論精準扶貧模式的內(nèi)涵與機制

吳 雙

（長沙醫(yī)學院，湖南 長沙 410219）

論精準扶貧模式的內(nèi)涵與機制

吳 雙

（長沙醫(yī)學院，湖南 長沙 410219）

從“自力更生的減貧模式”到創(chuàng)新發(fā)展的“精準扶貧模式”，是中國特色的減貧和消除貧困的實踐探索與偉大創(chuàng)新?！熬珳史鲐殹痹趦?nèi)涵上包含精準識別、精準幫扶、精準推進、精準管理和精準考核等方面，機制上有外在機制和內(nèi)在機制之分。精準扶貧基本遵循階梯式扶貧邏輯即遵循“救濟式扶貧主導—設(shè)施扶貧主導—產(chǎn)業(yè)扶貧主導”的遞進邏輯。目前，我國扶貧已經(jīng)進入到產(chǎn)業(yè)扶貧主導的新階段，如果說，在“救濟式扶貧主導”和“設(shè)施扶貧主導”階段，扶貧的外在機制建設(shè)很重要的話，那么在“產(chǎn)業(yè)扶貧主導”的新階段，以“利益聯(lián)接機制”“權(quán)益保障機制”和“風險防控機制”為重點的內(nèi)在機制的構(gòu)筑就顯得尤為重要。

扶貧模式；精準扶貧；產(chǎn)業(yè)扶貧；機制

最近，扶貧工作中出現(xiàn)的一個明顯苗頭正在引起全社會的關(guān)注，那就是“數(shù)字脫貧”和“被脫貧”的現(xiàn)象[1]。作為一種反貧困的具體策略和以消除貧困為目標的行為，扶貧是指扶持貧困地區(qū)和貧困人口通過發(fā)展擺脫貧困的行為規(guī)范與制度安排，包括基于減少貧困地區(qū)與人口數(shù)量、降低或減緩貧困程度和消除貧困地區(qū)與貧困人口目標的三個既密切關(guān)聯(lián)、又具接續(xù)和遞進關(guān)系的制度、策略與行為。因此，扶貧是一類策略、一種行為、一個過程。在我國，貧困地區(qū)和貧困人口的分類比較復雜：從區(qū)域看，我國有13個跨越省級行政區(qū)劃的集中連片貧困地區(qū)和無數(shù)個分散分布的貧困地區(qū)，有國家級貧困縣和省級貧困縣的區(qū)分，有較集中的政府認定的貧困村、貧困戶和散居的非貧困村的貧困戶劃分。貧困戶的劃分標準是貧困線，中國目前的貧困線是2011年確定的，農(nóng)村（人均純收入）貧困標準為2300元，按此標準，截止2016年年底，中國還有7000萬的貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1.1%，占全國總?cè)丝诘?.2% 。①這比2010的1274元貧困標準提高了80%。經(jīng)過此次大幅上調(diào)，中國國家扶貧標準線與世界銀行的名義國際貧困標準線的距離為史上最近。從貧困程度看，有絕對貧困和相對貧困之分，前者也稱生存貧困，是指缺乏維持生存必須的最低生活標準的基本條件，包括食品、住房和衣著消費等；相對貧困是指一個人或家庭的收入低于社會平均收入水平并達一定程度時的生活狀況②絕對貧困純粹是一種物質(zhì)意義上的維持最低生存的臨界狀態(tài)，它與生理需求有關(guān)。相對貧困則具有比較的意味，它包含了更高層次的社會心理需要，主要是指和某參照群體進行比較后的一種落后和收入下降的境況，它與一個人所具有的經(jīng)濟來源相對于其他人的經(jīng)濟來源有關(guān)。。從扶貧過程來分析，經(jīng)過30多年的扶貧工作與實踐探索，我國大致經(jīng)歷了救濟式扶貧和設(shè)施建設(shè)式扶貧兩個大的階段，目前，全國整體進入扶貧發(fā)展的第三個階段——產(chǎn)業(yè)扶貧階段[2]，需要突破傳統(tǒng)救濟式扶貧和設(shè)施建設(shè)扶貧模式的局限，探索研究新的扶貧機制與模式，以產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)2020年全國脫貧攻堅的目標，又讓貧困地區(qū)和貧困人口真正走上穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展的軌道。

一、從“自力更生的減貧模式”到“精準扶貧”模式 的提出

（一）1980-2012年：自力更生的減貧模式

1980年至2012年，我國的“扶貧模式”被聯(lián)合國糧食署稱之為“自力更生的減貧模式”?！白粤Ω臏p貧模式”特點：其一，是建立在絕對貧困基礎(chǔ)上的“扶貧”。新中國建立之初，我國是當時世界最貧窮的國家之一，人均GDP只有27美元，不到亞洲人均44美元的2/3和印度57美元的一半。其二，減貧探索是從湖南走向全國。湖南省是全國最早有組織、有計劃開展自力更生減貧模式探索的地方，自1984年開始省委省政府就啟動了湘西扶貧工作。1986年，國家地質(zhì)勘探隊的一份我省城步縣貧困狀況的報告得到了胡耀邦同志的重要批示①1986年1月26日，時任中共中央總書記胡耀邦在地礦部講師團反映城步貧困狀況的《群眾反映》上做出批示，責成湖南省委討論，拿出解決辦法。由此，扶貧開發(fā)工作在全國范圍內(nèi)有組織、有計劃、大規(guī)模展開。城步苗族自治縣，是全國5個苗族自治縣之一和湖南省邵陽市唯一的少數(shù)民族自治縣。該縣地處湘西南邊陲，古稱“楚南極地”“九山半水半分田”，十分貧困，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。，從此拉開了全國性的“自力更生減貧模式”的探索序幕[3]。1986年，我國正式啟動了以政府為主導的、以貧困縣為重點、以整村推進為平臺的大規(guī)模扶貧開發(fā)攻堅計劃。其三，結(jié)合各地情況展開探索，減貧模式“百花齊放”。從國家層面看，先后實施了“國家八七扶貧攻堅計劃”和“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）”。 從各地的實踐探索分析，“自力更生的減貧模式”不斷創(chuàng)新，先后出現(xiàn)了“以工代賑”模式（1984年實施）、“溫飽工程”模式（1989年）、“光彩事業(yè)”模式（又稱“公益扶貧”）、政府部門“對口幫扶”模式、政府財政扶貧模式、企業(yè)扶貧模式（在湖南最主要的探索是“萬企聯(lián)萬村”與“同心工程”模式等）、產(chǎn)業(yè)扶貧模式（包括生態(tài)建設(shè)模式、旅游扶貧模式、教育扶貧模式、就業(yè)扶貧模式、金融幫扶模式等）、移民搬遷模式等十多種模式。其四，所有模式都在各具特色的探索實踐中取得了較好效果。通過不懈的努力，我國扶貧攻堅成效卓著，世界銀行數(shù)據(jù)表明，過去30年有6億中國人實現(xiàn)了脫貧，農(nóng)村貧困人口減少為2688萬人，農(nóng)村絕對貧困人口穩(wěn)定在1000萬人以下。

（二）2013-2020年：創(chuàng)新發(fā)展的精準扶貧模式

在“自力更生的減貧模式”探索時期，由于貧困面廣、貧困程度深，減貧探索基本上按照“貓論理念”來推進，即不管“白貓”“黑貓”——手段如何，只要能抓住“老鼠”——解決溫飽就行，到底扶貧模式是否能穩(wěn)定或一勞永逸地解決貧困問題，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧，人們考慮得并不是很多且缺乏長遠考慮和科學性，所以，導致不少地方的減貧經(jīng)驗要么難以推廣，例如領(lǐng)導蹲點整合大量資金項目資源等脫貧經(jīng)驗難以大面積推廣；要么是陷入“扶貧隊伍在就脫貧，扶貧隊伍撤走就返貧”的“怪圈”。所以，仔細分析發(fā)現(xiàn)，“自力更生的減貧模式”探索盡管都有成效，但也明顯存在缺陷與不足，主要是缺乏共生機制，貧困對象的主體作用與主動性發(fā)揮不夠。因此，需要在實踐中創(chuàng)新，需要對各類模式加以整合、完善，走綜合扶貧、精準扶貧之路。精準扶貧的提出，是“自力更生減貧模式”在新時期、新階段的新發(fā)展，是十八大以來我國扶貧工作的新理念、新戰(zhàn)略、新思路、新舉措。2013年11月3日，習近平總書記在我省花垣縣考察時首次提出了“精準扶貧”的戰(zhàn)略構(gòu)想；2013年年底，總書記在中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào)：“國家級扶貧開發(fā)重點縣就是要把減少扶貧對象作為首要任務，堅定信心，找準路子，加快轉(zhuǎn)變扶貧開發(fā)方式，實行精準扶貧。”從而開啟了我國“精準扶貧”模式探索的新時代[4]。

同“自力更生的減貧模式”相比，創(chuàng)新發(fā)展的“精準扶貧”模式有明顯不同：一是高位提出與推動。習近平總書記提出精準扶貧的概念或模式之后，黨中央、國務院迅速行動起來，出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》即中辦發(fā)〔2013〕25號文件，此后又頒布了一系列相關(guān)《規(guī)劃》《實施意見》和《行動方案》等政策措施。全國“一盤棋”，自上而下層層負責，有計劃、有目標、有步驟地推進，與全面建成小康社會同步實現(xiàn)全面脫貧；按照“地方不脫貧，干部不調(diào)走，領(lǐng)導不提拔”的原則推進，實施規(guī)?？刂?，分級負責。二是時間緊、任務重。2020年年底前，全國所有貧困人口全部脫貧，一個都不能少，全部貧困縣“摘帽”。三是精準幫扶、“精準滴灌”。著眼精準識別、精準幫扶、精準管理，以縣為單位、村為核心、戶為基礎(chǔ)，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，實現(xiàn)真扶貧、扶真貧。

二、精準扶貧模式：圍繞“五個精準”展開

（一）精準識別

明確將扶貧對象分為連片特困區(qū)、扶貧重點縣、貧困村和貧困戶。其中：貧困戶又有貧困村的貧困戶和非貧困村的貧困戶之分，貧困村和非貧困村的貧困戶又可細分為扶持戶、扶持低保戶、低保戶和五保戶四類。因此，分類識別首先是按照上述分類展開扶貧對象的識別；其次是成因識別，即針對貧困戶的形成原因可分成因病致（返）貧、因?qū)W致（返）貧、因災致（返）貧、因失地致（返）貧、因經(jīng)營不善致（返）貧和因賭博、吸毒、犯罪等特殊原因?qū)е仑毨У取＞珳首R別時，由國家識別貧困片區(qū)和貧困縣，由省級（含）及以下地方政府識別貧困村和貧困戶，并且要求建檔立卡，建立全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)[5]。

（二）精準幫扶

字面上理解，“精準扶貧”的“精”要求精確界定，即解決好“扶誰”和“誰扶”的問題；“準”是指要按客觀情況及其致貧原因，解決好幫扶的路子與途徑、方法。精準幫扶包括以下內(nèi)容：（1）幫扶方式方法要精準。要依據(jù)貧困對象及其致貧成因找準幫扶方式與方法，該救濟的救濟，該搬遷的搬遷，該教育幫扶的就教育幫扶，不能籠統(tǒng)地“一個模式”“一刀切”；（2）幫扶政策要精準。要做到政策支持差異化，幫扶手段多樣化，因地制宜、因戶制宜、因人而異，一村一策、一戶一策；（3）幫扶對象要精準。制定扶貧對象的進退流轉(zhuǎn)條件與實施辦法，建立幫扶對象與效果的數(shù)字化檔案與臺賬等；（4）幫扶管理要精準。每個貧困村、貧困戶都要結(jié)對幫扶，每個貧困村都要派駐工作隊（組），每個貧困戶都要有結(jié)對幫扶責任人，明確具體幫扶責任，要堅持做到貧困村、貧困戶不脫貧，幫扶單位和責任人不脫鉤；（5）幫扶考核要精準。扶貧對象不同，致貧成因有別，地域差異顯著，要細化考核內(nèi)容、量化考核指標、強化考核獎懲，防止“一把尺子量到底”“一個模式一刀切”，將考核結(jié)果與當?shù)攸h委、政府的政績緊密聯(lián)系，讓扶貧成效成為檢驗干部作為與否的“試金石”[6]。

（三）精準推進

盡管扶貧方式、種類有多種，例如有救濟式幫扶（含光彩事業(yè)）、設(shè)施扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧（特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色品種保護、特色產(chǎn)品基地等）、制度性與政策扶貧（含生態(tài)補償制度、碳匯林業(yè)、社會補償、特色村寨保護與建設(shè)、教育與就業(yè)扶貧等）、異地搬遷式扶貧等。但從發(fā)展的眼光和累進的原則看，上述方式、種類是可以分層且具有遞進關(guān)系的，即根據(jù)區(qū)域發(fā)展水平和幫扶對象的不同與貧困程度差異，扶貧模式可分為四個級次，第一級次為救濟式扶貧和教育扶貧，解決貧困戶的素質(zhì)起點與溫飽問題；第二級次為基礎(chǔ)設(shè)施扶貧與遷徙式扶貧，主要是針對貧困村組改善生產(chǎn)與生活條件，例如水電路氣等通達與通暢工程建設(shè)，或者是開展貧困戶異地搬遷的設(shè)施建設(shè)等；第三級次為產(chǎn)業(yè)扶貧，為經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)脫貧提供產(chǎn)業(yè)支撐；第四層次為體制機制式扶貧，例如建立生態(tài)補償機制，發(fā)展碳匯產(chǎn)業(yè)，增加轉(zhuǎn)移性支付政策等。無論是從理論或是從實踐的角度看，盡管每個階段、每個時點上述四個級次的扶貧都同時存在、同時推進，但扶貧工作的策略與工作重點基本上是遵循“救濟式扶貧模式主導”—“設(shè)施扶貧模式主導”—“產(chǎn)業(yè)扶貧模式主導”的遞進邏輯。而且，扶貧政策的內(nèi)容也不斷充實改變，扶貧政策實施范圍也不斷放大。一個基本的原則或要求是：救濟式扶貧必須以戶為單元，基礎(chǔ)設(shè)施扶貧必須以村為單元，產(chǎn)業(yè)扶貧則必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為起點或以縣域為單元，只有這樣才能使扶貧政策的效應得到體現(xiàn)[7]。例如，產(chǎn)業(yè)扶貧如果以戶為單位搞產(chǎn)業(yè)是難以見效的，必須建立在大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營上。從我國扶貧工作看，雖然第一、二級次扶貧遠未結(jié)束，但產(chǎn)業(yè)扶貧更是從根本上解決脫貧奔小康的可持續(xù)之策，因此應充分認識產(chǎn)業(yè)扶貧的地位和作用 。①產(chǎn)業(yè)扶貧是在政府的組織和引導下，以產(chǎn)業(yè)扶貧項目為平臺，以產(chǎn)銷權(quán)責利連接機制為紐帶，整合各類資金，借助農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場力量，實行種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營，把分散的貧困農(nóng)戶小生產(chǎn)連結(jié)成為社會化、專業(yè)化大生產(chǎn)，形成內(nèi)部風險共擔、利益共享的經(jīng)營機制，從根本上保障貧困農(nóng)民脫貧致富的扶貧方式。事實上，產(chǎn)業(yè)扶貧不僅是拓寬貧困人口增收的主渠道，更是實現(xiàn)貧困農(nóng)戶自我發(fā)展的主動力，也是促進農(nóng)村資源合理利用的主打戲。例如，除了散居在其他非貧困村和城鎮(zhèn)的貧困戶主要是因病致貧、因災致貧等因素外，我省集中連片的貧困地區(qū)主要分布在武陵山脈、南嶺山脈和羅霄山脈邊緣地帶和省際邊界區(qū)域，這些地方生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、自然遺產(chǎn)和生物資源豐富、民族風情濃郁、特色民居民俗保存完好。在扶貧方式上除了設(shè)施建設(shè)扶貧外，因更加充分發(fā)掘和利用這些資源，大力發(fā)展旅游、農(nóng)業(yè)和邊貿(mào)物流，推進產(chǎn)業(yè)扶貧，這樣不僅可以脫貧致富，而且可以強化保護自然遺產(chǎn)和特色民居民俗，促進民族文化發(fā)揚光大和永續(xù)傳承。

（四）精準管理

利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，加快建設(shè)精準扶貧信息平臺，做到數(shù)據(jù)準確、過程透明、操作規(guī)范，重點抓好以下工作：（1）加強對貧困人口的臺帳管理。全面掌握貧困人口的數(shù)量、比例、分布及貧困人口的家庭成員、收入水平、收入來源、就業(yè)渠道、居住條件、文化程度、健康狀況等情況，不僅做到戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有簿、縣（市、區(qū)）有檔，還要建立數(shù)字化信息檔案，推進數(shù)字化管理，打開手機能及時了解全縣、全鄉(xiāng)的貧困人口的所有情況，做到扶貧對象清楚、貧困底子明白。（2）建立對貧困人員的幫扶措施管理。逐村逐戶深入分析致貧原因，逐村逐戶地制訂幫扶措施。對于喪失勞動能力的，通過低保和社會救助保障其基本生活；對于生活在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)的，通過扶貧生態(tài)移民實現(xiàn)異地脫貧；對于可實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的，按照中央和省委政府“分類指導、一戶一策”的原則，因地制宜地幫助發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)脫貧致富。（3）加強對貧困人口的動態(tài)管理。完善貧困人口“進退留轉(zhuǎn)”機制，對已脫貧的及時退出幫扶范圍，對因災、因病或因子女上學等客觀原因返貧的及時納入幫扶范圍。（4）實施扶貧資源流向監(jiān)管。結(jié)合扶貧對象的精準識別和幫扶規(guī)劃，對專項扶貧、行業(yè)扶貧的資源進行精準配置和監(jiān)管，有效引導農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)計、住建等部門及社會各界的資源向扶貧對象傾斜。（5）對扶貧政策落實到位情況的有效監(jiān)管。以縣域為單位整合涉農(nóng)資金，用于扶貧開發(fā)；對于扶貧項目和政策資金落實到位情況進行動態(tài)監(jiān)管，實施最嚴厲的監(jiān)管措施，嚴格問責。

（五）精準考核

把扶貧開發(fā)實績作為評價貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作的重要內(nèi)容，用政策指揮棒引導貧困縣領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上，特別是放在精準扶貧工作上，不僅關(guān)心和重視GDP的增長數(shù)量與質(zhì)量，更要關(guān)心和重視貧困人口的減少和貧困人口生產(chǎn)生活水平的提高。在基層，按照扶貧工作“規(guī)劃到戶、責任到人”的要求，確定縣級領(lǐng)導包貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位對口包貧困村、干部包貧困戶，做到不脫貧不脫鉤。實行精準扶貧工作目標責任制，把扶貧開發(fā)工作和幫扶貧困戶納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門的年度工作目標考核。對于貧困地區(qū)來說，要特別注意有效防止“數(shù)字脫貧”和“被脫貧（或虛假脫貧）”現(xiàn)象，這應成為各級紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督考核的重點。

三、精準扶貧機制：重點是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在機制

當前，產(chǎn)業(yè)化扶貧主要存在三個突出問題：一是項目資金直接扶持貧困農(nóng)戶難以應對市場、自然、技術(shù)三重風險，項目實施效果差；二是項目資金直接扶持企業(yè)和大戶，缺乏規(guī)范有效的與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制約束，不能有效體現(xiàn)扶貧政策和扶貧效益，甚至于出現(xiàn)假借貧困戶名義而貧困戶不受益，使用扶貧資金不承擔相應的扶貧責任義務，弄虛作假套取扶貧資金等問題；三是扶貧政策措施未能完全適應產(chǎn)業(yè)化扶貧的要求，導致“扶貧資金不扶貧”的問題，規(guī)范各類扶貧主體的相關(guān)行為和標準，嚴格監(jiān)督管理，使政府的扶貧意志真正轉(zhuǎn)化為各類市場主體的實際扶貧行動，有效避免和杜絕“脫靶、脫軌、跑調(diào)”等現(xiàn)象。導致出現(xiàn)上述三大問題的關(guān)鍵是因為沒有形成有效的精準扶貧機制，特別是基于產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在機制。 精準扶貧機制有內(nèi)在機制和外在機制之分，外在機制主要有工作機制（含扶貧工作責任制）、財政金融扶貧資金管理與服務機制、社會參與機制和考核機制四大機制方面，目的是構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局，更好的發(fā)揮政府作用。內(nèi)在機制基本是圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧這一核心模式來展開，主要有利益連接機制、權(quán)益保障機制和風險防控機制三大機制，目的是保障精準扶貧工作能真正落到實處，精準扶貧模式可持續(xù)維持。

（一）利益連接機制：變“扶持到戶”為“效益到戶”

認真貫徹落實中央關(guān)于產(chǎn)業(yè)化扶貧的精神，用市場的手段來推動產(chǎn)業(yè)化扶貧，建立健全以貧困農(nóng)戶為核心、以扶貧效益為關(guān)鍵的扶貧開發(fā)利益聯(lián)結(jié)機制，使市場在扶貧資源配置中發(fā)揮決定性作用。各類龍頭企業(yè)、合作組織和專業(yè)大戶，是實施產(chǎn)業(yè)化扶貧、帶領(lǐng)貧困農(nóng)戶脫貧致富不可替代的市場主體。應主動創(chuàng)新機制，引入外力、激活內(nèi)力，立足“PPP模式”理念和發(fā)展“混合所有制經(jīng)濟”要求，變簡單“扶持到戶”為“效益到戶”，樹立“扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”的理念，構(gòu)筑和創(chuàng)新“政府扶龍頭—龍頭建基地—基地連農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化扶貧體系，推動市場主體和貧困農(nóng)戶雙贏[8]?？傊?、社會機構(gòu)、企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場與貧困農(nóng)戶是否建立起利益連接機制有三大標志：一是有明確的合作關(guān)系，包括統(tǒng)一的技術(shù)操作規(guī)程，產(chǎn)品保底價收購；二是有實際扶持的資金或?qū)嵨镄螒B(tài)體現(xiàn)；三是有明確的利益分配標準。從實踐看，緊密的利益連接機制主要通過直接幫扶、委托幫扶和股份合作三種模式實現(xiàn) 。當前，應積極主動鼓勵企事業(yè)單位通過提供就業(yè)崗位、訂單采購農(nóng)產(chǎn)品、共建生產(chǎn)基地、聯(lián)辦農(nóng)民專業(yè)合作組織、投資入股、科技承包等方式參與扶貧開發(fā)；對于財政專項產(chǎn)業(yè)扶貧項目，可由農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、扶貧龍頭企業(yè)或者專業(yè)大戶組織實施。

（二）權(quán)益保障機制：主要保障扶貧對象和扶貧企業(yè)

權(quán)益保障的基本要求是保障弱勢群體——扶貧對象的收益權(quán)利。例如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，貧困戶的收益主要有以下5個方面的來源：土地流轉(zhuǎn)收入；勞務收入；股本收入；產(chǎn)品銷售收入；國家政策性補貼收入。任何組織和個人不能以任何理由侵占。另外，扶貧等相關(guān)部門要加強對扶貧生產(chǎn)資料的價格確定、農(nóng)產(chǎn)品收購和銷售價格高低、分紅或返利比例的大小進行監(jiān)管，切實維護貧困農(nóng)戶的既得利益。要特別注意從政策上保障扶貧企業(yè)特別是龍頭企業(yè)的利益，樹立“保護扶貧龍頭企業(yè)的穩(wěn)定利益回報就是保障扶貧戶利益”的基本理念。而對于政府、社會機構(gòu)等主動幫扶方來說，就應該放下身段，做好創(chuàng)新服務工作。例如，對于財政扶貧資金提供者來說，應逐步增加財政專項扶貧資金投入，項目資金直接用于扶貧對象；整合扶貧資源，解決突出問題，加強對扶貧資金效能的審計，加強資金監(jiān)管，加大違紀違法行為懲處力度。金融服務扶貧主要是解決貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社和農(nóng)民貸款難、貸款貴的問題。其核心要求是支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，增加貧困地區(qū)信貸投放；規(guī)范發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司和貧困村資金互助組織。

（三）風險防控機制：分散、擔保和補償

發(fā)展產(chǎn)業(yè)，擴大投融資都有一定風險。完善扶貧貼息貸款政策，增加財政貼息資金，擴大扶貧貼息貸款規(guī)模；加快信用戶、信用社、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)，建立扶貧產(chǎn)業(yè)融資擔保平臺，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，提高擔保額度與保險賠付標準；制定風險防控預案，加大財政扶貧風險補償標準與額度，健全風險分散和補償機制，提高化解風險的能力；擴大產(chǎn)業(yè)基金支持產(chǎn)業(yè)扶貧的份額，運作好扶貧設(shè)施建設(shè)的“PPP”模式和混合所有制經(jīng)濟項目，加大政府的支持力度[9]。

四、結(jié)論和建議

“精準扶貧”在內(nèi)涵上包含精準識別、精準幫扶、精準推進、精準管理和精準考核五個方面，機制上有外在機制和內(nèi)在機制。從扶貧工作的策略與工作重點看，精準扶貧是較為顯著的階梯式精準扶貧，即基本上是遵循“救濟式扶貧主導—設(shè)施扶貧主導—產(chǎn)業(yè)扶貧主導”的遞進邏輯。目前，已進入到產(chǎn)業(yè)扶貧主導的新階段。在“產(chǎn)業(yè)扶貧主導”的新階段，以“利益聯(lián)接機制”“權(quán)益保障機制”和“風險防控機制”的內(nèi)在機制的構(gòu)筑顯得尤為重要。與此相適應，扶貧政策實施或作用域的半徑或范圍也不斷放大，救濟式扶貧以戶為單元，設(shè)施扶貧以村為單元，產(chǎn)業(yè)扶貧則至少以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位或以縣域為單元，推進“一鄉(xiāng)一品”或“一縣一品”。為此建議：

深入研究中國特色的“精準扶貧”模式與機制?？偨Y(jié)1980年代以來我國扶貧的實踐經(jīng)驗與教訓、扶貧政策與措施，為廣大發(fā)展中國家和全世界的減貧貢獻中國方案，提供中國智慧與力量。

積極探索在精準扶貧的實踐中，如何構(gòu)建起穩(wěn)定的可持續(xù)的利益聯(lián)接機制、權(quán)益保障機制和風險防控機制，特別是結(jié)合集中連片的扶貧攻堅主戰(zhàn)場的區(qū)域?qū)嶋H情況，積極探索把“PPP模式”和“混合所有制經(jīng)濟”理念貫穿到扶貧機制的設(shè)計之中，進而形成中國特色的“精準扶貧”機制與模式。

認真研究目前有可能出現(xiàn)的“數(shù)字脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象及其成因，積極尋求破解之策以防范于未然。積極調(diào)整與優(yōu)化選人、用人、獎懲和進退流轉(zhuǎn)的組織制度，加大正反兩個方面的宣傳力度，灌輸正能量，調(diào)動一切積極因素，提高思想政治覺悟，強化數(shù)字化監(jiān)管手段，加強制度建設(shè)，提高監(jiān)管效率，避免普遍出現(xiàn)“虛假脫貧”。

按照“一鄉(xiāng)或一縣一品”的要求，做好特色產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，探索實踐產(chǎn)業(yè)化扶貧機制，推進產(chǎn)業(yè)扶貧走上科學、持續(xù)、健康的發(fā)展軌道，使貧困戶、貧困村、貧困縣真正走上“脫貧——全面小康——走向富?！钡能壍?。

[1]李克強.政府工作報告[N].人民日報，2017-03-05（1）.

[2] 湖南省政協(xié).武陵山集中連片扶貧地區(qū)扶貧戰(zhàn)略與對策研究[R].2015-05-09.

[3]黃璐，李姝.湖南城步扶貧：30年前一份報告為何引起胡耀邦關(guān)注？[J].文史博覽·人物，2016（10）：2-3.

[4]花垣縣十八洞村——精準扶貧信心足[N].人民日報，2016-10-08（2）.

[5]洪繼寶，黃嘉鋒.對扶貧對象實施精準識別精準幫扶[N].南方日報，2016-06-06（4）.

[6]肖克，劉久鋒，郭少雅.精準識別、精準幫扶、精準管理[N].農(nóng)民日報，2015-03-13（1）.

[7]吳金明等.集中連片地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的模式與機制研究[R].2015-02-03.

[8]劉樹生.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化扶貧機制 堅持效益到村到戶[J].學習月刊，2006（12）：31-32.

[9] PPP開發(fā)扶貧 共建全面小康[N].人民日報，2016-07-26（2）.

責任編輯：楊 煉

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2017-04-05

吳雙，女，湖南長沙人，長沙醫(yī)學院教師、碩士，主要研究方向：社會學。