盧智增

（桂林理工大學，廣西 桂林 541004）

我國法律問責的缺陷及完善措施

盧智增

（桂林理工大學，廣西 桂林 541004）

加強司法監(jiān)督，實施法律問責是一種行之有效的剛性問責方式，是行政問責制創(chuàng)新發(fā)展的新方向，也是民主法治社會的必然要求。由于我國法治不完善，缺乏嚴格的責任追究制度體系，目前我國的行政問責仍然帶有較濃的人治色彩，法律問責主體處于“缺位”狀態(tài)，沒有很好地發(fā)揮其應有的監(jiān)督和問責功能。因此，我們必須從加強法律制度建設、增強司法機關(guān)的獨立性、建立司法工作協(xié)調(diào)機制、加強執(zhí)法，嚴厲懲治等方面著手，完善法律問責，增強問責的實效性。

法律；問責；司法機關(guān)；監(jiān)督；責任政府

十八屆四中全會指出，要綜合黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，建立糾錯問責機制，健全問責方式和程序，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果。其中，加強司法監(jiān)督，實施法律問責是一種行之有效的剛性問責方式，是行政問責制創(chuàng)新發(fā)展的新方向。因此，我國推行“法律問責”，建立健全司法問責的有效機制，實現(xiàn)問責制度化、法律化，迫在眉睫。

一、法律問責的含義及意義

所謂法律問責，就是問責主體根據(jù)相關(guān)法律，按照法定程序，追究政府部門及其官員的行政法律責任、刑事法律責任甚至于違憲責任，讓其承擔一切不良后果。二十世紀九十年代以來，建立完善的法律問責機制，以監(jiān)督和制約各級各類政府的行政權(quán)力，預防和懲處政府官員的違法違紀行為，成為西方發(fā)達國家公共管理創(chuàng)新的重要趨勢。

法律問責是一種行之有效的剛性問責，是完善行政問責制的方向，也是民主法治社會的必然要求，對行政機關(guān)的權(quán)力具有制衡作用，能夠消除行政違法行為的不良后果，及時恢復和保障受害人的權(quán)利，防止以行政責任代替刑事法律責任。

首先，有利于推進和諧社會的發(fā)展。當前我國正處于全面建設小康社會的關(guān)鍵時期，既是加速發(fā)展機遇期，又是各種矛盾凸顯挑戰(zhàn)期。加快法律問責，對于實現(xiàn)社會公平與正義、維護人民群眾的合法權(quán)益、擴大社會主義民主、全面建設和諧社會都具有非常積極的意義。

其次，有利于促進責任政府的構(gòu)建。實施法律問責，是建設民主政治和責任政府的內(nèi)在要求，是當今政治體制改革的客觀需要，可以促使政府官員能夠合法、正當?shù)匦惺故种械臋?quán)力，使政府由“權(quán)力政府”轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹆疂崱⒏咝У摹柏熑握?，切實增強地方政府的公共服務能力，增強地方政府的責任意識和服務意識，把我國各級地方政府建設成為名副其實的責任型政府和服務型政府。

第三，有利于推動政治文明進程，實現(xiàn)依法治國與以德治國的統(tǒng)一。通過構(gòu)建法律問責機制，摒棄傳統(tǒng)的“官本位”思想，推進法律倫理，提高公務員對國家利益、集體利益和人民群眾利益高度負責的自覺性，形成權(quán)力與責任不可分離、責任重于泰山的價值取向，推動社會主義民主政治的進步，重塑政府的權(quán)威和形象，使之成為中國新一輪政治體制改革的亮點，進而在中國各級地方政府構(gòu)建嶄新的政治道德，營造良好的政治風氣，形成健康的行政文化和適應民主社會發(fā)展的行政生態(tài)。

第四，有利于促進地方政府公信力的提升。實施法律問責，實現(xiàn)行政問責的制度化、常態(tài)化，可以加快推進我國的行政管理體制改革，加快推進行政問責相關(guān)制度建設，努力實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，大大提高我國地方政府的行政效能，提升地方政府執(zhí)行力和公信力。

二、法律問責不力的表現(xiàn)及后果

（一）法律問責不力的表現(xiàn)

雖然我國問責制提上制度層面已經(jīng)有十余年，但是由于我國法治不完善，缺乏嚴格的責任追究制度體系，目前我國的行政問責仍然帶有較濃的人治色彩，有時候甚至是一種 “運動式問責”，而沒有形成良好的政治慣例和傳統(tǒng)。雖然全國各地也制定了很多相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，如《國務院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》等，但它們都不是嚴格意義上的問責制法律法規(guī)，而且缺乏整體系統(tǒng)的規(guī)章制度的支撐和法律保障，尤其關(guān)于行政問責方面的法律更是少之又少。

尤為突出的是，我國目前還沒有一部關(guān)于行政問責的全國統(tǒng)一的法律法規(guī)，對問責的主客體、問責程序、問責范圍等都沒有統(tǒng)一的明確的規(guī)定，使問責缺乏高度的規(guī)范化和權(quán)威性。特別是目前我國還沒有專門針對官員問責全國統(tǒng)一立法，導致各地方政府問責的力度和深度有差異，處理問責官員復出沒有一個統(tǒng)一的標準，出現(xiàn)失職官員在追究責任時存在同一過錯承擔不同的責任的情況。加之，問責主體一般是當級政府或上級政府，問責的過程只在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，使得問責有時候流于形式，導致被問責官員的復出所受限制極小，甚至有可能因官官相護，出現(xiàn)有責官員不受責的現(xiàn)象。

其次，在司法實踐中，我國司法機關(guān)的作用發(fā)揮還不夠，缺乏應有的權(quán)威性，[1]導致“人治高于法治”的情況依然存在，人為因素的干預導致司法介入往往滯后于組織處理或行政處理，致使行政問責制改革舉步維艱，問責效果欠佳。加之人民法院不夠重視行政案件審理，有的地方法院甚至行政審判機構(gòu)不健全，導致對政府官員的問責往往以行政責任代替法律責任，以行政處分、組織處理代替司法追究，使得一些官員的腐敗行為沒有得到及時的懲處，嚴重降低了司法問責的力度，損害了司法權(quán)威，最終只會導致問責流于形式。

再次，問責相關(guān)規(guī)章制度創(chuàng)新性不夠。一些地方政府在制定問責規(guī)章制度的時候較少考慮當?shù)氐膶嶋H情況，各地制定出來的問責措施大同小異，創(chuàng)新性不夠，而且相關(guān)的配套措施也較缺乏，比如在生態(tài)文明建設背景下，如何對地方政府及官員進行績效考核，如何加強地方政府的信息公開、如何進行問責后的救濟和申訴等方面鮮有規(guī)定，這些無疑影響著行政問責的效果。

再次之，問責規(guī)定籠統(tǒng)，可操作性不強。雖然我國從中央到地方制定了一些有關(guān)行政問責的法規(guī)、條例，但這些規(guī)定大多比較籠統(tǒng)，不夠具體，可操作性不強。比如，因為何事問責，問誰的責，由誰問責等一系列問題，均沒有明確規(guī)定。又如，我國《公務員法》對“領(lǐng)導負責”作出規(guī)定:領(lǐng)導成員在工作中由于工作失誤造成重大損失或者產(chǎn)生惡劣影響的事故負主要責任。但是對“重大損失”和“惡劣影響”并未做出詳細的界定。

（二）法律問責不力的后果

正是由于缺乏法律保障和制度支撐，使行政問責缺乏規(guī)范指引，導致問責不實、不全、不公。[2]

1．問責不實。按照大多數(shù)學者的觀點，在民主社會，被問責的官員不僅僅承擔一種責任，而應該承擔多種責任，而且根據(jù)過罰相當原則，過錯大就應負有較大的責任。但是有的地方政府為了減少事件的負面影響，只追究失職官員的行政責任，而回避追究其他責任，有的領(lǐng)導利用自身的權(quán)力以犧牲下屬來保全自己，以求避重就輕，丟卒保車，有的以“行政問責”之名，行“逃避責任”之實。這些做法往往導致大事化小、小事化了，最終平安無事，影響了問責制的公正性。如2010年3月在河南省駐馬店市泌陽縣發(fā)生了“3．22”礦難事故后，對該縣主管安全生產(chǎn)的副縣長王新科進行問責，給予免職（未對外公布）、記大過處分，但是免職后，王新科仍然以副縣長的身份部署工作。又如，針對2008年10月發(fā)生的膠濟鐵路超速事故，對當時的濟南鐵路局局長耿志修進行責任追究，給以免職處分，但是不到半年時間，2009年3月，耿志修復出，擔任鐵道部安全總監(jiān)。

2．問責不全?，F(xiàn)實生活中，行政問責的范圍往往比較狹窄，大多是發(fā)生重大事故或造成重大影響才啟動問責，對于一些“小節(jié)”卻較少問責，這樣，行政問責變成了事后的處理，而沒有起到預防的作用。而如果只強調(diào)過錯處罰和責任承擔，沒有激勵措施，就會形成“不求有功，但求無過”的“為官之道”，助長了一些官員的“不作為”，導致有的官員不思進取，無所作為，隨波逐流，表面上人人負責，實際上無人負責。還有一種情況，則是以刑事責任代替經(jīng)濟責任。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百八十三條的相關(guān)規(guī)定，對腐敗官員，可以采取以刑事制裁的方式對其應負有的經(jīng)濟責任進行追償。雖然對腐敗官員采取財產(chǎn)追回方式，但是對造成的國家損失并沒有讓他們進行經(jīng)濟補償，造成國有資產(chǎn)流失。

3．問責不公。由于官民之間權(quán)力不對稱、信息不對稱，行政權(quán)力缺乏相應的監(jiān)督，公民知情權(quán)很難得到保障，公民不了解整個問責過程，對問責的原因、程序、結(jié)果等相關(guān)情況知道很少，這無疑會導致行政問責的不公。

三、法律問責不力的原因

2003年以后，雖然我國各地紛紛制定了一些關(guān)于問責方面的規(guī)章制度，我國的行政問責制也有了一定的發(fā)展，但相應的配套制度還沒有完全形成，缺乏系統(tǒng)的制度支撐。

首先，迄今為止，我國沒有出臺一部全國統(tǒng)一的《行政問責法》，使問責缺乏規(guī)范指引，權(quán)威性不足。其次，雖然我國一直倡導建設法治國家，但現(xiàn)實生活中，“人治高于法治”的情況仍然存在，有的行政人員對法治觀念的淡漠，專找法律漏洞去鉆，逃避法律責任，不依法辦事，置法律為一紙空文，人為因素的干預致使官員問責在實施過程中容易偏離其正常走向，使得完備的法律制度難以確立，官員問責制舉步維艱。再次，目前行政問責的范圍領(lǐng)域狹隘，僅限于關(guān)乎國家的重大事件，如關(guān)乎人命關(guān)天的大事、重大安全領(lǐng)域事故或嚴重濫用職權(quán)、違法違紀行為等影響力大、破壞性強的嚴重事件。但對于官員的不良行為作風、缺乏道德自律、決策失誤，無所作為等行為，至今仍缺乏問責，難以追究其相應責任。

四、完善法律問責的路徑

鄧小平曾經(jīng)指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[3]在十八屆中央紀委二次會議上，習近平總書記也強調(diào)，要加強反腐敗國家立法。制度的最高級形態(tài)就是法律，完善異體問責制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是要發(fā)揮司法機關(guān)的作用，加強法律問責，把權(quán)力關(guān)進“籠子”里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的懲戒機制、防范機制、保障機制。

（一）加強法律制度建設

我們要擯棄權(quán)力反腐，依靠法律反腐，加快頂層制度設計，加強法律制度建設，使之具有可操作性，從而實現(xiàn)問責法律化、剛性化，也實現(xiàn)問責制的細化、量化。

目前，我們一方面要整合《國家公務員法》《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等現(xiàn)有的法律制度，盡快制定一部統(tǒng)一的《行政問責法》，以法律的形式明確規(guī)定行政問責的主體、客體、程序、范圍、標準等要素，以此改變問責不一、隨意性大的現(xiàn)象，引導地方政府依法問責。與此同時，要進一步建立健全決策責任追究制、行政執(zhí)行責任制、政策評估責任制等問責制度。

另一方面，為了保障問責的嚴謹性和科學性，我們還要制定配套的相關(guān)法律，如出臺《行政程序法》《公職人員財產(chǎn)申報法》《信息公開法》《國家監(jiān)督法》《舉報人保護法》等相關(guān)法律。尤其要加快修訂《行政訴訟法》，進一步完善司法體系，積極構(gòu)建配套體制，擴大司法審查和責任追究的范圍。只有實現(xiàn)問責制度化、法律化，才能建立科學的問責體系，才能保證問責的實效性。

此外，要結(jié)合地方實際，加強地方立法。黨的十八屆四中全會對地方立法的權(quán)限擴大至設區(qū)的市，2015年3月15日，十二屆全國人大第三次會議通過關(guān)于修改立法法的決定，賦予所有設區(qū)的市地方立法權(quán)，可以針對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。為了更加有效地加強對地方政府官員的問責，各地應該在中央的統(tǒng)一部署下，結(jié)合各地實際情況，對中央關(guān)于官員問責的法律法規(guī)進行細化，加強地方立法，出臺地方性法規(guī)，從而增強對地方政府官員問責的實效性。

（二）增強司法機關(guān)的獨立性

為了保證司法的獨立性，一方面要改革司法機關(guān)的選拔制度和任職制度，健全法官、檢察官統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制和專業(yè)保障機制，改變現(xiàn)有法院的組織方式和司法人員的任免方式，改“平行管理”模式為“垂直管理”模式。[4]另一方面，要加強司法機關(guān)人事制度改革，改革司法機關(guān)的經(jīng)費來源辦法，我們可以把地方司法機關(guān)的經(jīng)費納入公共財政預算，由中央統(tǒng)一管理。同時推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，地方不再負擔司法機關(guān)的經(jīng)費，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，強化中央對地方司法權(quán)的支配。

（三）建立司法工作協(xié)調(diào)機制

為了形成問責合力，我們要建立司法工作協(xié)調(diào)機制，剛性地執(zhí)行行政問責制度，使檢察機關(guān)與政府監(jiān)察機構(gòu)、紀檢部門在工作中相互協(xié)調(diào)，減少制度外的操作空間，盡量避免責任追究案源的流失，避免以行政責任代替刑事責任，同時避免問責過度或者把問責異化為一些不法官員的私人報復工具，影響官員問責的公平性和公開性。如重慶市通過出臺《重慶市行政機關(guān)應訴辦法》等規(guī)范性文件，在重慶市高級人民法院與重慶市政府法制辦之間建立起信息溝通機制，行政機關(guān)負責人出庭應訴率和司法建議反饋率大幅提高。據(jù)統(tǒng)計，近兩年全市法院分別發(fā)出司法建議61份、109份，書面反饋率分別為8．2%、61．5%，司法建議的數(shù)量明顯上升，反饋率明顯提高。

（四）加強執(zhí)法，嚴厲懲治

我們要加大司法問責執(zhí)法力度，嚴厲懲治違法亂紀官員，嚴厲查辦權(quán)力尋租行為和侵害群眾利益的案件，提升執(zhí)法公信力，使腐敗分子“不敢腐”。一方面，要建立官員干預審判執(zhí)行活動的記錄制度，對官員干預司法活動、插手具體案件處理的，視情節(jié)嚴重程度，由紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門追究其政治責任、行政責任，甚至于由司法機關(guān)追究刑事責任。另一方面，要加強對腐敗官員的制裁，不僅追究其刑事責任，還要進行經(jīng)濟處罰，對造成公共資產(chǎn)流失的還要其給予賠償。

此外，要進一步增強公務員的法律意識，提高其法律素養(yǎng)和依法行政水平，日常工作中努力貫徹依法行政。尤其是在基層地方政府，公務員依法行政意識相對薄弱，這對問責制的實施有一定的影響實施。只有把公務員的法律素質(zhì)提高了，才可以使問責制真正走向法制化和制度化的軌道。

總之，在我國全面推進政治體制改革和提高政府治理能力的過程中，相對于其他問責方式而言，法律問責更符合社會主義民主發(fā)展的要求，更能體現(xiàn)民主性、公正性、徹底性，更有效果，更具公信力。因此，構(gòu)建和完善法律問責機制，是實現(xiàn)責任政府的必由之路，是民主政治發(fā)展的必然趨勢。

[1]李苗.試析異體問責制[J].理論觀察，2009（5）：63-64.

[2]盧智増.我國現(xiàn)行行政問責制的局限性及完善措施探索[J].理論導刊，2006（10）：16-18.

[3]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社,1994：333.

[4]谷茵.異體行政問責制的現(xiàn)狀及對策研究[J].理論學習，2010（4）：34-35.

責任編輯：楊 煉

D9

A

1009-3605（2017）02-0079-04

2016-12-10

國家社科基金一般項目“西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任追究機制研究”（項目編號：13BMZ058）。

盧智增，男,湖南江永人，桂林理工大學人文社會科學學院教授，政治學博士，碩士生導師，主要研究方向：地方政府治理。