何源源 胡平仁

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宋朝監(jiān)察制度的地方機構(gòu)設(shè)計及其運行特點

何源源 胡平仁

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410006）

宋朝監(jiān)察制度的地方機構(gòu)設(shè)計十分完備，形成了對官僚體系嚴密監(jiān)控的監(jiān)察體系，有力地控制地方的財權(quán)、行政權(quán)、兵權(quán)和司法權(quán)。它的運行頗具特點：職權(quán)重疊；重視對于財權(quán)的掌控；高度依賴皇權(quán)，垂直管理；有一整套完善的監(jiān)察人事管理制度，對于監(jiān)察官員選拔要求高，管理考核十分嚴格；監(jiān)察獨立；形成完善的反察機制。盡管“異論相攪”與“風聞言事”的盛行也產(chǎn)生了一定的負面效應，但是宋朝地方監(jiān)察機構(gòu)設(shè)計仍具有較大的積極意義，對當代具有一定的借鑒作用。

宋朝；監(jiān)察制度；地方機構(gòu)設(shè)計

宋代經(jīng)濟文化高度發(fā)達，同時它也是中國封建社會從繁榮走向逐漸衰落的轉(zhuǎn)折點。轉(zhuǎn)折時期的變化映射在政治上就是統(tǒng)治者不斷強化中央集權(quán)，發(fā)展監(jiān)察制度。其中宋朝監(jiān)察制度的地方機構(gòu)設(shè)計精妙，監(jiān)察主體的地位和作用已經(jīng)達到歷史的頂峰，地方監(jiān)察機構(gòu)體系成為維系國家機器運轉(zhuǎn)和制衡權(quán)力的重要力量。

一 宋朝地方監(jiān)察機構(gòu)設(shè)計的歷史背景

宋代監(jiān)察制度的地方機構(gòu)設(shè)計與宋朝統(tǒng)治者強化中央集權(quán)的需要是分不開的。宋王朝是太祖趙匡胤通過政變的方式建立的，它從建立之初就存在著權(quán)力合法性的問題，宋朝統(tǒng)治者對于唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)的弊端一直十分警惕，所以宋朝統(tǒng)治者一直有著強化中央集權(quán)的需求。統(tǒng)治者這種憂患意識相當深刻，趙匡胤就曾經(jīng)夜訪趙普，向他尋求息兵定安之道。它不僅反應出五代之后國家權(quán)威失墜和社會秩序紊亂的情況，也反應出統(tǒng)治者對重建國家權(quán)威的強烈訴求。因此在這種情形之下，宋迫切需要建設(shè)完備的地方監(jiān)察機構(gòu)，以加強對整個官僚系統(tǒng)的管理和控制，強化中央的權(quán)威。

二 宋朝地方監(jiān)察機構(gòu)設(shè)計的具體內(nèi)容

宋朝統(tǒng)治者通過采用化整為零的權(quán)力制衡模式，建立了對整個官僚系統(tǒng)進行嚴密監(jiān)控的監(jiān)察體系。多元化的地方監(jiān)察機構(gòu)設(shè)計讓監(jiān)察的觸須足以觸及到每一個分權(quán)力運作的領(lǐng)域，建成輕重相制、內(nèi)外相推、上下相維的政治權(quán)力制衡之格局。

宋代由于人口增長、經(jīng)濟發(fā)展迅速，行政事務(wù)逐漸增多，為了有效控制地方，宋朝統(tǒng)治者設(shè)置路、州（府、軍、監(jiān)）、縣三級行政機構(gòu)。而與之相對應的地方監(jiān)察機構(gòu)也分為路一級的監(jiān)察機構(gòu)和府州軍監(jiān)一級的監(jiān)察機構(gòu)。

（一）路一級的監(jiān)察機構(gòu)

1.轉(zhuǎn)運司。宋太宗時期在每一路設(shè)置了轉(zhuǎn)運使，其目的一方面是分割地方長官的權(quán)力，另一方面在于監(jiān)察地方官吏。自此之后，轉(zhuǎn)運司就成為地方的常設(shè)機構(gòu)。轉(zhuǎn)運司官員多由五、六品官員擔任，一般每一路設(shè)置一員，邊境地區(qū)會設(shè)置兩名或者以上。轉(zhuǎn)運司的職能非常廣泛，財政、獄訟、邊防諸事無所不包。首先，對于轉(zhuǎn)運司而言，最重要的職能在于管理財政，計算該地區(qū)的一年的財政狀況，協(xié)調(diào)收入和支出，還有掌管礦冶、鹽茶專賣以及運輸錢谷以支撐京師的用度。其次，按察刺舉本就是監(jiān)司的本職工作，轉(zhuǎn)運司可以刺舉貪贓枉法、失職的官員。各路監(jiān)司均權(quán)力極大，可以行使“按治”權(quán)，對失職的地方官員進行處理。對于高級別地方長官的失職案件和一些影響較大的案件，監(jiān)司不能自行處理而須“按劾以聞”，即時將案情上報朝廷，等候皇帝定奪。

2.提點刑獄司。由于轉(zhuǎn)運司的職權(quán)范圍包括了地方的財權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，事務(wù)過于繁雜，于是宋朝統(tǒng)治者在地方設(shè)置提點刑獄司。提點刑獄司最初只有兩名官員，即提點刑獄和提點刑獄使臣，后來提點刑獄司制度日趨成熟，又增添了一名司檢法官。提點刑獄司的辦事機構(gòu)是最初稱為“勾當公事”，后來更名為“干辦公事”。提點刑獄司最主要的職能在于處理該路的疑難案件，對該路的案件審判進行監(jiān)督，糾正冤假錯案。其次，提點刑獄司也具有按察刺舉官員的職能，它不僅要負責監(jiān)察地方官員，也有互察的責任，如提點刑獄司與轉(zhuǎn)運司之間就有互相監(jiān)察的責任。

3.提舉常平司。北宋時期，為了新法的順利實施，設(shè)置提舉常平司。一般每一路會設(shè)置一位官勾官員以及兩位提舉官。提舉常平司的重要職能在于保障新法的實施，最初提舉官的職能有限，后來不斷得到擴張，主要包括農(nóng)田水利、青苗、差役等。其次，宋神宗年間，提舉常平司就已經(jīng)具有按察官吏的職權(quán)，但是其職權(quán)主要在于財政經(jīng)濟這一方面。

4.走馬承受公事。宋在每一路還設(shè)置了走馬承受公事。該職位一般都是由皇帝十分信任的宦官或者三班使臣來擔任，每一路設(shè)置一到三位官員。凡是涉及到州郡大小官吏的事項，包括社稷民生、邊防諸事、官吏清污等，皆在監(jiān)察范圍之內(nèi)。走馬承受公事的權(quán)力由君權(quán)直授，可將監(jiān)察情況直接呈報皇帝。但是走馬承受公事最主要的監(jiān)察內(nèi)容還是邊防兵事、監(jiān)察帥司，檢舉不法官員，甚至擁有干涉軍政的權(quán)力。走馬承受公事需要按固定的時限向朝廷奏報邊防情況，最初，無戰(zhàn)事時按每年一次奏報，若是有戰(zhàn)事兵禍時則須及時奏報。及北宋中后期，改為每季一報邊情，三日一報平安。

（二）州一級的監(jiān)察機構(gòu)

宋代府、州、軍、監(jiān)為同一級地方行政區(qū)，其地方長官分別為知府、知州、知軍和知監(jiān)。為了防止地方官員尾大不掉，增設(shè)監(jiān)察機構(gòu)通判廳。通判廳長官通判的身份相當于皇帝的特派員，既是可以與地方長官共同處理政事的副官，同時還身兼監(jiān)察官員的身份，可以向皇帝奏報本州官員的一切情況。通判的級別不高，低于地方長官，但是權(quán)力很大，通判不僅可以刺舉地方長官及其屬官的不法行徑和失職行為，還參與處理刑獄。

綜上可知，宋代監(jiān)察制度的地方機構(gòu)設(shè)計已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，從各路監(jiān)司、走馬承受到通判構(gòu)成一個縱橫交錯、彼此制衡的權(quán)力監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，并且各級監(jiān)察部門監(jiān)察事項專業(yè)化程度很高，職權(quán)范圍廣泛。

三 宋朝地方監(jiān)察機構(gòu)的運行特點

宋代的地方監(jiān)察機構(gòu)發(fā)揮著一個調(diào)節(jié)裝置的作用，它通過監(jiān)察地方官員、強化中央集權(quán)來不斷調(diào)整國家機器的平衡，維系國家機器運轉(zhuǎn)，它有著自己的特點。

（一）職權(quán)重疊

通過上文對于宋朝監(jiān)察制度地方機構(gòu)設(shè)計的分析，可以得知，宋朝的各路監(jiān)司和通判都對地方長官具有監(jiān)察權(quán)，其監(jiān)察職能均十分廣泛，沒有明確的分工，造成各自職權(quán)重疊，加上互相之間的溝通機制不完善，遇到大事往往重復處理，造成行政效率低下。

（二）重視對于財權(quán)的掌控

由上文分析可知，監(jiān)督地方財政和削弱地方官員的財權(quán)是監(jiān)察官員的最重要職能之一。轉(zhuǎn)運司總攬該路的財政大權(quán)，它和通判、提點刑獄司都有糾貪察贓的職責。而通判的財政監(jiān)督大權(quán)更為突出，它掌管地方點檢倉庫物資，保障錢糧出納，各地方長官要從倉庫中提取金錢和其他物資，必須要預先得到通判的簽押。

（三）垂直管理，依賴皇權(quán)

地方監(jiān)察制度是否能發(fā)揮出應有的功能，除卻其系統(tǒng)自身的完善之外，其核心因素卻在于皇帝，因為集權(quán)統(tǒng)治是整個中國封建政治歷史的重要特征。宋朝處在中國古代封建王朝樞變的晚期，專制集權(quán)不斷得到加強，其地方監(jiān)察制度是作為權(quán)力垂直支配體系的關(guān)鍵一環(huán)，也愈發(fā)依賴皇權(quán)，實行“縱向?qū)蛹壍念I(lǐng)導體制”或“單向的垂直領(lǐng)導體制”。首先，宋朝統(tǒng)治者給監(jiān)察官員這一主體最初的定位就是天子耳目。而執(zhí)行監(jiān)察權(quán)的諸官除了正常地開展監(jiān)察工作之外，還會直接得到皇帝的授權(quán)，巡察四方，考核官員政績及監(jiān)察行政、審計方面的工作。同時地方監(jiān)察官員“位卑權(quán)重”的特點也反映了整個監(jiān)察制度依賴皇權(quán)，垂直管理的特征。之所以監(jiān)察官員能夠以卑查尊、以下監(jiān)上，無非是因為其權(quán)力來源于天子使得百僚不得不忌憚。當然監(jiān)察官的職級配置偏低，這是經(jīng)過精心設(shè)計的，清人趙翼說：“官輕則愛惜身家之念輕，而權(quán)重則整飭吏治之威重?！盵1]

（四）獨立行使職能

監(jiān)察分為同體監(jiān)察和異體監(jiān)察。同體監(jiān)察就是監(jiān)察主體和客體在一個系統(tǒng)之內(nèi)，而異體監(jiān)察就是監(jiān)察主體獨立于客體之外[2]。同體監(jiān)察難免受到本系統(tǒng)內(nèi)部各派力量的掣肘，而異體監(jiān)察能使監(jiān)察機關(guān)保持相對的獨立性，確保監(jiān)察官員能高效、獨立行使監(jiān)察權(quán)。宋代的地方監(jiān)察制度設(shè)計使得監(jiān)察力量相對獨立于皇權(quán)、相權(quán)以及百僚之外，它被賦予了異體監(jiān)察的特性。首先，監(jiān)察官員“非特不可承宰相風旨，亦不可承人主風旨”[3]，也不私下與其他官員來往，其次，在機構(gòu)設(shè)置上分離行政職能和監(jiān)察職能。在地方，監(jiān)司作為中央的外遣之官，通過巡按的形式對地方官員進行監(jiān)察，“監(jiān)司之職，按臨一路，寄耳目之任，專刺取舉之權(quán)?！盵4]可知，監(jiān)司并非隸屬于地方的內(nèi)部機構(gòu)，它以獨立的身份進行異體監(jiān)察。除此之外，宋朝廷把整個監(jiān)察體系的官員分為長期駐扎在地方的監(jiān)察官員和巡回監(jiān)察官員，巡回的監(jiān)察官員始終處于一種不斷輪換的狀態(tài)，這是一個精妙的設(shè)計，確保監(jiān)察官員與地方行政官員不會被各種利益捆綁在一起，保障監(jiān)察的獨立性和有效性。

（五）選拔以及激勵機制

宋朝對于監(jiān)司、通判等官員的選拔、升遷和管理有一整套嚴密的制度。這是由于監(jiān)察的重要性所決定的，同時這套制度對于鞏固統(tǒng)治發(fā)揮著舉足輕重的作用。首先地方監(jiān)察官員的選拔標準相當嚴格，概括起來包括三點：正、忠、博。其一，正是對人性格的要求，即正直剛烈、公正無私。其二，忠是對人品德的要求，即忠于天子、忠厚淳實。其三，博是對人才能的要求，即博古通今、通明治體。要使地方監(jiān)察制度發(fā)揮應有的作用，除卻精心選拔人員之外，還需要科學設(shè)計針對地方監(jiān)察官員的激勵機制。因為監(jiān)察者容易得罪其他官員，繼而受到打擊報復，因此科學設(shè)計對地方監(jiān)察官員的激勵機制，可以提高其積極性，保證整個地方監(jiān)察制度有效運行。一方面提高地方監(jiān)察官員的政治地位和經(jīng)濟待遇，對表現(xiàn)優(yōu)秀者予以豐厚的獎賞，另一方面在仕途晉升上為地方監(jiān)察官員開通升職快車道，不同于一般官員升職受到種種限制，地方監(jiān)察官員的升遷不必論資排輩，可以通過相對嚴格的考察、考試之后破格提拔，成為手握重權(quán)的高官。

（六）反察機制完善

地方監(jiān)察官員有著巨大的權(quán)力，如果這種權(quán)力得不到控制就會導致整個政治權(quán)力格局失衡。因此為了制約地方監(jiān)察主體，防止監(jiān)察權(quán)力被濫用或者監(jiān)察官員不作為，宋朝形成了構(gòu)成主體復雜，力量龐大的反察機制，以中央中樞機構(gòu)反察為軀干，以臺諫監(jiān)司雙向互察為左右手，將所有的監(jiān)察主體置于被監(jiān)察的機制之中。首先，強大的中央中樞機構(gòu)形成一股高級反察力量，對地方監(jiān)察主體的活動進行有效監(jiān)督。如監(jiān)司按察官每歲終都要向尚書省上報按察結(jié)果，接受監(jiān)督。其次，監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的互察。監(jiān)司身兼監(jiān)察者與被監(jiān)察者的雙重身份，通過各路監(jiān)司之間的互察構(gòu)筑反察體系。如提點刑獄司與轉(zhuǎn)運使是互相監(jiān)督的關(guān)系，并且“法有互察之文”，《慶元條法事類》中也多次出現(xiàn)，“在外許監(jiān)司互相覺察，在內(nèi)委臺諫按劾以聞”、“守令奉行及監(jiān)司不互察者，與同罪”[5]的記述。

四 宋朝地方監(jiān)察機構(gòu)設(shè)計的評價與啟示

（一）評價

宋代地方監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置定位是為專制皇權(quán)和封建統(tǒng)治服務(wù)的工具，其目的在于平衡統(tǒng)治階級內(nèi)部權(quán)力斗爭。同時它存在著十分明顯的弊病：首當其沖是過度依賴皇權(quán)也存在著弊病，使得治亂興亡系于一人，天子的謬誤難以被糾正；其次將“制衡”奉為圭臬，實行“異論相攪”，致使地方監(jiān)察官員束手縛腳；最后“風聞言事”這一制度的設(shè)計實非明智之舉，僅憑道聽途說臺諫官員就可以彈劾大臣，使得大臣們因循守舊，墨守成規(guī)，不求有功，但求無過，導致宋朝整體的政治環(huán)境趨向保守，且后期這一制度漸漸淪為官吏之間排除異己的工具，影響政治局勢的穩(wěn)定。

（二）啟示

總體上，宋代地方監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)計凝結(jié)了我國古代封建社會的監(jiān)察經(jīng)驗和政治智慧，是非常寶貴的遺產(chǎn)。我國當前正在建設(shè)偉大中國夢的沖刺階段，托起中國夢的明天離不開法律的保障，離不開制度的鞏固。而宋代地方監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)計對于現(xiàn)行監(jiān)察制度的健全和完善也有重要的借鑒作用。

首先，垂直管理，監(jiān)察獨立。眾所周知，我國的監(jiān)察機關(guān)實行的是雙重領(lǐng)導的機制，監(jiān)察機關(guān)不但要受到上級機關(guān)的領(lǐng)導，也要受到同一級人民政府的領(lǐng)導，故監(jiān)察機關(guān)的人、財、物必然要受制于同一級人民政府。如此一來，監(jiān)察權(quán)無法真正得到獨立行使。應當逐步進行司法改革，促使監(jiān)察系統(tǒng)垂直管理，監(jiān)察獨立。

其次，嚴格選拔，提高素質(zhì)。目前我國對于行政監(jiān)察機關(guān)工作人員和普通公務(wù)員采用同樣的選拔標準。但監(jiān)察工作有其特殊性，因而對于監(jiān)察人員的專業(yè)素質(zhì)和道德水準必然有更高的要求，因此提高選拔監(jiān)察人員的標準是十分必要的。另外，應當健全監(jiān)察責任制度，完善考核與獎懲機制，嚴格考核監(jiān)察人員的工作實績，并以考核結(jié)果作為獎懲標準和升遷的標準，充分調(diào)動監(jiān)察人員的積極性。

最后，強化輪換監(jiān)察機制。目前習近平總書記正在大力反腐，提倡進一步加強從上至下對權(quán)力的監(jiān)管力度，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，因此有必要對權(quán)力的監(jiān)管制度進行進一步優(yōu)化，對權(quán)力監(jiān)督格局還有待進一步的完善，使其靈活性得到進一步的提升。而現(xiàn)階段最重要的是要完善我國的輪換監(jiān)察機制，從上文可知，宋代的地方監(jiān)察制度設(shè)計比較精妙的之處在于注重對地方監(jiān)察官員的輪換，保持地方監(jiān)察官員與行政官員之間適當?shù)木嚯x，達到監(jiān)察的目的。從現(xiàn)實生活中來看，自十八大以來，中央對巡回監(jiān)察制度的嘗試是十分成功的，尤其是若干個中央巡視組的監(jiān)察成果卓著，中央巡視組的成功之處就在于它實現(xiàn)了不斷的輪換和異地監(jiān)察。地方也可以效仿這種機動靈動的輪換監(jiān)察機制，借鑒宋代巡回監(jiān)察機制的成熟經(jīng)驗，實現(xiàn)更為主動、積極的監(jiān)督。

[1]趙翼.陔余叢考[M].石家莊:河北人民出版社,2003.

[2]肖建新.宋代的監(jiān)察機制[J].安徽史學,2006,( 2):10-18.

[3]謝采伯.密齋筆記[M].上海:商務(wù)印書館,1936.

[4]龔延明.宋史職官志補正[M].北京:中華書局,2009.

[5]楊一凡.中國珍稀法律典籍續(xù)編[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,2000.

（責任編校：宮彥軍）

2016－11－10

何源源（1990－），女，湖南永州人，中南大學法學院碩士研究生，研究方向為法理學。胡平仁（1962－），男，湖南嘉禾人，中南大學法學院教授、博士生導師，研究方向為法理學、法哲學、法社會學與法律政策學。

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1673-2219（2017）02-0049-03