王玉芳

摘要：2014年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，它的實(shí)施明確了建設(shè)和完善內(nèi)部控制將是事業(yè)單位當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作，它把行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制劃分為單位層面的內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要包括：預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；業(yè)務(wù)層面；內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2017）01-0133-02

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指事業(yè)單位為完成政府之托，履行政府職能，完成事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而制定的內(nèi)部控制的制度、措施、執(zhí)行程序等，內(nèi)部控制要對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算、采購(gòu)、資產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制，要實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控、保障國(guó)有資產(chǎn)安全完整、保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠、提高財(cái)政資金使用效率、提高政府公共服務(wù)水平。

事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，在單位層面的基礎(chǔ)上，完成事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。

事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的過程：梳理事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容、明確主要環(huán)節(jié)；查找并通過系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；選擇風(fēng)險(xiǎn)策略；按照國(guó)家的規(guī)章制度，結(jié)合單位的實(shí)際情況，建立健全單位內(nèi)部控制的管理制度；督促工作人員認(rèn)真執(zhí)行并定期檢查、考核，強(qiáng)化責(zé)任，提高事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

二、事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題

現(xiàn)階段，事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題主要體現(xiàn)在：預(yù)算控制有缺陷、收支控制力度不大、政府采購(gòu)控制效果不明顯、資產(chǎn)控制不到位、建設(shè)項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)較大、合同控制不全面。

（一）預(yù)算控制有缺陷

1.預(yù)算編制不夠科學(xué)、規(guī)范、全面

事業(yè)單位在預(yù)算編制的過程中，存在由于只顧眼前利益，沒有充分考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而造成預(yù)算編制不全面的問題；由于項(xiàng)目論證不充分而造成預(yù)算編制不科學(xué)的問題；由于與各部門溝通不到位、宣傳不到位而造成預(yù)算編制不規(guī)范的問題等。最典型的例子就是預(yù)算編制沒有對(duì)照經(jīng)濟(jì)分類會(huì)計(jì)科目進(jìn)行編制，這導(dǎo)致預(yù)算編制與事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面支出的銜接不夠全面和準(zhǔn)確，很容易在日常執(zhí)行中發(fā)生資金不足需要追加問題，而且財(cái)政對(duì)事業(yè)單位業(yè)務(wù)支出的監(jiān)督管理也難以做到精細(xì)化、全面化，這導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率難以提升。

2.預(yù)算執(zhí)行不合規(guī)、審批不嚴(yán)格

目前，由于預(yù)算編制不夠細(xì)致，造成財(cái)政批復(fù)不精細(xì)，指標(biāo)分解不到位，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中，審批不嚴(yán)格，執(zhí)行不徹底，存在串項(xiàng)和挪用的問題。直接影響了預(yù)算的執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行中事業(yè)單位往往缺乏結(jié)合具體業(yè)務(wù)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效分析，而且在追加資金上，也沒有結(jié)合自身業(yè)務(wù)詳細(xì)說明原因，財(cái)政系統(tǒng)對(duì)事業(yè)單位財(cái)政資金支出的監(jiān)管自然也缺乏績(jī)效分析資料，由于對(duì)業(yè)務(wù)層面支出不夠了解，所以導(dǎo)致審批不夠規(guī)范和嚴(yán)格。

3.預(yù)算管理考評(píng)機(jī)制欠缺，預(yù)算績(jī)效管理需加強(qiáng)

目前，事業(yè)單位中預(yù)算管理的考評(píng)機(jī)制缺失，決算審核不嚴(yán)，預(yù)算績(jī)效管理理念、制度、隊(duì)伍建設(shè)都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）收支控制力度不大

有的事業(yè)單位對(duì)三公經(jīng)費(fèi)支出審批不嚴(yán)格，存在虛假支出或超支的現(xiàn)象；有的事業(yè)單位沒有實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算或少量實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算；有的事業(yè)單位對(duì)專項(xiàng)資金支出管理力度不夠，存在挪用現(xiàn)象等。

（三）政府采購(gòu)控制效果不明顯

有的事業(yè)單位沒有制定政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度；有的事業(yè)單位沒配備專門的政府采購(gòu)聯(lián)系人員和驗(yàn)收人員；有的事業(yè)單位政府采購(gòu)不及時(shí)，耽誤了使用，影響了工作等。

（四）資產(chǎn)控制不到位

有的事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和配備專門的資產(chǎn)管理人員；有的事業(yè)單位資產(chǎn)清理不及時(shí)，存在賬實(shí)不符的現(xiàn)象；有的事業(yè)單位資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)不健全等。

（五）建設(shè)項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)較大

事業(yè)單位的建設(shè)項(xiàng)目一般規(guī)模大、耗時(shí)長(zhǎng)、資金總額大，控制風(fēng)險(xiǎn)大。在事業(yè)單位中，有的沒有建立相關(guān)的審核機(jī)制；有的沒有實(shí)行?？顚Ｓ?；有的沒有建立責(zé)任追究制度；有的沒有對(duì)已投入使用但沒辦理竣工手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為資產(chǎn)。

（六）合同控制需強(qiáng)化

事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)涉及買賣、借款、租賃、建設(shè)工程等多種合同，但是，在有的事業(yè)單位中沒有建立合同內(nèi)部管理制度；有的合同專用章沒有專人保管；有的沒有執(zhí)行合同履行監(jiān)督審查制度等。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)控制，提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平

事業(yè)單位要建立健全預(yù)算管理制度，合理設(shè)置預(yù)算管理崗位，明晰崗位職責(zé)、權(quán)限，嚴(yán)格遵守不相容崗位分離制度，抓住預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做好預(yù)算業(yè)務(wù)控制工作。

1.預(yù)算編制

事業(yè)單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確掌握預(yù)算編制的有關(guān)政策，明確預(yù)算編制的要點(diǎn)，科學(xué)、合理、全面地編制部門預(yù)算。

2.預(yù)算執(zhí)行

事業(yè)單位對(duì)已批復(fù)的預(yù)算，要進(jìn)行指標(biāo)分解，要提高認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算申請(qǐng)、資金撥付、預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告的程序，堅(jiān)持有預(yù)算支出、無(wú)預(yù)算不支出的原則。

3.決算與績(jī)效管理

事業(yè)單位要做好年度決算，真實(shí)準(zhǔn)確地反映預(yù)算執(zhí)行情況，并對(duì)財(cái)政資金使用效果進(jìn)行績(jī)效管理，提高財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)控制，規(guī)范事業(yè)單位支出

1.建立健全收入、支出內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確各崗位職責(zé)、權(quán)限，確保不相容崗位分離。

2.按規(guī)定開具票據(jù)，做到收繳分離，及時(shí)足額上繳財(cái)政各種收入。

3.健全票據(jù)管理制度，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓、代開、買賣財(cái)政票據(jù)。

4.明確經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開支范圍、報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷流程，加強(qiáng)對(duì)原始票據(jù)的審核，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)支出，尤其是“三公經(jīng)費(fèi)”和專項(xiàng)資金支出的控制。

（三）強(qiáng)化政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制，降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

1.建立采購(gòu)業(yè)務(wù)管理制度，明確相關(guān)部門的崗位職責(zé)權(quán)限，保證不相容職務(wù)的分離。

2.建立和堅(jiān)持授權(quán)管理，明確審批人的授權(quán)范圍，不得越權(quán)審批，重大采購(gòu)事項(xiàng)要由領(lǐng)導(dǎo)班子集體審批。

3.合理編制需求計(jì)劃、采購(gòu)計(jì)劃，采購(gòu)計(jì)劃要納入采購(gòu)預(yù)算管理，不得隨意變更。

4.建立采購(gòu)申請(qǐng)制度，采購(gòu)由具有審批權(quán)限的人審批并承擔(dān)責(zé)任。

5.按照法定的方式和程序進(jìn)行采購(gòu)，由專人按照采購(gòu)合同負(fù)責(zé)對(duì)貨物、發(fā)票等驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收手續(xù)。

（四）完善事業(yè)單位資產(chǎn)控制，保障國(guó)有資產(chǎn)安全完整

事業(yè)單位的資產(chǎn)包括：流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)，其他資產(chǎn)和對(duì)外投資，加強(qiáng)資產(chǎn)控制的目的是要保障資產(chǎn)的安全完整及有效使用。

1.建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，明確資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制，保證資產(chǎn)安全完整，明確實(shí)物資產(chǎn)歸口部門及責(zé)任人。

2.對(duì)貨幣資金的內(nèi)部控制要堅(jiān)持不相容崗位分離制度、授權(quán)審批管理和貨幣資金定期不定期盤點(diǎn)核查制度，保證貨幣資金的安全。

3.資產(chǎn)管理部門要聯(lián)合財(cái)務(wù)部門對(duì)實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行定期盤點(diǎn)，對(duì)已損壞、盤虧的資產(chǎn)要及時(shí)處理，保證賬賬相符、賬實(shí)相符。

4.加強(qiáng)對(duì)外投資管理，建立健全對(duì)外投資立項(xiàng)、審批、決策程序，報(bào)請(qǐng)主管部門、財(cái)政部門審批后才可執(zhí)行，同時(shí)要堅(jiān)持追蹤管理和責(zé)任追究制度，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全。

（五）加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目控制，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)管理

事業(yè)單位的建設(shè)項(xiàng)目主要有房屋建造、大型修繕、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，大都工期長(zhǎng)、資金額度大，因此事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制。

首先，事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人和建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人都要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

其次，事業(yè)單位要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督控制，在各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，落實(shí)責(zé)任追究制度。

立項(xiàng)環(huán)節(jié)要對(duì)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告進(jìn)行論證評(píng)審，要經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定，避免項(xiàng)目變更等風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)計(jì)和概預(yù)算環(huán)節(jié)要選擇有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位并簽訂合同，由單位相關(guān)工作人員或委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)概預(yù)算、設(shè)計(jì)方案等進(jìn)行審核，并出具審核意見。

招投標(biāo)環(huán)節(jié)要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家建設(shè)工程招投標(biāo)制度，完善單位的招投標(biāo)管理制度，遵守保密制度，確保建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的公平、公開、公正。

建設(shè)施工環(huán)節(jié)要重視工程質(zhì)量監(jiān)控、工程材料管理、工程款的撥付等。

支付環(huán)節(jié)要保證建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?，不可截留挪用。

（六）加強(qiáng)合同控制，維護(hù)單位權(quán)益

合同業(yè)務(wù)是事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，是業(yè)務(wù)層面的控制內(nèi)容之一。事業(yè)單位為了維護(hù)本單位的合法權(quán)益，一定要加強(qiáng)合同業(yè)務(wù)控制管理。

首先，建立合同內(nèi)部管理制度。事業(yè)單位要結(jié)合本單位的規(guī)模、特點(diǎn)制定切實(shí)可行的合同管理崗位責(zé)任制度、歸口管理制度、訂立審批制度、履行驗(yàn)收制度、保管登記制度等，并嚴(yán)格遵守執(zhí)行。

其次，建立合同管理機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位要建立合同管理機(jī)構(gòu)，配備專職人員，負(fù)責(zé)合同起草、談判、訂立、協(xié)調(diào)、訴訟等工作。

第三，加強(qiáng)合同的訂立控制。事業(yè)單位要做好合同訂立前的調(diào)查、組織談判、歸口審核、合同審批工作。

第四，加強(qiáng)合同的履行控制。合同履行是合同業(yè)務(wù)控制的重要環(huán)節(jié)，事業(yè)單位要對(duì)合同履行進(jìn)行有效監(jiān)控。

第五，加強(qiáng)合同的糾紛控制。一旦發(fā)生合同糾紛，事業(yè)單位要在法律規(guī)定的實(shí)效內(nèi)，利用協(xié)商、調(diào)節(jié)、訴訟等方式積極解決，維護(hù)單位的合法利益不受損失。

第六，加強(qiáng)合同的后續(xù)控制。合同管理部門要建立合同臺(tái)帳、編制合同履行情況報(bào)告、建立合同檔案等，便于后續(xù)檢查和使用，保證合同的有效控制。

總而言之，加強(qiáng)事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是一項(xiàng)全新的、長(zhǎng)期而艱巨的工作，需要事業(yè)單位能夠高度重視、改變觀念、建立健全相關(guān)的規(guī)章制度、認(rèn)真履行職責(zé)，最終達(dá)到預(yù)防腐敗、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高辦事效率、改變工作作風(fēng)、建設(shè)陽(yáng)光政府的目的。

[責(zé)任編輯：龐林]