張 震

(西南政法大學(xué) a.行政法學(xué)院；b.地方立法研究院，重慶 401120)

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跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的合憲性分析

張 震a,b

(西南政法大學(xué) a.行政法學(xué)院；b.地方立法研究院，重慶 401120)

目前，司法機(jī)關(guān)設(shè)置完全與行政區(qū)域一致的狀況是造成司法行政化的最主要原因。因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院是去除司法行政化，實(shí)現(xiàn)司法體制改革既定目標(biāo)的突破口?？缧姓^(qū)劃設(shè)置法院、檢察院在憲法上具有較充分的理論基礎(chǔ)；而且根據(jù)合憲性推定原則，至少具備間接性的憲法依據(jù)；在此基礎(chǔ)上，可形成在憲法框架內(nèi)的具體實(shí)施方案。

跨行政區(qū)劃;法院；檢察院；合憲性

一、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院：深化司法體制改革的突破口

司法權(quán)是近代以來各國憲法所普遍設(shè)定的一項(xiàng)重要國家權(quán)力，司法體制是以司法權(quán)為核心的包括司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在內(nèi)的一系列制度的總稱。從憲法權(quán)力體系中司法權(quán)的配置看，有狹義與廣義兩種解釋。狹義的司法權(quán)指的是審判權(quán)，即審判機(jī)關(guān)通過訴訟案件的審訊、判決以執(zhí)行法律權(quán)；廣義的司法權(quán)則除審判權(quán)之外，還包括仲裁、調(diào)解、公證、對公務(wù)員的懲戒以及對法官和律師的培訓(xùn)與任用等多方面的權(quán)力，有的國家還把法律的違憲審查權(quán)置于司法權(quán)之內(nèi)，稱之為司法審查[1]。司法權(quán)以其中立性、終極性的特點(diǎn)，在國家權(quán)力中起到“定紛止?fàn)帯钡墓δ?，對于國家?quán)力運(yùn)行的合法性及相互平衡性具有不可替代的作用，是一項(xiàng)重要的憲法權(quán)力。

國務(wù)院新聞辦公室于2012年10月發(fā)布的《中國的司法改革白皮書》指出，自20世紀(jì)80年代以來，中國啟動(dòng)了三輪司法體制改革，呈現(xiàn)出不斷深化、系統(tǒng)推進(jìn)的局面。然而，司法體制中的一些不合理因素仍然存在，司法權(quán)的管理及運(yùn)行存在不少問題。為此，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“深化司法體制改革”；黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出：“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。”司法體制改革作為全面推進(jìn)依法治國重大戰(zhàn)略的一個(gè)突破口，已經(jīng)進(jìn)入到全面深化和重點(diǎn)破題的關(guān)鍵階段[2]。

從司法存在的問題上看，司法地方化和行政化是中國司法長期存在的詬病之一。司法的人財(cái)物受制于當(dāng)?shù)卣?，?dǎo)致地方化色彩濃重、行政化傾向明顯。所謂司法的行政化，即以行政的目的、構(gòu)造、方法、機(jī)理及效果取代司法自身的內(nèi)容，形成以行政方式操作的司法。司法行政化過度發(fā)展的危害主要表現(xiàn)在不能堅(jiān)守司法的目的和價(jià)值；以管理權(quán)干預(yù)審判，案件質(zhì)量缺乏保證；行政程序疊床架屋，部分案件訴訟效率低下；司法權(quán)威難以建立，司法公信力有下降的趨勢等幾大方面[3]。司法的地方化主要表現(xiàn)為基于地方利益干涉司法，從而破壞國家法制統(tǒng)一，易形成司法腐敗。因此，有學(xué)者一言以蔽之：“司法的地方化及司法的行政化，這成為影響中國司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的兩大‘頑疾’?！盵4]事實(shí)上，司法地方化本質(zhì)上屬于司法行政化。首先，司法地方化是地方黨委、政府等主要基于地方行政利益對獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的干涉；其次，司法地方化對獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的干涉也是以行政或類行政化的方式體現(xiàn)的。司法權(quán)行政化，混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的概念與功能，不尊重司法規(guī)律，阻礙司法公正及司法正義的實(shí)現(xiàn)。

去除司法行政化被作為全面深化司法體制改革的攻堅(jiān)內(nèi)容之一，而目前行政區(qū)域與司法區(qū)域一致化，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在設(shè)置之初即被打上深深的行政烙印，使得司法權(quán)力管理體制自始不暢。因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院和檢察院是其中重要的突破口。

二、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的憲法理論基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置法院和檢察院以及全面深化司法體制改革需要在中國憲法所確定的框架之內(nèi)進(jìn)行。需要明確的是，以西方語境下的司法獨(dú)立作為指導(dǎo)中國司法體制改革的核心理念，與中國的政體所蘊(yùn)含的司法理念及概念并不兼容。中國憲法并沒有明確提出司法獨(dú)立，而使用的是依法獨(dú)立行使審判權(quán)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的表述，并且審判獨(dú)立加檢察獨(dú)立也并非等同于西方語境下的司法獨(dú)立。西方語境下的司法獨(dú)立包括司法權(quán)力的獨(dú)立、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立和司法人員的獨(dú)立，這種意義上的司法獨(dú)立具有排他性，即只服從法律和良心。中國憲法所規(guī)定的依法獨(dú)立行使審判權(quán)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，顯然并不具有針對任何非審判和檢察機(jī)關(guān)的排他性。

中國憲法將司法權(quán)和行政權(quán)確認(rèn)為兩項(xiàng)不同的權(quán)力，司法權(quán)的去行政化在中國具備充分的憲法理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法序言明確了中國共產(chǎn)黨對社會(huì)主義國家和事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)?！钡?條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！痹诘谌隆皣覚C(jī)構(gòu)”中，又分別規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)”(即國務(wù)院和地方各級人民政府)與“人民法院和人民檢察院”的性質(zhì)、地位與職權(quán)。而且，第126條明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！庇衷诘?31條明確規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@充分表明了以下三個(gè)方面。

1.黨對人大、行政和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨是中國各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?，F(xiàn)行憲法序言中關(guān)于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)共出現(xiàn)了四處。第五段規(guī)定，1949年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，建立了中華人民共和國。第七段規(guī)定，中國社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民取得的。同時(shí)，明確了中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把中國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家。還有一處是在第十段關(guān)于政黨制度中強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國憲法上具有歷史正當(dāng)性和政治正當(dāng)性[5]。法學(xué)界主流承認(rèn)憲法序言的法律效力[6]。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在從國家建立到建設(shè)的全過程，體現(xiàn)在從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的全過程。這種政治上的領(lǐng)導(dǎo)通過憲法規(guī)定產(chǎn)生根本法上的法律效力，也即中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位具有明確憲法依據(jù)。

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法權(quán)行使的關(guān)系上，政治上司法機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本的原則，是中國長期的革命和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。法律上黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)尊重司法權(quán)行使的規(guī)律及特點(diǎn)。1979年9月9日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》，即中共中央1979年第64號文件。該文件對于中國的法治建設(shè)來說，是具有里程碑意義的黨的文件，其意義堪稱是中國政法工作領(lǐng)域的“十一屆三中全會(huì)公報(bào)”[7]。64號文件指出：“國家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，司法機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)建立的，任何人不尊重法律和司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，這首先就是損害黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的威信。”從64號文件到十八屆四中全會(huì)提出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”均意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)要以法治的方式實(shí)現(xiàn)。

2.人民代表大會(huì)是中國的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)制度是中國的根本政治制度，司法改革應(yīng)在憲法所確定的人大制度的框架內(nèi)進(jìn)行

人民代表大會(huì)制度是中國的根本政治制度，是其他國家政治制度的根本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)?，F(xiàn)行憲法第57條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！边@表明人民代表大會(huì)是中國的權(quán)力機(jī)關(guān)，與國外議會(huì)僅是立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位不同；這也決定了中國以人民代表大會(huì)制度為核心的政治體制與西方國家三權(quán)分立的政治體制，在憲法國家權(quán)力配置上的根本不同。

中國的司法制度在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。綜合現(xiàn)行憲法第2、3條等相關(guān)條文，清晰地顯示了中國權(quán)力配置的基本路徑。即首先確認(rèn)人民主權(quán)原則，明確中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，但人民雖為主權(quán)者，實(shí)際上代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)。因此，憲法上的國家權(quán)力在人民民主選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行再次配置。行使其他國家權(quán)力(包括行政權(quán)、司法權(quán))的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督?，F(xiàn)行憲法第三章第七節(jié)規(guī)定了中國的人民法院和人民檢察院，其中第126條和第131條強(qiáng)調(diào)審判權(quán)和檢察權(quán)獨(dú)立行使。從該兩條的規(guī)定看，首先，沒有直接使用司法獨(dú)立的字眼；其次，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的去干涉因素，僅針對行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。此規(guī)范表達(dá)是中國司法權(quán)及司法制度的獨(dú)有內(nèi)容，具體表明了司法制度與人民代表大會(huì)制度的產(chǎn)生與支配關(guān)系。

需要說明的是，依現(xiàn)行憲法的規(guī)定，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。但此規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是司法機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，而并非司法人員由人民代表大會(huì)產(chǎn)生；司法機(jī)關(guān)對人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)而并非司法人員對人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。因此，針對作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，司法權(quán)的相對獨(dú)立行使具有憲法基礎(chǔ)，應(yīng)該尊重司法人員在產(chǎn)生及行使職權(quán)的司法規(guī)律。從人民代表大會(huì)對一府兩院的監(jiān)督上看，首先，不管是從西方議會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容主要指向行政權(quán)的傳統(tǒng)，還是中國行政權(quán)在國家權(quán)力中的強(qiáng)勢地位，人民代表大會(huì)監(jiān)督的重心應(yīng)放在行政權(quán)而非司法權(quán)；其次，人民代表大會(huì)對司法的監(jiān)督應(yīng)是事后性的、外圍性的。

3.司法權(quán)和行政權(quán)在中國是不同的權(quán)力，由不同的機(jī)關(guān)去行使

行政權(quán)干涉司法權(quán)，導(dǎo)致司法權(quán)的行政化是違反中國憲法理論的。拉德布魯赫曾指出：“司法不僅不能與行政共存于同一機(jī)關(guān)中，而且也不可以隸屬于行政：司法不依賴于行政！”[8]首先，從行政權(quán)的概念及屬性上看。行政權(quán)是指由國家或其他行政主體擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)行法律，對行政事務(wù)主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分。(1)從屬法律性是行政權(quán)的最基本特征?！靶姓?quán)的責(zé)任承擔(dān)者不能根據(jù)獨(dú)自的判斷進(jìn)行，而必須根據(jù)由代表國民的議會(huì)所制定的一般性的規(guī)則(法律)進(jìn)行?！盵9](2)行政權(quán)的產(chǎn)生源自公共利益的需要，行政權(quán)的行使必須維護(hù)和促進(jìn)公共利益，因此，公益性是行政權(quán)的顯著特征。(3)與立法權(quán)的民主性和司法權(quán)的被動(dòng)性不同，行政權(quán)的主動(dòng)性色彩明顯。(4)廣義上的行政權(quán)包含了直接使用和指揮軍隊(duì)、警察的權(quán)力，帶有極強(qiáng)的強(qiáng)制色彩。這種強(qiáng)制性是立法權(quán)和司法權(quán)所不具備的。當(dāng)然，強(qiáng)制性本身并不是目的，而是行政權(quán)提供公共服務(wù)的一種手段，而且不是唯一的手段。另外，這種強(qiáng)制是一種法定的強(qiáng)制，并不是純粹的暴力。其次，從司法權(quán)與行政權(quán)的比較上看。(1)行政是面對廣泛、多樣、復(fù)雜且不斷形成的社會(huì)生活所采取的國家活動(dòng)，是國家的積極行為。而司法奉行“不告不理”原則，體現(xiàn)出消極性。(2)行政具有合法性、目的性，是追求特定公共利益的活動(dòng)。而司法則要求盡可能中立、公正地做出裁決。(3)行政權(quán)在運(yùn)行中，對內(nèi)講求領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通和協(xié)助，對外應(yīng)盡量使其決定為人民所接受。司法權(quán)則要求司法獨(dú)立，以做出公正的終局裁判。

三、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的憲法依據(jù)

根據(jù)合憲性推定原則，任何一個(gè)違憲審查機(jī)關(guān)的權(quán)力都是相對的，當(dāng)特定機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)或進(jìn)行憲法解釋時(shí)應(yīng)考慮審查對象涉及的各種因素，需要在合理的范圍內(nèi)有節(jié)制地行使違憲審查權(quán)，以減少因違憲判決可能引起的社會(huì)矛盾與社會(huì)震動(dòng)。當(dāng)判斷某一項(xiàng)法律或行為是否違憲時(shí)，如沒有十分確實(shí)、有效的依據(jù)認(rèn)定其違憲時(shí)應(yīng)盡可能推定其合憲，做出合憲性判斷，以避免做出違憲判決。即使審查對象存在一定的違憲因素，但仍存在合憲性判斷余地時(shí)不宜宣布其違憲，應(yīng)做出合憲性判決[10]。因此，盡管某些事項(xiàng)在憲法中沒有明確規(guī)定，但只要與憲法理論及條文沒有明顯抵觸，即視之為合憲?？缧姓^(qū)劃設(shè)置法院、檢察院既具備中國憲法上的理論基礎(chǔ)，又至少具備間接的憲法依據(jù)。

1.在中國憲法上，地方各級人民法院、人民檢察院并無明確的規(guī)定必須與同級行政機(jī)關(guān)對應(yīng)設(shè)立

現(xiàn)行憲法第124條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！钡?30條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。”很明顯，憲法只是明確了應(yīng)設(shè)立“地方各級人民法院”和“地方各級人民檢察院”，但并無明確規(guī)定“地方”人民法院與檢察院需要與“地方”各級人民政府一一對應(yīng)。而且，依據(jù)憲法第30條、第95條，所謂地方各級的概念并非是固定不變的，自1982年特別是1983年市管縣制度[11]改革以來，地方各級的概念一直在發(fā)生變化?，F(xiàn)行憲法于1982年制定時(shí)，地方各級主要指的是省、縣、鄉(xiāng)三級，市呈現(xiàn)在1982年的憲法文本中至少在數(shù)量上是較少的。但是，自1983年的市管縣制度改革以來，大量的地級市開始涌現(xiàn)，使得中國地方各級的概念由主要是省、縣、鄉(xiāng)三級轉(zhuǎn)變?yōu)槭?、市、縣、鄉(xiāng)四級劃設(shè)。

2.跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院與中國的人大制度并無抵觸

現(xiàn)行憲法第128條規(guī)定：“地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！爆F(xiàn)行憲法第133條規(guī)定：“地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)。”該兩條規(guī)定表明了地方各級人民法院和人民檢察院需要對產(chǎn)生它們的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但并沒有明確一定要同級別、同區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生。因此，跨行政區(qū)劃設(shè)置人民法院與檢察院只需明確有產(chǎn)生它們的國家權(quán)力機(jī)關(guān)即可。當(dāng)前，中國各直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院即為實(shí)例。以重慶市為例，在設(shè)立直轄市之前，在原四川省萬州市設(shè)置中級人民法院，四川省萬州市中級人民法院對產(chǎn)生它的四川省萬州市人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)；設(shè)立直轄市后，在原四川省萬州市中級人民法院的基礎(chǔ)上改制為重慶市第二中級人民法院，而對應(yīng)的四川省萬州市人民代表大會(huì)隨著四川省萬州市的建制改變而取消，重慶市萬州區(qū)人民代表大會(huì)并非之前的四川省萬州市人民代表大會(huì)，因此，重慶市第二中級人民法院對產(chǎn)生它的高一級的重慶市人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

3.跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院與現(xiàn)有的法院上下級監(jiān)督以及檢察院上下級領(lǐng)導(dǎo)的體制并無矛盾

現(xiàn)行憲法第127條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作?！爆F(xiàn)行憲法第132條規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作?！痹搩蓷l規(guī)定明確了法院上下級之間的監(jiān)督關(guān)系以及檢察院上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且依據(jù)現(xiàn)行憲法第133條，地方各級人民檢察院需對上級人民檢察院負(fù)責(zé)，因此，只需明確跨行政區(qū)劃設(shè)置的法院上下級的監(jiān)督關(guān)系和檢察院上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，或者不違反現(xiàn)有的法院上下級監(jiān)督關(guān)系和檢察院上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系即屬合憲。

四、跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的建議方案

可結(jié)合現(xiàn)行憲法第30條規(guī)定的行政區(qū)劃的改革及調(diào)整，逐步改變基層、中級、高級人民法院及同級人民檢察院的設(shè)置與行政區(qū)劃完全一致的現(xiàn)狀。中國自1983年實(shí)行市管縣制度以來，運(yùn)行中出現(xiàn)諸如“小馬拉大車”等現(xiàn)象，并沒有達(dá)到期望通過設(shè)立若干地級市帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。除此以外，有的省級行政區(qū)劃過大，整體數(shù)量偏少等也是問題之一[12]。因此，行政區(qū)劃改革是近些年學(xué)術(shù)界普遍提出的建議。包括改革市管縣體制，實(shí)行省直管縣；增加省級行政區(qū)劃設(shè)置；逐步將城市地方從一般地方中單獨(dú)列出，實(shí)行市縣分治。*參見任進(jìn)《進(jìn)一步推動(dòng)行政區(qū)劃改革》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年10月31日；張震《中國市制改革之探討——以“市”的憲法內(nèi)涵為主線》，載《政治與法律》2015年第4期?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革?！痹诖嘶A(chǔ)上，具體方案如下。

1.最高人民法院繼續(xù)增設(shè)巡回法庭

現(xiàn)行憲法第138條規(guī)定：“中華人民共和國首都是北京?！痹偌由现袊鴮賳我恢频膰医Y(jié)構(gòu)形式，因此最高人民法院和最高人民檢察院只能設(shè)在首都。但巡回法庭的設(shè)置是不違反憲法的，甚至說更能體現(xiàn)憲法中對司法權(quán)國家權(quán)力屬性(與地方立法權(quán)、地方行政權(quán)的概念不同，中國憲法不承認(rèn)地方司法權(quán))的界定。在當(dāng)前尚沒有大規(guī)模啟動(dòng)跨行政區(qū)劃設(shè)置法院、檢察院的改革的情形下，增設(shè)巡回法庭是較為有效的舉措。并且，最高人民檢察院增設(shè)巡回機(jī)構(gòu)更能體現(xiàn)司法權(quán)的國家權(quán)力屬性以及人民檢察院上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

至于地方各級人民法院和檢察院的跨行政區(qū)劃設(shè)置改革，有兩種路徑，一種為撤銷型，這種方式遇到的現(xiàn)實(shí)阻力和實(shí)際問題會(huì)比較多，因此應(yīng)該謹(jǐn)慎適度進(jìn)行；另一種是指結(jié)合行政區(qū)劃改革合理推進(jìn)，即隨著行政區(qū)劃的改革與調(diào)整，法院和檢察院的設(shè)置自然實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)劃的改革。

2.中級人民法院這一層次應(yīng)成為跨行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)

高級人民法院的調(diào)整應(yīng)該謹(jǐn)慎，基層人民法院的改革盡管屬基礎(chǔ)環(huán)節(jié)但對整個(gè)改革的影響度較低，因此，中級人民法院這一層次應(yīng)成為跨行政區(qū)劃的重點(diǎn)。一種方案為選取試點(diǎn)，撤并相鄰的人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地市的中級人民法院；另一種方案，隨著行政區(qū)劃改革的推進(jìn)，例如省縣直轄的實(shí)現(xiàn)，即地級市管轄的縣脫離原屬地市級，直接歸屬所在省管，那么原有的地級市中級人民法院自然實(shí)現(xiàn)了司法區(qū)域與行政區(qū)域的分離。在此種方案中，建議可先從兩種類型的中級人民法院進(jìn)行改革。一類為各省、自治區(qū)中人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地級市中級人民法院，這類市本身存在行政區(qū)劃中的“小馬拉大車”現(xiàn)象，行政區(qū)劃改革的呼聲較高，改革的現(xiàn)實(shí)需求也比較強(qiáng)烈；另一類為發(fā)達(dá)地區(qū)的地級市以上的中級人民法院，這類市的法官的素養(yǎng)整體較高，對改革的接受度會(huì)更高一些。對應(yīng)級別檢察院的改革可考慮同級法院的方案。

3.適時(shí)適度啟動(dòng)高級人民法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革

高級人民法院的改革也存在兩種方案。一種方案為選取試點(diǎn)，合并若干省級的高級法院，但應(yīng)綜合考慮多種現(xiàn)實(shí)因素；另一種方案，隨著省級區(qū)劃的調(diào)整，即設(shè)置新的省級行政地方，但不增設(shè)對應(yīng)的高級法院?？偟膩碇v，高級人民法院的改革應(yīng)謹(jǐn)慎進(jìn)行，適時(shí)適度啟動(dòng)。對應(yīng)級別檢察院的改革可考慮同級法院的方案。

4.穩(wěn)步推進(jìn)基層人民法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革

基層人民法院是法院系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而且改革的阻力相對較小，因此應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)基層法院這一層次的跨行政區(qū)劃改革。建議在全國每個(gè)省級地方全面推開，特別是人口較少、地域較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地方的基層人民法院應(yīng)加快撤銷與合并。對應(yīng)級別檢察院的改革可考慮同級法院的方案。

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[責(zé)任編輯：楊大威]

2016-11-23

司法部國家法治與法學(xué)理論研究中青年項(xiàng)目“提升司法公信力的憲法路徑研究”(13SFB3008)

張震(1977—)，男，河南南陽人，憲法教研室主任，教授，研究員，從事憲法學(xué)研究。

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1007-4937(2017)02-0107-05