區(qū)治理主要是靠政府的行政推動(dòng)，治理中的其他主體往往被動(dòng)參與調(diào)和或被動(dòng)采取聯(lián)合行動(dòng)，其積極性、主觀能動(dòng)性及意愿的表達(dá)均存在打折扣的現(xiàn)象。因此，在城市社區(qū)治理中，政府作為最重要的主體，強(qiáng)化平等、獨(dú)立、自主的多元主體治理的理念，進(jìn)行正確的利益定位，才能保證利益機(jī)制的正確，也才能擔(dān)負(fù)起治理中的引導(dǎo)者、監(jiān)督者和維護(hù)者的職責(zé)，也才能讓各多元主體有主人翁的狀態(tài)，使城市社區(qū)治理卓有成效。

二是構(gòu)建溝通、協(xié)商、共贏為原則的合作治理機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的必備基礎(chǔ)。城市社區(qū)治理就是多元利益主體采取多種方式處理各種問(wèn)題、各種關(guān)系的一個(gè)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，利益相關(guān)主體之間的利益沖突與整合是社區(qū)治理的動(dòng)力所在，也是其合作的目的。確立合理的利益整合機(jī)制是確保利益相關(guān)主體參與城市社區(qū)治理的基礎(chǔ)?！兑庖?jiàn)》指出，“增強(qiáng)社區(qū)居民參與能力，提高社區(qū)居民議事協(xié)商能力，凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問(wèn)題和矛盾糾紛，原則上由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決。支持和幫助居民群眾養(yǎng)成協(xié)商意識(shí)、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力，推動(dòng)形成既有民主又有集中、既尊重多數(shù)人意愿又保護(hù)少數(shù)人合法權(quán)益的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制?！笨梢?jiàn)，作為不同的利益主體， 其利益需求、利益整合、矛盾化解、困難解決等就成為影響城市社區(qū)治理的重要因素，合作之前必須形成一定的協(xié)商機(jī)制，即溝通、協(xié)商應(yīng)該成為解決涉及利益相關(guān)主體之間利益沖突與整合的原則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)主體的共贏。

三是建立權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)明晰的權(quán)力清單管理方式，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的有效保障。由于多元治理主體之間職權(quán)、責(zé)任、義務(wù)不明晰，基層政府與社區(qū)組織的職責(zé)邊界不清楚，致使多元治理主體的職權(quán)和責(zé)任難以歸位，城市社區(qū)治理存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象。因此，樹(shù)立厘清權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的權(quán)力清單管理意識(shí)，力爭(zhēng)形成清楚明確的目錄清單十分必要。“權(quán)力清單管理”其實(shí)質(zhì)就是要厘清政社關(guān)系，簡(jiǎn)而言之，哪些歸政府，哪些歸社區(qū)組織自治一定要清晰。而現(xiàn)實(shí)情況是社區(qū)的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，“權(quán)在上、責(zé)在下，費(fèi)在上、事在下”的問(wèn)題很普遍。原本社區(qū)內(nèi)社會(huì)力量嚴(yán)重不足，社會(huì)組織發(fā)展滯后，如果不能營(yíng)造一種職權(quán)和責(zé)任歸位，很難形成多元共治的局面，必然要消耗本已不足的社會(huì)力量，使社區(qū)多元共治陷入尷尬境地?？梢?jiàn)，樹(shù)立厘清權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的權(quán)力清單管理意識(shí)，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的有效途徑的重要基礎(chǔ)。

[1]人民日?qǐng)?bào)：激發(fā)社會(huì)組織參與城市治理活力[EB/OL]. (2017-05-23)[2017-08-02].http：//gy.youth.cn/gywz/201705/t20170523_9853676.htm.

[2]馬 立，曹錦清.社會(huì)組織參與社會(huì)治理：自治困境與優(yōu)化路徑——來(lái)自上海的城市社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)[J]. 哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2017，(3)：1-7.

[3]沈蓉蓉. 當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的現(xiàn)狀及對(duì)策[J]. 價(jià)值工程，2016，(19)：63-66.

[4]王浦劬，等．政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2010：27．

[5]劉向兵.社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)研究課題研究[EB/OL].(2017-08-23)[2017-08-25].http：//www.chinanpo.gov.cn/700108/92679/newswjindex.html.

[6]褚松燕.城市社區(qū)治理中的關(guān)系與邏輯及其整合[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017，(4)：89-96.

[7]袁明旭.政治穩(wěn)定的公共政策悖論解析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(1)：4-10.

[8]吳 填.初探構(gòu)建城市社區(qū)民間組織激勵(lì)機(jī)制[J].學(xué)理論，2009，(30)：108-109.

[9]上海：社會(huì)組織是社區(qū)治理的新生活躍力量[EB/OL].(2015-08-20)[2017-08-20].http：//news.swchina.org/opinion/2015/0820/23449.shtml.

[10]李克強(qiáng)：到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60% [EB/OL].(2016-03-05)[2017-08-03]．http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201603/05/t20160305_9297708.shtml．

[11]Commission on Global Governance .Our global neighborhood[M].Oxford： Oxford University Press，1995：23.

[責(zé)任編輯：鄒學(xué)慧]

ReflectionsontheDifficultiesofSocialOrganizationsParticipatinginUrbanCommunityGovernance

YU Jian-hui

(Academic Exchange Department of Party Committee of CPC Heilongjiang Provincial Committee, Harbin 150080,China)

The innovation of urban community governance requires the diversification of the main body of participation, and thus the formation of shared governance pattern. As one of the main body of governance social organization to participate in urban community governance is the trend. In reality, the social organizations involved in urban governance is facing many difficulties: the subjective level, the inherent dependence of social organizations to be eliminated; the objective level, the external conditions of social organization development yet to be improved. The second is to focus on urban community governance supporting the decentralization of institutional arrangements to create a community within the interactive cooperation management model; the third is to strengthen the governance of urban community governance, Pay attention to the establishment of a comprehensive community service platform for urban communities to form a more diverse and meticulous service situation for residents. The second is to build communication, consultation, win-win principle of the cooperative governance mechanism; the third is to establish the power, responsibility, obligations clear power list management (1) to strengthen the principle of equality, independence and autonomy of the main body of governance; the way.

social governance; urban community; social organization; shared co-governance; cooperative governance

D669.3

A

1671-7112(2017)06-0092-06

2017-08-02

于健慧(1964-)，女，黑龍江佳木斯人，教授，從事社會(huì)管理及社會(huì)組織研究。