何 平

(武漢理工大學文法學院，湖北武漢 430070)

精準扶貧法治化的現(xiàn)實思考
——以湖北省為例

何 平

(武漢理工大學文法學院，湖北武漢 430070)

中國扶貧事業(yè)已經(jīng)走過了從純粹的政策主導到形式法治的歷程，而實質(zhì)法治進程也已經(jīng)開始。要滿足實質(zhì)法治的要求，就必須改變原有的扶貧理念與機制，實現(xiàn)政策工具和法律機制的轉(zhuǎn)變。本文結(jié)合湖北省目前的實際情況，從扶貧范圍、標準、程序和依據(jù)四個方面對扶貧工作進行法治化的探討。

精準扶貧；扶貧范圍；扶貧標準；扶貧程序；扶貧依據(jù)

中國扶貧事業(yè)的法治化，總體來說，經(jīng)歷了一個從政策到“政策-法律”綜合體的演進過程。早期扶貧工作的開展是以純粹的政策體系為依據(jù)的，從地方到中央，目前的扶貧事業(yè)逐步具備了法律的形式，但政策依然在扶貧事業(yè)中承擔著重要的角色。近年來，中央提出了具體的要求：“推進扶貧開發(fā)法治建設(shè)。各級黨委和政府要切實履行責任，善于運用法治思維和法治方式推進扶貧開發(fā)工作，在規(guī)劃編制、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平。強化貧困地區(qū)社會治安防控體系建設(shè)和基層執(zhí)法隊伍建設(shè)。健全貧困地區(qū)公共法律服務(wù)制度，切實保障貧困人口合法權(quán)益。完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例?！雹賲⒁姡骸度嗣袢請蟆酚?015年12月8日刊登的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。中共中央國務(wù)院規(guī)定：“加強法制化建設(shè)。加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！雹趨⒁姡骸度嗣袢請蟆酚?011年12月2日刊登的《中共中央國務(wù)院印發(fā)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉》。這都極大地推動了精準扶貧法治化的進程。但現(xiàn)實的精準扶貧法治化道路并不可能一蹴而就，需要解決現(xiàn)實中困擾其法治化的若干問題。本文以湖北省的現(xiàn)實情況為依據(jù)，從扶貧范圍、標準、程序和依據(jù)四個方面對法治化進行思考，以期能為我國精準扶貧法治化起到一定的參考作用。

一、精準扶貧主體資格認定法治化

（一）精準扶貧主體資格認定隨意化的問題

1．主體資格認定的模糊

精準扶貧貴在“精準”二字，其中精準識別又是精準扶貧的第一步。談及扶貧標準，目前我國以人均純收入低于2 300元作為劃分貧困人口的基準。國家層面的標準清晰了，而模糊的卻是貧困主體的識別問題，即不同貧困戶的致貧原因以及生活狀況不盡相同，如何將農(nóng)民純收入數(shù)據(jù)化為國家層面的具體標準，各地做法不一。而2016年8月出臺的《湖北省農(nóng)村扶貧條例》并未規(guī)定識別的明確方式與標準，僅在第1章第4條第2款規(guī)定，“貧困標準和農(nóng)村扶貧范圍由省人民政府確定和調(diào)整”。在后續(xù)的扶貧工作中，也并未出臺有關(guān)精準識別的相關(guān)依據(jù)。因沒有具體而清晰的識別標準，湖北各貧困地區(qū)在精準識別過程中，出現(xiàn)了“一看房、二看糧、三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”的模糊標準[1]。于是，“認貧唯親”的現(xiàn)象也頻繁發(fā)生，與村干部關(guān)系好的農(nóng)戶最容易獲得貧困指標，而人緣較差的“默默無聞”的真正的貧困戶往往遭到排擠。

2．執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公、監(jiān)督不盡造成的混亂

法律的生命力在于執(zhí)行?！逗笔》鲐殫l例》以及《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》都為扶貧開發(fā)工作的順利開展提供了法律依據(jù)，但法律層面的規(guī)定卻模糊不清，執(zhí)法的政策依賴性又強，加之現(xiàn)行精準扶貧采取多頭管理的體制，導致了各地區(qū)在具體的扶貧實踐中，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公以及監(jiān)督不盡的問題尤為突出。例如，湖北省崇陽縣某村委會的扶貧干部就被查出在扶貧主體資格的認定中存在“認貧唯親”、優(yōu)親厚友等執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公的問題。不僅如此，湖北省紀檢監(jiān)察機關(guān)在2016年12月份曝光了11起湖北省精準扶貧領(lǐng)域中的行政失職行為，諸如挪用扶貧資金、騙取貧困戶低保金等[2]。另外，關(guān)于扶貧監(jiān)督的法律規(guī)范，零散見于《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的各個章節(jié)，而并非如其他省份那樣，對扶貧開發(fā)條例中的監(jiān)督與考核進行專章規(guī)定。不完善的監(jiān)督體系將導致不規(guī)范的監(jiān)督行為，而不規(guī)范的監(jiān)督行為又為精準扶貧管理的混亂埋下伏筆。以上實踐中的執(zhí)法與監(jiān)督中存在的問題，給精準扶貧中的貧困主體識別工作以及后續(xù)的相關(guān)工作帶來巨大困擾，也將掣肘精準扶貧法治化的進程。

（二）精準扶貧主體資格法定化

主體資格認定的障礙反映出我國精準扶貧法制化乃至法治化的落后。因此，完善扶貧立法尤為重要。通過立法的方式將涉及貧困認定的因素予以固定，可以此保證貧困戶的公民權(quán)利不被侵害。從內(nèi)容上講，盡管涉及精準扶貧的中央文件規(guī)定，“貧困戶識別要以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況”，但在具體的實踐中還是難免出現(xiàn)以“收入”為單一標準，從而出現(xiàn)識別誤差的發(fā)生。因此，本文認為，一方面要增加扶貧主體資格認定的相關(guān)因素。在進行精準識別的過程中，僅靠收入來識別貧困顯然是遠遠不夠的，由于走訪調(diào)查的時間有限，得來的數(shù)據(jù)受虛報、謊報的影響極大。且以農(nóng)戶現(xiàn)有的禽畜、土地來衡量該戶是否貧困也不夠科學，這類財產(chǎn)往往很難變現(xiàn)，因其對于貧困戶來說又是其屈指可數(shù)的收入來源之一。因此，要做到精準識別，完善湖北省乃至全國的扶貧立法工作，從橫向來講，不能僅僅把收入作為判定貧困的唯一標準，就業(yè)渠道、居住條件、教育水平以及致貧原因等都需要做一個綜合考量。從縱向來看，可將相關(guān)考量因素進行內(nèi)部的等級劃分，以作為不同收入與支出狀況的參考標準。另一方面，引入多元化識別機制，如科學借鑒“參與式”橫向識別法的優(yōu)勢，在貧困村或貧困社區(qū)內(nèi)以評比與推選的方式確定貧困對象，從而保證識別數(shù)據(jù)的精準性[3]。但同時要注意保護貧困戶的尊嚴與隱私，防止真正的貧困戶出于保護自身隱私而不愿公開自我信息并拒絕參選而導致的另一種數(shù)據(jù)偏差[4]。從執(zhí)法角度出發(fā)，要解決上述問題應(yīng)當通過適當增加走訪調(diào)查的時間、投入更多的人力與物力來加強建檔立卡工作，從而獲得更加精確的貧困人口數(shù)量，健全貧困人口識別機制。同時利用扶貧大數(shù)據(jù)建立科學的貧困人口動態(tài)調(diào)整機制，嚴格執(zhí)行立法對貧困人口認定、貧困人口脫貧的標準以及相應(yīng)的程序性規(guī)定，實時對貧困人口進行“出列”以及返貧監(jiān)測，實現(xiàn)有進有出的動態(tài)管理。

二、精準扶貧給付標準法治化

（一）精準扶貧給付標準的問題

1．標準的非法治化

精準扶貧以精確識別為前提，以精確施策為重點。在有效識別的基礎(chǔ)上，精確施策意味著要因戶施策?！逗笔∞r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第4章對扶貧項目與資金管理作了相關(guān)規(guī)定，明確將扶貧資金與項目的審批權(quán)交由貧困縣。但并未對精準扶貧的具體給付標準予以說明，即如何因戶施策，以什么樣的標準衡量不同貧困。由于沒有法律依據(jù)，所以就容易造成扶貧給付實踐中的非法治化。表面上看，扶貧資金與項目的決定權(quán)在貧困縣政府甚至是更高層級的政府機構(gòu)，但在實際操作中，由于沒有明確的法律規(guī)定，扶貧資金的使用以及扶貧項目的選擇往往由駐村干部、村兩委以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦來決定。約束機制的缺失，不但不能科學地確認貧困戶的實際所需，也會滋長扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。另外，個別省份為體現(xiàn)民主扶貧，也為有效結(jié)合貧困戶的實際需求，在其扶貧條例中賦予了貧困戶以法定的自主申請資金與項目權(quán)，此舉有利于尊重和反映民意，但具體如何申報、申報何種項目以及資金，沒有一個評價和參考的標準，而且也沒有專業(yè)的人員進行指導，這容易導致權(quán)力形同虛設(shè)或權(quán)力被濫用的兩極分化現(xiàn)象。

2．結(jié)果導向帶來的評價結(jié)果異化

隨著精準扶貧的深入開展，對精準扶貧領(lǐng)導干部的考核力度也愈發(fā)加強。在2016年12月出臺的《湖北省貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部經(jīng)濟社會發(fā)展與精準扶貧實績考核辦法（修訂）》中，將精準扶貧作為湖北省貧困地區(qū)領(lǐng)導干部考核的主要依據(jù)，比重甚至從70%上升到80%。在具體考核指標中，又以貧困地區(qū)年度減貧人數(shù)以及貧困縣、貧困村的“摘帽”情況作為重點目標，并將其與干部任免直接掛鉤[5]。湖北恩施州2015年5月制定并出臺的《縣市黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部精準扶貧目標責任考評辦法》、《州直單位精準扶貧目標責任考評辦法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）扶貧開發(fā)暨經(jīng)濟社會發(fā)展績效綜合考評辦法》等文件同樣如此[6]。本文認為這種考核辦法必然會導致評價結(jié)果的異化。因為受考核的壓力所迫，駐村干部以及村兩委工作人員往往以快速“出列”為目標來進行政策的制定，而非以貧困人口的可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，這就導致了扶貧的治標不治本現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）法治標準作為精準扶貧給付標準的首要標準

1．給付標準要確保以法治化標準為依據(jù)

要解決精準扶貧領(lǐng)域給付標準的混亂與不科學的問題，補充制定具體的給付標準是有效解決路徑之一。根據(jù)精準識別得到的數(shù)據(jù)，一方面通過接觸貧困戶、貧困村對他們進行了解，另一方面通過對鄰里的走訪調(diào)查更加深入地分析貧困戶、貧困村的致貧原因，并對治貧對策有一個初步的規(guī)劃。同時，輔之以專業(yè)領(lǐng)域的分析與建議，制定出既滿足群眾需求，又契合實際所需的扶貧項目。目前我國精準扶貧建檔立法工作已經(jīng)順利完成，對不同地區(qū)不同貧困戶的實際情況也已經(jīng)有所了解。因此，可將這些數(shù)據(jù)予以科學地分類整理，劃分出因病致貧、因自然災害致貧、因缺乏勞動技能致貧等不同種類，對每個種類再進行具體劃分。這樣既可以減輕政府施策方面的壓力，提高其工作效率，又可以為貧困戶、貧困村的自我評價以及自我申報提供標準，減少由項目分配帶來的不平等。

2．將依法執(zhí)行給付作為扶貧評價的最高標準

有法必依是社會主義法制的中心環(huán)節(jié)。在精準扶貧領(lǐng)域，依法執(zhí)行給付就是有法必依的表現(xiàn)。在沒有法治化標準的情況下，扶貧給付工作常常毫無頭緒，因此導致了扶貧給付優(yōu)親厚友，扶貧項目精英捕獲的困境。于是，在制定法治化的給付標準時，依法執(zhí)行給付就理所當然地成為了扶貧評價的最高標準。一方面，依法進行扶貧給付是行政機關(guān)履行法律義務(wù)的體現(xiàn)；另一方面，依法給付又是一種狹義的行政給付行為，它是政府履行其職責的體現(xiàn)。在國家步入了法治化階段之后，行政權(quán)力已經(jīng)擺脫了以往只是作為執(zhí)行國家統(tǒng)治者意志的工具的角色，應(yīng)該為國家的發(fā)展與全體人民的福利服務(wù)。因此，將依法給付作為扶貧評價的最高標準，既是法律的要求，又是檢驗政府行為法治化程度的度量衡。

三、精準扶貧執(zhí)行程序法治化

（一）精準扶貧執(zhí)行程序的問題

1．程序缺失

程序正義是實體正義實現(xiàn)的基礎(chǔ),沒有程序正義作保障，實體正義恐怕難以實現(xiàn)。具體到精準扶貧，要實現(xiàn)精準扶貧所追求的實體權(quán)利，那么程序的完整與公正至關(guān)重要。以湖北省為例，當下精準扶貧的實踐表明，程序缺失的問題較為嚴重，其中包括識別層面程序的缺失以及施策層面程序的缺失。由于沒有法治化的識別標準，各貧困地區(qū)的駐村干部以及村兩委在精準識別的過程中較為隨意，存在不按要求走訪調(diào)查，而直接以貧困戶申請的數(shù)據(jù)或歷年農(nóng)村五保戶數(shù)據(jù)作為建檔立卡的依據(jù)的現(xiàn)象，還存在忽略民主評議程序，以人情關(guān)系確定貧困人口的現(xiàn)象。另外，精準施策的過程中也存在同樣的問題。雖然《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》中對項目申報以及批準都作了較為詳細的規(guī)定，但由于扶貧項目的實地調(diào)研以及效益評估的過程復雜，周期性長且成本過高，加之一些領(lǐng)導干部擔心項目失敗帶來的風險，因此往往省去了對扶貧新項目的考察或者直接不予執(zhí)行扶貧開發(fā)條例的相關(guān)規(guī)定，而將扶貧資金用于相對安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或選擇往年實踐過的扶貧項目。于是，缺少了重要程序的扶貧只能是“新瓶裝舊酒”，無法實現(xiàn)精準扶貧的目的。

2．功能錯位

精準扶貧以扶真貧、真扶貧為自我要求，其功能旨在從萬千低收入人群中找尋符合精準扶貧條件的“真貧”者，然后對癥施策，做到“真扶貧”[7]。然而，在實踐中，這一功能指向卻發(fā)生了偏離。扶貧主體包括具體的駐村干部、幫扶單位以及村兩委的領(lǐng)導干部，在識別真貧的過程中卻將重點放在對非貧者的排除上，即并不費時費力地進行走訪調(diào)查以獲取真貧者的信息，而是思考如何將不符合條件的貧困戶淘汰出去，或有目的性地選擇容易脫貧的貧困者，從而減輕自己的扶貧壓力。其次，精準扶貧考核機制的目的與功能在于督促扶貧主體依法履行扶貧職責，監(jiān)督各項扶貧工作保質(zhì)保量地完成，保證貧困對象順利脫貧。但在以脫貧數(shù)量為主要考核標準的壓力之下，駐村干部以及涉及精準扶貧的領(lǐng)導干部為順利完成脫貧指標，多以貧困戶快速脫貧為目標，不顧貧困戶的實際情況以及長遠發(fā)展，而采用“短平快”的扶貧項目，以期在最短時間內(nèi)達到脫貧效果。此種方式與精準扶貧的“真扶貧”的目標相悖，導致貧困問題得不到真正解決。

3．透明性不夠

隨著扶貧實踐的深入，執(zhí)行程序的透明度問題越來越引起人們的注意。首先，從建檔立卡的識別程序開始，識別的方法、標準以及具體程序存在未予公示或公示程度不高的問題，并且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與舉報機制。在有進有出的貧困人口監(jiān)測機制中同樣存在類似問題。對于何為脫貧，何時出列，怎樣出列以及后續(xù)政策的享有的公開程度較低，貧困對象不甚了解，而這成為不少地區(qū)精準識別過程中的短板。其次，對于項目實施過程中資金使用問題，雖有法律條文對貪污、挪用資金等行為進行專項約束，但在實踐中，由于對資金的使用方式、流向以及運營的方式的監(jiān)管都缺乏透明度，導致權(quán)力濫用的現(xiàn)象屢禁不止。我們可以從湖北省洪湖市檢察院對涉及扶貧資金的職務(wù)犯罪的報告中初見端倪。自2010年開始，該市檢察院查獲17件扶貧開發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，其中，貪污案件11件，受賄案件7件，濫用職權(quán)案件4件。犯罪主體多為鎮(zhèn)、村級干部，尤其以村“兩委”人員和基層站所工作人員為主。查處的32名犯罪嫌疑人中，村支部書記、村主任、村會計等村“兩委”人員17人，占總?cè)藬?shù)的53.1%[8]。

（二）程序保障機制的拓補

1．補充精準扶貧程序

針對精準扶貧執(zhí)行程序缺失的問題，需通過補充相應(yīng)的法治化程序保障機制來進行解決。首先，扶貧識別執(zhí)行程序的不規(guī)范源于識別標準的缺乏，因此，在湖北省甚至是全國范圍內(nèi)補充具體的識別標準或者將實踐中探索出來的標準予以法制化，是規(guī)范扶貧過程的重要手段。其次，對于具有法定的施策程序而不予執(zhí)行的行為，應(yīng)明確監(jiān)督與問責機制。精準扶貧的現(xiàn)實意義絕不僅僅在于通過精準識別與精準施策來給予貧困戶以物質(zhì)層面的保障，其更深層意義的價值追求應(yīng)當是賦權(quán)。賦權(quán)一方面意味著貧困主體權(quán)利的增加，更重要的是它同樣意味著對扶貧的另一方的主體——政府的約束的增強。賦予貧困主體以貧困識別過程中的監(jiān)督權(quán)，將其納入《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》中，可達到在一定程度上減少精準識別過程中的亂象的發(fā)生。同時，將立項施策全過程納入干部問責機制，使扶貧工作的每個程序都成為一種法律義務(wù)，確保扶貧領(lǐng)域程序正義的真正實現(xiàn)。

2．促進功能的回歸

要實現(xiàn)精準扶貧的“扶真貧”、“真扶貧”的目標，過程與目的功能的回歸是必然的。在精準識別階段，要實現(xiàn)“扶真貧”，就要有明確的識別標準與科學的程序性要求。對于標準和程序的補充上文已表，此處不再贅述。在監(jiān)督與考核階段，要實現(xiàn)其“真扶貧”的目標功能，即督促扶貧主體依法履行扶貧職責，監(jiān)督各項扶貧工作高質(zhì)量地完成，就要合理確定精準扶貧的考核要求。一方面弱化對“量”的要求，另一方面強化對“質(zhì)”的考察。為完成在2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的目標①參見：《人民日報》于2015年12月8日刊登的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。，脫貧數(shù)量固然重要，但考慮到不同致貧原因?qū)е碌拿撠氹y易度不一，需要的時間不一，加之當下我們的扶貧處于“難啃的硬骨頭”時期，面對的扶貧對象都是貧中之貧，困中之困。如果仍以數(shù)量的要求為主要考核標準，則難免出現(xiàn)上文所述的“短平快”項目，以及一味追求迅速出列而忽視貧困地區(qū)長遠發(fā)展的現(xiàn)象。因此，注重對“質(zhì)”的考察，將對貧困主體的長期脫貧、扶貧項目以及扶貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展作為首要考核目標，才是對扶貧功能的回歸，才是對“真扶貧”理念的有效踐行。

3．必須公開程序

比精準扶貧更重要的是公開透明[9]。程序的公開透明意味著對貧困主體知情權(quán)的尊重與保障，是精準扶貧的目的所在。因此，有必要通過以下方式來增強扶貧程序的公開性與透明性。立法領(lǐng)域補充與完善有關(guān)程序正義的法律條文，目前的《湖北省農(nóng)村開發(fā)條例》僅對扶貧資金使用情況，扶貧項目開發(fā)情況的公開作了具體規(guī)定，而對扶貧識別領(lǐng)域以及貧困人口動態(tài)退出領(lǐng)域的公開未有提及。因此，應(yīng)將增加對貧困主體識別與貧困主體脫貧工作的公開性，賦予貧困對象在該領(lǐng)域法定的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)以及將上述工作納入政務(wù)公開的范疇等內(nèi)容納入《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。在執(zhí)法領(lǐng)域加強對精準扶貧政策內(nèi)容的宣傳工作，如湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室策劃的“湖北微扶貧”節(jié)目，湖北省宣恩縣利用LED屏的形式在高羅鎮(zhèn)下壩村黨員群眾服務(wù)中心滾動展示扶貧政策、扶貧成果等。而且，還要在扶貧地區(qū)依法建立專項監(jiān)督與舉報機構(gòu)，派駐檢察機關(guān)、信訪機關(guān)工作人員或其他法律服務(wù)人員，保證行政權(quán)力按程序運行，并保持其運行的公開透明。

四、精準扶貧依據(jù)法治化

（一）“大扶貧”和“小立法”的問題

精準扶貧的觀念自被提出就得到足夠的重視，黨的十八大以來，我國把扶貧開發(fā)工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局當中。我國于2013年12月18日發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，于2014年5月12日發(fā)布了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，2016年政府工作報告又明確指出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口脫貧，解決區(qū)域性整體貧困，是我國“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一①參見：李克強于第十二屆全國人民代表大會第四次會議中作的《2016年政府工作報告》。。以此為指導，精準扶貧在全國范圍內(nèi)的識別工作，以及施策、管理與考核工作正在有條不紊地進行。如今，精準扶貧在神州大地如火如荼地開展，然而精準扶貧乃至扶貧開發(fā)的法制化工作卻進程緩慢。目前，只有各省份出臺的扶貧開發(fā)條例，即地方性法規(guī)，被作為地方精準扶貧的依據(jù)，中央層面尚沒有相應(yīng)的行政法規(guī)，于是，出現(xiàn)了“大扶貧”與“小立法”的現(xiàn)象。

究其原因，除了考慮到中央層面立法過程的復雜性以及系統(tǒng)性，希望以地方性法規(guī)為試點，以期通過對不同地區(qū)的精準扶貧經(jīng)驗進行總結(jié)，從中探索出穩(wěn)定的具有普適性的規(guī)則，為中央層面的立法積累經(jīng)驗，從而降低法治成本。更重要的是，立法的抽象性、穩(wěn)定性與精準扶貧精準性之間存在矛盾。立法，尤其是中央層面的立法，無論是狹義的《扶貧法》，還是國務(wù)院執(zhí)行性質(zhì)的相關(guān)行政法規(guī)，都以普適性為基本要求，以廣泛、抽象的規(guī)定為內(nèi)容，以追求穩(wěn)定性為重要考量因素。因此，對于某一事項的立法，若無長期的實踐，亦沒有足夠的經(jīng)驗積累，則很難將其法制化。精準扶貧以其“精準”著稱，根據(jù)貧困主體的需要對癥下藥，量體裁衣。從扶貧開發(fā)來講，它克服了以往扶貧模式的種種弊端，無疑是目前對貧困群體脫貧相當有效的幫扶措施。然而，它無法因戶定律，中央制定一個覆蓋所有貧困戶具體而明確的法律基準，幾乎是不可能的。而且，精準扶貧目前處于初期階段，各種理論與實踐問題頻繁出現(xiàn)，現(xiàn)行的扶貧依據(jù)也未能完全有效地解決這些問題。

（二）對精準扶貧依據(jù)法治化的程度的提升

1．制定相關(guān)法律法規(guī)

扶貧工作作為事關(guān)我國經(jīng)濟發(fā)展和民生建設(shè)的一項重大任務(wù)，由中央政府進行統(tǒng)一管理與規(guī)劃是毋庸置疑的。然而，在現(xiàn)行的涉及扶貧的法律文件中，卻幾乎沒有文件對精準扶貧的問題加以規(guī)定，而只有地方性的扶貧條例對扶貧過程加以規(guī)制。因此要想加強精準扶貧的法治化程度，規(guī)范全國層面精準扶貧的管理，就要加快精準扶貧政策法制化建設(shè)的進程，讓精準扶貧有法可依，勢在必行。

首先，可以通過出臺行政法規(guī)的形式為扶貧法律的出臺奠定基礎(chǔ)。根據(jù)1982年《憲法》第89條第1款，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。這是《憲法》文本中首次出現(xiàn)行政法規(guī)的概念，也是國務(wù)院行使行政法規(guī)制定權(quán)的依據(jù)所在。由此可見，雖然缺乏相應(yīng)的扶貧法律依據(jù)，但是國務(wù)院依然可以依據(jù)《憲法》所賦予的職權(quán)，出臺相應(yīng)的行政法規(guī)來規(guī)制扶貧工作。按照我國目前的立法思路與模式，行政法規(guī)在我國的規(guī)范性法律文件體系中扮演著重要的角色，因為經(jīng)濟、政治領(lǐng)域的改革需要制定行政法規(guī)才符合“有法可依”的法治要求。此外，出臺相應(yīng)的行政法規(guī)也可以為法律制定積累一定的經(jīng)驗。在正式的扶貧法律出臺前，由國務(wù)院出臺相應(yīng)的扶貧條例，解決扶貧工作無高位階規(guī)范性法律文件可依的問題，顯然是必要且合理的。

其次，在依法治國的大環(huán)境下，《扶貧法》的制定與出臺，就成為扶貧工作常態(tài)化以及對政府的資源再分配進行有效監(jiān)督的重要前提。制定《扶貧法》是所有政策以及法律文件的依據(jù)，有了《扶貧法》，行政法規(guī)的出臺才能有據(jù)可循，部門規(guī)章、地方政府法規(guī)以及地方政府規(guī)章才能逐步得到規(guī)范，并使得精準扶貧乃至以后的扶貧開發(fā)更加有序。從長遠來看，尊重和保障人權(quán)也是我國《憲法》的精神之一。同時，我國也是聯(lián)合國常任理事國，也是《經(jīng)濟社會文化權(quán)利國際公約》的締約國，該公約第11條規(guī)定：“本公約締約各國承認人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”。因此，為貫徹憲法精神也為踐行國際公約，制定《扶貧法》來指導我國的扶貧工作，符合國際社會的發(fā)展趨勢，更符合人民群眾的利益訴求。

2．健全精準扶貧法制機構(gòu)

精準扶貧以幫助貧困人口脫貧、改善民生為己任。它有針對性地給予貧困人口以資源，使貧困人口能夠借此早日出列。但僅有資源供給是遠遠不夠的，精準扶貧要做的應(yīng)該是更深層次的權(quán)利保障。既要讓他們擁有扶貧資源，更要確保他們得到這些資源的權(quán)利不被侵害，從而讓他們不必為自己的財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利是否會被私權(quán)甚至是國家公權(quán)力侵害而擔憂。以此法治扶貧，才能真正實現(xiàn)精準扶貧的價值追求。

想要依法治貧，建立健全精準扶貧法制機構(gòu)是重要途徑之一?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》第33條要求要推進扶貧開發(fā)法治建設(shè)，要求健全貧困地區(qū)公共法律服務(wù)制度，切實保障貧困人口的合法權(quán)益。要健全貧困地區(qū)公共法律服務(wù)制度，首先，可從扶貧經(jīng)費中抽出一部分作為扶貧法律援助費用，在每個貧困村建立扶貧法律援助中心，將精準識別得到的貧困人口信息納入扶貧法律援助體系，使法律援助成為扶貧過程中的一項基本措施。凡納入扶貧法律援助體系者，可以對精準扶貧的政策內(nèi)容、項目實施、監(jiān)督管理等多方面進行咨詢。其次，通過政府購買或志愿者的形式招募法律工作者。最后，還要加強與不同層級法律援助部門或司法部門的交流，協(xié)力促進扶貧法律援助的順利進行，保障貧困人口的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利不被非法侵害。

法律規(guī)范之可被適用，不僅在于它由機關(guān)所執(zhí)行或由國民所服從，而且還在于它構(gòu)成一個特定的價值判斷。這種判斷使機關(guān)或國民的行為成為合法的或非法的行為。本文通過以上四方面的思考，是為了使精準扶貧法治化的完善過程更具理性，并能形成一個特定的判斷基礎(chǔ)。通過對湖北省精準扶貧法治化的實踐的考察，可以在現(xiàn)實中找出可期復制的路徑，進而為全國精準扶貧的國策提供制度上的支持。

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A Realistic Reflection on the Legalization of Precise Poverty Alleviation——Taking Hubei Province as an Example

HE Ping
(School of Arts and Law, Wuhan University of Technology, Wuhan, China 430070)

China has gone through the process from pure policy to formal rule of law in the cause of poverty alleviation, and the substantive rule of law has already begun. To meet the requirements of the substantive rule of law, we must change the original concept and mechanism of poverty alleviation in order to achieve the transformation of policy tools and legal mechanisms. Based on the actual situation in Hubei Province, this paper makes a probe of legalization on poverty alleviation from four aspects, i.e. scope, standard, procedure and foundation.

Precise Poverty Alleviation; Scope of Poverty Alleviation; Standard of Poverty Alleviation; Procedure of Poverty Alleviation; Foundation of Poverty Alleviation

D922

A

1674-3555(2017)03-0030-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.005 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2017-03-01

國家社會科學基金后期資助項目(16FFX025)；湖北省地方立法研究中心項目([2016]11號)

何平(1981- )，男，湖北潛江人，副教授，博士，研究方向：社會法