國有林場(chǎng)工區(qū)管理及在國有林場(chǎng)改革中的職能定位

黎國昌++梁慶

摘要 以樂昌林場(chǎng)為例論述了國有林場(chǎng)工區(qū)的發(fā)展歷史、管理方式和職能，在新時(shí)期發(fā)展的挑戰(zhàn)以及在新一輪國有林場(chǎng)改革中的職能定位，為國有林場(chǎng)工區(qū)的管理以及新一輪國有林場(chǎng)改革提供參考。

關(guān)鍵詞 國有林場(chǎng)；工區(qū)管理；職能定位；國有林場(chǎng)改革；樂昌林場(chǎng)；廣東樂昌

中圖分類號(hào) F326.25 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）01-0164-03

國有林場(chǎng)是指國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的具有獨(dú)立法人資格的林業(yè)事業(yè)單位[1]。工區(qū)是國有林場(chǎng)直接的下級(jí)生產(chǎn)和管理部門，在林場(chǎng)生產(chǎn)和管理中具有重要地位。目前，對(duì)國有林場(chǎng)方面的文獻(xiàn)較多，尤其是關(guān)于經(jīng)營管理和國有林場(chǎng)改革都成為研究熱點(diǎn)。但是筆者對(duì)全國電子期刊文獻(xiàn)進(jìn)行的檢索中，沒有找到關(guān)于工區(qū)管理方面的資料。本文以廣東省樂昌林場(chǎng)的工區(qū)為實(shí)例，論述國有林場(chǎng)工區(qū)的管理以及在國有林場(chǎng)改革中的職能定位，以期為新一輪國有林場(chǎng)改革提供參考。

1 樂昌林場(chǎng)發(fā)展歷程

廣東省樂昌林場(chǎng)是廣東省林業(yè)廳直屬的正處級(jí)事業(yè)單位，經(jīng)營面積5 400 hm2，現(xiàn)有在職干部職工140人，設(shè)有8個(gè)科室、1個(gè)森林派出所和6個(gè)工區(qū)。樂昌林場(chǎng)工區(qū)最初是由造林站變革而來。1954年，人民政府將接收國民政府的“武水試驗(yàn)場(chǎng)”與“裕農(nóng)園華僑農(nóng)場(chǎng)”合并為“武水造林站”，“樂昌經(jīng)濟(jì)林場(chǎng)”改名為“樂昌造林站”，同屬于“粵北林場(chǎng)”。該時(shí)期的“造林站”即相當(dāng)于后來的“分場(chǎng)”或“工區(qū)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置。后來粵北林場(chǎng)撤銷，造林站也不復(fù)存在。1963年1月，廣東省林業(yè)廳制訂了《廣東省國營林場(chǎng)工作條例》，對(duì)國營林場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，大型國營林場(chǎng)實(shí)行林場(chǎng)、分場(chǎng)、工區(qū)3級(jí)管理，2級(jí)核算；中小型林場(chǎng)實(shí)行林場(chǎng)、工區(qū)2級(jí)管理，1級(jí)核算[2]。20世紀(jì)60—70年代，在“以場(chǎng)帶隊(duì)，場(chǎng)隊(duì)結(jié)合”的思想指導(dǎo)下，將原林場(chǎng)工區(qū)改為生產(chǎn)隊(duì)，樂昌林場(chǎng)成立了下屬的26個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。1983年，樂昌林場(chǎng)將生產(chǎn)隊(duì)恢復(fù)為工區(qū)編制。1997年，設(shè)立太平坑、后洞、細(xì)梨坑、老榕坑、楓樹下和風(fēng)門坳6個(gè)工區(qū)。2002年林場(chǎng)改革，將風(fēng)門坳工區(qū)撤銷并入楓樹下工區(qū)，成為5個(gè)工區(qū)。2006年起又恢復(fù)設(shè)立風(fēng)門坳工區(qū)，這種6個(gè)工區(qū)的設(shè)置此后延續(xù)至今[3]。

2 管理方式和職能

2.1 管理方式

2.1.1 實(shí)行工區(qū)長責(zé)任制。工區(qū)主要管理人對(duì)工區(qū)的工作負(fù)責(zé)，并由主要責(zé)任人（工區(qū)長）簽署責(zé)任書。主要職責(zé)是組織實(shí)施場(chǎng)指令性計(jì)劃、本工區(qū)勞動(dòng)力的安排、搞好周邊群眾關(guān)系、管理好工區(qū)物業(yè)、安全生產(chǎn)和護(hù)林防火等。尤其是安全生產(chǎn)和護(hù)林防火工作，工區(qū)長是工區(qū)的第一責(zé)任人[4]。

2.1.2 各項(xiàng)工作包括營林生產(chǎn)、木材采伐、林政以及安全生產(chǎn)等受相關(guān)科室指導(dǎo)。如營林生產(chǎn)受場(chǎng)營林科指導(dǎo)，營林科在前一年做好全場(chǎng)各工區(qū)的造林、撫育等工作計(jì)劃和資金預(yù)算，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的指示和場(chǎng)里的文件執(zhí)行營林工作的質(zhì)量監(jiān)督、檢查驗(yàn)收等。如工區(qū)發(fā)生安全事故和捕捉野生動(dòng)物等均由工區(qū)報(bào)告林場(chǎng)森林派出所，并協(xié)助其處理。

2.1.3 經(jīng)費(fèi)包干。在1999年改革時(shí)，工區(qū)經(jīng)費(fèi)按照基數(shù)包干，包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、電話費(fèi)、電費(fèi)、會(huì)議以及帶組等費(fèi)用，林場(chǎng)不再撥付其他費(fèi)用；2002年時(shí)，工區(qū)按照生產(chǎn)任務(wù)工資總額承包，總額提成5%作為管理費(fèi)，不再撥付其他費(fèi)用；2014年，工區(qū)經(jīng)費(fèi)包括經(jīng)費(fèi)基數(shù)和質(zhì)量安全管理金2項(xiàng)，其中經(jīng)費(fèi)基數(shù)包括辦公經(jīng)費(fèi)、電費(fèi)和接待費(fèi)，而質(zhì)量安全管理金按照工區(qū)年度工作量的大小、管理的質(zhì)效撥付[4]。

2.2 職能

2.2.1 保護(hù)和管理國有森林資源?！秶辛謭?chǎng)管理辦法》中明確規(guī)定國有林場(chǎng)經(jīng)營范圍內(nèi)的國有森林資源屬于國家所有，由國有林場(chǎng)依法經(jīng)營管理[1]。其中，國有森林資源是指廣義的概念，即陸地森林生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)被人所認(rèn)識(shí)可利用的資源總稱，包括森林、散生木（竹）、林地以及林區(qū)內(nèi)其他植物、動(dòng)物、微生物和森林環(huán)境等多種資源[5]。國有林場(chǎng)經(jīng)營范圍大多位于交通不便、位置偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的山區(qū)，擁有豐富的森林資源。依法保護(hù)和經(jīng)營森林資源是國有林場(chǎng)的重要職責(zé)。國有林場(chǎng)的工區(qū)駐地大多在所管轄的林地范圍內(nèi)，可以方便、及時(shí)地保護(hù)管轄范圍內(nèi)的森林資源，也方便進(jìn)行生產(chǎn)、護(hù)林防火等管理工作。

2.2.2 組織生產(chǎn)。在一定歷史時(shí)期，工區(qū)的職能是就近組織工區(qū)駐地的林場(chǎng)職工和民工按照林場(chǎng)的計(jì)劃、要求實(shí)施營造林、撫育和采伐等林業(yè)生產(chǎn)工作。在樂昌林場(chǎng)2003年實(shí)行林地林木承包改革前，各工區(qū)住有從十多人至幾十人的生產(chǎn)工人，他們是林場(chǎng)生產(chǎn)的重要力量。工區(qū)負(fù)責(zé)人會(huì)根據(jù)工區(qū)的生產(chǎn)任務(wù)和生產(chǎn)工人人數(shù)計(jì)劃安排，確定每年的生產(chǎn)內(nèi)容和數(shù)量。在2003年改革后，所有工區(qū)幾乎已經(jīng)沒有生產(chǎn)工人，工區(qū)通過聘請(qǐng)?jiān)炝质┕り?duì)或直接聘請(qǐng)民工實(shí)施生產(chǎn)任務(wù)。

2.2.3 管理工區(qū)物業(yè)。過去時(shí)期的工區(qū)，是國有林場(chǎng)的分支機(jī)構(gòu)，駐地長期住有林場(chǎng)工區(qū)管理人員、生產(chǎn)工人、家屬和零時(shí)性的民工等，有完善的管理用房、生產(chǎn)用房和生活用房等，部分規(guī)模較大的工區(qū)還有學(xué)校、商店和衛(wèi)生站等服務(wù)設(shè)施，工區(qū)駐地人員多，警惕性高，責(zé)任心強(qiáng)，管理人員也長期住在工區(qū)，對(duì)工區(qū)物業(yè)的管理比較到位；在2003年改革后，工區(qū)駐地人員驟然減少，遺留物業(yè)較多，管理人員較少在工區(qū)長期居住，發(fā)生治安案件的可能性變大，甚至一些工區(qū)出現(xiàn)外來人員長期“入住”，保護(hù)和管理好工區(qū)現(xiàn)有的物業(yè)就成了工區(qū)管理人員的一項(xiàng)重要職責(zé)。

2.2.4 搞好周邊農(nóng)村關(guān)系。樂昌林場(chǎng)林地與農(nóng)村集體林地相互交錯(cuò)，共與樂昌市5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個(gè)村委會(huì)（管理區(qū)）、30多個(gè)村小組（生產(chǎn)隊(duì)）相鄰，處理地方關(guān)系比較復(fù)雜。首先，林場(chǎng)林地與這么多的農(nóng)村基層組織相鄰，且與部分村委會(huì)和村小組存在山林權(quán)屬糾紛。如果處理不好與周邊農(nóng)村的關(guān)系，可能會(huì)激發(fā)當(dāng)?shù)孛?，發(fā)生阻路、盜伐林木、侵占林地或拔除幼樹等事件。其次，林業(yè)工作中防火尤為重要，處理好周邊的農(nóng)村關(guān)系，可以在防火和安全生產(chǎn)等方面取得村民的支持，提高了工作保障。樂昌林場(chǎng)主要通過工區(qū)管理和護(hù)林人員在日常進(jìn)村與村干部、村民互相溝通、聯(lián)系，切實(shí)搞好與地方農(nóng)村的關(guān)系。

3 新時(shí)期的挑戰(zhàn)和職能定位

3.1 生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國有林場(chǎng)的生產(chǎn)指標(biāo)由上級(jí)下達(dá)，沒有自主性。在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，林場(chǎng)根據(jù)上級(jí)主管部門的商品林采伐限額和林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況安排營林和木材生產(chǎn)，該時(shí)期的木材生產(chǎn)量較大，采伐和營造林任務(wù)重，工區(qū)的生產(chǎn)功能較強(qiáng)。在國家對(duì)商品林實(shí)行限額采伐以后，國有林場(chǎng)及其工區(qū)的木材生產(chǎn)和造林工作量不斷減少，生產(chǎn)職能不斷減弱，以后將面臨職能轉(zhuǎn)變以及工區(qū)管理人員改變管理方式和改善管理能力的問題。

3.2 林地、林木資源保護(hù)形式發(fā)生變化

以前林場(chǎng)工區(qū)的林地林木保護(hù)壓力較大，主要體現(xiàn)在農(nóng)民盜伐林木事件較多，但是侵占林地事件相對(duì)較少，但近一二十年來，林木盜伐事件僅有零星發(fā)生，但工區(qū)周邊的農(nóng)民蠶食國有林地事件日益增多，且管理難度加大。發(fā)生這些變化的主要原因有：①現(xiàn)在農(nóng)村年輕勞力減少，留守的老年人較難單獨(dú)盜伐林木；②近年來人工單價(jià)大幅上漲，杉木木材價(jià)格較低，盜伐林木（主要是杉木）獲利減少，而很多人愿意外出或進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致盜木的機(jī)會(huì)成本增加；③現(xiàn)在城鄉(xiāng)大多都修建混凝土結(jié)構(gòu)的房屋，很少用杉木建房材料；④蠶食國有林地主要是緩慢地進(jìn)行，多是人跡罕至、護(hù)林巡視容易疏漏的地方，發(fā)現(xiàn)時(shí)已經(jīng)完成了在國有林地上造林的事實(shí)，發(fā)現(xiàn)后處理也比較難。

3.3 變革頻繁

3.3.1 林場(chǎng)和工區(qū)機(jī)構(gòu)頻繁變革。廣東省樂昌林場(chǎng)是由解放前的中山大學(xué)演習(xí)林場(chǎng)（也叫細(xì)梨坑林場(chǎng)，1927年建場(chǎng)）、國民政府農(nóng)林部直轄第三經(jīng)濟(jì)林場(chǎng)（1941年）和裕農(nóng)園華僑農(nóng)場(chǎng)在解放后合并而成。1947年，國民政府農(nóng)林部直轄第三經(jīng)濟(jì)林場(chǎng)改名為“直轄第一經(jīng)濟(jì)林場(chǎng)”；1951年，中山大學(xué)演習(xí)林場(chǎng)由中山大學(xué)與廣東省農(nóng)林廳合辦，改名為“武水試驗(yàn)場(chǎng)”；1953年，農(nóng)林部直轄第三經(jīng)濟(jì)林場(chǎng)改名為“樂昌經(jīng)濟(jì)林場(chǎng)”；1954年，武水試驗(yàn)場(chǎng)與裕農(nóng)園華僑農(nóng)場(chǎng)合并為“武水造林站”，樂昌經(jīng)濟(jì)林場(chǎng)改名為樂昌造林站，并與大旗嶺和曲江共4個(gè)造林站組成粵北林場(chǎng)；1956年，撤銷粵北林場(chǎng)，將武水和樂昌2個(gè)造林站合并為國營樂昌林場(chǎng)，并由此延續(xù)至今[2-3]。

從前文可以得知，樂昌林場(chǎng)工區(qū)的變革共經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代成立和撤銷造林站、60年代將工區(qū)改為生產(chǎn)隊(duì)、80年代將生產(chǎn)隊(duì)改回工區(qū)、90年代設(shè)立6個(gè)工區(qū)，2002年合并為5個(gè)工區(qū)，2006年又改為6個(gè)工區(qū)。

3.3.2 隸屬關(guān)系多次變革。廣東省的國營林場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)體制主要經(jīng)歷了“兩次下放，兩次收回，體制變動(dòng)頻繁?！睒凡謭?chǎng)則在1958年下放給縣領(lǐng)導(dǎo)；1962年林業(yè)廳收歸樂昌林場(chǎng)的行政、生產(chǎn)指揮、物資調(diào)撥、財(cái)務(wù)管理、干部和勞動(dòng)力管理權(quán)（即“五權(quán)”），黨政工作仍歸地方負(fù)責(zé)；1966年，省人委將廳直轄的樂昌林場(chǎng)移交給中南林學(xué)院管理；1971年下放給樂昌縣領(lǐng)導(dǎo)，“五權(quán)”均歸樂昌縣管理；1972年收歸省林業(yè)局直管，但黨政工作仍歸樂昌縣委負(fù)責(zé)；1984年干部管理權(quán)等收歸林業(yè)廳直接管理，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”后，隸屬關(guān)系才逐步穩(wěn)定下來[2]。

3.3.3 經(jīng)營、管理體制多次改革。1954年，廣東省林業(yè)廳召開第一次國營林場(chǎng)會(huì)議，明確國營林場(chǎng)任務(wù)是消滅荒山，營造用材林，適當(dāng)多種經(jīng)營，發(fā)展副業(yè)，開展技術(shù)試驗(yàn)及技術(shù)改革。1960年實(shí)行企業(yè)化管理；1964年，省林業(yè)廳將全省國營林場(chǎng)區(qū)分省屬國營林場(chǎng)和?？h國營林場(chǎng)兩大類，實(shí)行分類經(jīng)營，樂昌林場(chǎng)列入國家投資計(jì)劃；1973年，省革委會(huì)發(fā)出通知，將國營林場(chǎng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”；1979年廣東省革命委員會(huì)要求把國有林場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)管理；1984年廣東省人民政府轉(zhuǎn)批林業(yè)廳《關(guān)于省辦國營林場(chǎng)管理體制改革的意見》對(duì)國營林場(chǎng)定位為“事業(yè)單位企業(yè)管理”；1988年省財(cái)政廳、林業(yè)廳聯(lián)合頒發(fā)《廣東省國營林場(chǎng)財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》，明確國營林場(chǎng)財(cái)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧；1989年，省林業(yè)廳印發(fā)文件國有林場(chǎng)指導(dǎo)方針為“以營林為基礎(chǔ)，多種經(jīng)營，立體開發(fā)，林工貿(mào)綜合經(jīng)營，建立起有活力、有競(jìng)爭(zhēng)力的商品經(jīng)濟(jì)體系。”[2]

1963年省林業(yè)廳制訂了《廣東省國營林場(chǎng)工作條例》以后，樂昌林場(chǎng)按照“林場(chǎng)、工區(qū)兩級(jí)管理，一級(jí)（場(chǎng)）核算”進(jìn)行經(jīng)營管理；1997—2002年實(shí)行“二級(jí)（林場(chǎng)、工區(qū)）管理，二級(jí)（林場(chǎng)、工區(qū)）核算”；2002年以后恢復(fù)“林場(chǎng)、工區(qū)兩級(jí)管理，一級(jí)（場(chǎng)）核算”，直至現(xiàn)在。

1997年林場(chǎng)按照“精選、高效、協(xié)調(diào)”的原則分別對(duì)人事、勞動(dòng)用工和分配等方面進(jìn)行了改革，打破干部、工人身份界限，實(shí)行管理人員競(jìng)爭(zhēng)上崗；2002年又進(jìn)行了競(jìng)爭(zhēng)上崗的人事改革制度，并細(xì)化了競(jìng)爭(zhēng)上崗程序，增加了述職演講和民主測(cè)評(píng)等內(nèi)容；2003年，實(shí)行林地林木承包經(jīng)營改革，共有134名職工參加并簽署了承包林地林木承包合同；2004年，林場(chǎng)按照“一場(chǎng)兩制”的原則，將現(xiàn)行的經(jīng)營情況按部門劃分為行政管理、工區(qū)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。本次改革實(shí)行按崗取酬，職稱不再與工資掛鉤，只發(fā)給一定的職稱津貼[4]。

3.3.4 林權(quán)制度多變，林權(quán)糾紛多[6]。據(jù)資料記載[2]，解放后廣東省的林權(quán)制度變化有近10次，且多次由省委、省政府或省革委會(huì)發(fā)文頒布，尤其是文革期間變化更加頻繁；而且國有林場(chǎng)在解放后在“誰種誰有”的政策支持下，擴(kuò)展迅猛，產(chǎn)生了較多的林權(quán)糾紛。

3.4 跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐

國有林場(chǎng)多是粗放型經(jīng)營方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于簡(jiǎn)單，以原木銷售為主，經(jīng)營機(jī)制僵化[7]，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的步伐。先 鋒等指出[8]，國有林場(chǎng)陳舊僵化的經(jīng)營機(jī)制不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“國有林場(chǎng)的管理者和職工，沒有走出過林場(chǎng)，更沒有走進(jìn)過市場(chǎng)，沒有探索過自身和外在的資本和資源，甚至沒有關(guān)注過外面的世界?！?/p>

3.5 在新一輪國有林場(chǎng)改革中的職能定位

國家關(guān)于國有林場(chǎng)的新一輪改革正在進(jìn)行，關(guān)于國有林場(chǎng)改革方面已經(jīng)有很多論述。主要觀點(diǎn)為將國有林場(chǎng)實(shí)行分類經(jīng)營。目前，廣東省國有林場(chǎng)的改革堅(jiān)持公益性取向，將國有林場(chǎng)主要功能明確定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國土生態(tài)安全和提供生態(tài)公益服務(wù)[9]。改革之后，林場(chǎng)和工區(qū)將減少絕大部分生產(chǎn)性任務(wù)，就將面臨著工區(qū)職能的重新定位和轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)語

黨的十八大以來，黨和國家認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的重要性，林業(yè)是建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵領(lǐng)域，提出了發(fā)展和改革林業(yè)的舉措，對(duì)國有林場(chǎng)發(fā)展是一個(gè)難得機(jī)遇。工區(qū)作為解放后出現(xiàn)的國有林場(chǎng)基層的生產(chǎn)和管理單位，具有組織林業(yè)生產(chǎn)、管理和保護(hù)林地資源等職能，在一定的歷史時(shí)期對(duì)于國有林場(chǎng)的發(fā)展具有重要的作用。國有林場(chǎng)改革迫使部分國有林場(chǎng)的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，也必將使工區(qū)的職能定位發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，部分工區(qū)將以管護(hù)國有森林資源作為主要職能，而部分將設(shè)立森林公園、樹木園等開展生態(tài)旅游、休閑功能為主，還有的可實(shí)現(xiàn)科普宣教等功能。

5 參考文獻(xiàn)

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