湯黎虹

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

社會權(quán)利本位與精準(zhǔn)扶貧制度創(chuàng)新

湯黎虹

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧相比較傳統(tǒng)扶貧是一重大進(jìn)步，然而，新的體制問題也隨之而來，并帶來有效性和公平性的欠缺問題，其主要緣于其在行政法律制度框架下運(yùn)行，忽視社會法律制度的作用。精準(zhǔn)扶貧脫貧法律制度的內(nèi)容，包含以脫貧權(quán)利的“量”為優(yōu)先，扶貧給付義務(wù)據(jù)此履行的關(guān)系，該制度屬于社會權(quán)利本位的架構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是一個由脫貧權(quán)利生成制度、政府購買服務(wù)制度、精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)制度、脫貧權(quán)利評價制度、扶貧給付信托制度、權(quán)利精準(zhǔn)保證制度等構(gòu)成的全新的制度體系。

脫貧權(quán)利本位；精準(zhǔn)扶貧；法律制度

一、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐：體制與制度的問題

《中共中央關(guān)于制定十三個五年規(guī)劃建議》提出“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效”的一系列具體要求。筆者將這些要求歸納為三個方面：第一，地緣扶持方面，包括對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的實(shí)施扶貧搬遷，對生態(tài)特別重要和脆弱的實(shí)行生態(tài)保護(hù)扶貧；擴(kuò)大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面，因地制宜解決通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等問題；對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度。第二，在低保救助方面，對有勞動能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)；對喪失勞動能力的實(shí)施兜底性保障政策，將低保政策和扶貧政策銜接起來，對貧困人口應(yīng)保盡保；對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。第三，在公共服務(wù)方面，提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)水平，推進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化；建立健全農(nóng)村留守兒童、婦女和老人關(guān)愛服務(wù)體系。如上這些方面，已經(jīng)付諸了新一輪精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐。

這一實(shí)踐的要義在于針對致貧的不同原因施以不同的扶貧辦法，改變了傳統(tǒng)的針對貧困人、貧困村、貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、貧困縣的不問原因的扶貧辦法?？梢哉f，這標(biāo)志著中國扶貧開始向“精準(zhǔn)”道路邁了一大步，亦或進(jìn)入了精準(zhǔn)扶貧的新的時空。從近期實(shí)踐看，針對致貧的不同原因施以不同的扶貧辦法，確實(shí)產(chǎn)生了一定的“精準(zhǔn)”效果，這是歷史性的進(jìn)步①近期，國家和地方各大媒體已開始報道諸多精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的成就和經(jīng)驗(yàn)，也刊載一些地方的扶貧工作總結(jié)。。

當(dāng)然，由于致貧原因的不同，特別是同地（同村）的不同貧困主體，甚至一個貧困主體本身，存在不同的致貧原因，扶貧工作人員又來自不同的機(jī)關(guān)和單位，這不可避免地會涉及體制問題。例如，第一，“地緣扶持”是針對因當(dāng)?shù)刭Y源、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等原因?qū)е仑毨?，給予幫扶和支持使其脫貧的概括，但由于在實(shí)踐操作中，要根據(jù)不同原因?qū)е虏煌黧w、不同程度的貧困的情況，給予不同的幫扶和支持措施使其脫貧，因而其背后就會涉及不同的體制，諸如扶貧搬遷體制、生態(tài)保護(hù)體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制，資源開發(fā)體制等。

第二，“低保救助”是針對因就業(yè)障礙、勞動能力喪失、患病等原因?qū)е仑毨?，給予幫扶和支持使其脫貧的概括。但由于在實(shí)踐操作中，要根據(jù)不同原因?qū)е虏煌黧w、不同程度的貧困，給予不同幫扶和支持措施使其脫貧，因而其背后就會涉及不同的體制，諸如發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)的體制、最低生活保障的體制、醫(yī)療救助的體制等。

第三，“公共服務(wù)”是針對因教育質(zhì)量和醫(yī)療水平偏低，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度較低，對婦女兒童和老年人關(guān)愛服務(wù)不夠等原因?qū)е碌呢毨?，給予幫扶和支持措施使其脫貧的概括。但由于在實(shí)踐操作中，要根據(jù)不同原因?qū)е虏煌黧w、不同程度的貧困，給予不同幫扶和支持使其脫貧，因而其背后就會涉及不同的體制問題，諸如提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的體制，提高貧困地區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平的體制，提高貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度的體制，農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)的體制等。

這些體制的運(yùn)行，有時會因?yàn)橹仑氃蜉^為單一而表現(xiàn)得不甚明顯，即體制運(yùn)行順暢，但是，面對復(fù)雜多重的致貧原因時，就會形成障礙性問題。其一，各體制中的主體之間缺乏協(xié)調(diào)性考量。例如，同是進(jìn)村進(jìn)行貧困評價的干部，來自不同的機(jī)構(gòu)，而且又是不同波次的進(jìn)村，由于同一個村的貧困是多種原因造成的，除了當(dāng)?shù)氐馁Y源、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等原因外，還會有就業(yè)障礙、勞動能力喪失、患病、教育、醫(yī)療等原因。因而，很難將各機(jī)構(gòu)的評價標(biāo)準(zhǔn)都集合在一起，他們向?qū)?yīng)的本機(jī)構(gòu)反映的情況和扶貧要求，也要經(jīng)過扶貧辦的匯總分析研究，有時甚至還要由扶貧辦領(lǐng)隊(duì)再一次下鄉(xiāng)核實(shí)情況后才能給予答復(fù)。

其二，各體制中的給付之間缺乏關(guān)聯(lián)性考量。例如，同是給付的主體，原本在不同的體制中，會設(shè)計(jì)不同的給付。但是，在同一個村莊同時遇到不同的扶貧事項(xiàng)，需要政府多個部門、多個相關(guān)社會組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時進(jìn)行給付時，就會出現(xiàn)混亂局面。

其三，各體制運(yùn)行的程序之間缺乏銜接性考量。例如，同是進(jìn)行給付決策，原本在不同的體制中，會設(shè)計(jì)不同的程序。然而，在同一個村莊同時遇到不同的給付問題時，就要對不同的給付決策的程序進(jìn)行整合，包括專門的給付決策程序與整合性的決策程序，特別是涉及工程的決策程序、涉及社保的決策程序、涉及關(guān)愛的決策程序，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理整合。但是由于致貧原因的復(fù)雜性，各個決策程序往往難以銜接。

上述體制問題會帶來兩個方面的負(fù)面效應(yīng)：一方面是扶貧的有效性欠缺。其中，主要是因?yàn)橹仑氃蝈e綜復(fù)雜而難以準(zhǔn)確對接扶貧，這些“難”點(diǎn)，其實(shí)是難在對致貧原因的精準(zhǔn)評估和對接的方式上。以往的方式主要是行政方式，表現(xiàn)為逐級上報貧困情況，逐級分配扶貧資源；現(xiàn)在是干部深入貧困家庭摸底上報，各級各部門決定扶貧資源分配。

這種行政方式的問題在于“人治”，其拘泥于官員主觀判斷和訴求，上報的貧困情況缺乏一致性的標(biāo)準(zhǔn)，扶貧的對接（配置扶貧資源）也靠以扶貧辦為協(xié)調(diào)主體的諸多部門的反復(fù)聯(lián)動及上級領(lǐng)導(dǎo)的研究決定，這樣運(yùn)行下來的扶貧的效果可見一斑。另一方面是扶貧的公平性欠缺。其中，主要是針對不同地區(qū)、不同致貧原因進(jìn)行的主觀性扶貧對接，會產(chǎn)生不同地區(qū)、不同貧困人口得到的扶貧資源的差別待遇，即便是在同一地區(qū)、同一村落，不同貧困人口得到的不同扶貧資源（如扶貧搬遷、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)、就業(yè)支持、低保的實(shí)行、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)）也會因此而有較大的差別，其背后則是不同地區(qū)、不同部門的可供配置的資源及權(quán)力的差別。

通過深入分析不難看出，上述體制問題歸結(jié)起來主要是兩個方面：一是體制的方向問題，這里存在單一國家管理定位是否符合當(dāng)今強(qiáng)調(diào)國家治理與社會治理并重的方向問題；二是體制的內(nèi)容問題，這里存在突出國家（主要是政府）資源配置權(quán)力定位是否符合當(dāng)今強(qiáng)調(diào)構(gòu)建服務(wù)型政府（主要是給付義務(wù)）與社會權(quán)利優(yōu)先并重的內(nèi)容問題。如果認(rèn)同后者，那么，就要進(jìn)行方向和內(nèi)容的改革，而從工具論的角度看，這一改革需要法律制度的建構(gòu)。通俗地說，應(yīng)當(dāng)通過新的法律制度構(gòu)建，改變過去單一的國家管理的體制和突出國家（主要是政府）資源配置權(quán)力的做法，突出國家治理與社會治理并重以及政府給付義務(wù)與社會權(quán)利優(yōu)先并重的內(nèi)容。

法制可分為國家意義的法制和社會意義的法制。中國以往和現(xiàn)今的扶貧法制，是國家意義上的法制，即主要在行政法制框架內(nèi)運(yùn)行，其突出表現(xiàn)為依靠行政系統(tǒng)并運(yùn)用行政管理手段來運(yùn)行。事實(shí)上，這種行政化體制，是由一系列的制度特別是行政法律制度確認(rèn)的，例如在扶貧精準(zhǔn)識別過程中，堅(jiān)持“縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺?fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理”的原則，強(qiáng)調(diào)的是“管理”而不是“治理”，側(cè)重國家意義的法制而忽視社會意義的法制（社會法律制度在扶貧法治運(yùn)行中較少表現(xiàn)），雖然也有開展到村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，包括群眾評議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗(yàn)、信息錄入等內(nèi)容，但是，仍然由干部來執(zhí)行或主導(dǎo)，而且以國家公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，展開群眾性的比選。

又如，在精準(zhǔn)管理過程中，無論是農(nóng)戶信息、陽光操作，還是扶貧事權(quán)，都實(shí)行全面的管理，這些從法律角度看就是管理職權(quán)優(yōu)先；同時，在精準(zhǔn)幫扶過程中，雖然做到政府給付到戶，但仍然是政府給付先定，從法律角度看就是給付義務(wù)優(yōu)先。這些忽視“治理”的“專業(yè)化”作用的做法①不同的政府部門的扶貧干部的扶貧專業(yè)化參差不齊，有些專業(yè)性較差，確實(shí)不如社會上的“專業(yè)化”組織機(jī)構(gòu)及其人員的“專業(yè)化”水平高。，必然會帶來扶貧體制問題以及有效性和公平性的欠缺問題。

二、脫貧權(quán)利本位：突出社會法制作用

精準(zhǔn)扶貧的法制思維和路徑，要義在于通過法律制度來構(gòu)建和確認(rèn)“共建共享”的體制。這樣的體制具有更大的優(yōu)越性，它可以有效解決“體制協(xié)調(diào)”的問題，可以有效發(fā)揮公眾和社會組織的功能，使致貧原因評價更具客觀性和精準(zhǔn)性，扶貧對接更具可靠性和長效性。根據(jù)黨和國家關(guān)于社會治理和社會法治的總要求，我國的相關(guān)制度特別是社會法律制度，需要朝著這個大方向建設(shè)。當(dāng)然，精準(zhǔn)扶貧法律制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)落到精準(zhǔn)扶貧的體制上，其不僅要在形式上與精準(zhǔn)扶貧的體制嚴(yán)密對接，包括主體、程序等，而且要在內(nèi)容（權(quán)利義務(wù)）上與精準(zhǔn)扶貧的體制具體對接，包括精準(zhǔn)扶貧的社會評價、公眾參與等權(quán)利義務(wù)與精準(zhǔn)扶貧的地緣扶持、低保救助、公共服務(wù)的體制具體對接，以此解決操作問題。

這樣的制度內(nèi)涵，實(shí)際上是以脫貧權(quán)利的“量”為優(yōu)先考量的制度系列之一，屬于社會權(quán)利本位的制度架構(gòu)。人類進(jìn)入20世紀(jì)，社會權(quán)呈現(xiàn)快速擴(kuò)張狀態(tài)。社會權(quán)已經(jīng)不僅僅局限于貧弱者需要社會扶助的權(quán)利，且已經(jīng)轉(zhuǎn)化為全部人群（不同人群之和）獲取基本生存能力的權(quán)利。現(xiàn)代的社會權(quán)作為一種需求權(quán)，形式上是對社會幫扶義務(wù)的需求，實(shí)質(zhì)是對提升基本生存能力的需求①所謂基本生存能力，是指人群為了達(dá)到基本生活水準(zhǔn)（衣食住行基本水準(zhǔn)）而具有的職業(yè)崗位競爭能力。，是一種“脫困”權(quán)②“脫困”權(quán)利的“困”不是指生活困難，而是指提升生存能力的權(quán)利缺少社會幫扶而無法實(shí)現(xiàn)的困難或者困境，也可以說是在提高生存能力的過程中遇到阻礙或者限制。。而提升基本生存能力，則以去除職業(yè)崗位的后顧之憂（諸如災(zāi)害、失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女等）和提升職業(yè)崗位素質(zhì)（諸如教育和健康促進(jìn)等）為基本“手段”。脫貧權(quán)利是貧困人群需要的一種獲取基本生存能力的權(quán)利，屬于社會權(quán)的范疇。

現(xiàn)代社會的社會權(quán)不僅具有“質(zhì)”的定位，還應(yīng)當(dāng)有“量”的考量，社會權(quán)利作為一種匯集的“脫困”權(quán)利，是解決特定群體特定困難或者困境的“質(zhì)”的權(quán)利，即靠意識自治的個體無力解困而要求匯集力量來解困的權(quán)利；同時，社會權(quán)利還是一種機(jī)會性需求權(quán)利，即提高生存能力需求的“量”的權(quán)利（包括在脫困過程中需要公平機(jī)會的權(quán)利）；而且它又是實(shí)現(xiàn)提高基本生存能力機(jī)會的權(quán)利，即獲取脫困機(jī)會的權(quán)利。這種獲取脫困機(jī)會的權(quán)利，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)受到約束，原因在于需求的無限性，即人們在提高基本生存能力的過程中，也是在這種需求的“量”的社會權(quán)利擴(kuò)張中，總會遇到效率和公平關(guān)系的限制，于是人們也就不斷為自己制造出更多的應(yīng)對措施。例如，規(guī)定各種基準(zhǔn)，以此克服需求的“量”的社會權(quán)利擴(kuò)張帶來的實(shí)質(zhì)上的不公平問題，從根本上協(xié)調(diào)人力資源的使用效率和社會資源給付效率與實(shí)質(zhì)公平之間的關(guān)系[1]。脫貧權(quán)利也要有基準(zhǔn)，即基本生存能力提高的“度”。由于不同的貧困人群的基本生存能力的不同，其提高的“度”也會不同。例如，因病致貧，由于病情和承擔(dān)治療費(fèi)用能力的不同，提高治療疾病的能力的“度”也不能相同。前述精準(zhǔn)扶貧的社會評價制度建設(shè)的目的就在于對不同的貧困人群的不同基本生存能力及提高的“度”進(jìn)行評價，使扶貧資源給付（分配）更加精準(zhǔn)。

傳統(tǒng)的在行政法治框架內(nèi)運(yùn)行的扶貧體制，除了堅(jiān)持扶貧資源分配的管理外，還特別重視扶貧資源給付（分配）的優(yōu)先性，也就是說，不論貧困人群的基本生存能力如何，都要主觀確定扶貧資源給付（分配）并付諸實(shí)施。近兩年來，精準(zhǔn)扶貧的工作雖然改變了傳統(tǒng)的只問貧不問原因的扶貧做法，但仍堅(jiān)持扶貧資源分配的管理，并特別重視扶貧資源國家給付（分配）的優(yōu)先性。從法律角度來看，我們稱其為扶貧資源給付（分配）義務(wù)優(yōu)先，也就是社會義務(wù)本位。其反映在法律制度中，因?yàn)閲医o付的形式主要是政府給付，所以仍舊是在行政法律制度框架內(nèi)的，突出的內(nèi)容是行政職權(quán)。

現(xiàn)代社會法確認(rèn)的義務(wù)——社會義務(wù)，是指幫扶主體履行解除被幫扶主體在提升基本生存能力時遇到的“保障性”的困難或者困境中的社會性責(zé)任。從“質(zhì)”上說，它是“匯集”了的各種組織“個體”的社會責(zé)任和國家的社會責(zé)任之和；從“量”上說，它是對應(yīng)性的供給義務(wù)，即履行解困義務(wù)主要以社會給付（包括社會資金、社會服務(wù)、社會政策）為載體，對應(yīng)社會需求權(quán)利而確立并履行的義務(wù)。其應(yīng)當(dāng)受到約束[1]。理由是：在資源供給有限而需求無限的情況下，社會給付總要受到有限的人力、物力、財(cái)力等資源的約束，使其必須限制在能夠給付的能力范圍內(nèi)；同時，鑒于地區(qū)差別和“能力”的不同，對各種機(jī)會公平的挑戰(zhàn)無時不在，社會政策的傾向以及對不同人群的具體給付義務(wù)也不可能相同，從而會進(jìn)一步約束社會義務(wù)[1]。

隨著社會的發(fā)展，特別是社會權(quán)利從內(nèi)容到形式的擴(kuò)張，政府扶貧給付義務(wù)本位越來越難以全面對應(yīng)脫貧權(quán)利的需求，因而，必然要從傳統(tǒng)的政府對扶貧給付的管理行為轉(zhuǎn)向?qū)Ρ粠头龅呢毨后w的扶貧給付義務(wù)。這樣，政府扶貧給付關(guān)系，不僅需要從行政法調(diào)整轉(zhuǎn)向社會法調(diào)整，而且還需要注入社會權(quán)利本位理念，使政府扶貧給付義務(wù)根據(jù)脫貧的權(quán)利來成立或者履行。這是現(xiàn)代社會對政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型的必然要求，也是從國家法治為主轉(zhuǎn)向國家法治與社會法治并重的轉(zhuǎn)型的要求。

精準(zhǔn)扶貧的法律制度與精準(zhǔn)扶貧的地緣扶持、低保救助、公共服務(wù)的體制（以下簡稱各方面體制）的具體對接，是一個涉及諸多關(guān)系的比較復(fù)雜的問題。例如，精準(zhǔn)扶貧的社會評價的主體制度及其權(quán)利義務(wù)配置與各方面體制對接就比較復(fù)雜，法律制度不僅要確認(rèn)評價主體資格，明確招標(biāo)投標(biāo)規(guī)程、評價主體的操作規(guī)程，還要明確政府與評價主體與被評價主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。落實(shí)到各方面的體制上，就要更加具體，諸如政府購買的脫貧權(quán)利評價的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)的確定，中標(biāo)后評價主體與被評價主體的對接和工作開展，政府與公眾對評價數(shù)據(jù)的評價，等等。這里，還要特別考量社會組織作為評價主體展開精準(zhǔn)扶貧評價的成本（精準(zhǔn)扶貧評價的重疊性）和有效性的節(jié)點(diǎn)。同時，精準(zhǔn)扶貧的公眾參與、實(shí)施脫貧的法律制度與各方面體制的具體對接，也是一個涉及諸多關(guān)系的比較復(fù)雜的問題。因此，最后的著力處必須是：與制度對接的、具體的、有操作性的體制，其法律上的價值在于有效性和公平性。

黨的十八大以來，黨和國家做出了由管理型社會向治理型社會轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)建立社會治理的體制機(jī)制，即進(jìn)入一種扁平化的社會運(yùn)行狀態(tài)，突出社會治理的主體多元化、方式多樣化、內(nèi)涵更豐富全面的特征。通過建立以脫貧權(quán)利為本位，由國家和社會履行扶貧給付義務(wù)的法律制度，確認(rèn)這樣的體制機(jī)制，對于有效調(diào)動社會力量的積極性，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，具有重大的意義；同時，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，以此作為展開社會治理的平臺或者切入點(diǎn)，對于推動中國社會轉(zhuǎn)型具有深遠(yuǎn)的意義。

三、精準(zhǔn)量化權(quán)利：扶貧社會法制構(gòu)建

有了“量”的權(quán)利，就需要有“精準(zhǔn)性”，即通過對“提高能力”的群體及個人的脫貧權(quán)利給予精準(zhǔn)的“量”的評價，使不同層次、不同類別的脫貧群體的“量”的權(quán)利得以具體、明確。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，要著重解決“不精準(zhǔn)”的問題。以往的扶貧對象、扶貧數(shù)量和扶貧方式，是由各級國家機(jī)關(guān)直至基層組織主觀確定的，至于該對象是否貧困，貧困程度有多大，是否適用某種扶貧方式，在動態(tài)下掌握得并不清楚，因此造成扶貧對象、扶貧數(shù)量和扶貧方式與實(shí)際不符的問題?，F(xiàn)今，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，雖然增加了對致貧原因進(jìn)行摸排和確認(rèn)的過程，但因?yàn)楦骷墖覚C(jī)關(guān)直至基層組織主觀確定扶貧的“量”，對致貧原因進(jìn)行摸排和確認(rèn)的主觀性較強(qiáng)，且缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)，以致“精準(zhǔn)性”往往大打折扣。因此，要解決“精準(zhǔn)性”問題，對致貧原因帶來的具體脫貧權(quán)利的“量”進(jìn)行社會評價，就成為關(guān)鍵或者說成為一把“金鑰匙”。

對致貧原因帶來的具體脫貧權(quán)利的“量”進(jìn)行社會評價，是對致貧原因進(jìn)行行政評價的一個重大突破或者重大創(chuàng)新，它改變了由各級政府直至村委會對致貧原因評價和提出扶貧對象、扶貧數(shù)量和扶貧方式，變成由政府委托社會組織按照公平、公正、公開的原則對具體脫貧權(quán)利的“量”進(jìn)行評價并經(jīng)過充分論證提出扶貧對象、扶貧數(shù)量和扶貧方式，然后由政府和社會根據(jù)評價出來的不同“數(shù)據(jù)”來給付。這樣的評價，包含了諸多主體精準(zhǔn)脫貧權(quán)利和精準(zhǔn)扶貧義務(wù)，需要建立新的法律制度來調(diào)整和保障。

從精準(zhǔn)脫貧權(quán)利和精準(zhǔn)扶貧義務(wù)的關(guān)系看，構(gòu)建對脫貧權(quán)利的“量”的評價的制度，是構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的法律制度的核心。其之所以構(gòu)成核心，不僅因?yàn)樗墙鉀Q“精準(zhǔn)性”問題的關(guān)鍵，而且還是其他相關(guān)制度建立的根據(jù)?？梢哉f，其他相關(guān)制度正是根據(jù)構(gòu)建對脫貧權(quán)利的“量”的評價制度的需要才建立的。根據(jù)構(gòu)建這一評價制度的需要，其他相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)包括：脫貧權(quán)利生成制度、政府購買服務(wù)制度、精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)制度、扶貧給付信托制度、權(quán)利精準(zhǔn)保證制度?？梢哉f，這些全新的法律制度，構(gòu)成了完整的、有效的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的制度體系，為扶貧工作提供了很大的支持。

關(guān)于脫貧權(quán)利生成制度，是脫貧權(quán)利的“量”的評價制度體系中的前置制度。其強(qiáng)調(diào)只有脫貧權(quán)利的生成，才能夠啟動并展開政府購買服務(wù)及其后續(xù)的一系列精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的活動。由于精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧涉及的社會關(guān)系有著自身的特點(diǎn)，即社會法上的社會關(guān)系具有的類群性、集群性和疊群性三大特點(diǎn)[2]，因此，脫貧權(quán)利生成也具有社會法上的社會權(quán)利生成的特有情形。一般來說，權(quán)利的生成，既源于人的需求，也取決于人的權(quán)利觀念，還受制于法律規(guī)范對人的自由和利益的認(rèn)可。社會權(quán)利的生成，則不完全與之同義，其有不取決于人的權(quán)力觀念的狀況，也有不受制于法律規(guī)范對人的自由和利益的認(rèn)可的狀況。

社會權(quán)利的生成，可以區(qū)分為不同情形。第一，自動生成。主要源于突發(fā)公共事件和安全事故、突發(fā)自然災(zāi)害。一旦公共事件和安全事故、自然災(zāi)害突發(fā)，即意味著權(quán)利主體提出脫困權(quán)利要求，無論權(quán)利主體是否提出，義務(wù)主體都必須立即履行解困義務(wù)。第二，評價生成。即經(jīng)過專門機(jī)構(gòu)或者組織對權(quán)利群體及其個人的量化權(quán)利給予評價，分出不同等次的權(quán)利。其突出表現(xiàn)為對“能力”的評價。第三，既定生成。即不需要權(quán)利群體主張權(quán)利，而按照已定的方式和內(nèi)容來生成權(quán)利。受義務(wù)教育、受身體保健、受社會捐贈、受社會補(bǔ)償?shù)葯?quán)利的生成，都屬于社會權(quán)利的指定生成。第四，請求生成。即經(jīng)過權(quán)利主體先行請求，義務(wù)主體再來履行義務(wù)從而實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。請求可以分為幾種情況：一是集合請求，例如，為獲得社會保險和安全預(yù)護(hù)的權(quán)利的請求；為獲得社會扶助的權(quán)利的請求。二是個別請求，例如，為獲得社會促進(jìn)的權(quán)利的請求；為獲得社會維權(quán)的權(quán)利的請求。于此同義的脫貧權(quán)利生成由社會法確認(rèn)，即構(gòu)成具有特色的脫貧權(quán)利生成制度。該制度在脫貧權(quán)利生成方面主要確認(rèn)：自動生成、評價生成、既定生成、請求生成。而且，還要明確各個脫貧權(quán)利生成情形之間的交叉和單獨(dú)運(yùn)行的關(guān)系。

關(guān)于政府購買服務(wù)制度，即在脫貧權(quán)利生成后，政府委托社會組織或者相關(guān)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行各項(xiàng)具體的脫貧標(biāo)準(zhǔn)的制定，根據(jù)委托社會組織脫貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的分門別類，建立脫貧權(quán)利量化評價的制度。繼黨的十七大提出加強(qiáng)社會建設(shè)的要求后，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制的要求，強(qiáng)調(diào)鼓勵和支持社會各方面參與，包括適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)；支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織；強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)的公眾參與。其中，特別突出強(qiáng)調(diào)：發(fā)揮社會組織作用的重要舉措是政府向社會力量購買服務(wù)。黨的十八屆三中全會的《決定》明確提出：推廣政府購買服務(wù)，加大政府購買公共服務(wù)力度。2013年9月26日國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定了購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金管理、績效管理等內(nèi)容[3]?？梢哉f，在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的領(lǐng)域內(nèi)，政府購買服務(wù)，主要是通過項(xiàng)目形式，委托具有專業(yè)水準(zhǔn)的社會組織或者機(jī)構(gòu)，制定各項(xiàng)具體的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，委托具有專業(yè)水準(zhǔn)的社會組織，根據(jù)脫貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的分門別類的脫貧權(quán)利量化評價。明確這樣的委托主體、委托權(quán)及相關(guān)義務(wù)，行使委托權(quán)和履行受托義務(wù)的程序的法律規(guī)定，構(gòu)成了政府購買服務(wù)制度。

關(guān)于精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)制度，是受托的具有專業(yè)水準(zhǔn)的社會組織或者機(jī)構(gòu)，根據(jù)脫貧權(quán)利主張，利用大數(shù)據(jù)提供的材料，并經(jīng)過實(shí)地調(diào)研，進(jìn)行綜合研判，提出集體的分門別類的精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的制度。從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐看，脫貧標(biāo)準(zhǔn)問題是精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的“瓶頸”問題。如前所述，不同地區(qū)、不同部門、不同扶貧人員，對脫貧標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識和把握是極不一致的，而且在扶貧中還往往因資源配置問題而被忽略。其實(shí)，說精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)極其細(xì)致的工作，首先細(xì)就細(xì)在標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)致，只要做好細(xì)致的或者說與扶貧能力相應(yīng)、充分反映脫貧權(quán)利需求的、基本公平的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，后面的脫貧權(quán)利評價等工作才能得以有效開展。明確這樣的制定標(biāo)準(zhǔn)主體、制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)及相關(guān)義務(wù)、行使制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)和履行制定標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的程序的法律規(guī)定，構(gòu)成了精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)制度。

關(guān)于脫貧權(quán)利評價制度，是受托的具有專業(yè)水準(zhǔn)的社會組織或者機(jī)構(gòu)，根據(jù)精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過實(shí)地排查和綜合調(diào)研，公開公正地對生成脫貧權(quán)利的每個人的脫貧權(quán)利進(jìn)行具體數(shù)量及等級的評價制度。受托的社會組織或者機(jī)構(gòu)，評價每個權(quán)利人的脫貧權(quán)利的具體數(shù)量及等級，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其涉及諸多主體的廣泛性、多層次性、多專業(yè)性，多交叉性，與給付的科學(xué)對接性，及在評價過程中的公開性和公正性，是任何單項(xiàng)評價所不能比擬的，因此必須構(gòu)建社會組織或者機(jī)構(gòu)評價脫貧權(quán)利的具體數(shù)量及等級的體制。為了保障這樣一些體制機(jī)制的有序運(yùn)行，有效地保障精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)，將其中諸多主體的權(quán)利（權(quán)限）和義務(wù)（職責(zé)）及運(yùn)行程序明確下來。

關(guān)于扶貧給付信托制度，主要由兩個方面組成：一是政府有關(guān)部門作為委托人的扶貧給付信托制度，二是社會組織作為委托人的扶貧給付信托制度。兩個方面的扶貧給付信托的受托人都是社會組織，其制度的要義在于：由委托人依照脫貧權(quán)利“量”的評價，為受益人（脫貧權(quán)利人）的利益，將扶貧給付的配置權(quán)利轉(zhuǎn)給受托人（社會組織），受托人按規(guī)定條件和范圍，占有、管理、使用信托的扶貧給付（社會組織的扶貧給付信托中受托人還可以處理其收益）。

關(guān)于權(quán)利精準(zhǔn)保證制度，可分為三個方面：一是對標(biāo)準(zhǔn)的論證制度，即由受托人（社會組織）將制定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)在一定范圍公開，聽取意見，并組織專家召開論證會、聽證會，對脫貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分論證，使其科學(xué)化和精準(zhǔn)化的制度。二是對評價的監(jiān)督制度，即評價對象對受托人（社會組織）脫貧權(quán)利“量”的評價的公正性進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而上升為委托人（政府相關(guān)部門）對受托人（社會組織）的處理（包括取消受托人評價資格等）的制度。三是對給付的督促制度，即保證委托人（政府有關(guān)部門）、受托人（社會組織）的扶貧給付與受益人（脫貧權(quán)利人）的脫貧權(quán)利的“量”的精準(zhǔn)對接的制度，具體包括扶貧給付的規(guī)劃制度、扶貧給付的監(jiān)督制度、脫貧權(quán)利的救濟(jì)制度，等等。

總之，上述系列制度，反映了中國社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)型基線，展現(xiàn)了社會法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志——社會權(quán)利本位的特征，符合黨的十八大以來關(guān)于社會建設(shè)、發(fā)揮社會組織作用的要求，是解決精準(zhǔn)扶貧體制障礙問題的有效路徑選擇，盡管是全新的制度，構(gòu)建過程會充滿挑戰(zhàn)，但其進(jìn)步性和科學(xué)性是可以肯定的。

[1] 湯黎虹. 社會法的本質(zhì)：“扶權(quán)論”的理論視角[J]. 江淮論壇，2015（5）：25-28.

[2] 湯黎虹. 社會法學(xué)[M]. 2版. 北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2014：37.

[3] 湯黎虹. 中國社會法的理性求變與制度創(chuàng)新[J]. 東方法學(xué)，2015（5）：61-64.

Social Rights Orientation and Innovation of Precise Poverty Alleviation System

TANG Lihong
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

The current precise poverty alleviation is a big progress compared with the traditional one. However, the new institutional problems occur and lead to the lack of validity and fairness, which is mainly due to its implementation under administrative legal system and the ignoring of the role of social legal system. The legal system belongs to the social rights-based orientation, whose contents of precise poverty alleviation include the relationship between giving priority to the right of poverty alleviation and the performance of poverty alleviation, and it is a entirely new system consisting of generation system of the right of poverty alleviation, government purchase service system, standard system of precise poverty alleviation, evaluation system of rights of poverty alleviation, trust system of poverty alleviation and right precision assurance system.

Rights-based Poverty Alleviation Orientation; Precise Poverty Alleviation; Legal System

D922

A

1674-3555(2017)03-0003-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.002 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2016-03-01

湯黎虹(1955- )，男，遼寧撫順市人，教授，博士，研究方向：社會法學(xué)