高傳晉

（中共亳州市委黨校，安徽 亳州 236800）

新時(shí)期“為官不為”的現(xiàn)狀、成因與治理對(duì)策研究

高傳晉

（中共亳州市委黨校，安徽 亳州 236800）

當(dāng)前，所謂“為官不易”、“為官不為”問題持續(xù)引發(fā)社會(huì)關(guān)注。調(diào)研表明，“為官不為”的現(xiàn)象確實(shí)存在且有“升溫”的趨勢(shì)；調(diào)研中，主要從干部考核機(jī)制、干部自身因素和外部監(jiān)督問責(zé)三個(gè)角度五個(gè)方面來(lái)探究“為官不為”的形成原因。“為官不為”現(xiàn)象的存在，會(huì)危害政治生態(tài)，有損黨和政府的形象，在不同程度上損害了群眾利益。對(duì)此，不能聽之任之，必須嚴(yán)加治理。

“為官不為”；形成原因；治理

為了深入研究“為官不為”問題，2016年中共亳州市委黨校課題組就“為官不為”社會(huì)現(xiàn)象開展了調(diào)研活動(dòng)。課題組首先征集了亳州市“三縣一區(qū)”（渦陽(yáng)縣、蒙城縣、利辛縣、譙城區(qū)）四所黨校對(duì)“為官不為”現(xiàn)象研究的書面材料；其次在亳州市委黨校四個(gè)主體班（縣處班、黨務(wù)班、中青班、科干班）總計(jì)141名學(xué)員中進(jìn)行了“關(guān)于如何提高執(zhí)行力”的問卷調(diào)查；再次，抽取了以上主體班學(xué)員代表18名，對(duì)“為官不為”的問題進(jìn)行了兩天的座談。調(diào)研表明，“為官不為”的現(xiàn)象確實(shí)存在且有“升溫”的趨勢(shì)，其形成原因是多方面的?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象的存在，會(huì)危害政治生態(tài)，有損黨和政府的形象，在不同程度上損害了群眾利益。對(duì)此，不能聽之任之，必須嚴(yán)加治理。

一、“為官不為”的現(xiàn)狀分析

“為官不為”表現(xiàn)形式如何？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“為官不為”表現(xiàn)形式多樣：有“不想為”、“不愿為”、“不敢為”、“不會(huì)為”、“不能為”等之別。問卷首先對(duì)此進(jìn)行了分類：分“慵懶無(wú)為”、“推諉扯皮”、“行為失范”、“執(zhí)行不力”、“效率低下”、“決策失誤”、“紀(jì)律松弛”、“監(jiān)管缺位”等8類。每類下面又有3到5個(gè)選項(xiàng)，由被調(diào)查者根據(jù)自身的實(shí)際感受進(jìn)行多項(xiàng)選擇。

調(diào)研結(jié)果顯示：在8類選項(xiàng)中，排在首位的是“慵懶無(wú)為”不作為；第二的是“效率低下”被動(dòng)為；第三的是“執(zhí)行不力”不能為；第四的是“監(jiān)管缺位”消極為；緊隨之后的是“推諉扯皮”不愿為。其它三類選項(xiàng)的各項(xiàng)平均數(shù)均未過半數(shù)，認(rèn)可度不高。

新常態(tài)下，各單位工作人員對(duì)“為官不為”現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)如何？座談中，學(xué)員代表結(jié)合本地區(qū)、本部門和本人的工作實(shí)際對(duì)“為官不為”談了自己的看法。普遍認(rèn)為：“為官不為”是從古至今都存在的社會(huì)現(xiàn)象，不同時(shí)代、不同地區(qū)、不同部門不同程度地存在，又因人而異；表現(xiàn)形式多樣，大同小異。如現(xiàn)在“門好進(jìn)了、臉好看了、但事難辦”就是“為官不為”的典型表現(xiàn)?？傮w認(rèn)為十八大后，“為官不易”滋生“為官不為”的現(xiàn)象有所抬頭且有蔓延的趨勢(shì)，具有很大的危害性，值得關(guān)注。

調(diào)研總體表明，“為官不為”的現(xiàn)象確實(shí)存在且有“升溫”的趨勢(shì)；主要表現(xiàn)為“慵懶無(wú)為”不作為，“效率低下”被動(dòng)為，“執(zhí)行不力”不能為，“監(jiān)管缺位”消極為，“推諉扯皮”不愿為等方面；實(shí)質(zhì)是“在其位不謀其政”表象下的官僚主義。

二、“為官不為”成因分析

“為官不為”古已有之。紀(jì)曉嵐的《閱微草堂筆記》有個(gè)“公堂木偶”的寓言。一官員在閻王面前自稱生時(shí)所到之處只飲一杯清水，“雖無(wú)功，但總無(wú)過”。閻王斥道：如不貪就是好官，那在公堂中設(shè)一木偶，連水都不用喝，豈不更好？[1]這是對(duì)“為官不為”現(xiàn)象的形象刻畫和絕妙諷刺。

當(dāng)前，所謂“為官不易”、“為官不為”問題持續(xù)引發(fā)社會(huì)關(guān)注。為什么會(huì)出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象？為什么近幾年該現(xiàn)象比較突出？

新時(shí)期下，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革攻堅(jiān)期，“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到新常態(tài)，社會(huì)發(fā)展由人治向法治轉(zhuǎn)向，黨的建設(shè)進(jìn)入到全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期。特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央先后出臺(tái)了“關(guān)于密切聯(lián)系群眾、改進(jìn)工作作風(fēng)的八項(xiàng)規(guī)定”，分批開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，進(jìn)行了“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育。目前，全黨上下正在開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)。通過以上努力，黨的作風(fēng)建設(shè)取得了很大進(jìn)展。而“作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上”。“四風(fēng)”問題樹倒根猶存。與此同時(shí)，有些人感到“為官不易”進(jìn)而“為官不為”。

調(diào)研中，主要從干部考核機(jī)制、干部自身因素和外部監(jiān)督問責(zé)三個(gè)角度五個(gè)方面來(lái)探究“為官不為”的形成原因。

（一）從干部考核機(jī)制加以分析

問卷中，64.54%的認(rèn)為“問責(zé)制度結(jié)果運(yùn)用剛性不強(qiáng)，落實(shí)不力，問不到實(shí)處、責(zé)不到痛處，板子高高舉起、輕輕落下，達(dá)不到行之有效的追責(zé)懲戒的目的，導(dǎo)致‘為官不為’問題蔓延”；62.41%的選擇了“目前干部考核機(jī)制的彈性大，問責(zé)和考核常常流于形式，獎(jiǎng)懲不明，導(dǎo)致干與不干一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣，獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣難以體現(xiàn)，無(wú)法形成正面的激勵(lì)”；61.7%的認(rèn)為“考核指標(biāo)設(shè)置不健全，目前干部考核制度側(cè)重于‘顯性’的有錯(cuò)問責(zé)、政績(jī)考核，而對(duì)‘為官不為’這種隱性的‘頑疾’的問責(zé)和考核沒有可供具體操作的措施，致使問而無(wú)責(zé)、考而無(wú)據(jù)”。

通過座談會(huì)，學(xué)員代表普遍認(rèn)為目前干部考核機(jī)制確實(shí)存在一定的問題。在問責(zé)制度上，代表對(duì)“一崗雙責(zé)”、“連帶責(zé)任”有自己的看法。在干部任用上，要形成“以工作實(shí)績(jī)論英雄”的用人導(dǎo)向，形成正向激勵(lì)機(jī)制。在“書香村居”建設(shè)、農(nóng)村清潔工程考核中要接地氣?？己梭w系指標(biāo)設(shè)置要科學(xué)化、民主化，更具可行性。這些表明考核機(jī)制方面的問題是導(dǎo)致“為官不為”的一個(gè)重要根源。

（二）從干部自身因素來(lái)看

“能力不足、本領(lǐng)恐慌不會(huì)為”排在首位；“心理失衡、心存幽怨不愿為”排在其次；“明哲保身、小心翼翼不想為”則排在最后。

1.在“能力不足、本領(lǐng)恐慌不會(huì)為”上

問卷中，74.47%的認(rèn)為“缺乏主動(dòng)鉆研業(yè)務(wù)精神，仍舊淺嘗輒止或敷衍了事，領(lǐng)會(huì)不了黨的政策精神，掌握不清工作的實(shí)際情況，找不到落實(shí)工作的抓手”；71.63%的選擇了“面對(duì)新情況新問題，手足無(wú)措不會(huì)干，即‘非不為也，是不能也’”；48.94%的選擇了“習(xí)慣于往日‘一張報(bào)紙一包煙，悠哉游哉過一天’的生活，平時(shí)疏于學(xué)習(xí)，懶于思考，在其位不謀其政”。

座談中，干部也強(qiáng)調(diào)在新形勢(shì)下從事基層工作的一些老同志，面對(duì)一些新情況、新問題，由于思維方式?jīng)]有轉(zhuǎn)過來(lái)，又缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)的精神，以至于從事群眾工作的“能力不足、本領(lǐng)恐慌”，不是不為，而是不能為?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)干部自身能力不足、本領(lǐng)恐慌是導(dǎo)致不能為的內(nèi)在根本原因。

2.在“心理失衡、心存幽怨不愿為”方面

問卷中，65.96%的認(rèn)為“用人導(dǎo)向問題，沒有以工作實(shí)績(jī)論英雄”；48.23%的認(rèn)為“隱形把‘干凈’與‘干事’對(duì)立起來(lái)，失落感增強(qiáng)導(dǎo)致心理失衡，覺得‘當(dāng)官?zèng)]勁’，從而不愿為”；46.81%的選擇了“長(zhǎng)期習(xí)慣于‘當(dāng)官做老爺’，習(xí)慣于得‘優(yōu)惠’、撈‘好處’，對(duì)于日益扎緊的制度籠子、日益勒緊的紀(jì)律繩子感到束手束腳，畏頭畏尾，難以適應(yīng)”；43.97%的認(rèn)為“福利被削減、隱性收入減少甚至沒有、公車不能私用等等”。

座談中，干部對(duì)以上問題均有提及。有的認(rèn)為，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能有太多的禁錮；有的認(rèn)為，現(xiàn)在“沒有做官的味道了”；有的認(rèn)為，本地收入低，又沒有什么福利；還有的對(duì)全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)還不適應(yīng)等。由于心理因素引發(fā)的一些問題，是導(dǎo)致“為官不為”的消極原因，應(yīng)予以關(guān)注和警醒。

3.在“明哲保身、小心翼翼不想為”上

問卷中，60.28%的選擇了“把‘為官不為’當(dāng)作自身護(hù)身符，掩人耳目，明哲保身”；46.81%的認(rèn)為“干事就會(huì)出風(fēng)頭，就會(huì)引起媒體的關(guān)注和公眾的監(jiān)督”；39.72%認(rèn)為“只要站出來(lái)說(shuō)話就會(huì)觸動(dòng)利益，就會(huì)使自己原形畢露”。

座談中，干部也認(rèn)為，面對(duì)反腐倡廉的持續(xù)高壓態(tài)勢(shì)，個(gè)別人因自身不干凈而選擇“為官不為”，一部分人則明哲保身?？梢?，全面從嚴(yán)治黨與持續(xù)高壓反腐倡廉與“為官不為”存在著一定的關(guān)聯(lián)性。

（三）從監(jiān)督問責(zé)層面剖析

問卷中，87.94%的選擇了“怕承擔(dān)責(zé)任”；76.6%的“怕問責(zé)追責(zé)”；55.32%的“怕影響升遷”；46.81%的認(rèn)為“上級(jí)對(duì)干事創(chuàng)業(yè)缺乏關(guān)心愛護(hù)，對(duì)工作中遇到的困難和問題支持幫助不夠，求全責(zé)備，不能設(shè)身處地地予以理解和擔(dān)當(dāng)”；還有43.97%的“怕輿論監(jiān)督”。

代表座談時(shí)也印證了以上“四怕”?，F(xiàn)在，上級(jí)直接給項(xiàng)目有的單位都不愿意要，理由是“程序多、風(fēng)險(xiǎn)大、落實(shí)難”。這背后有個(gè)“怕?lián)?zé)”的問題，有部門利益的考量：怕被問責(zé)追責(zé)，影響到個(gè)人前途。而對(duì)于輿論監(jiān)督，則排在最后。可見，監(jiān)督問責(zé)引發(fā)的“怕作為”是影響一些干部不敢為、不愿為的重要因素。

三、治理“為官不為”的對(duì)策研究

“為官不為”現(xiàn)象的存在，會(huì)危害政治生態(tài)，有損黨和政府的形象，在不同程度上損害了群眾利益。對(duì)此，不能聽之任之，有必要加以治理。

如何治理“為官不為”？問卷中，排在前五位的依次是“從嚴(yán)管理干部，建立長(zhǎng)效機(jī)制”；“落實(shí)‘兩個(gè)責(zé)任’，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督”；“在思想上加大教育引導(dǎo)力度，樹立‘在其位，謀其政’的意識(shí)”；“培養(yǎng)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，營(yíng)造‘為官敢為’的政治生態(tài)”；“制定科學(xué)的考核機(jī)制，實(shí)行正向激勵(lì)機(jī)制”。座談中，干部也“仁者見仁、智者見智”，提出了不同的策略。如“要多加強(qiáng)理想、信念‘總開關(guān)’方面的黨性修養(yǎng)和黨性教育，從思想上解決一些錯(cuò)誤意識(shí)”；“應(yīng)制定和不斷完善科學(xué)的、民主的、精細(xì)化的更具可操作性的考核機(jī)制，考核機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)正向激勵(lì)的導(dǎo)向，以期解決‘不愿為’的問題”；“要敢于擔(dān)當(dāng)，就要營(yíng)造良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境”；“對(duì)于工作中的失誤，要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制”；“面對(duì)全面從嚴(yán)的新形勢(shì)，我們要盡快轉(zhuǎn)變心態(tài)，從內(nèi)心適應(yīng)全面從嚴(yán)的新常態(tài)”；“要選準(zhǔn)一把手，建好一個(gè)班長(zhǎng)”；“全面推行責(zé)任制，責(zé)任追究制，追究不落實(shí)的人和事”等。

在調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為對(duì)“為官不為”現(xiàn)象要區(qū)分形式、綜合施策，找準(zhǔn)問題、對(duì)癥下藥，標(biāo)本兼治、正本清源。目前，要以黨紀(jì)國(guó)法為抓手，強(qiáng)化約束機(jī)制；實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，法定職責(zé)必須為；落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)；制定科學(xué)機(jī)制，營(yíng)造良好環(huán)境，以期從根本上解決“為官不為”問題。

（一）健全黨紀(jì)國(guó)法體系，并將之作為治理根本抓手

“為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗?！盵2]對(duì)此，要以“猛藥去疴、重典治亂”的決心加以整治。黨紀(jì)國(guó)法是治理“為官不為”的一劑良藥。為此，要系統(tǒng)整理《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等有關(guān)法律法規(guī)，適時(shí)出臺(tái)《黨員干部問責(zé)條例》，落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，予以健全并不斷完善，以黨紀(jì)國(guó)法整治“為官不為”。只有以黨紀(jì)國(guó)法為底線、紅線和帶電的高壓線，作為“戒尺”，利劍高懸，作為整治“為官不為”的根本抓手，強(qiáng)化剛性約束，才能使為官不為者心存敬畏，有所行動(dòng)。

（二）實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，法定職責(zé)必須為

根據(jù)“三定方案”（定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能），各部門、各單位實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制，把職責(zé)細(xì)化到人，把任務(wù)落實(shí)到人，法定職責(zé)必須為。

例如，可實(shí)行單位工作人員在崗情況公示制。把目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行分解，職責(zé)到人，任務(wù)到人。平時(shí)實(shí)行在崗公示制，并進(jìn)行年度目標(biāo)任務(wù)考核，述職述廉述德考核等。

通過公示制，職責(zé)到人等可明確職責(zé)目標(biāo)，做到“知責(zé)明責(zé)、守責(zé)盡責(zé)，各就各位、各負(fù)其責(zé)”，有利于提高效率，也有利于監(jiān)督，可以對(duì)為官不為者形成一定的外部壓力。

（三）落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)

治理“為官不為”，要從加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)的高度來(lái)落實(shí)。當(dāng)前，要落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。

1.落實(shí)黨委（黨組）主體責(zé)任

這包括領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任和班子其他成員的責(zé)任。嚴(yán)格落實(shí)黨委主體責(zé)任，突出“一把手”負(fù)主責(zé)，對(duì)黨委在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面主體責(zé)任落實(shí)不到位的，建立問責(zé)機(jī)制。對(duì)整治“為官不為”不力的，實(shí)行責(zé)任倒查、進(jìn)行追責(zé)。

2.落實(shí)紀(jì)委（紀(jì)檢組）監(jiān)督責(zé)任

紀(jì)委對(duì)發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)通過明察暗訪進(jìn)行曝光、責(zé)令整改、嚴(yán)肅追責(zé)。通過執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對(duì)為官不為、懶政怠政的，公開曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任，能夠讓為官不為者有所警醒。

3.發(fā)揮效能辦、新聞媒體等監(jiān)督作用，倒逼“為官有為”

效能辦對(duì)遏制“為官不為”起著重要的督促作用。新聞媒體發(fā)揮著重要的輿論監(jiān)督作用。如新聞媒體通過開設(shè)政風(fēng)行風(fēng)熱線，政務(wù)零距離等欄目，各單位、部門相關(guān)負(fù)責(zé)人定期做客電臺(tái)、電視臺(tái)直播間，與群眾代表零距離交流。這樣會(huì)促使一些人“為官有為”。否則的話，收到的不是鮮花和掌聲，而是“蝸牛公仔”、“蒼蠅拍”等諷刺“禮品”。

（四）制定科學(xué)機(jī)制，營(yíng)造良好環(huán)境

1.制定并健全科學(xué)合理的考核機(jī)制

在考核機(jī)制中，樹立以“績(jī)效論英雄”的理念。把平時(shí)考核、階段性考核和年度考核相結(jié)合，注重平時(shí)考核。推進(jìn)分類考核，改進(jìn)考核方法，簡(jiǎn)化程序，提高效率。把考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員培養(yǎng)、使用、獎(jiǎng)懲等方面的重要依據(jù)。通過科學(xué)合理的考核機(jī)制，解決“不能為”的問題。

2.從精神和物質(zhì)方面實(shí)施正向激勵(lì)機(jī)制

要多關(guān)注干部的思想動(dòng)態(tài)，了解他們的真實(shí)想法；關(guān)注干部的工作，解決工作中的實(shí)際困難；關(guān)心干部的生活，不斷提高公職人員的薪酬待遇；關(guān)懷干部的成長(zhǎng)進(jìn)步，推行職務(wù)與職級(jí)并行制度。通過正向激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，樹立“為官有為”的意識(shí)。

3.試行并健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

通過容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，要健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，從機(jī)制上為改革者提供容錯(cuò)的保障，讓改革創(chuàng)新者沒有后顧之憂，能夠輕裝上陣。“允許試錯(cuò)、寬容失敗”，即“既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，推動(dòng)全社會(huì)形成想改革、敢改革、善改革的良好風(fēng)尚”[3]。應(yīng)以容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制為突破口，著力解決“不敢為”的問題。

[1] 人民網(wǎng).人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部：“消極怠工要不得”，“為官不為”是瀆職［EB/OL］.（2014-06-10）[2014-06-10].http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0610/c1003-25125486.html

[2] 李克強(qiáng).為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐?。跡B/OL］.（2016-03-28）[2016-03-28].http：//politics. people.com.cn/n1/2016/0328/c1001-28233036-4.html

[3] 習(xí)近平.習(xí)近平主持深改組會(huì)議：鼓勵(lì)創(chuàng)新表?yè)P(yáng)先進(jìn)，允許試錯(cuò)寬容失?。跡B/OL］.（2016-02-23）[2016-02-23]. http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1435079

責(zé)任編輯：周育平

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1009-3605（2017）01-0035-04

2016-11-15

2016年度亳州市黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題“新時(shí)期‘為官不為’調(diào)查研究”（項(xiàng)目編號(hào)：BZDXKT2016001）的研究成果。

高傳晉，男，安徽利辛人，中共亳州市委黨校講師，主要研究方向：科學(xué)社會(huì)主義。