姜慶志

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430070）

農(nóng)地“三權(quán)分置”推進(jìn)中基層社會合作治理模式構(gòu)建

姜慶志

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430070）

農(nóng)地“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一次重大農(nóng)村改革，它所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會的變遷對基層社會治理模式產(chǎn)生了重要的影響。構(gòu)建基層社會合作治理模式既有需求又有基礎(chǔ)：傳統(tǒng)治理模式不適應(yīng)日益復(fù)雜的治理環(huán)境，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革與治理主體多元化進(jìn)一步助推合作治理。然而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺與合作治理模式的內(nèi)在價值困境決定了基層社會合作治理模式的構(gòu)建存在諸多的制約和風(fēng)險。因此，應(yīng)當(dāng)注重這些約束條件，采取明確基層合作治理模式的適用范圍、提升基層政府合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力、保持合作治理與科層治理間的張力等方式，穩(wěn)步審慎地推動基層社會合作治理模式的構(gòu)建。

農(nóng)地“三權(quán)分置”；基層社會合作治理；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.01.010

農(nóng)地“三權(quán)分置”（土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)分置）作為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一次重大農(nóng)村改革，是十八屆三中全會的重要部署之一。從實(shí)踐來看，“三權(quán)分置”早在上世紀(jì)90年代就已出現(xiàn)，它較好地解決了20世紀(jì)90年代“二輪承包”依賴確定的土地條塊小型化，以及農(nóng)民家庭自耕模式限制農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的問題。開展“三權(quán)分置”的地方，基本都取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益[1]。可以預(yù)見，諸多實(shí)踐成功的經(jīng)驗(yàn)和國家頂層設(shè)計(jì)的導(dǎo)向要求，將推動農(nóng)地“三權(quán)分置”改革向縱深方向發(fā)展。這種重大變革已引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革及其對治理結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的影響已成為了一個重要的研究議題。

在公共事務(wù)治理的話語體系中，農(nóng)地“三權(quán)分置”不僅是我國土地產(chǎn)權(quán)變革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重大創(chuàng)新，還是農(nóng)村基層社會治理體系變革的重要組成。它鞏固和推動了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、新型主體行使經(jīng)營權(quán)的新產(chǎn)權(quán)格局。根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則，農(nóng)地“三權(quán)分置”所帶來的多元化產(chǎn)權(quán)安排必然衍生多元化的治理結(jié)構(gòu)，如何糅合不同主體間的利益訴求成為一個亟需探討的議題。與此同時，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制、一元化單中心管理結(jié)構(gòu)和管理方式已經(jīng)越來越難以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展變化，分化與多元的治理主體并未整合進(jìn)入公共體系當(dāng)中，這導(dǎo)致了基層治理的混亂和無序，怎樣達(dá)成鄉(xiāng)村多元主體共同治理的格局成為一個重要的理論和實(shí)踐問題[2]。因此，以農(nóng)地“三權(quán)分置”為切入口探討基層治理的轉(zhuǎn)型升級問題，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。為此，本文引入了合作治理理論，并在分析合作治理模式構(gòu)建的可能性與限度的基礎(chǔ)上，探尋基層社會合作治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、契合：農(nóng)地“三權(quán)分置”推進(jìn)中基層合作治理模式構(gòu)建的可能

合作治理是指由一個或多個公共部門發(fā)起的，非政府組織直接參與的，以共識和商議為導(dǎo)向與原則的，旨在制定或執(zhí)行公共政策、亦或是管理公共事務(wù)或資產(chǎn)的管理安排[3]。近些年，合作治理已經(jīng)成為公共管理學(xué)界一個流行的學(xué)術(shù)術(shù)語，而且被廣泛地應(yīng)用到社會治理、地方治理、社區(qū)治理、城市管理、政策過程、政社合作等微觀議題的探討中。究其產(chǎn)生的根源而言，合作治理是中外學(xué)者在全球化、城市化、工業(yè)化與后工業(yè)化交織等情勢下做出的共同反應(yīng)，其推衍脈絡(luò)基本都遵循了“公共事務(wù)復(fù)雜性、跨界性與非線性日益增強(qiáng)”與“社會治理能力有限、無力應(yīng)對這些挑戰(zhàn)”等關(guān)鍵邏輯。從更廣的范圍來看，合作治理的興起有著多重背景和動因，既來源于合作的實(shí)踐也來源于理論的反思，包括社會環(huán)境復(fù)雜性的挑戰(zhàn)、傳統(tǒng)治理模式的失靈、市場化變革的經(jīng)驗(yàn)累積、治理主體多元化的趨勢等要素。在農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革背景下，基層社會治理也同樣面臨公共事務(wù)復(fù)雜和傳統(tǒng)治理能力有限的桎梏。同時，資本下鄉(xiāng)使得鄉(xiāng)村社會市場化程度不斷提升，政府、企業(yè)、社會組織、自治組織、村民等多元主體并存的態(tài)勢不斷明朗，這為基層社會合作治理模式的構(gòu)建打開了政策之窗。具體而言，農(nóng)地“三權(quán)分置”與基層社會合作治理模式構(gòu)建的邏輯關(guān)聯(lián)體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)需求和構(gòu)建基礎(chǔ)兩個層面。

1.現(xiàn)實(shí)需求：傳統(tǒng)治理模式不適應(yīng)日益復(fù)雜的治理環(huán)境

在社會公共事務(wù)日益復(fù)雜的情勢下，沒有哪個組織擁有充足的能力來獨(dú)自解決一切問題，這是合作治理興起的第一要因。在法律制度并不完善的情況下，農(nóng)地“三權(quán)分置”推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的同時也必然會帶來社會矛盾的累積。就當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)戶的“原子化”和分散化、農(nóng)民集體行動能力的下降、黑社會勢力的沖擊、民約秩序瓦解和灰色秩序滲透、產(chǎn)權(quán)糾紛和社會失穩(wěn)等挑戰(zhàn)往往是相伴而生[4]，原本可以得到有效“管控”的基層社會經(jīng)濟(jì)秩序有可能面臨失序的風(fēng)險。在這種情況下，治理權(quán)力往往是分散而非集中，公共事務(wù)治理的邊界是模糊而非細(xì)化的，這導(dǎo)致社會需求激增與治理能力有限的矛盾日益凸顯。實(shí)際上，基層政府自身不能單獨(dú)解決的社會問題、復(fù)雜社會問題的解決呼喚合作等觀點(diǎn)已成為理論界與實(shí)踐界的廣泛共識?？梢?，農(nóng)地“三權(quán)分置”增強(qiáng)了社會環(huán)境的復(fù)雜性，這作為一個誘因和負(fù)向應(yīng)力，推動和“倒逼”了合作治理在基層的實(shí)現(xiàn)。

同時，基層社會治理模式的變革在很大程度上源于傳統(tǒng)治理模式難以應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。從這種意義上講，基層社會合作治理模式的構(gòu)建是對傳統(tǒng)治理模式的失敗作出的一個回應(yīng)。作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，農(nóng)地“三權(quán)分置”如同一塊石頭投入了一潭死水，使得農(nóng)戶的生產(chǎn)、勞動、生活方式都發(fā)生了變化[5]。特別是在關(guān)涉自身利益的領(lǐng)域，村民、企業(yè)和村集體等主體都強(qiáng)烈要求政府實(shí)現(xiàn)信息、資源和治權(quán)的共享，甚至不惜以自殺威脅、暴力抗法、非法集會等非制度化的參與方式來謀求自身利益。這種鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和利益格局的變遷從根本上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)基層政府主導(dǎo)的治理模式，要求政府必須在管理模式上做出相應(yīng)幅度的調(diào)整，建立一個民主、包容和有效的治理機(jī)制，否則將會陷入公共政策失敗和基層權(quán)威流失的窘境。因此，改革已弊端叢生的“政府主導(dǎo)”的基層治理模式勢在必行，由此創(chuàng)造的制度紅利將為農(nóng)地“三權(quán)分置”的推行提供發(fā)展動力。

2.構(gòu)建基礎(chǔ)：農(nóng)地“三權(quán)分置”改革與治理主體多元化助推合作治理

任何一種社會治理模式都不可能在架空的歷史上產(chǎn)生，在合作治理被提出前，政府、私人部門、各類協(xié)會和公民已在很大程度上開展合作并有效地治理了各種公共問題。就農(nóng)地“三權(quán)分置”而言，它使得市場經(jīng)濟(jì)的邏輯不斷向農(nóng)村延伸，平等、法治、契約、自由的市場精神也不斷深入到公民的日常生活中。有研究者就通過對土地產(chǎn)權(quán)改革的分析，指出土地制度的變革帶來了一系列的“連鎖反應(yīng)”，對集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會關(guān)系的和諧、農(nóng)民參與意識的增強(qiáng)、村莊共同觀念的重塑、村干部能力的提升產(chǎn)生了積極的影響[6]（P124-149）?？梢姡殡S著市場經(jīng)濟(jì)邏輯對鄉(xiāng)村秩序的重塑，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主不斷映射到政治領(lǐng)域，這對基層治理模式產(chǎn)生了潛移默化的影響。在各地農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐中，諸如股份合作、社區(qū)治理、志愿服務(wù)等形式已呈現(xiàn)了快速增加的趨勢。這些因素的出現(xiàn)，為基層社會合作治理模式的構(gòu)建提供了經(jīng)驗(yàn)的累積。

同時，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序和社會結(jié)構(gòu)的變遷，基層層面上的“市場”和“社會”在國家管控的格局中逐漸獨(dú)立出來，并最終演化成了政府、企業(yè)、社會組織、農(nóng)民等多元主體并存的治理生態(tài)，這是合作治理產(chǎn)生的重要載體。就實(shí)地調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)地“三權(quán)分置”強(qiáng)化和穩(wěn)定了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)歸屬感，使得農(nóng)民生產(chǎn)、生活的方式更為靈活。在這一過程中，“個人→集體→國家”的從屬關(guān)系和價值鏈逐漸被打破，社會成員獲得了前所未有的流動機(jī)會和自由選擇空間，這為合作治理提供了良好的基礎(chǔ)。有學(xué)者就曾指出，在多元治理主體并存的條件下，共同開展社會治理的行動必然是合作的，政府應(yīng)當(dāng)根除社會管理中的“行政傲慢”，容納和接受其他參與者，放棄管控和壓制的思維[7]。伴隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的深入，越來越多的合作實(shí)踐將會出現(xiàn)，這有利于增強(qiáng)各類非政府主體的參與經(jīng)驗(yàn)和參與能力，使其在基層社會治理中扮演越來越重要的角色。

此外，就其他領(lǐng)域的實(shí)踐而言，合作治理在改變傳統(tǒng)的公共行政模式、使多元主體的利益得到整合與均衡、豐富公共服務(wù)供給的數(shù)量和種類、提高公共服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)對象滿意度等方面展現(xiàn)出了極大的優(yōu)勢[8]。作為一個復(fù)雜的公共事務(wù)，農(nóng)地“三權(quán)分置”推進(jìn)中需要治理者更好地識別問題和風(fēng)險、制定各利益相關(guān)者都能接受的方案、保證公共價值的凈增長。因而，不管是基于“現(xiàn)實(shí)性”的考量，還是皈依公共行政的“民主性”，構(gòu)建基層合作治理是政府一個日益強(qiáng)化和必須履行的責(zé)任，也是回應(yīng)人民群眾需求、破解各類社會矛盾、保證農(nóng)地“三權(quán)分置”有效推進(jìn)的有效良方。

二、限度：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺與合作治理模式的價值困境

基層治理應(yīng)當(dāng)朝著合作治理的方向前進(jìn)，這已獲得了共識。然而，從實(shí)際績效來看，并非所有的合作都是有效的，這使得合作治理看起來像空中樓閣，難以落地發(fā)揮實(shí)效。有研究者就曾指出，從建政以來，鄉(xiāng)村治理就是一元化的政府權(quán)威治理。所謂的多元治理，不是來自經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，而是來自臆想和判斷，它還只是個努力方向[2]。當(dāng)然，這并不是否定合作治理的價值，而是提醒我們應(yīng)當(dāng)注意合作治理的限度。合作失靈是社會治理體系的“病態(tài)”，但同時也有一定的必然性。從權(quán)力主體多元化的角度出發(fā)，合作治理意味著公共權(quán)力配置、公共事務(wù)管理方式和社會運(yùn)行秩序的調(diào)整，以及治理主體間自由、平等和互惠的伙伴關(guān)系與合作能力的重構(gòu)。從這種意義上講，合作本身就是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，其構(gòu)建和運(yùn)行的過程很難完全避開失靈的陷阱[9]。因此，在農(nóng)地“三權(quán)分置”推進(jìn)中構(gòu)建基層合作治理模式，首先應(yīng)當(dāng)理清其制約性因素。

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺制約合作治理

穩(wěn)定而明晰的產(chǎn)權(quán)是公共事務(wù)有效治理的關(guān)鍵。大量的田野經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)產(chǎn)權(quán)制度能夠清晰界定資源系統(tǒng)的邊界以及對資源擁有權(quán)利的個人或家庭時，與外部性有關(guān)的問題及規(guī)則的執(zhí)行就會變得更加容易，合作水平及其凈利潤也會不斷增加[10]（P93）。然而，我國農(nóng)村土地所有權(quán)從設(shè)置起便存在產(chǎn)權(quán)不清的問題。按照早期規(guī)定，農(nóng)村土地應(yīng)該由村所有，也可以由鄉(xiāng)村所有和組所有。在此規(guī)定下，現(xiàn)實(shí)中地權(quán)界定往往是不清楚的，因而常常引發(fā)土地集體所有權(quán)的虛置，進(jìn)而帶來土地產(chǎn)權(quán)的侵蝕[11]。當(dāng)前政策雖然提出了“三權(quán)分置”的設(shè)想，但伴隨著實(shí)踐的深入，產(chǎn)權(quán)模糊所帶來的問題也愈發(fā)凸顯。在法律上，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)仍然無法準(zhǔn)確定義。尤其是作為“三權(quán)分置”關(guān)鍵的“經(jīng)營權(quán)”，它的內(nèi)涵和范圍、交易規(guī)則、物權(quán)性質(zhì)等缺少法律規(guī)范的支撐，這給實(shí)踐帶來了諸多的困擾，無法建立起基于經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓和抵押的制度體系。同時，農(nóng)地“三權(quán)分置”也帶來了土地產(chǎn)權(quán)的分割性，這導(dǎo)致農(nóng)村土地的抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等同于缺失，也即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是分割的，產(chǎn)權(quán)對于任一主體而言都是殘缺的，也是不完整的[12]。

這種不清晰的產(chǎn)權(quán)使得合作治理模式的構(gòu)建并不穩(wěn)定，模糊的權(quán)利和分散的利益將會導(dǎo)致治理失靈的出現(xiàn)。有研究者指出，產(chǎn)權(quán)不清晰，單位邊界不完整，產(chǎn)權(quán)單位將很難與治理單位保持一致，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)單位與治理單位不對稱，給治理帶來困難[13]。事實(shí)上，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)混亂的情況下，治理體系等上層建筑的變革往往也是失敗的。對于合作治理而言，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響了合作網(wǎng)絡(luò)動員權(quán)、組織權(quán)、決策權(quán)、控制權(quán)等要素的歸屬，雖然一個組織不可能行使所有的權(quán)力，但對合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)力界定不清將會帶來各類責(zé)任困境，這決定了合作治理的前途和效用的發(fā)揮。因此，在農(nóng)地“三權(quán)分置”的背景下，產(chǎn)權(quán)的殘缺將對合作治理模式形成嚴(yán)重的制約。

2.基層合作治理的內(nèi)在價值困境

作為科層制和市場制的一種優(yōu)化方案，合作治理有其價值和優(yōu)勢，但也存在局限性和不足。有研究者就曾指出，合作治理的實(shí)現(xiàn)非常困難，很多研究者認(rèn)為它的成功率不會超過20%，也即會有80%的合作治理活動會失敗，因而從合作中成功獲得收益看上去更像是一個神話[14]（P44-45）。這提醒我們合作治理具有很高的風(fēng)險。

合作治理的風(fēng)險和內(nèi)在價值困境主要表現(xiàn)在五個方面：政治家出于政治風(fēng)險的考慮而對合作治理不予支持；合作治理模糊了主體間責(zé)任，并帶來責(zé)任推卸及合作的失?。缓献鲙頉Q策成本的提升，阻撓而不是加速了決策進(jìn)程；非政府行動者脫離或是擾亂政策網(wǎng)絡(luò)，并且不用對結(jié)果負(fù)最終責(zé)任；政府懷著不可告人的動機(jī)開展合作，這種敷衍的方式使合作流于形式[15]。就我國基層社會發(fā)展的階段而言，各地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，但民主精神的缺失和對國家權(quán)力的路徑依賴仍是治理系統(tǒng)的常態(tài)，這些要素使得合作治理的困境更容易被放大。在農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革中，政府的主導(dǎo)作用具有內(nèi)生性，許多地區(qū)的改革是政府推行的產(chǎn)物，這使得合作治理模式的構(gòu)建不容易得到地方政府的實(shí)際支持，并且存在流于形式的風(fēng)險。因此，雖然合作治理強(qiáng)調(diào)多中心的治理結(jié)構(gòu)，但基層政府在現(xiàn)實(shí)中依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，大部分非政府治理主體仍處于依附狀態(tài)。這些情況提醒我們，應(yīng)當(dāng)從治理主體的特點(diǎn)和外部環(huán)境出發(fā)，對合作治理進(jìn)行綜合判斷和審慎考察。

三、破解：約束條件下基層合作治理模式構(gòu)建的策略選擇

我國正處于轉(zhuǎn)型期，政府職能在轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟(jì)在完善、市民社會在發(fā)展，這種復(fù)合邏輯是基層治理變革的難點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。對比而言，我國基層治理變革是在官僚體制尚未完全建立的時候開展的，這與西方治道變革的邏輯有所差異。因此，我國基層治理變革更像是一個“邊破邊立”的過程，需要包容和糅合不同的治理邏輯，既不可削足適履地接受，也不可先入為主地抵觸。另外，不少理論研究者認(rèn)為合作治理產(chǎn)生于西方，我國并不具備合作治理的土壤，因而談?wù)摵献髦卫頌闀r尚早。但就西方合作治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，他們的合作治理同樣面臨責(zé)任困境、法律困境和效率困境等治理陷阱。因此，應(yīng)當(dāng)摒棄所有條件到位后再開啟合作治理大門的想法，因?yàn)榘殡S著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舊的問題只會被新的問題所代替，合作治理要不斷接受各種挑戰(zhàn)，才能從低階走向高階。同時，合作治理是一個實(shí)踐問題，它并不發(fā)生在真空中，因而只有在不斷探索中才能將其完善。

如前文所述，農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐增強(qiáng)了基層社會合作治理的訴求和基礎(chǔ)，但產(chǎn)權(quán)殘缺等問題也影響了合作治理的前景。因此，當(dāng)前基層合作治理模式的構(gòu)建必然是在約束條件下進(jìn)行的，其推進(jìn)策略的選擇應(yīng)基于此立場。

1.明確基層合作治理模式的適用范圍

對于合作治理的適用性問題國內(nèi)學(xué)術(shù)界存有爭論。積極的理論者認(rèn)為該理論對中國治道變革具有積極意義，而消極的理論者則認(rèn)為要慎重對待其在中國的適用性[16]。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，合作治理的適用性和適用范圍確實(shí)難以準(zhǔn)確衡量和劃定，它在公共服務(wù)、矛盾化解和公共資源使用等領(lǐng)域發(fā)揮著實(shí)效，但在公共政策制定等需要政府讓渡治理權(quán)的領(lǐng)域則效果不明顯。因而必須明確合作治理網(wǎng)絡(luò)的限度，使其所承擔(dān)的職能與其作用半徑相一致。從實(shí)踐的角度看，一個“有所為有所不為”的合作網(wǎng)絡(luò)，才是一個有效、穩(wěn)定的合作網(wǎng)絡(luò)。一方面，要提高合作網(wǎng)絡(luò)與環(huán)境的契合度，也即明確合作治理所面對的社會環(huán)境。農(nóng)地“三權(quán)分置”調(diào)動了村民的積極性，各類主體已廣泛地表達(dá)了“共享權(quán)力”的訴求，因而政府必須履行引導(dǎo)公眾參與公共事務(wù)治理的責(zé)任。同時，農(nóng)地“三權(quán)分置”是利益格局的調(diào)整，合作治理有可能會面對不盡相同甚至相互沖突的利益主張，各類主體應(yīng)當(dāng)提升矛盾化解和沖突解決的能力；另一方面，樹立“成本—收益”最大化的效率理念，也即明確合作治理網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)出功能。由于合作治理并不排斥大多數(shù)人，因而伴隨著合作治理主體的增多，個體“搭便車”的行為也隨之增長。實(shí)際上，一個人只要不被排斥在分享由他人努力而帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻(xiàn)，這種情況最終將導(dǎo)致公共物品的供給達(dá)不到最優(yōu)，甚至嚴(yán)重?fù)p害社會公平，帶來了公共價值的“負(fù)增長”。所以，對于處理需要投入諸多精力、反復(fù)協(xié)商且“具有急迫性需要獨(dú)權(quán)專斷”的例外事件時，合作治理網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)的分置需要慎重考慮。

2.提升基層政府合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力

合作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行并非以削弱基層政府能力為前提，基層政府作為最關(guān)鍵的治理主體仍是合作治理績效提升的決定性力量。提升基層政府合作網(wǎng)絡(luò)管理能力不是重回“權(quán)威化”的老路，而是在治理框架下進(jìn)行新的審視，也即合作治理必須回應(yīng)“公共性”。這就要求基層政府要以公共利益為目標(biāo)，將民主治理和公民參與置于合作的中心地位，而不是將其視為化解社會矛盾和資源困境的臨時性舉措或是“應(yīng)景式”作秀。其一，針對農(nóng)地“三權(quán)分置”法律不健全的情況，要構(gòu)建保證公民參與權(quán)和處理合作沖突的規(guī)則，以制度化的形式明確各治理主體的責(zé)任以及違約制裁措施，避免因共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任而帶來的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問題；其二，針對公共利益的邊界及土地產(chǎn)權(quán)模糊的問題，要建立合作委員會的治理框架，以構(gòu)建消除公地悲劇和合作沖突的路徑。在這一框架中，必須厘定各治理主體的“生態(tài)位”，明確相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會各種力量的系統(tǒng)聯(lián)動；其三，針對農(nóng)地利用效率不高的問題，要提升基層政府吸收、規(guī)劃和配置合作資源的效率及公平性，避免因社會力量分散而帶來碎片化治理問題。此外，農(nóng)地“三權(quán)分置”是基層社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的過程，個體意識的覺醒和市場經(jīng)濟(jì)的滲入釋放了蘊(yùn)藏已久的社會能量，這為合作提供了基礎(chǔ)、動力和可能?；鶎诱仨毻诰蛏鐣冞w和結(jié)構(gòu)調(diào)整中蘊(yùn)含的“正能量”，將轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)引導(dǎo)為發(fā)展動力。

3.保持合作治理與科層治理間的張力

合作治理是社會力量和政府共同發(fā)力的結(jié)果，兩者相互協(xié)調(diào)的程度決定了其限度。實(shí)際上，公共事務(wù)的復(fù)雜性要求實(shí)現(xiàn)科層治理、市場治理和自主治理多種治理邏輯的糅合，以從中選擇最優(yōu)的解決方案。特別是在“合作網(wǎng)絡(luò)時至今日依然存在于層級制周圍”的基層，保持合作治理“分權(quán)”與科層治理“控制”的平衡是合作治理網(wǎng)絡(luò)有序發(fā)展的前提。因此，在農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革中，既要避免因基層政府“公權(quán)力”的調(diào)整而引發(fā)社會失序的風(fēng)險，又要防止因政府過度主導(dǎo)而導(dǎo)致“強(qiáng)制性合作格局”，保證土地制度改革不流于形式。其一，合作治理的本質(zhì)要求實(shí)施多中心的公共行動體系，但在市場經(jīng)濟(jì)和市民社會發(fā)育不夠的農(nóng)村基層，政府的有效干預(yù)是必不可少的，將公共事務(wù)治理過多地交于市場和社會很有可能帶來政府責(zé)任缺失、公共服務(wù)供給不足等問題。尤其是矛盾激化并導(dǎo)致合作陷入僵化狀態(tài)時，基層政府這一關(guān)鍵治理主體要能提出各方都可以接受的解決方案，通過強(qiáng)有力的干預(yù)使合作治理網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)活力；其二，政府的干預(yù)必須是有限的。在當(dāng)前基層治理生態(tài)中，合作治理網(wǎng)絡(luò)多是政府主導(dǎo)下的產(chǎn)物，類似土地股份合作、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作等實(shí)踐都有政府主導(dǎo)推動的影子。這使合作活動不可避免地復(fù)制了“官本位”和“部門主義”的特質(zhì)，容易出現(xiàn)基于政績而非需求的假合作。因此，必須在法律層面上明確各類非政府主體的話語權(quán)，保障其“制定游戲規(guī)則”的權(quán)力，從而使各方利益都能夠反映在合作網(wǎng)絡(luò)中。當(dāng)然，這些機(jī)制的設(shè)計(jì)頗為復(fù)雜，也說明了基層社會合作治理的構(gòu)建是一個反復(fù)進(jìn)行的過程，在這一過程中經(jīng)驗(yàn)的累積會使合作網(wǎng)絡(luò)有效地避開失靈的窠臼，所產(chǎn)生的治理效能也會更好地作用于農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐。

[1]孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會科學(xué)，2016，（6）.

[2]周慶智.鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型：問題及其他[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，（6）.

[3]Ansell C.，Gash A.Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Adm inistration Research and Theory，2007，18，（4）.

[4]何得桂.產(chǎn)權(quán)與政治：集體林權(quán)改革的社會影響——從山區(qū)農(nóng)村治理角度的分析[J].湖北社會科學(xué)，2013，（1）.

[5]吳曉燕.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理轉(zhuǎn)型[J].政治學(xué)研究，2009，（6）。

[6]徐勇，等.東平崛起：土地股份合作中的現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)成長[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015.

[7]張康之.論主體多元化條件下的社會治理[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（2）.

[8]史傳林.社會治理中的政府與社會組織合作績效研究[J].廣東社會科學(xué)，2014，（5）.

[9]姜慶志.我國社會治理中的合作失靈及其矯正[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（5）.

[10][美]艾米·R·波蒂特，馬可·A·詹森，埃莉諾·奧斯特羅姆.共同合作:集體行為、公共資源與實(shí)踐中的多元方法[M].路蒙佳.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[11]鄭風(fēng)田.我國現(xiàn)行土地制度的產(chǎn)權(quán)殘缺與新型農(nóng)地制度構(gòu)想[J].管理世界，1995，（4）.

[12]王宋濤.產(chǎn)權(quán)殘缺、土地分置與農(nóng)村治理模式——一個解釋當(dāng)前中國農(nóng)村治理效應(yīng)的理論框架[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（1）.

[13]鄧大才.產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性研究——基于中國農(nóng)村治理的邏輯[J].中國社會科學(xué)，2015，（7）.

[14]Huxham C.，Hibbert P.Hit or myth?Stories of Collaborative Success[A].O’Flynn J.，Wanna J.Collaborative Governance：A New Era of Public Policy in Australia? [C].Canberra:ANUE Press，2008.

[15]Wanna J.Collaborative Government：Meanings，Dimensions，Driversand Outcomes[A].O’Flynn J.，Wanna J.Collaborative Governance：A new era of public policy in Australia?[C].Canberra:ANUE Press，2008.

[16]張力.述評：治理理論在中國適用性的論爭[J].理論與改革，2013，（4）.

（責(zé)任編輯 李淑芳）

姜慶志（1987—），男，山東泰安人，管理學(xué)博士，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)榛鶎由鐣卫怼?/p>

D638

A

1671-7155(2017)01-0051-05

2017-01-03

2016年度教育部人文社科青年項(xiàng)目“農(nóng)地‘三權(quán)分置’背景下的農(nóng)村公共事務(wù)合作治理優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號：16YJC810010）和2015年度中央高校基本業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中合作治理研究”（項(xiàng)目編號：2662015QD0327）的階段性研究成果。