謝 冬 慧

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院,南京 211815)

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民國時期行政審判機構(gòu)之變遷

謝 冬 慧

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院,南京 211815)

中國歷史上專門籌建和設(shè)立行政審判機構(gòu)的時代當屬民國，啟動于清末效仿日本而醞設(shè)的行政裁判院，真正實踐于北洋政府，建立了近代中國第一個行政審判機構(gòu)——平政院，在中國行政法制史上具有里程碑的意義。國民政府時期，隨著法律現(xiàn)代化的推進和政治體制的變遷，行政審判機構(gòu)的重建進入了官方和學(xué)界的視野。經(jīng)過反復(fù)的論爭之后，行政法院單獨設(shè)立最終占了上風(fēng)，并且存續(xù)15年之久，是中國近代法制最完備的行政審判機關(guān)。民國時期三個不同歷史階段的行政審判機構(gòu)應(yīng)時而生，順勢變遷，對于限制行政權(quán)力的濫用與民眾權(quán)益的保護，發(fā)揮了重要作用。

行政審判；機構(gòu)變遷；設(shè)立爭議；民國時期

審判機構(gòu)作為審判的主要工作場所，它是審判制度中不可或缺的部分，行政審判機構(gòu)也不例外。民國時期行政審判機構(gòu)幾度變遷，從清末的行政裁判院到民初的平政院，再到后來的行政審判院、行政法院等，其職能也發(fā)生了相應(yīng)變化。清末的行政裁判院只是草案設(shè)想中的行政審判機構(gòu)，隨著清朝政權(quán)而終結(jié)。北洋政府時期的平政院，主管行政訴訟，負責(zé)察理行政官吏之違法行為，就行政訴訟及糾彈事件行使審判權(quán)。而國民政府時期的行政法院，是在經(jīng)歷一系列論爭后建立起來的。民國時期行政審判機構(gòu)籌建和設(shè)立的背后，實質(zhì)上是當時政治力量博弈的寫照。

一、清朝末年行政裁判院的醞設(shè)

行政審判機構(gòu)，通稱行政法院，用以受理行政爭議案件。而專設(shè)行政法院是大陸法系的通行做法，*“行政法院最早誕生于法國。法國大革命后，執(zhí)政的資產(chǎn)階級，為防止貴族勢力盤踞的普通法院藉審判權(quán)來干擾行政運作，乃利用‘三權(quán)分立’學(xué)說，禁止普通法院受理有關(guān)行政權(quán)的訴訟?！?899年之后，已成為行政案件可直接向行政法院起訴，不必先經(jīng)部長裁決，且由‘參政院’為最高行政法院。其他歐陸法系國家，也都在十九世紀參照法國之例，建立其行政法院?！眳⒁娡跆┥杜_灣法律史概論》，元照出版公司2004年2版，第110頁。隨著中國法制的近代化，大陸法系的這種法律文化也被繼受。清朝末期，隨著變法思潮的促動，近現(xiàn)代意義的司法裁判機構(gòu)也“呼之欲出”，除了普通裁判機構(gòu)，更有行政裁判機構(gòu)。1907年9月，清政府依照《日本行政裁判法》草擬《行政裁判院官制草案》，其前言中表明預(yù)設(shè)行政裁判院的目的：“今各國有行政裁判院，凡行政各國之辦理違法，致人民身受損害者，該院得受其呈控，而裁判其曲直，英、美、比等國以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜，意、法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷。惟德、奧、日本等國，特設(shè)行政裁判衙門，既無以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，又免去行政官獨行獨斷之弊，最為良法美意，今采德、奧、日本之制，特設(shè)此院，明定權(quán)限，用以尊國法，防束蠹，似于國家整飭綱紀，勤恤民隱之意不無禆益。 ”[1]248

清朝末年行政審判機構(gòu)是“西學(xué)”的結(jié)果，其直接的“藍本”是日本。日本依據(jù)1890年的明治憲法正式建立行政訴訟制度，它是效仿大陸法系的產(chǎn)物，特別是德、奧的模式，在司法法院外專設(shè)行政法院進行行政裁判，而這種模式又借助于語言的優(yōu)勢直接影響了清末政府的制度模式。有學(xué)者考證：“清宣統(tǒng)二年(1910年)十二月，在《憲政編查館擬呈修正憲政逐年籌備事宜折》中已經(jīng)有了增頒行政審判法，設(shè)立行政審判院的意向。在厘定官制草案中，已明定設(shè)立行政裁判院，并已擬具行政裁判院官制草案?！盵2]

《行政裁判院官制草案》第1條明確規(guī)定裁判的對象：行政裁判院掌理裁判行政各官員辦理違法，致被控事件。也即行政裁判院受理行政訴訟案件，且是專門受理行政訴訟案件的機構(gòu)，因為該草案第11條對審判權(quán)做了排除性規(guī)定，即行政裁判院不得受理刑事、民事訴訟。根據(jù)《行政裁判院官制草案》的前言及其條文不難判斷，中國最早的行政法院——行政裁判院與其他近代意義的法律制度一樣，是西學(xué)的產(chǎn)物。對此，國民政府司法院參事于1933年撰文指出：“考行政法院之制，在19世紀中葉，仿自法蘭西，及于德意志，更由奧地利以傳播于日本。我國往時，北京政府曾有平政院之設(shè)，北伐而后，久付闕如。查國民政府訓(xùn)政時期約法第22條，規(guī)定人民依法律有提起訴愿及行政訴訟之權(quán)，國民政府組織法第36條，規(guī)定司法院設(shè)最高法院行政法院及公務(wù)員懲戒委員會。至于行政法院組織法及行政訴訟法，已由國民政府于1932年11月17日公布，1933年1月5日司法院院令派委員茅祖權(quán)負責(zé)籌備，此設(shè)立行政法院之根據(jù)也。 ”*參見王齡?！墩撔姓ㄔ骸罚d《法律評論》第10卷第24號，1933年3月。

國民政府司法院參事的文章揭示一個史實：民國時期的行政法院雖然表面上直接模仿了日本的行政裁判院，但其深層的根源和范本仍是法國和德國等大陸法系國家的行政法院設(shè)置理念及制度。德國“在確定訴訟方法時，只有公法爭議才能在行政法院進行”[3]。行政法是典型的公法，因此行政案件理當在行政法院進行審理。

雖然當時對此觀念曾發(fā)生爭議，但清政府后來還是接受設(shè)立行政裁判院的意見。1907年“新政”時期草擬的《行政裁判院官制草案》明確特設(shè)行政裁判院，獨立于行政機關(guān)和司法審判機關(guān)，形成督察院與行政審判院并存的格局?！岸讲煸阂灾袊鴤鹘y(tǒng)方式糾正官邪、伸民怨，而行政審判院受理行政訴訟，以近代司法手段救濟民權(quán)”[4]。理論上如此，但清政府卻遲遲沒有賦予實踐，著手設(shè)立行政裁判院。

時隔三年，在立憲思潮*在行政訴訟制度正式見之于臨時約法之前，清末最后十年憲政思潮的傳播和立憲活動的展開，使立憲思想在中國有了一定的影響。立憲思想的內(nèi)容之一就是，國家機關(guān)也應(yīng)遵循法律，尤其是行政機關(guān)的活動也必須受到法律的約束，如果行政機關(guān)的活動違法而損害了民眾權(quán)益，民眾就可以提起訴訟。在這種歷史背景下，外國行政訴訟的理論和制度也就逐漸地傳播到了中國。參見李秀清《從平政院到行政法院——民國時期大陸型行政審判制度探究》，載《中國法律與社會》，北京大學(xué)出版社2006年版，第379頁。的影響下，清政府在《法院編制法草案》和《預(yù)備立憲逐年籌備清單》中明確設(shè)立行政裁判院的決定，但仍未落實到行動中。 1910年12月28日頒布的《法院編制法》第2條規(guī)定，各級審判衙門掌民事、刑事訴訟案件，而其關(guān)于軍法和行政訴訟等另有法令規(guī)定者，不在此限。所以，各級審判廳無權(quán)受理行政訴訟案件，而行政裁判院當時亦沒有設(shè)立，行政訴訟案件該由什么機關(guān)來受理，一直成為困擾清政府及民眾的問題。

二、民國初年平政院的設(shè)立及運行

1912年1月，宋教仁主持起草的《中華民國臨時政府組織法草案》第14條規(guī)定：“人民得訴訟于司法，求其審判。其對于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院?！痹摬莅冈峤粎⒆h院，但參議院接受此草案之后，仍主張自行起草，將草案退回臨時政府。1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》第10條規(guī)定：“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)?！?912年10月，發(fā)生號稱“國民控告官署”第一案的民國大學(xué)告工商部總長劉揆一訴訟案?；景盖椋好駠?，袁世凱接受民國大學(xué)的呈請，同意將前清翰林院的房屋撥給大學(xué)使用。及至大學(xué)接收屋產(chǎn)時，發(fā)現(xiàn)其早已被工商部占用。雙方交涉均不相讓，大學(xué)遂將工商部告到京師地方審判廳，當時劉揆一是第一任工商部總長，因此成為被告。被告方提出，早在民國大學(xué)申請之前，國務(wù)院已經(jīng)同意將該地產(chǎn)交工商部使用，因此，“此案原由行政處分而起，與私法上之契約關(guān)系絕對不同”，即使是工商部侵害了該大學(xué)的所有權(quán)，也應(yīng)該屬于行政處分問題，而不是司法糾紛。但當時究竟哪里可作為行政訴訟的機關(guān)，誰擁有行政裁判權(quán)，一時還不明確，地方審判廳“是否有權(quán)兼理行政上之訴訟，并無法律規(guī)定”[5]。

民國初年，設(shè)立行政審判機構(gòu)受到廣泛關(guān)注。據(jù)考證，“民國初年，圍繞如何設(shè)立一個專門的機構(gòu)來受理行政訴訟、處理官民糾紛，朝野曾經(jīng)產(chǎn)生了激烈的爭論”[6]。 關(guān)于行政訴訟制度模式問題，當時的學(xué)者也有過激烈爭論，主要有英、美、法模式和大陸法模式兩種觀點。時任教育部部長章士釗傾向于英、美、法模式，主張不設(shè)立專門的平政院，也無須制定單獨的行政訴訟法，可以由普通法院依照民事訴訟有關(guān)程序?qū)σ虿环ㄐ姓袨槎鸬脑V訟進行審理；另一位學(xué)者汪叔賢也主張以普通法院對行政訴訟案件管轄，但又認為應(yīng)依行政訴訟法專門程序?qū)徖硇姓V訟。*參見汪叔賢《論平政院》，載《庸言》1914年第2卷第4期。而張保彝則傾向于大陸法模式，主張單獨設(shè)立平政院，專門處理有關(guān)行政訴訟。*參見張保彝《平政院制度之研究》，載《憲法新聞》第15-16冊。爭論最后的結(jié)果是行政審判采取大陸法系的二元制審判結(jié)構(gòu)，由專門機關(guān)審理行政訴訟案件，審判機構(gòu)是平政院。

當時日本只有一所設(shè)在東京的行政法院，實行一審終審。北洋政府在北京設(shè)立全國唯一的行政審判機關(guān)——平政院，也實行一審終審。北洋政府沿著“西學(xué)”的道路繼續(xù)向前走，在司法制度的設(shè)置上效仿大陸法系，將行政訴訟、普通民事和刑事訴訟分開，各設(shè)不同的法院管轄。很明顯，自民國時期開始，政府已有普通法院與行政法院之分。1914年設(shè)立的平政院是中國近代第一個行政審判機構(gòu)。1914年3月31日，袁世凱頒布《平政院編制令》，以院長1人、評事15人組成平政院。該編制令規(guī)定，平政院直隸大總統(tǒng)，察理行政官吏之違法不正行為，但以法令屬特別機關(guān)管轄者，不在此限。平政院審理糾彈事件，不妨及司法官署之行使職權(quán)。該編制令的頒布標志著平政院正式宣告成立，成為民國初年行政審判的專門機構(gòu)，并且形成了行政法院與普通法院二元體制的司法體系。有學(xué)者指出：“該法令與清末《行政裁判院官制草案》諸多仿佛……平政院的設(shè)置可看作是晚清行政裁判官制草案的實現(xiàn)。”[7]可見，行政審判機構(gòu)的設(shè)立自清朝末年《行政裁判院官制草案》開始，已逐漸地被國人所接受。

有學(xué)者評價：“當時設(shè)平政院，以受理行政訴訟，與今之行政法院，名異而實同，其所以未仿英美等國由普通法院管轄者，在避免司法權(quán)侵犯行政權(quán)?！盵4]民國時期的著名法學(xué)家錢端升指出：“中國為采用大陸制司法制度之國家，即將行政訴訟與普通民刑訴訟分離；因之，于普通法院之外，需要掌握行政訴訟機關(guān)，臨時約法及三年新約法均系如此規(guī)定?！盵8]無論學(xué)界如何評論，平政院建立已成史實，它“猶行政裁判機關(guān)，所以察理行政官吏之違法不正行為也。分記錄、文牘、會計、庶務(wù)四科，皆直隸于院長，外分第一、第二、第三庭。每庭設(shè)庭長一人，評事四人中須有法官出身者一人或二人”[9]。

平政院自1914年建立后，其發(fā)展并非順利，1923年頒布的《中華民國憲法》推翻二元制的司法體系，改用英美制，取消了平政院。該憲法第97條明確規(guī)定：“中華民國之司法權(quán)，由法院行之?！钡?9條規(guī)定：“法院依法受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟?！比堪讣挥善胀ǚㄔ簛韺徖?，意味著平政院沒有存在的必要，不再為行政訴訟設(shè)立專門的機構(gòu)。然而，這只是一種理論預(yù)設(shè)，沒有付諸實踐，畢竟當時的中國法制行進在大陸法系的道路上。

臺灣學(xué)者黃源盛認為，平政院是中國第一個行政審判訴訟機關(guān)，平政院的成立，是中國正式采行行政訴訟制度的創(chuàng)舉[10]。平政院的設(shè)立，意味著近代中國的行政訴訟制度基本確立。平政院成立后，北洋政府相繼頒布《行政訴訟條例》《訴愿條例》兩部重要的法律，對平政院辦理行政訴訟的程序進行規(guī)范。

但是，司法經(jīng)費的短缺，嚴重阻礙中央及地方法院的建制，也影響到行政法院的留存。學(xué)者范揚認為：“關(guān)于行政審判，究應(yīng)設(shè)立獨立法院，抑即并屬司法機關(guān)，在性質(zhì)上，原無一定，要須視其實際上，有無獨立設(shè)立之必要，以決定之。如或行政訴訟事件，不甚繁雜，一時猶無設(shè)立多數(shù)法院必要，即將行政審判機關(guān)列入司法組織，自成獨立一院；或即并設(shè)于普通法院，自成獨立一庭，概使有特殊之學(xué)識與經(jīng)驗者，充當斯職。如是不特?zé)o妨礙，且足使其組織簡單而易行也?！盵11]其實，1913年的《天壇憲草》也主張普通法院受理行政案件，即民事、刑事、行政及其他一切訴訟均由普通法院統(tǒng)管?？梢?，行政法院的設(shè)立并不順利。

民國初年的行政法院——平政院的設(shè)立，在當時有其現(xiàn)實意義，因為當時法制不健全，法制觀念淡薄，為官者視人民為草芥，行政部門及其酷吏殘害民眾之違法案件屢屢發(fā)生，上訴到平政院的案件甚多，平政院進行了大量的審理工作。

三、國民政府設(shè)立行政法院之爭

民國時期，“國人對于行政審判制的態(tài)度有的表示接受，有的則堅決反對”，*參見呂秉仁《憲法中的行政審判制》，載《東北論叢》1948年第1卷第1期。集中體現(xiàn)在對行政審判機關(guān)——行政法院的設(shè)置問題上。從世界范圍看，受理行政訴訟案件的機關(guān)有三種立法模式：“第一，行政訴訟之裁判，由司法機關(guān)行之者，例如英、美諸國，即屬于此，無所謂獨立的行政裁判機關(guān)之設(shè)置。第二，行政訴訟之裁判，設(shè)獨立的行政裁判機關(guān)者，例如法、德、奧、日諸國，其行政裁判機關(guān)，與司法裁判機關(guān)，分離獨立，凡關(guān)于行政訴訟之裁判，均屬行政法院掌理之。第三，行政訴訟之裁判，由一般行政官署行之者，例如比利時、瑞典、挪威、丹麥、希臘諸國，關(guān)于行政訴訟之裁判，既無獨立的行政裁判機關(guān)，亦不歸司法裁判機關(guān)掌理，即由一般行政官署行之?！?參見黃右昌《行政訴訟應(yīng)歸普通法院受理之我見》，載《時代公論》1933年第2卷第57期。也即是說，當時的世界立法存在著普通法院、行政法院和行政機關(guān)三種機構(gòu)處理行政爭議的模式。而在國內(nèi)，當時學(xué)界存在著兩種觀點：

第一，主張由普通法院受理行政裁判案件。理由有二：其一，依據(jù)憲法原則，人民與官吏，于法律上為平等，即應(yīng)受同一法律之支配，乃憲法上一大原則，而凡反乎此大原則者，皆應(yīng)在排斥之列。又查總理遺教：主張“官吏為人民之公仆”，更無分別審判之理。若以官吏身份，即另受特別機關(guān)之裁判，是假平等而非真平等也。其二，公法、私法之區(qū)別，乃學(xué)理上之分類，而非立法上之標準。凡屬法律問題之訴訟，司法裁判機關(guān)，均應(yīng)有裁判之權(quán)，固不必問其為國家與個人之法律關(guān)系。第二，主張行政訴訟應(yīng)獨立設(shè)置行政法院受理。主要理由兩點：其一，司法官吏之知識與經(jīng)驗，大抵偏重民刑法方面，對于行政法方面之知識與經(jīng)驗，未能充分。其二，行政權(quán)與司法權(quán)，須分離獨立，若令司法裁判機關(guān)管轄行政事件之爭訟，則當付與以審查行政處分及取消或變更之權(quán)，是行政權(quán)為司法權(quán)所牽制矣。②可見，國民政府時期，行政法院的設(shè)置與否存在一定的爭議。

國民政府官方一度堅持行政審判由專門法院管理的觀點，但也發(fā)生一些變化。1925年，廣州國民政府曾設(shè)審政院，很快又撤銷。史料記載：“民國十四年六月，中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治委員會于第25次會議決議設(shè)立監(jiān)察院，推鮑羅廷起草組織法；草竣后，提經(jīng)第34次會議決議通過，交國民政府，旋復(fù)于第62次會議加以修正。至十五年十月，中央執(zhí)行委員會政治會議第26次會議，又將《國民政府監(jiān)察院組織法》為第二次之修正，通過后，即交國民政府公布施行。此法全文14條，規(guī)定監(jiān)察院之職權(quán)凡六：(1)發(fā)覺官吏犯罪；(2)懲治官吏；(3)審判行政訴訟；(4)考察各種行政；(5)稽核財政收支；(6)統(tǒng)一官廳簿記及表冊之方式。監(jiān)察院不設(shè)院長，置監(jiān)察委員5人，審判委員3人，并置秘書長，分4科，置秘書長、科長、科員、監(jiān)察員各職員?！盵12]356由史料可以判斷：1926年10月，《國民政府監(jiān)察院組織法》規(guī)定將審判行政訴訟作為監(jiān)察院的職權(quán)之一，也就是此后一段時期，廣州國民政府的行政審判機關(guān)，名為監(jiān)察院。

到南京國民政府時期，關(guān)于行政法院與普通法院的合一與分立問題在學(xué)界曾產(chǎn)生過激烈爭議，其中影響較大的是王寵惠的觀點。王寵惠作為民國時期著名法學(xué)家、政治家、外交家，于1927年6月出任南京國民政府司法部長，1928年8月出任國民政府委員、第一任司法院院長，他極力主張采用英美法系體制，因此主張行政法院與普通法院合一。主要理由：“行政法終將與普通法律合而為一，行政法院也終將同樣被廢止，那還不如從開始就采用英美法系的體制；另設(shè)行政法院必將增加國家開支，人民訴訟手續(xù)也將更加煩瑣；行政法院的審判會有偏袒行政之虞；人民會輕視普通法院，對行政法院也會產(chǎn)生懷疑；實行民權(quán)之國，人民與官吏應(yīng)于法律上平等，即應(yīng)受同一法律之支配，而行政法即是使官吏與人民在法律上不平等?！盵1]257-258在王寵惠那里，行政法院設(shè)置的意義不大。

與王寵惠持相似觀點的還有曾擔任國民政府行政法院院長的張知本，他在談到五權(quán)憲法體制下的司法建設(shè)問題時認為，在審判方面，可在司法院組織之下，設(shè)立民事庭、刑事庭及平政庭(或政事庭)、察吏庭(或吏事庭)，分掌民事、刑事及平政、懲戒等審判事務(wù)，這樣的司法院才是真正的五權(quán)憲法下的司法院。*參見張知本《五權(quán)憲法中的司法建設(shè)問題》，載《司法》第7輯，廈門大學(xué)出版社2012版，第396頁。表面上，張知本是將民事、刑事、行政等合在司法院統(tǒng)一管理，該觀點似乎與王寵惠一致，但具體工作還是分開的，分屬不同的分支機構(gòu)管理，與孫中山倡導(dǎo)的五權(quán)憲法理念是統(tǒng)一的。

國民政府定都南京，實行“五權(quán)”政治，1928年10月8日公布的《中華民國國民政府組織法》規(guī)定：“司法院為國民政府最高司法機關(guān)，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權(quán)?！泵鞫ㄋ痉ㄔ褐校胀ㄔV訟與行政訴訟并立的二元司法體制。這也是當時大陸法系國家共同的做法?！胺▏?、意大利、德國以及其他一些國家，實行的是行政法庭自成一體、只處理行政案件的體系，作為這種體系的自然結(jié)果，行政法以自己獨立的方式發(fā)展，并不像英美法系那樣與普通私法纏在一起”[13]。

這種體制是效仿德國的結(jié)果，德國的行政法院隸屬于司法系統(tǒng)，它確保一切具有司法性質(zhì)的爭議，無論是產(chǎn)生于私人之間的糾紛，還是公民和國家之間的糾紛，都屬于司法法院的管轄，任何公民的合法權(quán)利只要受到公共機關(guān)的侵犯，都可以向法院起訴。德國這種具有司法性質(zhì)的行政法院的設(shè)置，決定了德國的行政法院以保護公民個人的權(quán)利為己任，以確保德國公民的司法救濟權(quán)利，更加符合公正審判和實質(zhì)法治的要求。在一定程度上，行政法院的非行政化，有利于對行政機關(guān)全方位的監(jiān)督和制約。因此，行政審判機構(gòu)單獨設(shè)立最終占了上風(fēng)。

1928年10月20日公布的《司法院組織法》規(guī)定：“司法院以司法行政、司法審判、行政審判三署，及官吏懲戒委員會組織之。司法行政署綜理司法行政事宜；司法審判署對于民刑訴訟事件，依法行使最高審判權(quán)；行政審判署依法掌理行政審判事宜；官吏懲戒委員會依法掌理文官、法官懲戒事宜?！盵12]354不過，此后司法院下屬的四大機構(gòu)名稱就發(fā)生了變化，據(jù)記載：“旋中央政治會議又將《司法院組織法》加以修改，經(jīng)國民政府于十七年十一月十七日公布。此修正案即將組織司法院之‘司法行政署’改為‘司法行政部’，‘司法審判署’改為‘最高法院’，‘司法審判署’改為‘行政法院’，其余均照原案?！盵12]355

從上述記載中可以判斷：1928年11月的《修正司法院組織法》將行政審判署改設(shè)為行政法院，也就是在司法院之下設(shè)立行政法院，與司法行政部、最高法院公務(wù)院、公務(wù)員懲戒委員會并列。1930年《中華民國約法草案》第109條明確規(guī)定：關(guān)于司法審判，設(shè)法院管理之。關(guān)于行政審判，設(shè)行政審判院管理之。其組織均以法律定之。與國民政府組織法相一致，實行普通訴訟與行政訴訟并立的二元司法體制?！拔覈F(xiàn)行制度，司法訴訟與行政訴訟分立而非混合。凡系形式上屬于行政法院所處理的事件，不必盡合于實質(zhì)上的意義。換言之，即系行政法院對于行政官署自由裁量范圍內(nèi)之處分是否正當。固亦不失為形式上的行政裁判?！盵14]“南京國民政府行政法院系直接仿效歐陸諸國及日本創(chuàng)建而成，屬大陸法系?！盵15]具體說，國民政府的行政法院源自于清朝末年仿效日本籌設(shè)的“行政裁判院”。

另外，南京國民政府設(shè)立行政法院受理行政審判案件，也是追隨世界各國法院體制潮流的結(jié)果。因為世界各國普遍認為，審判“系就個別具體案件，運用法律之謂”，審判屬于法院之職權(quán)，由其獨立行使，不受任何干涉。各國具體模式有所不同：“瑞士、比利時則于司法機關(guān)中特設(shè)一部管轄之；法蘭西則以參事院及州參事會兼管之；日本、奧地利則特設(shè)行政法院掌理之；普魯士則于特設(shè)行政法院以外，以州參事會兼之?！盵12]1052-1053在行政法最為發(fā)達的法國主張行政法院與普通法院相互獨立，“行政法獨立于普通法最明顯的表現(xiàn)在于行政司法機構(gòu)與普通司法機構(gòu)是分立的；但這一分立首要的緣由是這樣一種觀念，是它促成了特殊司法機構(gòu)的建立，這就是公共權(quán)力的特權(quán)”[16]。該行政法影響了德國及后來的日本、奧地利。

國民政府最終直接選擇日本、奧地利的模式，《行政訴訟法》第1條明定行政訴訟歸行政法院受理，當然該法條的制定不是憑空想象而來的：“此法依《國民政府組織法》第33條及《修正司法院組織法》第1條、第6條之規(guī)定，采用日、奧制，以行政法院為受理行政訴訟之機關(guān)(第1條)?！盵12]1053無疑，國民政府行政法院的設(shè)置與北洋時期平政院的設(shè)立模式一致，或是順應(yīng)了歷史的慣性所致。

由上可知，國民政府官方對于行政法院與普通法院分合問題，宏觀上采納“合一論”，即受理行政案件的行政法院與受理民刑案件的普通法院歸屬于司法院統(tǒng)一管理；而微觀上則實行“分立論”，行政法院與普通法院相對獨立，各自受理屬于自己的案件。毫無疑問，南京國民政府時期，行政審判歸于行政法院受理，行政法院是國民政府依法設(shè)立的審理行政案件的審判機關(guān)。

四、國民政府行政法院正式設(shè)置

從司法院組織法，很容易判斷行政法院的歸屬，也即行政審判署直隸于司法院，掌理行政訴訟審判事宜。而早年的平政院則隸屬于掌握行政大權(quán)的大總統(tǒng)，并非屬于司法系統(tǒng)。對于國民政府的行政法院歸屬問題，《民國司法志》有過相應(yīng)的記載：“民國十七年，國民政府決定實行五權(quán)制度，設(shè)行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，分掌治權(quán)。司法院為國民政府最高司法機關(guān)，與其他四院立于平等地位。是年十一月，公布司法院組織法，司法院即于同月十六日成立。其直屬機關(guān)凡四：(一)司法行政部，(二)最高法院，(三)行政法院，(四)公務(wù)員懲戒委員會?！?參見汪楫寶《民國司法志》，正中書局1959年版，第1頁。

1930年1月31日，國民政府下過一道“訓(xùn)令”，指出速成立行政法院，并且對行政法院成立之前的行政案件的受理機構(gòu)，提出指導(dǎo)性意見。*參見《第四六號令直轄文職各機關(guān)(行政訴訟在行政法院未成立以前得暫行援用舊有之訴愿法提起訴愿由)》，載《國民政府公報》1930年第386期。其實，在行政法院設(shè)立之前，國民政府不斷收到請求行政訴訟的材料，如1931年在《司法公報》上刊登一公民不服再訴愿提起行政訴訟，因無法院接受被退還材料。甚至針對當時的江蘇通海墾務(wù)公司及上海唐海山等不服當?shù)卣疀Q定而提起的行政訴訟，司法院在報刊上直接解釋：訴愿事件援用前北京政府施行之訴愿法，其行政訴訟俟行政法院成立后辦理。 可見，當時設(shè)立行政法院的確是社會實踐的需要。

學(xué)者郭殊指出：“從清末法制改革到南京國民政府時期，設(shè)立行政法院成為中國近代行政訴訟體制的一種選擇。原因大致有以下三方面：第一，中國法制近代以來即有繼受大陸法系法律文化的傾向，而專設(shè)行政法院正是大陸法系通行的做法，制度較為成熟，便于法制后起國家學(xué)習(xí)；第二，中國數(shù)千年的封建專制歷史，造成官本位的社會意識，行政異化現(xiàn)象嚴重，必須設(shè)立專門機關(guān)，對公民受到行政機關(guān)侵權(quán)情況進行救濟；第三，普通法院的法官缺乏行政方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，設(shè)立獨立的行政法院有利于對行政案件進行公正合理的審判?！盵17]這種判斷也不無道理，很值得信賴。

但是，國民政府司法院成立后，司法機構(gòu)的建立較為遲緩。由于司法經(jīng)費的短缺，嚴重阻礙中央及地方法院的建制。而在國民政府個人關(guān)于憲法草案中，對行政案件設(shè)置了不同的機構(gòu)。例如，吳經(jīng)熊的《中華民國憲法草案初稿試擬稿》中，則提議建立國事法院受理行政訴訟案件，統(tǒng)一解釋行政法令。遇行政法令之解釋與普通法令之解釋有沖突時，由國事法院與最高法院各推相等之人數(shù)，合組委員會互相討論，以求統(tǒng)一。又如，在張知本的《中華民國憲法草案》中，主張由最高法院處理行政訴訟案件。司法院不用設(shè)行政法院，刑事、民事及行政訴訟均由最高法院受理，司法行政部處理司法行政，公務(wù)員懲戒委員會審判不屬國民大會管轄之彈劾案件。對此，社會各界意見較大，學(xué)界提出“行政法院應(yīng)早設(shè)立或在中央法院暫設(shè)行政法庭”的建議：“北京政府時代，人民權(quán)利受行政官廳違法處分者，猶得向平政院提起行政訴訟，以資救濟。國民政府為革命的政府，轉(zhuǎn)無此種保障人民權(quán)利之機關(guān)。致數(shù)年以來，官廳違法濫權(quán)，人民權(quán)利，橫受摧殘，竟無呼頜之門，實屬現(xiàn)在政治上之一缺憾。甚望此番三中全會通過從速成立行政法院之議案，使行政訴訟案件，早見解決。如以財政困難，組織匪易，則行政法院原為司法院所管轄，同屬司法權(quán)之作用，不過一為純粹的司法，稍有區(qū)別。僅不妨于中央法院審判處(最高法院)內(nèi)，除民事法庭、刑事法庭外，暫設(shè)行政法庭數(shù)庭，處理行政訴訟，其評事應(yīng)由行政法學(xué)知識宏富或具有行政經(jīng)驗者擔任，則經(jīng)費既省，責(zé)任亦專，未始非權(quán)宜可行之計也?！?參見趙琛《討論幾個司法行政組織的問題》，載何勤華、姚建龍《趙琛法學(xué)論著選》，中國政法大學(xué)出版社2006版，第48頁。

行政法院的名稱在國民政府初期為“行政審判署”，1928年10月頒布的《司法院組織法》第1條規(guī)定：“司法院由司法行政署、司法審判署、行政審判署及官吏懲戒委員會組成。”按其第6條規(guī)定：“行政審判署依法律掌理行政訴訟審判事宜?！?928年11月7日，中政會第162次會議改司法行政署為司法行政部，改司法審判署為最高法院，改行政審判署為行政法院[18]。“民國二十年一月，司法院以政局統(tǒng)一，百度更新，審判全國行政訴訟之最高機關(guān)，應(yīng)從速成立，爰擬具《行政法院組織法草案》13條，呈由國民政府令交立法院審議。”[12]10561931年12月，南京國民政府公布修正的《國民政府組織法》第36條規(guī)定：“司法院設(shè)最高法院、行政法院及公務(wù)員懲戒委員會?！钡谝淮卧诹⒎ㄖ惺褂谩靶姓ㄔ骸边@一機構(gòu)名稱。

1932年民國政府對組織法進行修訂，但行政法院的地位沒有改變。居正就任司法院長后，于1932年提出《行政訴訟法草案》，送立法院審議并獲通過。1932年11月17日，國民政府公布《行政法院組織法》和《行政訴訟法》，具體規(guī)定行政法院的組織與職權(quán)。據(jù)史料記載，1932年11月20日，頒布《行政法院組織法》，其他3個機關(guān)都相繼建立，唯獨因經(jīng)費及法庭問題，行政法院歷時4年，至1933年初尚未建立起來。*參見《司法院將籌設(shè)行政法院》，載《法律評論》10卷1號，1933年1月22日。但同年2月，情況有所變化，此時的國民政府編制行政法院經(jīng)常費、開辦費支出概算書，5月份該概算書獲得國民黨中央政治會議通過，開辦費1萬元，經(jīng)常費每月1.4萬元。*參見中央統(tǒng)計處《中國國民黨指導(dǎo)下之政治成績統(tǒng)計：行政法院組織之完成》，1933年11月17日。經(jīng)費問題解決，行政法院的建立指日可待。

1933年6月，國民政府行政法院正式成立，院址位于今江蘇省南京市中山北路101號。具體來說，1933年6月2日，國民政府任命茅祖權(quán)*茅祖權(quán)，字泳薰，1883年生，江蘇海門人。早年留學(xué)日本學(xué)習(xí)法政，后加入同盟會。1912年后任國會議員，1924年任國民黨中央候補執(zhí)行委員，后任江蘇省民政長、中央公務(wù)員懲戒委員會主任委員。1932年底，司法院以院令的形式命茅祖權(quán)負責(zé)籌備行政法院，后出任首任院長。接著任司法院秘書長、總統(tǒng)府國策顧問等職。1950年在上海被人民政府逮捕，1952年病死獄中。、于恩波、王淮琛、胡翰、梅光羲、王子弦、王芝庭、王建祖、蘇兆祥和葉大澄等10人為評事，其中茅祖權(quán)為首任院長，茅祖權(quán)與于恩波為庭長。6月23日，也即《行政訴訟法》施行當天，院長茅祖權(quán)視事(就職治事)，啟用印章，標志著行政法院正式成立。*參見《行政法院正式成立》，載《申報》1933年6月24日第9版。

行政法院成立后并未馬上受理案件，而是先由院長部署院內(nèi)行政事項，配備必要人員。1933年6月24日，司法院公布《行政法院處務(wù)規(guī)程》，其中第27條規(guī)定：“書記廳由書記官長承院長命令指揮監(jiān)督書記官分掌事物。配置各庭之書記官應(yīng)受庭長評事之指揮監(jiān)督，每庭得以一人為主任。又據(jù)《行政法院書記廳辦事細則》，書記廳下轄會計股、文書股、總務(wù)股?！蓖?月27日，國民政府任命朱錫百為行政法院書記官長。需要說明的是，南京國民政府行政法院初創(chuàng)時的院長、庭長、評事、書記官長、主任書記官和書記官等人員合在一起，規(guī)模約在20～30人左右，是當時中央機關(guān)中最小的一個部門，知道它的人也很少，以致很多人將行政法院與行政院相混淆。

行政法院在配備人員的時候，非常重視人員的素質(zhì)和條件。根據(jù)當時的《法治周報》報道，關(guān)于行政審判的主要人員——評事人選做了專門要求：“依行政訴訟法第三條規(guī)定，對于行政法院之裁判不得上訴或抗告。第四條規(guī)定行政法院之判決，就其事件有拘束各關(guān)系官署之效力。是行政法院對于各官署之行政處分，有最終裁判之職權(quán)。換言之，人民雖因不服官署之再訴愿決定，或因官署三十日內(nèi)不為再訴愿而提起行政訴訟，經(jīng)該院裁判后，行政處分即發(fā)生確定力，另無救濟之道矣，行政法院既有如此之強大職權(quán)，則司此種裁判職權(quán)之評事，自非特別注意其人選不可……自以熟識法律而兼富于行政經(jīng)驗者充任之為宜，而此項人才如何羅致，如何配置于各庭，自應(yīng)予以深切之注意，以期貫徹不法行政之救濟主旨。評事之人選，尤應(yīng)注意其平時之操守。若評事受理行政訴訟，或為威脅，或為利誘，瞻循顧忌，顛倒是非，又何能平反違法之行政處分？又何能謀人民之權(quán)利保障？故評事之人選，一方則須其兼富于司法及行政之經(jīng)驗，一方則須其具有不畏強禦守正不阿之精神?！?/p>

此外，對法官要求也較為嚴格，依據(jù)1932年4月公布的《修正司法院組織法草案》，考核法院之確定判決，如發(fā)現(xiàn)承辦法官有違法失職情事，得依法交付懲戒，或加以警告[12]355。那么，行政法院的人員配備就位后，隨即正式受理行政審判案件。 1933年8月22日，田成明等人作為原告，因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府決定向行政法院起訴，行政法院于第二日正式受理，并于1933年12月8日做出判決(判字第1號)，這是國民政府行政法院所受理的第一起行政審判案件。

田成明等因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府決定提起行政訴訟案，詳見案件史料：*參見《田成明等因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府決定提起行政訴訟案》，載《法令周刊》1933年第192期。

要旨：(一)提起訴愿期間固為訴愿法第五條所明定，但提起訴愿雖已逾期，而在期間以內(nèi)曾向原處分官署為不服之聲明者，仍應(yīng)認為合法。至?xí)鵂羁v令程式稍有欠缺，而于事件實體上不生影響，自不能據(jù)為攻擊訴愿決定之理由。(二)行政機關(guān)之處分除了在職權(quán)范圍以內(nèi)依法得以自由裁量者外，必須有法規(guī)之依據(jù)。

原告：田成明等83人(詳原卷)。

代理人：朱成邦，年齡44歲，江蘇省六合縣中所鄉(xiāng)人；涂曉庵，年齡51歲，江蘇省六合縣中所鄉(xiāng)人。

被告官署：江蘇省政府。

原告因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府中華民國二十一年五月十九日所為再訴愿之決定，提起行政訴訟到本院審理判決如下：

主文：原告之訴駁回。

事實：緣江蘇六合縣中所集凈土寺管有田山等業(yè)，民國十九年五月間，原告朱成邦等指該寺管田山各業(yè)。內(nèi)有凉帽山地涂公保陳興圣三戶絕產(chǎn)，原屬地方公產(chǎn)，以舉辦保衛(wèi)團需費為詞，呈請縣政府準予收回，以作防務(wù)基金。該寺住持尼開慧則主張：此項寺產(chǎn)系前清末年由地方董甲立約捐助，早經(jīng)更名過戶執(zhí)業(yè)已閾20余年，并非公產(chǎn)，亦具呈縣政府，請駁斥朱成邦等之請求。經(jīng)六合縣政府令由第七區(qū)區(qū)長查明，議覆亦認此項產(chǎn)業(yè)原系地方董甲立約歸庵執(zhí)業(yè)，惟以防務(wù)重要，擬就該產(chǎn)每年孽息中分作三股以二股充作防費，以一股留作庵用?？h政府認所擬辦法尚屬妥協(xié)，于十九年六月二十三日指令該區(qū)長，準予備案。即由該區(qū)長督飭該鄉(xiāng)長副依據(jù)辦理，惟并未做成處分書，通知關(guān)系人。嗣尼開慧得悉，乃呈請六合縣黨部函縣取消成議……

理由：本件再訴愿系二十一年五月十九日決定，于六月八日送達于原告，當時行政訴訟法尚未公布施行，本院亦未成立。原告曾于同年七月十二日向行政院聲明提起行政訴訟，自應(yīng)認為法定期間內(nèi)已有合法之聲明，仍予受理，特先說明。本件可分兩點論究之：

(甲)江蘇民政廳受理訴愿是否合法，按提起訴愿期間固為訴愿法第五條所明定，但提起訴愿雖已逾期而在期間以內(nèi)，曾向原處分官署為不服之聲明者，仍應(yīng)認為合法。本件尼開慧請收取消成議之原呈雖非逕呈原處分官署，然既經(jīng)由縣黨部以公文轉(zhuǎn)達于縣政府，自應(yīng)認為已有不服之聲明，民政廳受理訴訟尚無不合，至訴愿書狀縱令程式稍有欠缺，既于事件實體上不生影響，自不能據(jù)以為攻擊訴愿決定之理由；

(乙)六合縣政府原處分是否合法，按行政機關(guān)之處分，除在職權(quán)范圍以內(nèi)依法得以自由裁量者外，必須有法規(guī)之根據(jù)。據(jù)本件凈土寺所管田山等業(yè)無論其來源如何及是否已取得所有權(quán)，然歷年歸該寺管業(yè)，則為明顯之事實，即令僅屬占有亦應(yīng)受法律之保護。六合縣政府僅據(jù)一部分人之請求及區(qū)長之議覆，毫無法規(guī)上之根據(jù)，遽為提拔。該產(chǎn)業(yè)孳息之處分，自難謂為適法至原告指此項田產(chǎn)原屬地方公有主張收回，姑無論所稱是否屬實，然此乃私權(quán)之爭，應(yīng)屬民事訴訟范圍，亦非行政官署所能裁斷。訴愿決定認原處分于法不合，予以撤銷，原決定駁回再訴愿均無不當。

依上論結(jié)本件原告之訴為無理，由爰依行政訴訟法第21條判決如主文。

從案件史料描述可見，第一起行政審判案件在國民政府行政法院成立之前就已經(jīng)提起，表明此時的行政法院是應(yīng)社會民眾的訴求應(yīng)運而生。

有學(xué)者指出：“南京國民政府行政法院較北洋政府時期的平政院有五大改進：第一，性質(zhì)上，行政法院屬于司法機關(guān)，隸屬于司法院；第二，組織人事上，行政法院行使行政審判權(quán)，糾彈官員違法案件則由監(jiān)察院與司法院公務(wù)員懲戒委員會負責(zé)，對院長及評事任職資格要求更高；第三，受案范圍和審級制度上，凡屬行政處分，不論其關(guān)于何種事項，均可提起行政訴訟，并可附帶提起損害賠償之訴訟，行政法院原則上實行一審終審，但兼采德國、奧地利制度，規(guī)定當事人可以提起再審之訴；第四，被告行政官署不派訴訟代理人，或不提出答辯書，經(jīng)行政法院催告無效，可以職權(quán)調(diào)查事實，直接判決；第五，關(guān)于行政訴訟準用民事訴訟的規(guī)定，使該法更為完善。”[17]鑒于這五大改進，有學(xué)者指出：與北洋政府、南京臨時政府相比，南京國民政府“行政法院是中國近代法制最完備的行政審判機關(guān)”[4]。

但是，1934年的《中華民國憲法草案初稿》及其修正案只字未提行政法院，而是提到由法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，表明國民政府對行政法院的職能未予充分肯定。后來的三個《中華民國憲法草案》都規(guī)定，司法院為中央政府行使司法權(quán)之最高機關(guān)，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，公務(wù)員懲戒及司法行政。實際上，這里的司法院與1928年司法院的職權(quán)是類似的，它是行政法院及最高法院的上級機構(gòu)。盡管憲法中未提到行政法院，但是行政法院是存在的，這從當年的行政訴訟裁判文書題頭“行政法院判決”表述中可以得到驗證。

“南京國民政府時期組織設(shè)立的行政法院，存續(xù)于1933年至1948年，是我國歷史上第一個專理行政訴訟案件的司法機關(guān)，是我國法律制度在行政訴訟領(lǐng)域的一次果敢的嘗試?！盵19]不過，即使設(shè)置了行政法院，數(shù)量也極為有限，它與普通法院的設(shè)置不同。據(jù)記載，行政法院僅設(shè)于國民政府所在地，各地方既沒有設(shè)置地方行政法院，也沒有設(shè)置分院。可以說，國民政府設(shè)置的行政法院是屬于中央一級的行政訴訟機構(gòu)，與最高法院平行而立。南京國民政府的行政法院，是中國近代法制最完備的行政審判機關(guān)。它的創(chuàng)建對于限制行政權(quán)力的濫用，保護民眾權(quán)益，具有一定的積極意義。

簡言之，清朝末年的行政裁判院成為民國時期行政法院的“祖先”，北洋政府的平政院是民國時期行政審判機構(gòu)發(fā)展的重要里程碑，南京國民政府的行政法院則是民國時期較為完善的行政審判機構(gòu)。三個不同歷史階段的行政審判機構(gòu)應(yīng)時而生，順勢變遷，實質(zhì)上是當時政治力量博弈的結(jié)果，同時也折射出民國時期復(fù)雜的社會經(jīng)濟背景和理性的行政司法訴求。

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[責(zé)任編輯：肖海晶]

2016-11-23

國家社會科學(xué)基金項目“民國時期行政權(quán)力制約機制研究”(14FFX026)；2014年度江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目“司法管理制度改革與法治江蘇建設(shè)”(2014ZDIXM017)

謝冬慧(1969—)，女，安徽池州人，教授，法學(xué)博士，南京師范大學(xué)法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員，從事司法文化研究。

D926.1

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1007-4937(2017)02-0092-09