蔣來用

（中國社會科學院 中國廉政研究中心，北京 100732）

比較視角下的國家監(jiān)察體制改革

蔣來用

（中國社會科學院 中國廉政研究中心，北京 100732）

監(jiān)察體制是所有國家和地區(qū)政權建設不可缺少的內容。腐敗是人類共同面臨的難題。不論是較為廉潔的國家和地區(qū)，還是目前腐敗較為嚴重的國家和地區(qū)，都會根據(jù)發(fā)展變化的實際，不斷創(chuàng)新變革監(jiān)察體制機制，以達到有效遏制腐敗的目的。分析比較不同國家和地區(qū)的監(jiān)察體制，總結監(jiān)察體制改革的有益經驗和失敗教訓，提煉體制改革應當遵循的規(guī)律，分析制約改革取得成效的因素，將有助于我國當前的國家監(jiān)察體制改革。

一、國（境）外監(jiān)察體制改革的積極因素

世界上沒有完美無缺的國家監(jiān)察體制和模式。因而，適應新形勢，革除監(jiān)察體制弊端，是世界各國各地區(qū)面臨的共同任務。因為國情或境情千差萬別，面對的腐敗嚴重程度不同，遇到的改革阻力大小不一樣，各政區(qū)改革方向、手段措施、力度大小等有很大差別，最后的效果自然也千差萬別。任何改革都有積極的一面，同時也會有消極的一面。雖然有的國家監(jiān)察體制改革沒有實現(xiàn)反腐敗的目標，甚至腐敗比改革前更嚴重，但改革措施和具體做法中也不乏一些積極的因素?？偨Y并分析各國、各政區(qū)監(jiān)察體制改革正反兩方面的因素，可為我國監(jiān)察體制改革提供借鑒。

（一）注重頂層設計，將反腐敗體制放在國家權力“顯眼”位置

有的國家提出建立“國家廉政體系”，將反腐敗作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，注意反腐敗頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調。如南非非洲人國民大會主導的新政府，把反腐敗作為國家戰(zhàn)略。1994年以來，曼德拉總統(tǒng)和姆貝基總統(tǒng)推動預防和打擊腐敗的全國行動；1999年，南非姆貝基政府發(fā)起“全國反腐敗計劃”（The National Anti-corruption Initiative）。羅馬尼亞2012年3月通過了司法部提交的《國家反腐敗戰(zhàn)略（2012—2015）》，分別從預防公共部門腐敗、加強反腐敗教育、通過行政與刑事手段打擊腐敗、批準各部門計劃并建立監(jiān)督體系等四個方面提出具體目標、相關措施、責任單位、行動計劃，列出了未來將要修訂的反腐敗相關法律，每年發(fā)布報告，對戰(zhàn)略實施情況進行評估。有的國家成立專門機構統(tǒng)籌反腐敗改革和制度建設。如韓國2002年1月成立綜合性的“反腐敗獨立委員會”，主要職責是提出預防腐敗政策建議、評估反腐敗政策執(zhí)行情況、完善法律制度體系、受理涉腐敗舉報、制定并實施廉政宣教規(guī)劃。法國1993年根據(jù)《預防腐敗和經濟生活與公共程序透明法》創(chuàng)建“預防貪污腐敗中心”，受法國總理直接領導，由稅收、警察、憲兵、海關、司法和內政部門近20名專家組成，全面掌握不同部門的腐敗情況，提出預防性建議和制裁措施。將反腐敗機構直接隸屬于國家權力核心，重視和強化監(jiān)督權是廉潔國家和地區(qū)比較普遍的做法。英、美、法、德等國的反腐敗機構大多直屬于議會，或者直接向總統(tǒng)和總理負責，建立了全國性的、獨立于地方和其他部門的反腐敗調查系統(tǒng)；反腐敗機構在組織上自成體系，不受地方政府或其他部門左右和干擾。如英國總檢察長直接對議會負責；新加坡貪污調查局直屬內閣總理領導，局長由總統(tǒng)任命，對總理負責，不受其他任何人指揮和管轄；澳大利亞的新南威爾士州設立的廉政公署，獨立于政府，自成體系，只對活動審查委員會和議會聯(lián)合委員會負責。

（二）明晰各部門反腐敗職責但強調緊密合作

只要有權力存在的地方，就有腐敗發(fā)生的可能。因此，所有公共機構及其人員都有責任防治腐敗。絕大多數(shù)國家都設置專門機構從事反腐敗工作，不同的機構行使不同的職權。如德國實行多部門協(xié)作的反腐敗體制；檢察院是主要的反腐敗機構，聯(lián)邦和絕大多數(shù)州的檢察院設有調查腐敗犯罪的專門團隊；警察部門協(xié)助檢察院行使反腐敗調查職責，因為警察可使用技術偵查手段，然后移交檢察院起訴；財政、審計、金融監(jiān)管部門，議會特別審查委員會、稅收、海關等機構也參與反腐敗，如政治領導人的丑聞調查，需要特別審查委員會調查。大量的腐敗案件是稅務稽查官發(fā)現(xiàn)的。這些部門都有義務將發(fā)現(xiàn)的腐敗線索移送檢察院，啟動起訴程序，打擊相關犯罪的同時反腐敗。匈牙利反腐任務由多個機構承擔，國家審計署對國家財政進行監(jiān)督，檢察院參與預防違法犯罪的行動，警察局負責偵查腐敗犯罪行為，國家保護署負責對警察局工作人員的不端生活行為和可靠性進行調查?？肆_地亞與反腐敗相關的機構包括預防腐敗和有組織犯罪辦公室、反腐敗計劃執(zhí)行委員會、利益沖突委員會、反洗錢司、國家審計辦公室以及財政部內的獨立部門稅務管理和海關司、公共采購辦公室、中央采購局，司法部內的獨立反腐敗科等。在芬蘭，司法總監(jiān)、議會監(jiān)察專員、各類專業(yè)性的監(jiān)察專員、國家審計局是重要的反腐力量。在新加坡，廉政署負責監(jiān)督公務員申報個人財產和收入，貪污調查局負責調查和懲治腐敗，公共服務委員會負責公務員任用、晉升、調遷、免職、開除和法律控制，公共服務署負責管理公務員工資福利待遇。相關反腐敗機構職責明確，相互協(xié)調配合有力是反腐敗取得效果不可缺少的條件。北歐國家建立了有效的跨部門聯(lián)合調查偵辦制度，在調查腐敗類型經濟犯罪、收集罪證方面建立了跨部門合作機制，以檢警聯(lián)合、綜合協(xié)調的方式查處腐敗案件。例如，瑞典在1998年成立了經濟犯罪調查局；挪威在1989年建立了經濟犯罪調查起訴署；瑞典形成了警、檢聯(lián)合的執(zhí)法體系，成立了集調查、偵查、起訴于一體的部門聯(lián)合執(zhí)法機制。瑞典國家反腐敗署由于警官和調查員少，需要與地方、地區(qū)警官和國家警官、檢察官、法官調查署的調查員合作處理案件；國家經濟犯罪調查局也會向反腐敗署提供經濟調查員和會計等人力支持。瑞典國家反腐敗署還與審計、稅務部門密切協(xié)作，搭建了腐敗案件調查網絡。

（三）保證反腐敗機構調查案件的相對獨立性和權威性

實踐證明，保證反腐敗機構和人員獨立有效開展工作，是廉潔國家和地區(qū)比較有效的舉措。反腐敗機構的獨立性和權威性體現(xiàn)在履職上，如查處腐敗案件依照法紀進行，不受外部干擾或壓力，這需要有相應的體制保障。如芬蘭監(jiān)察專員選舉與國會大選都是4年一次，但兩者沒有關系。解散議會不影響監(jiān)察專員的任期，議會也不能罷免監(jiān)察專員的職務，不能向監(jiān)察專員發(fā)出工作指令或指派工作，除非涉及政府部長①。德國的聯(lián)邦審計局完全獨立于立法、行政和司法之外，不用服從任何上級業(yè)務之外的任何指令，不受任何訴訟程序的限制，可以隨時進行審計。新加坡的貪污調查局曾經先后隸屬于四個不同的部，但由于權力有限，在行使職能中處處受到限制和干擾，反腐效果一直不理想。20世紀70年代，貪污調查局直接歸總理領導，獨立于其他部門，工作局面從根本上得到改觀。我國香港地區(qū)20世紀50年代到70年代，先后四次調整和充實反腐敗機構的力量，其地位被逐步提升；但由于反腐敗主體與反腐敗對象的權力關系沒有理順，反腐敗機構在行使職能時遭受各方掣肘，很難對權力部門及官員的腐敗進行有效治理。直到專門成立直屬于總督府的廉政公署，高發(fā)的腐敗態(tài)勢才得到遏制。反腐敗機構的獨立性和權威性需要有足夠的執(zhí)法手段和強有力的權力予以保障。很多國家和地區(qū)的反腐敗調查機構享有逮捕權、調查權、搜查權；無須公訴人的命令，可以逮捕涉嫌貪污受賄的人，可以武力進入該地方搜查獲取和扣押任何文件、物品或財產；機構和個人不提供有關證據(jù)的應視為犯罪。有的國家和地區(qū)反腐調查機構擁有使用特殊手段權力。如挪威國家經濟和環(huán)境犯罪調查訴訟署調查案件可使用電話監(jiān)聽等。反腐敗機構的獨立還體現(xiàn)在內部管理上。很多國家和地區(qū)的地方反腐敗機構具有內部機構設置、人員編制自主設置的具體權力。如德國各個地方檢察院的內設機構并不完全相同，很多州設有專門的反腐敗的部門和人員，但有的州就沒有；每個州的監(jiān)察人員數(shù)量也不同。聯(lián)邦檢察院對各州檢察院內部行政事務干預不多，地方檢察院具有較大的管理權限。

反腐敗機構的獨立性和權威性是相對的，并不擁有絕對的權力，仍受到來自各方面的制約和監(jiān)督，如必須向負責機構報告工作、財政預算受國會控制、財務支出需接受審計監(jiān)督、新聞媒體嚴密監(jiān)督等。因過于強調獨立性和權威性而使得反腐敗機構被廢止的例子也不少。最為典型的是美國獨立檢察官制度。吸取“水門事件”中尼克松利用職權干預調查的教訓，美國國會1978年通過《特別檢察官法》，目的就是使檢察官置身于利益沖突和政治壓力之外，保持獨立性②。檢察官可以對官員的任何不當行為進行調查，但調查經費不受限制，也不設調查期限。后來因為調查費用高達上千萬美元，耗時多年，并且成為黨派斗爭的工具，獨立檢察官制度廣受非議。因該法每隔5年要接受美國國會重新審議，1992年至1994年一度失效，經克林頓的推動才再次生效。但十分具有諷刺意味的是，克林頓因萊溫斯基丑聞而被獨立檢察官調查多年。1999年6月30日該法再次到期，國會至今沒有再讓其生效。

（四）強調反腐敗機構人員具有專業(yè)能力和素質

人員能力和素質影響工作效率和質量。很多國家和地區(qū)反腐敗機構注重引進高端專業(yè)人員開展調查工作。如瑞典經濟犯罪調查局大約有400名工作人員，其中包括檢察官、警官、經濟調查員（例如司法鑒定會計）和行政人員，調查員需要擁有很強的稅務、商業(yè)運作和賬目簿記方面的專業(yè)知識和技能。每個調查處都配備經濟犯罪檢察官、經濟警察、審計員和經濟專家，利用他們的專業(yè)技能，合作處理經濟犯罪案件。經濟犯罪調查局重視對檢察官、警官、調查員、金融專家和普通行政人員進行有針對性的專業(yè)培訓，使他們成為調查賄賂、欺詐和貪污腐敗案件的優(yōu)秀專家團。挪威國家經濟和環(huán)境犯罪調查訴訟署有11個調查小組，每個小組由一名警方檢察官、若干經過警方培訓的調查員、若干具有金融領域專業(yè)資質的調查員以及一名行政輔助人員組成。意大利財經警察調查金融腐敗時可以采取一些特殊技術和手段，如果需要更多的專業(yè)技能，檢察官可以聘請外部專家。為增強重大貪腐案件專業(yè)調查力量，1999年南非姆貝基總統(tǒng)宣布建立了“天蝎特別行動隊”，破獲了納塔爾省近4000名公務員挪用社會救濟資金案、司法部大規(guī)模公職人員政府采購合同欺詐案及公共住房部利用“福利房項目”獲取私利等重大案件。2008年“天蝎隊”解散后，又成立了“山鷹組”。阿根廷審計總署由“審計官委員會”領導，其中審計長1名、總審計官6名。這些人員須有大學經濟學或法學學歷，并通過金融管理和審計專業(yè)資格考試。

（五）普遍采用法治方式反腐敗

法治方式是廉潔國家和地區(qū)普遍采用的方式。這些國家和地區(qū)建立了以憲法為基礎的法律體系，政黨和其他社會組織反腐敗行動均在統(tǒng)一的法律體系下進行，反腐敗機構根據(jù)法律授權開展工作并接受監(jiān)督。如英國1889年頒布了《公共機構腐敗行為法》，1906年通過了《防止腐敗法》，二戰(zhàn)以后通過《人民代表法》《北愛選舉法》《許可證法》等含有防止腐敗內容的多部法令。2003年3月，英國政府在整理、綜合和修訂現(xiàn)存各種反腐敗法律條文的基礎上，公布了《反腐敗法》。美國自1883年以來，先后出臺了《政府行為道德法》《聯(lián)邦貪污對策法》《有組織勒索、貪污賄賂法》等多部法律。新加坡建立了完善的法律體系，憲法禁止公務員經商，制定了《公務員法》《公務員守則和紀律條例》《財產申報法》《公務懲戒性程序規(guī)則》等行政法，公布實施了《刑法》《防止貪污法》《沒收貪污所得利益法》等刑事法律，還有一套五卷本的《指導手冊》，對公職人員工作、生活、言論和行為作了詳細規(guī)定。德國反腐敗主要依靠法律保障，雖然有《反腐敗法》《反國際受賄行賄法》等專門法律，但用得最多、大家比較熟悉的法律是刑法?！兜聡谭ā返?6章規(guī)定了妨礙競爭罪。其中第229條規(guī)定了商業(yè)往來中的受賄和行賄，299a和299b分別規(guī)定了衛(wèi)生領域受賄和行賄犯罪，第30章規(guī)定了職務犯罪。如331條規(guī)定“不違反公職的受賄”，332條規(guī)定“違反公職的受賄”，333條規(guī)定“不違反公職的行賄”。這些都是與反腐敗直接相關的條款?！豆珓諉T法》以及行政部門反腐敗行政條例也是反腐敗的重要依據(jù)，勞動法、金融監(jiān)管法等相關法律在反腐敗中發(fā)揮著重要的作用。有的國家除法規(guī)之外，各個部門還規(guī)定大量的公職人員行為守則，這些規(guī)則與個人的收入、福利、獎懲、去留直接相關。執(zhí)法效果往往與規(guī)定的明確程度有關。很多國家的法律規(guī)定比較細，尤其對利益沖突的行為，規(guī)定十分具體。如新加坡《反貪污法》規(guī)定，對公職人員收受禮金或物品，無論數(shù)額大小，只要與所承擔的職權相聯(lián)系，均為受賄。美國規(guī)定，公職人員收受禮品合法限額為20美元，超過限額則屬于受賄行為。德國規(guī)定公務員不允許收任何現(xiàn)金，收受實物價值不能超過5歐元。

二、影響監(jiān)察體制改革的不利因素

（一）反腐敗機構缺乏獨立性和權威性

反腐敗機構行使的主要是監(jiān)督權。在立法權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三項權力中，立法權和監(jiān)督權最容易被弱化和架空，而執(zhí)行權往往都傾向于擴張。從各國各地區(qū)的比較可以看出，腐敗主要發(fā)生在人財物管理等執(zhí)行權行使過程之中。因而在制度設置上，有必要增強監(jiān)督權和立法權，加強對執(zhí)行權的制約和監(jiān)督。各國的反腐敗體制種類很多，但基本可分為兩類：一類是議會主導型的反腐敗模式。反腐敗機構由議會產生，對議會負責，向其匯報工作和接受其監(jiān)督。這方面的代表性國家有瑞典、芬蘭、挪威、英國、加拿大、新西蘭等。另一類是政府主導型的反腐敗模式。反腐敗機構由行政部門或行政首腦產生，受行政部門或行政首腦監(jiān)督，并對其負責。行政部門在反腐敗體制中占據(jù)主要地位，發(fā)揮主導性作用。相比較而言，前者比后者效果普遍要好。實行政府主導型反腐敗模式，執(zhí)行權往往得不到有效的監(jiān)督。如菲律賓就是一個典型。廉政專員署的廉政專員、副專員、特別檢察官都由總統(tǒng)任命，從由司法機構和律師會準備的至少21人的候選人名單和其后每個空缺的三名候選人名單中選擇?？偨y(tǒng)在必要時可按廉政專員的建議任命其他副專員③。2000年7月18日，菲律賓總統(tǒng)發(fā)布《創(chuàng)立國家反貪污委員會的第268號行政命令》，撤銷反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會，創(chuàng)立國家反貪污委員會，由一名全職人員擔任委員會主任職務，四名全職人員擔任委員，都由總統(tǒng)從推薦人員名單中任命。行政部門的反腐敗機構，或多或少地受到其設立者的影響，不能對其進行有效監(jiān)督，往往因為行政首長腐敗而喪失作用。例如菲律賓前總統(tǒng)約瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉達簽發(fā)《創(chuàng)立國家反貪污委員會的第268號行政命令》后的第二年，因收取賄賂和回扣被指控，引發(fā)菲律賓第二次人民力量革命，被迫下臺，2007年9月被判終身監(jiān)禁。2011年，前總統(tǒng)阿羅約因腐敗等一系列指控鋃鐺入獄。2015年，總統(tǒng)阿基諾三世和預算部長阿巴德因政府資金使用案被調查。

（二）政治社會穩(wěn)定系數(shù)不高

廉潔的社會必然以政治和社會穩(wěn)定為前提。政治社會穩(wěn)定，公民的私有財產權利及契約執(zhí)行才會得到永遠的尊重，貨幣才會保持相對穩(wěn)定的幣值，投資和貿易才會增加，發(fā)明和創(chuàng)造不斷推陳出新，社會財富不斷增多，國家和個人的收入增多保證行使公權力的人有體面的收入，不會輕易走上腐敗的道路。政治社會的穩(wěn)定，也表明一個國家的政治力量保持一種均衡的狀態(tài)，不會輕易發(fā)生權力結構的巨大變化。在這種相對穩(wěn)定的環(huán)境下，不會存在寡頭紛爭或無政府主義狀態(tài)。政府穩(wěn)定推行包括反腐敗體制在內的政治、經濟、社會改革，各種法律都會逐步產生預期的效果。相反，在政治動蕩不穩(wěn)的社會，就很難談及腐敗的治理，如長期陷入戰(zhàn)亂的國家就無暇顧及反腐敗體制的科學設計。還有一種國家腐敗難以治理，就是寡頭政治突出的國家，如目前的烏克蘭、菲律賓等國。這些國家強大的家族寡頭和利益集團主導著國家的政治，即使在民主體制框架下，國家權力依然得不到有效監(jiān)控。這些國家的政治腐敗突出，政治家族和其他利益集團通過角逐獲取政治權力，從而分割經濟利益、賣官鬻爵。強大的家族政治結構和利益集團，使得政府難以出臺有效的反腐敗舉措。反腐敗法律制度難以得到執(zhí)行，導致政府無力反腐敗。政治領導人若被特定利益集團操縱，即便自身盡力保持清廉，但其治下依然腐敗叢生，并且難以看到整體廉潔的希望。

（三）反腐敗機構過于頻繁撤并

反腐敗機構的調整變革不同于具體的反腐敗措施的調整，也不是一個機構內的職能調整和內設機構的變動，而是涉及多個機構人員的變動、法律制度修改等系列改革，是一個系統(tǒng)性的而非局部性的重塑。機構改革是國家權力的調整和重新配置，也是執(zhí)政理念和模式的更新和轉換。頻繁的機構改革既可能優(yōu)化權力結構，也會引發(fā)權力系統(tǒng)內部的矛盾，讓權力系統(tǒng)整體效率和執(zhí)行力遭遇難以控制的風險。縱觀全球，大家認為廉潔程度較高的國家，反腐敗機構都保持著相當?shù)姆€(wěn)定性。如德國、英國、北歐國家、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國；尚未走出腐敗高發(fā)多發(fā)期的國家往往是反腐敗機構頻繁改革和變動的國家。如菲律賓1994年設立的反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會，2000年就被撤銷；埃及1958年成立的行政監(jiān)察署行使國家反腐敗職能，1980年被撤銷，1982年穆巴拉克上臺執(zhí)政后重新組建。反腐敗機構“命短”說明反腐敗機構改革設計不科學，權力配置不合理，沒有達到反腐敗的目的。反腐敗機構改革設計一定要穩(wěn)重、科學，不要“大拆大建”搞顛覆性的變革。在政權穩(wěn)定時期，適合做“縫補式”的漸進改良，讓老樹枝不斷發(fā)出新芽，效果可能較好。只有到了萬不得已的時候，才有必要進行大幅修繕或者拆掉重來。

（四）反腐敗機制運作效果不佳

這有多個方面的原因。首先是工作機制的問題。如缺乏相應的機制保障，如俄羅斯吸取歷史時期的教訓，只接受實名舉報，不受理匿名舉報，導致很多腐敗線索流失。有的國家對腐敗打擊不力，懲罰太輕，威懾力不強。如根據(jù)德國聯(lián)邦刑警局（BKA）的統(tǒng)計，2015年德國腐敗案件8644件。德國刑法教授認為，腐敗估計造成2億歐元的經濟損失，對政府信譽和市場競爭造成的無形損失更是無法估量。德國之所以存在這么多的腐敗，主要原因是德國對腐敗打擊力度不夠。德國公共機構和私人機構對舉報人保護都很弱，沒有專門保護舉報人的法律。匿名舉報和實名舉報在德國是同樣的處理方式，對證人出庭保護重視不夠。舉報獎勵、及時處理并回復處理等激勵舉報的措施在德國都很缺乏，公民舉報腐敗的積極性不高，德國反腐敗機構主動出擊找線索的動力也不足。因此，德國腐敗線索主要來源于競爭失敗者的舉報和審計。德國沒有官員申報財產和財產公示的制度。對腐敗犯罪，德國判處的刑罰都較輕，被指控的腐敗案件只有5%左右被處以刑罰，絕大多數(shù)都沒有處理。還有一個重要的原因是法律執(zhí)行不力。菲律賓2000年7月18日發(fā)布的《創(chuàng)立國家反貪污委員會的第268號行政命令》一開始就說“反貪污一直是國家公開聲明的政策之一，而且該條原則體現(xiàn)在《憲法》的字里行間”。但憲法的規(guī)定基本落空，因為腐敗越來越嚴重。菲律賓出臺《創(chuàng)立國家反貪污委員會的第268號行政命令》，指出“腐敗現(xiàn)象已經擴大了范圍，形成了一個集行政、立法和司法的各級政府的各個部門各方面為一體的網絡……我們有許多反受賄和反腐敗的法律，而且有法律或者憲法規(guī)定的許多機構來加強這些法律的實施，但是腐敗依然盛行”。配套改革的未及時跟進也是阻礙反腐敗機制運行效果的因素。如很多國家和地區(qū)都有財產申報制度，但申報流于形式，缺乏審核復查機制。有的國家和地區(qū)將公務員的財產申報向社會公開，為政敵之間相互攻擊提供依據(jù)，引起社會的不穩(wěn)定，如烏克蘭。有的國家和地區(qū)公職人員收入太低，養(yǎng)家糊口都存在困難，難以抵制腐敗的誘惑。

三、完善我國國家監(jiān)察體制的對策

綜合分析借鑒國（境）外的監(jiān)察體制改革利弊得失，結合我國正在推行的將檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防部門機構、職能、人員整體劃轉到紀檢監(jiān)察機關的國家體制改革，可以考慮從以下方面創(chuàng)新我國反腐敗體制機制：

（一）強化監(jiān)察委員會調查腐敗案件的獨立性和權威性

反腐敗機構的獨立性和權威性是持續(xù)有效實現(xiàn)社會廉潔的重要基礎。黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察機關通過正風反腐、打“虎”拍“蠅”、轉變作風等系列措施提升了威望；調查腐敗案件時的打招呼、托關系現(xiàn)象也大幅減少，業(yè)務獨立性明顯增強。要實現(xiàn)廉潔政治目標，防止腐敗和不正之風反彈，必須在改革制度設計中使未來的監(jiān)察委員會與紀委的業(yè)務獨立性和權威性進一步增強。繼續(xù)將反腐敗納入國家戰(zhàn)略，推進反腐敗體制機制頂層設計。通過改革消除制度性障礙，理順國家監(jiān)察委、紀委與黨委及其他部門之間的關系，強化上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會在查辦案件、主要領導人任命上的主導權。加強反腐敗機構干部隊伍專業(yè)化建設，選調經驗豐富、能力素質強的財務、會計、法律、IT、通信等專業(yè)人員充實辦案力量，舉辦增強辦案人員業(yè)務能力的培訓。加強內部管理和控制，在信訪室、信訪舉報中心等部門基礎上組建專門的問題線索搜集分析的情報部門，專門負責線索來源，與調查部門人員徹底隔離，分屬不同領導管理。加強信息輿情跟蹤、搜集分析和研判，利用好個人有關事項報告、誠信體系等數(shù)據(jù)庫平臺，把監(jiān)督工作做細做深，不留空隙，讓法律授予監(jiān)察委員會的每項職權都得到落實。持續(xù)性強化對腐敗的查處力度，以彰顯法律面前人人平等、法紀面前概莫能外的理念，迅速樹立監(jiān)察委員會的權威。

（二）科學設計國家監(jiān)察體制并保持穩(wěn)定性

國家機構的穩(wěn)定性，證明權力結構配置的科學性。國家監(jiān)察體制改革是一項關乎國家命運的重大政治改革，意義非同一般。要組織多方力量抓緊進行研究，動員專家學者獻計獻策，廣泛匯集各方的意見和建議。研究論證與討論的過程也是監(jiān)督思想和觀念的宣傳過程，讓各方參與改革決策和法律制定，有利于國家監(jiān)察體制改革的推行。要科學配置監(jiān)察委員會的職權。鑒于檢察院和紀檢監(jiān)察機關已有預防腐敗機構和人員，并開展了大量預防腐敗工作，也考慮到預防腐敗工作的重要性，可以考慮增加預防腐敗的職責，從而使監(jiān)察委員會具有監(jiān)督、調查、處置、預防四項職責。借鑒發(fā)達國家反腐敗成功經驗，將私營機構納入國家監(jiān)察委員會監(jiān)管范圍，將公安機關打擊私營機構腐敗的機構和人員并入監(jiān)察委員會，由其統(tǒng)一行使私營機構腐敗調查的職責。

（三）加強監(jiān)督體系內部“改造”提升工作效率

整合力量資源、提升反腐敗實效，是國家監(jiān)察體制改革的重要目標。任何國家權力資源都是有限的，都受到財政預算、人員編制及其他條件的硬約束。在推進國家權力機構合并、整合和強化監(jiān)督執(zhí)紀機構力量之外，同時要加大內部機構的整合力度，實現(xiàn)挖潛增效，以保障監(jiān)察體制改革目標不落空。首先，可精簡不必要的機構。監(jiān)察委員會設立之后，與紀委合署辦公，檢察院反貪局、反瀆局、職務預防犯罪機構以及監(jiān)察部（廳、局）、預防腐敗局就有必要撤銷，監(jiān)察委員會與紀委的領導干部職數(shù)等需要重新確定。新機構和新人員磨合過程中難免出現(xiàn)不協(xié)調的問題，必須及時調整不合理的內部職能和分工，加強內部管理，提高工作效率。在人員編制不可能增加的情況下，合理優(yōu)化配置好已有的監(jiān)督執(zhí)紀力量，可以重點發(fā)揮好兩支隊伍的力量和作用：一是協(xié)調處理好派出機構本級與派駐機構的力量配置問題，實行人員統(tǒng)一管理，合理統(tǒng)籌安排使用；二是整合末梢執(zhí)紀監(jiān)督機構的力量，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、縣級機關紀委、企事業(yè)單位紀委（紀檢組），采用聯(lián)合執(zhí)紀、交叉檢查、巡視巡查等方法實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，而不必完全采用“機構設門”“人員駐門”等監(jiān)督力量過于分散的方式。按照監(jiān)督對象和監(jiān)督難易程度合理配置監(jiān)督力量。公職人員數(shù)量多的地區(qū)，監(jiān)督力量大，每年根據(jù)具體情況調整監(jiān)督執(zhí)紀人員。加強監(jiān)督執(zhí)紀干部交流、輪崗和業(yè)務培訓，提高其監(jiān)督執(zhí)紀水平，統(tǒng)一執(zhí)紀標準。推行國家監(jiān)察人員職業(yè)化，非領導職務實行專業(yè)技術職務管理，提高專業(yè)化能力。

（四）加強權力之間的相互制約與平衡

國家監(jiān)察委員會成立之后要與紀委合署辦公，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督相互融合，紀檢監(jiān)察人員增多，手段措施更多，權力更大，找準自我監(jiān)督的平衡點就更為重要。要發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關的作用，保證其獨立履行職責，通過單獨預算安排財政經費，保障其獨立地位。同時要對監(jiān)督權進行合理制約和限制，如建立人民監(jiān)督公共權力的實現(xiàn)機制。各級監(jiān)察委員會每年要向各級人大報告工作，接受監(jiān)督；人大應對其報告進行表決。在人大設立專門的反腐敗委員會，將紀檢監(jiān)察機關內部的干部監(jiān)督管理室劃轉到人大的反腐敗委員會，并賦予該委員會確定監(jiān)察委員會財政預算、研究起草監(jiān)察相關法律制度等職責，避免自己監(jiān)督，防止“燈下黑”。建立新聞發(fā)言人制度，與媒體保持密切溝通與合作關系，主動接受媒體監(jiān)督。加大國家監(jiān)察委員會查辦的違紀違法案件結果公開力度，將不涉及國家秘密的違紀違法案件處理決定書公開。要防止監(jiān)督權不當使用帶來的改革創(chuàng)新動力不足的問題。改革創(chuàng)新動力不足的危險可能不亞于腐敗的危險。要貫徹落實《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，抓緊建立容錯糾錯機制。

（五）合理劃分和調整各級監(jiān)察委員會之間的權限

上級監(jiān)委會與下級監(jiān)委會的關系問題是監(jiān)察體制改革必須解決的重大問題?？紤]監(jiān)察委員會是由各級人民代表大會選舉產生的機構，考慮其行使監(jiān)督權的特殊性，上下級監(jiān)察委員會為領導與被領導的關系比較合適。因此，下級監(jiān)察委員會領導班子成員提名考察得事先報上級監(jiān)察委員會批準。但考慮中國幅員遼闊，地區(qū)差異較大，為發(fā)揮地方管理的積極性和主動性，要適當向地方監(jiān)察委員會放權。各級地方監(jiān)察委員會可根據(jù)反腐敗形勢和監(jiān)督實際需要，確定內設機構和編制人員，按照公務員法、勞動法等進行自主管理，加強隊伍建設；上級監(jiān)察委員會不宜對下級監(jiān)察委員會內部行政事務過多干預。上級監(jiān)察委員會每年對下級監(jiān)察委員會工作績效進行測評，推動各地監(jiān)察工作取得實效。

（六）加快推進外圍配套改革，提高綜合治理能力

國家監(jiān)察體制的建立和完善不能孤立地單兵突進，因為腐敗產生的原因是多因素綜合作用的結果。治理腐敗應從系統(tǒng)論出發(fā)，既要注重反腐敗機構自身的改革，同時要推進相關的外圍改革。國家監(jiān)察體制改革作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的一個部分，必然應與其他改革相互呼應。沒有相關配套制度的協(xié)同作用，國家監(jiān)察體制發(fā)揮的作用就會有限或難以發(fā)揮作用。改革開放以來，我國經濟長期高速發(fā)展，但也產生了很多社會問題，給反腐敗增加了很多困難，如貧富差距過大導致干部心理失衡，優(yōu)質的公共產品供給不足和分配不均給吃、拿、卡、要帶來大量機會等。干部制度雖然進行了改革，如取消就業(yè)分配制度，引入雙向選擇、競爭上崗等，國企和事業(yè)單位人員也簽署聘用合同，但“鐵飯碗”并沒有打破，“能進不能出、能上不能下、能高不能低”現(xiàn)象依然存在，很多單位存在“三分之一”干部④，給動真格監(jiān)督執(zhí)紀帶來顧慮和壓力?！吨腥A人民共和國勞動法》在公共機構并不完全適用，公務員、事業(yè)單位人員社會保障不同于企業(yè)，為真正推行聘任制、嚴管干部隊伍增加了很多障礙。從西方發(fā)達國家反腐敗經驗來看，大部分國家的反腐敗機構較少，人員不多。如德國反腐敗主要靠檢察院，黑森州負責反腐敗的檢察官僅10名，該州公職人員10萬人左右，但普通公民能夠直接接觸到的腐敗并不多，主要原因是社會綜合治理比較好，沒有必要去行賄求人。另外，就是社會管理體制比較完善，發(fā)現(xiàn)和調查腐敗的成本很低。如通過社會誠信體系，就很容易掌握一個官員的資產、收入、信用信息、消費記錄等，腐敗風險很大。因此，要全面深化改革，如改革財政預算管理體制、人事管理制度、社會保障體系、社會誠信體系等，降低官員腐敗機會和愿望，提高腐敗成本和風險，等等。應當抓緊修改《中華人民共和國憲法》和《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《公務員法》等法律制度，為改革提供更全面的法律支撐和保障。

注釋：

①孔祥仁：《國際反腐敗隨筆》，中國方正出版社2007版，第87頁。

②周琪、袁征：《美國的政治腐敗與反腐敗——對美國反腐敗體制的研究》，中國社會科學文獻出版社2009年版，第217頁。

③中央紀委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司：《國外反腐敗廉政法律法規(guī)選編》，中國方正出版社2002年版，第211頁。

④“三分之一”干部指一些單位存在的三分之一的干部職工是真正干事的、三分之一是混日子的、三分之一是搗蛋的。也有的說是三分之一的干部職工是真正干事的，有三分之一是混日子的，有三分之一是閑著的。

2017-02-24

中國社會科學院登峰戰(zhàn)略計劃“特殊學科”廉政學項目階段性成果

蔣來用，男，中國社會科學院中國廉政研究中心副秘書長、社會學所廉政研究室主任，中國社會科學院廉政學學科帶頭人。