高巧麗

[提要] 隨著國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的要求日趨規(guī)范，加之基層政府投資項(xiàng)目使用的是財(cái)政資金，屬于投資審計(jì)全覆蓋的范疇，從審計(jì)視角下看基層政府投資項(xiàng)目管理更為全面客觀。筆者結(jié)合工作實(shí)際，通過對政府投資項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整理和歸類，分析政府投資項(xiàng)目建設(shè)中存在問題，并提出進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的建議。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目管理；政府投資；投資審計(jì)

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年12月22日

一、從審計(jì)視角看基層政府投資項(xiàng)目管理中的具體問題

從審計(jì)的視角看，基層政府投資管理主要存在“五重五輕”現(xiàn)象。

（一）重建設(shè)管理、輕后期管護(hù)。一是項(xiàng)目未及時(shí)移交，管護(hù)主體不明確。在工作中發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收后并未及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)移交，導(dǎo)致后期管護(hù)主體責(zé)任不明，一些基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞，建設(shè)資金未發(fā)揮效益。如某市政公園工程審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些造價(jià)不菲的小型雕塑，因建成后缺乏專人管護(hù)，已被人為破壞，地面鋪裝也存在一定損毀，部分名貴樹木死亡或被盜竊，造成財(cái)政資金的損失浪費(fèi)；二是管護(hù)責(zé)任未落實(shí)，管護(hù)經(jīng)費(fèi)無保障。部分項(xiàng)目建成不久配套設(shè)施便受到嚴(yán)重?fù)p壞，如籃球場變成了曬谷場、綠地變成菜園、消防通道被占用、地下管道被堵塞，不但群眾意見大，還形成安全隱患；究其原因，主要是建設(shè)單位重建設(shè)、輕管理，加之管護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到保障，導(dǎo)致項(xiàng)目建成卻無法使用。

（二）重當(dāng)期建設(shè)、輕統(tǒng)籌論證。一是項(xiàng)目策劃缺乏整體統(tǒng)籌。部分項(xiàng)目只顧當(dāng)期建設(shè)，未整體統(tǒng)籌謀劃，導(dǎo)致項(xiàng)目還未完全建成投入使用，因不適應(yīng)片區(qū)要求被損毀重建。如某園區(qū)路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)現(xiàn)場踏勘時(shí)三條支路已未見，經(jīng)了解，該支路在完成路面結(jié)構(gòu)層后因周邊片區(qū)開發(fā)的需要，由其他單位將已修好的道路損毀拆除，導(dǎo)致建設(shè)資金浪費(fèi)；二是項(xiàng)目建設(shè)缺乏系統(tǒng)性。部分項(xiàng)目建設(shè)缺乏系統(tǒng)性思考，建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)未考慮建設(shè)資金的平衡，導(dǎo)致半拉子工程和重復(fù)建設(shè)的出現(xiàn)。對審計(jì)某市政道路時(shí)發(fā)現(xiàn)，剛建好的道路已“開膛破肚”，經(jīng)了解，是由于該道路實(shí)施完成后才發(fā)現(xiàn)片區(qū)污水管網(wǎng)沒配套，只好又將該道路再次進(jìn)行半幅開挖來整治片區(qū)污水管網(wǎng)，造成建設(shè)資金損失浪費(fèi)的同時(shí)給群眾生活帶來不便；三是項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)論證。部分項(xiàng)目在技術(shù)方案的決策上缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，由行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板，造成決策不科學(xué)，形成建設(shè)資金的損失浪費(fèi)。如審計(jì)某公路大修工程時(shí)發(fā)現(xiàn)，初設(shè)階段片面追求工程造價(jià)的經(jīng)濟(jì)性，未聽取設(shè)計(jì)建議對路基進(jìn)行必要的維修整治，導(dǎo)致花了一千多萬的路面大修工程效果不佳，完工一年后再次出現(xiàn)嚴(yán)重破損，又籌集資金進(jìn)行再次整治，造成嚴(yán)重的建設(shè)資金使用浪費(fèi)。

（三）重建設(shè)施工、輕勘察設(shè)計(jì)。一是“三邊工程”依舊存在。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些建設(shè)單位片面追求工程進(jìn)度，違反建設(shè)程序規(guī)定邊設(shè)計(jì)、邊施工。因設(shè)計(jì)深度不夠，造成變更多、浪費(fèi)大。表面是節(jié)約了時(shí)間，實(shí)際上由于設(shè)計(jì)工種之間銜接不夠、設(shè)計(jì)審查不細(xì)等問題，已施工完成的工程又要修改，既造成損失浪費(fèi)，又拖延了建設(shè)工期；二是勘察和初步設(shè)計(jì)工作不夠深入。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于建設(shè)單位不重視，疏于對勘察設(shè)計(jì)文件的審查，造成部分勘察設(shè)計(jì)文件質(zhì)量不高。部分設(shè)計(jì)文件較為保守，如在對某拆遷安置房進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有“肥梁胖柱深基礎(chǔ)密鋼筋”的現(xiàn)象，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分安置房鋼筋含量比同類項(xiàng)目高出36%。

（四）重程序形式、輕管理實(shí)質(zhì)。一是招標(biāo)管理不規(guī)范。部分項(xiàng)目的招標(biāo)工程內(nèi)容與最高限價(jià)的工程內(nèi)容不一致。部分項(xiàng)目存在違規(guī)退還投標(biāo)保證金的問題。如某學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在施工招標(biāo)過程中，第一候選人無故放棄中標(biāo)，建設(shè)單位和第二候選人簽訂了合同。但建設(shè)單位不但未依法向第一中標(biāo)候選人追責(zé)，要求賠償中標(biāo)金額價(jià)差，還將該公司投標(biāo)保證金進(jìn)行了退還；二是合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，普遍存在合同條款表述不準(zhǔn)確、責(zé)任不明確等問題。主要體現(xiàn)在合同條款中結(jié)算原則不一致，合同核心條款矛盾等問題。如審計(jì)某公共服務(wù)中心時(shí)發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)文件明確約定總價(jià)包干，含材料二次搬運(yùn)費(fèi)等。合同條款卻約定二次搬運(yùn)費(fèi)按實(shí)簽證，導(dǎo)致結(jié)算審計(jì)存在爭議。

（五）重安全進(jìn)度、輕經(jīng)濟(jì)效益。一是內(nèi)控制度不健全。單位管理制度不清，現(xiàn)場管理職責(zé)不明，管理人員責(zé)任追究未建立等情況普遍存在，特別是投資管理制度缺失尤為突出，如現(xiàn)場決策制度、工程變更、現(xiàn)場簽證、資料交接等。如審計(jì)某市政項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，部分現(xiàn)場簽證有業(yè)主單位公章，部分簽證沒有，簽證的現(xiàn)場代表也多次變更，無相應(yīng)人員職責(zé)及內(nèi)控制度管理，部分業(yè)主單位現(xiàn)場人員不清楚項(xiàng)目具體情況；二是未充分考慮項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性。部分項(xiàng)目實(shí)施過程中，建設(shè)單位只關(guān)注項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度，對工程措施方案是否經(jīng)濟(jì)合理未做論證，導(dǎo)致項(xiàng)目成本增大。如審計(jì)某片區(qū)平場項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，業(yè)主孤立片面考慮一個(gè)地塊平場，導(dǎo)致大量土石方外棄后又因相鄰項(xiàng)目的建設(shè)需要，將剛外棄的土石方又拉回來，直接損失數(shù)百萬元；三是工程現(xiàn)場監(jiān)管不到位，簽證真實(shí)合規(guī)性不強(qiáng)。部分項(xiàng)目簽證依據(jù)不充分。如某市政道路工程簽證單中反映借土場土質(zhì)為較硬巖，但缺乏證明資料，無有效的取土點(diǎn)地勘資料和石方單觸抗壓強(qiáng)度試驗(yàn)報(bào)告，參建各方僅憑現(xiàn)場肉眼確定，簽證真實(shí)性有待商榷。

二、原因分析

（一）建設(shè)單位管理水平難以適應(yīng)新形勢。近年來，各地政府投資規(guī)模呈現(xiàn)出跨越式增長態(tài)勢，對建設(shè)單位自身的管理能力提出了更高的要求。但是建設(shè)單位的任命基本以行政任命為主，臨時(shí)性建設(shè)單位及各方抽調(diào)的臨時(shí)現(xiàn)場管理人員大量存在。這樣易使非專業(yè)人員擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目主管或現(xiàn)場負(fù)責(zé)人，或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目全局不能有力掌控，在管理過程中必會帶來各方面的問題。

（二）政府投資項(xiàng)目管理模式改革滯后。當(dāng)前各地政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理模式主要有代建制、法人責(zé)任制、業(yè)主責(zé)任制、臨時(shí)性的籌建處等。實(shí)行法人責(zé)任制和業(yè)主責(zé)任制的項(xiàng)目多為政府行業(yè)部門管理，為解決同位一體化、臨時(shí)業(yè)主建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足、投資超概算等問題，部分地區(qū)基層政府在非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目實(shí)行了代建制的試點(diǎn)，取得一定成效。但由于存在代建企業(yè)市場化程度較低、使用單位過多干預(yù)項(xiàng)目管理、代建取費(fèi)無序競爭導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于項(xiàng)目管理等問題，這一新的項(xiàng)目管理模式還未得到全面推行。

（三）政府投資責(zé)任追究制度不健全，執(zhí)行不到位。政府投資責(zé)任追究制度不健全、責(zé)任追究執(zhí)行不力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前許多地區(qū)并未出臺當(dāng)?shù)氐恼顿Y項(xiàng)目責(zé)任追究制度，對政府投資活動(dòng)中各參與方都還未建立相應(yīng)完備的責(zé)任約束，未形成責(zé)任追究機(jī)制。由于責(zé)任追究執(zhí)行不到位，違規(guī)的成本過低、風(fēng)險(xiǎn)過小，收益卻很高，增加了違法違紀(jì)者的僥幸心理，使得個(gè)別行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)管理混亂。由于政府投資項(xiàng)目資金來源于財(cái)政資金，對于經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)，增加建設(shè)成本，形成損失浪費(fèi)等問題沒有有力的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致參建各方只重質(zhì)量安全，忽視經(jīng)濟(jì)性。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的建議

（一）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理隊(duì)伍建設(shè)。建設(shè)政府投資項(xiàng)目主管部門應(yīng)提高宏觀規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理能力，提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平。加強(qiáng)對項(xiàng)目業(yè)主的培訓(xùn)，既要系統(tǒng)學(xué)習(xí)有關(guān)理論，更要注重培訓(xùn)具體操作技能，不僅要培訓(xùn)業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且要提升思想政治素質(zhì)，使其對項(xiàng)目的質(zhì)量和投資效益真正負(fù)起責(zé)任。

（二）完善代建制，培育成熟的代建市場。促進(jìn)培育成熟的代建市場，發(fā)展培育一批具備實(shí)力與競爭力的代建公司。對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，公開招標(biāo)選擇代建單位，實(shí)行代建制管理。對經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)行法人責(zé)任制。出臺政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法，以地方規(guī)章形式將代建制管理部門職能、實(shí)施范圍、確定方式、參與各方職責(zé)與地位、實(shí)施程序、資金管理使用、支付及獎(jiǎng)懲等內(nèi)容明確固定，使政府投資項(xiàng)目的代建工作有法可依、有章可循。

（三）強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目外部監(jiān)督體系建設(shè)

1、充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督作用。一是充實(shí)和加強(qiáng)投資審計(jì)力量，加大投資審計(jì)監(jiān)督的覆蓋面，保持一支穩(wěn)定的力量來實(shí)施對重大建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目決策、管理與監(jiān)督的分離，克服專業(yè)部門自我監(jiān)督的弊端；二是通過地方性管理?xiàng)l款明確規(guī)定政府重大投資項(xiàng)目應(yīng)在合同中約定“審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資項(xiàng)目出具的審計(jì)報(bào)告，應(yīng)作為項(xiàng)目財(cái)務(wù)結(jié)算和國有資產(chǎn)移交的依據(jù)”。

2、建立投資責(zé)任追究制度。建立健全政府投資項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)體系，從決策、建設(shè)實(shí)施和效益各環(huán)節(jié)由指標(biāo)量化評價(jià)。明確各參與方的職責(zé)，根據(jù)對投資項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果，分清責(zé)任，將應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任逐一分解到問責(zé)對象，真正落實(shí)到責(zé)任人，確保問責(zé)對象的責(zé)任得到承擔(dān)和對責(zé)任人的處理得以執(zhí)行。

主要參考文獻(xiàn)：

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