朱應(yīng)平, 賈星月

(華東政法大學(xué) a.法律學(xué)院;b.政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

我國法院實(shí)施憲法的路徑探析

朱應(yīng)平a, 賈星月b

(華東政法大學(xué) a.法律學(xué)院;b.政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

文章探討了我國法院實(shí)施憲法的幾種形式，同時(shí)也指出法院實(shí)施憲法中存在的問題。認(rèn)為解決路徑有：采取措施推動(dòng)司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革,制定、頒布更多的符合憲法精神的法律條文，法院積極根據(jù)憲法精神解釋和適用法律審理案件。

法院；實(shí)施憲法；路徑

憲法實(shí)施是指憲法規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中的貫徹執(zhí)行，我國憲法規(guī)定包含了法院實(shí)施憲法的精神。憲法序言規(guī)定全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。據(jù)此，包括法院在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，并有責(zé)任實(shí)施和保證實(shí)施憲法。我國各級(jí)各類法院實(shí)施憲法的路徑與其行使職權(quán)的方式一致，分析如下。

一、根據(jù)憲法精神制定司法政策

最高法院制定司法政策貫徹落實(shí)憲法精神，保障權(quán)利和控制權(quán)力，克服現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的不足。如2009年最高法院《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》規(guī)定“不得隨意限縮受案范圍、違法增設(shè)受理?xiàng)l件”，要求法院“不僅要保護(hù)公民、法人和其它組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，也要順應(yīng)權(quán)利保障的需要，依法保護(hù)法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的，與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的其它經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利。要堅(jiān)決清除限制行政訴訟受理的各種‘土政策’，嚴(yán)禁以服務(wù)地方中心工作、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)等為借口，拒絕受理某類依法應(yīng)當(dāng)受理的行政案件?！盵1]這一文件所依據(jù)的憲法精神如下：第一，憲法第33條“國家尊重和保障人權(quán)”的基本原則，此外體現(xiàn)了憲法第13條財(cái)產(chǎn)權(quán)、第37條人身權(quán)，以及其他憲法權(quán)利，如第42條勞動(dòng)權(quán)、第43條休息權(quán)、第44-45條社會(huì)保障權(quán)，等等。第二，突出了法治原則，即國家機(jī)關(guān)必須依據(jù)憲法和法律行使職權(quán)。如果地方“土政策”違法，法院必須拒絕適用，法院須依據(jù)憲法法律處理案件。

最高法院還發(fā)布其他司法政策推動(dòng)憲法的實(shí)施，我國最高司法機(jī)關(guān)已走出了消極被動(dòng)的角色，它們按照憲法法律精神能動(dòng)地參與社會(huì)管理[2]，其中一種途徑是制定司法政策。現(xiàn)代法院制定公共政策的功能，不僅是現(xiàn)代型訴訟的必然要求，也是司法過程的性質(zhì)所決定的[3]。最高法院這種功能并非我國法院所獨(dú)有?！霸诿绹?，憲法性人權(quán)的地位幾乎完全取決于最高法院制定憲法政策的職能，而不是它的憲法解釋職能?！盵4]

二、基于憲法精神出臺(tái)司法解釋

最高法院出臺(tái)司法解釋是推動(dòng)憲法精神實(shí)現(xiàn)的另一措施。1989年《行政訴訟法》第2條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向法院提起訴訟。其中，“具體行政行為”限制范圍較小。最高法院1999年發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！盵5]該司法解釋以“行政行為”代替法律的“具體行政行為”，擴(kuò)大了受理范圍。這一解釋為2014年全國人大常委會(huì)修正的《行政訴訟法》第2條所采納[6]。

此外，最高法院還經(jīng)常應(yīng)高級(jí)人民法院的請(qǐng)求，發(fā)布針對(duì)具體個(gè)案的解釋，這些解釋多數(shù)采用合憲性解釋的方法，合憲性解釋是指，在“依字義及脈絡(luò)關(guān)系可能的多數(shù)解釋中，應(yīng)優(yōu)先選擇符合憲法原則”[7]217的規(guī)范解釋，并盡量維持規(guī)范的存續(xù)?！爸挥心骋豁?xiàng)規(guī)定是無法作‘合憲性’解釋時(shí)，始能認(rèn)定其為違憲并因此無效。”[7]221可見，它是指在法律解釋中貫徹憲法精神的解釋方法。如2006年針對(duì)福建省高級(jí)法院的請(qǐng)求，最高法院行政審判庭作出《關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評(píng)價(jià)許可為前置條件問題的答復(fù)》的解釋：公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館的，不屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類名錄”規(guī)定中的“建設(shè)項(xiàng)目”。公民之間因個(gè)體餐館排放的噪聲空氣污染產(chǎn)生爭議的，可以依照環(huán)境噪聲污染防治法和大氣污染防治法的有關(guān)規(guī)定處理，經(jīng)營管理者應(yīng)采取有效措施，使其邊界噪聲、排放物達(dá)到國家規(guī)定的環(huán)境噪聲、排放物的排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)他人造成危害的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

這一批復(fù)明確了需要進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)的“建設(shè)項(xiàng)目”的范圍，合憲性解釋方法表現(xiàn)在：第一，基于憲法勞動(dòng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神，對(duì)需要作環(huán)境評(píng)價(jià)的“建設(shè)項(xiàng)目”作了狹義的界定。這有利于保護(hù)公民憲法上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。我國憲法第42條規(guī)定了公民享有勞動(dòng)權(quán)，開辦個(gè)體餐館是其獲得勞動(dòng)權(quán)的具體形式和途徑。這一解釋降低了公民開設(shè)餐館的門檻。這一解釋還體現(xiàn)憲法第13條對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，因?yàn)槿绻霏h(huán)境評(píng)價(jià)，當(dāng)事人將付出一筆不小的評(píng)價(jià)費(fèi)用。最高法院2006年這一解釋與十多年后今天我國正在開展的非許可類審批制度的改革恰好一致。2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》[8]，2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》[9]?？梢娮罡叻ㄔ核痉ń忉寣?duì)相關(guān)法律規(guī)范作了合憲性解釋，比國務(wù)院的措施提前了很多年。第二，這一解釋強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。1997國家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有關(guān)問題的通知》，其中規(guī)定：“《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》所稱的‘建設(shè)項(xiàng)目’是指：……對(duì)環(huán)境可能造成影響的飲食娛樂服務(wù)性行業(yè)，也屬《條例》管理范圍?！盵10]最高法院上述解釋否定了國家環(huán)?？偩稚鲜鑫募O(shè)定的行政許可的事項(xiàng)范圍。該解釋符合憲法第5條法治原則，而國家環(huán)保局規(guī)定缺乏法律法規(guī)依據(jù)，違反了憲法法制統(tǒng)一的原則。其他還有很多解釋，這里不再贅述。

三、依據(jù)憲法精神發(fā)布指導(dǎo)性案例

發(fā)布合憲指導(dǎo)性案例，是最高法院實(shí)施憲法的方式之一。在原告江蘇省丹陽市珥陵鎮(zhèn)鴻潤超市訴被告丹陽市市場監(jiān)督管理局行政登記一審案中*江蘇省丹陽市人民法院(2015)丹行初字第00052號(hào)。，2015年原告向被告提交個(gè)體工商戶變更登記申請(qǐng)書,申請(qǐng)?jiān)谠瓲I業(yè)執(zhí)照核準(zhǔn)的經(jīng)營范圍內(nèi)增加蔬菜零售項(xiàng)目。被告認(rèn)定鴻潤超市經(jīng)營場所距丹陽市珥陵農(nóng)貿(mào)市場不足200米,其申請(qǐng)不符合丹陽市政府丹政辦發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市商務(wù)局<丹陽市菜市場建設(shè)規(guī)范>的通知》(下稱29號(hào)文) 的規(guī)定,駁回其變更申請(qǐng)，不予登記。原告請(qǐng)求法院撤銷其不予變更登記的決定。丹陽市法院認(rèn)為,國務(wù)院《個(gè)體工商戶條例》第4條規(guī)定國家對(duì)個(gè)體工商戶實(shí)行市場平等準(zhǔn)入、公平待遇的原則。申請(qǐng)辦理個(gè)體工商戶登記,申請(qǐng)登記的經(jīng)營范圍不屬于法律、行政法規(guī)禁止進(jìn)入的行業(yè)的,登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以登記。原告鴻潤超市申請(qǐng)變更登記增加的經(jīng)營項(xiàng)目為蔬菜零售,不是法律和行政法規(guī)禁止進(jìn)入的行業(yè)。被告適用的第29號(hào)文中“菜市場周邊200米范圍內(nèi)不得設(shè)置與菜市場經(jīng)營類同的農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)銷網(wǎng)點(diǎn)”的規(guī)定,與商務(wù)部《標(biāo)準(zhǔn)化菜市場設(shè)置與管理規(guī)范》不吻合,與《商務(wù)部等13部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》第(七)項(xiàng)“積極發(fā)展菜市場、便民菜店、平價(jià)商店、社區(qū)電商直通車等多種零售業(yè)態(tài)”不符,違反上述規(guī)定中體現(xiàn)的市場平等準(zhǔn)入、公平待遇的原則,依法不能作為認(rèn)定被訴登記行為合法的依據(jù)。判決撤銷其決定、要求被告于判決生效后15個(gè)工作日內(nèi)對(duì)原告的申請(qǐng)重新作出登記。法院適用公平原則即基于合憲性解釋，因?yàn)椤肮健痹瓌t是憲法的基本價(jià)值取向[10]。最高法院將該案作為指導(dǎo)案例，是要求各級(jí)法院嚴(yán)格按照憲法第15條市場經(jīng)濟(jì)政策、第42條勞動(dòng)權(quán)、第13條財(cái)產(chǎn)權(quán)等精神去審理案件。

四、依照憲法精神審理各類案件

法院處理案件不能機(jī)械地照搬僵化的法律條文，應(yīng)當(dāng)基于憲法精神理解和適用法律。在吳永紅與凱里市公安局行政處罰上訴案中， 原告在朋友張某家玩“斗地主”進(jìn)行賭博。民警接到舉報(bào)后，在未持有《檢查證》的情況下，進(jìn)入張某家中抓賭，進(jìn)而依據(jù)《治安管理處罰法》第70條規(guī)定，給予原告行政拘留十五天、罰款1 800元處罰。原告不服提起訴訟，一審法院判決行政處罰決定有效。原告不服，請(qǐng)求上訴法院撤銷一審判決和行政處罰*貴州省黔東南苗族侗族自治州中級(jí)人民法院(2014)黔東行終字第159號(hào)。。二審法院認(rèn)為： 根據(jù)《憲法》第39條“公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”的規(guī)定，住宅不受侵犯是公民依法享有的基本權(quán)利，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)第68條的規(guī)定，當(dāng)接處警行為確有必要立即檢查公民住所的，必須有證據(jù)表明公民住所內(nèi)正在發(fā)生危害公共安全、公民人身安全的案件，不立即檢查可能對(duì)公民人身和財(cái)產(chǎn)安全造成重大危害，在本案中，被上訴人未能提供證據(jù)證明或有證據(jù)表明群眾報(bào)警張國棟住宅內(nèi)正在發(fā)生不立即派警處置可能造成重大危害結(jié)果的案情，應(yīng)承擔(dān)其舉證不能的法律后果；被上訴人派警立即進(jìn)入張國棟住所進(jìn)行處置的條件不具備，其進(jìn)入張國棟住所查獲上訴人等人正在賭博的行為違法。

二審法院撤銷一審判決和行政處罰決定，其處理合憲。第一，堅(jiān)持了憲法第5條法治原則，嚴(yán)格要求國家機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力。第二，在放縱普通公民違法和放縱國家機(jī)關(guān)違法二者的選擇上，法院權(quán)衡利弊，作出了合憲性判決。因?yàn)椋景阜ㄔ褐С至嗽?，放縱了原告的違法行為，這樣處理雖然也有危害性，但在本案中不會(huì)造成嚴(yán)重的公共利益受到侵害。而放縱后者將會(huì)造成嚴(yán)重的危害后果，不僅導(dǎo)致公民憲法上三項(xiàng)權(quán)利(即第39條住宅自由、第37條人身自由、第13條財(cái)產(chǎn)權(quán))受侵害，而且還會(huì)縱容行政機(jī)關(guān)違法行政。第三，二審法院直接引用憲法第39條規(guī)定，不是搞違憲審查，它意在表明公民住宅自由非常重要；引用憲法說明公安部規(guī)章《規(guī)定》在本案中能適用。因?yàn)樗鼘?duì)公安機(jī)關(guān)在未持有檢查證的情況下搜查公民住宅進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，體現(xiàn)了憲法保障住宅自由和法治的精神。由此可見，法院在行使審判權(quán)過程中，是否依據(jù)憲法精神，直接關(guān)系能否實(shí)現(xiàn)公平正義。

需要特別指出的是，法院還可以通過其他方式實(shí)施憲法。第一，按照憲法精神向相關(guān)主體提出司法建議。第二，提出符合憲法精神的法律議案。第三，依據(jù)憲法精神積極參與制定或者修改法律。總之，法院實(shí)施憲法活動(dòng)貫穿于法院行使權(quán)力的全過程。只有當(dāng)法官和法院有意識(shí)將憲法精神貫穿于法律規(guī)范的適用中，憲法精神才能獲得實(shí)現(xiàn)。

五、法院實(shí)施憲法存在的問題及其改進(jìn)的措施

由于受到種種限制，我國法院在推動(dòng)憲法實(shí)施方面還有一些不足，如：不少法院和法官?zèng)]有或者只有微弱的憲法觀念和思維；法院根據(jù)憲法精神處理的案件數(shù)量還不多；采用合憲性解釋方法適用法律的案件，無論數(shù)量還是質(zhì)量都有待提高?，F(xiàn)實(shí)中還有大量案件，本屬于行政訴訟受案范圍，但是由于種種原因，法院不敢、不愿或者不予受理。

如何解決法律實(shí)施憲法中面臨的問題？除采取措施推動(dòng)司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革外，還應(yīng)做好以下工作：第一，推動(dòng)制定更多的符合憲法精神的法律。法院在提高立法質(zhì)量、促使立法符合憲法精神方面有義不容辭的職責(zé)。各級(jí)法院在處理個(gè)案中，要將憲法精神作為重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所適用的法律法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件進(jìn)行審查，對(duì)于發(fā)現(xiàn)不符合憲法精神的法律規(guī)范內(nèi)容，要及時(shí)向相關(guān)國家機(jī)關(guān)提出修改完善的建議和意見，促使立法完善。第二，法院有義務(wù)根據(jù)憲法精神適用法律審理案件。法院及其法官要增強(qiáng)憲法意識(shí)，強(qiáng)化實(shí)施憲法的責(zé)任，提升根據(jù)憲法精神適用法律的能力。其一，在相關(guān)立法規(guī)定不能滿足現(xiàn)實(shí)需要的情況下，法院有根據(jù)憲法精神補(bǔ)足權(quán)利的義務(wù)。如果一國憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)公民權(quán)利規(guī)定不足，其正當(dāng)性就會(huì)受到質(zhì)疑，為此需要加以補(bǔ)足。在違憲和違法審查制度比較完善的國家，這個(gè)任務(wù)通常由司法機(jī)關(guān)予以補(bǔ)救。多年來，我國各級(jí)法院特別是最高人民法院通過發(fā)布司法指導(dǎo)文件、作出一系列司法解釋等彌補(bǔ)立法不足。在我國立法滯后和質(zhì)量不高的情況下，未來還要最高法院繼續(xù)出臺(tái)體現(xiàn)憲法精神的政策和司法解釋。其二，建議最高人民法院加大發(fā)布司法案例指導(dǎo)的方式推進(jìn)憲法精神的實(shí)施。不少基層、中級(jí)或者高級(jí)法院審理的案件在實(shí)施憲法方面有典型的意義。最高法院應(yīng)當(dāng)通過各種途徑加大篩選工作力度，使更多符合憲法精神的案件被確立為指導(dǎo)案件，這樣可以很好地支持、引導(dǎo)和促使各級(jí)法院根據(jù)憲法精神適用法律工作邁向新的臺(tái)階。

[1] 最高人民法院.關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見[N].人民法院報(bào),2009-11-16,(003).

[2] 姚莉.當(dāng)代中國語境下的“能動(dòng)司法”界說[J].法商研究,2011(1):129-135.

[3] 豐旭澤.論通過司法程序制定公共政策[J].政治與法律,2015 (1)：141.

[4] PERRY Michael J. The Constitution,The Courts, and Human Rights[M].New Haven: Yale University Press,1982:175.

[5] 最高人民法院.關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋[J].新法規(guī)月刊,2000(5):18-28.

[6] 百度百科.中華人民共和國行政訴訟法[EB/OL]. (2017-06-27)[2017-09-20].https://baike.baidu.com.

[7] 卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥，譯.北京：商務(wù)印書館,2003.

[8] 國務(wù)院.關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭 維護(hù)市場正常秩序的若干意見[EB/OL].(2014-07-08)[2017-09-10].http://www.gov.cn.

[9] 國務(wù)院.關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見[EB/OL].(2016-06-14)[2017-09-10].http://www.gov.cn.

[10] 國家環(huán)保局.關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有關(guān)問題的通知[EB/OL].(2017-09-10)[2017-09-10].http://www.zhb.gov.cn.

[11] 范毅.公平：憲法的基本價(jià)值取向[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),1999(1):80-83.

On the Path of Implementing Constitution by People's Courts in China

ZHU Yingpinga, JIA Xingyueb

(a.School of Law; b.School of Political Science and Public Administration， East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

The modes of people's courts to implement the Constitution are discussed and it is pointed out that there are some problems in implementing the Constitution by people's courts. Some corresponding suggestions are also put forward including taking measures to promote the reform of the judicial management system and the operation mechanism of judicial power, and enacting more laws in line with the spirit of the Constitution. Moreover, people's courts should actively interpret and apply the laws according to the Constitution.

people's court; Constitution implementation ; path

2017-06-20；

2017-09-12

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(11BFX085)

朱應(yīng)平(1966-)，男，安徽合肥人，教授，博士生導(dǎo)師。

D921

A

1008-3634(2017)05-0090-04

(責(zé)任編輯 蔣濤涌)