崔建高

解決邊民自駕車監(jiān)管難題的法律路徑探析
——以呼和浩特海關(guān)為例分析

崔建高*

我國作為全世界陸地邊境線最長的國家，分布有120余個(gè)沿邊口岸，與15個(gè)國家接壤，沿邊地區(qū)繁榮穩(wěn)定發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、社會(huì)繁榮穩(wěn)定發(fā)展的保障。尤其是十八屆三中全會(huì)以來，隨著擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放的步伐加快，車輛跨境行駛作為加強(qiáng)與周邊國家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)往來、密切周邊關(guān)系的必然結(jié)果，數(shù)量越來越大，需求也越來越廣泛，對(duì)維護(hù)邊境穩(wěn)定，推動(dòng)與周邊國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來、人文交流意義重大。目前，我國海關(guān)對(duì)邊民自駕車(跨境非貨運(yùn)車輛)的管理仍然存在諸多問題，亟需進(jìn)行優(yōu)化和完善。本文從優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)視角對(duì)解決邊民自駕車監(jiān)管難題提出了意見建議。

TIR；邊民自駕車；沿邊開放；管控原則

目前，在我國沿邊開放過程中，隨著對(duì)外開放的口岸日益增多，貿(mào)易額和過貨量大幅攀升，人員往來日益頻繁，邊民自駕車成為邊境民眾必不可少的生活交通工具，同時(shí)，對(duì)邊民自駕車進(jìn)行車體改裝、暗格夾藏等也成為部分走私分子的主要手段，相關(guān)案件多發(fā)，對(duì)其實(shí)施規(guī)范監(jiān)管已經(jīng)成為沿邊海關(guān)面臨的迫切任務(wù)。與此同時(shí)，針對(duì)邊民自駕車制定的相關(guān)法律法規(guī)欠缺，對(duì)邊民自駕車也缺少明確的界定，各關(guān)管理要求和監(jiān)管方式不一，使口岸海關(guān)執(zhí)法存在法律法規(guī)適用盲區(qū)。

一、呼和浩特海關(guān)對(duì)邊民自駕車的監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，呼關(guān)區(qū)日均出入邊民自駕車約800輛次，其中二連公路口岸約700輛次。為規(guī)范中蒙邊境口岸邊民自駕車監(jiān)管，自2011年10月1日以來，按照《海關(guān)總署關(guān)于策克、珠恩嘎達(dá)布其口岸蒙古邊民自駕車管理問題的批復(fù)》(署監(jiān)函[2010]421號(hào))、《海關(guān)總署關(guān)于妥善解決內(nèi)蒙古自治區(qū)策克口岸出境運(yùn)煤車輛被圍堵事件有關(guān)問題的復(fù)函》(署廳函[2010]402號(hào))要求，呼和浩特海關(guān)下發(fā)了《呼和浩特海關(guān)關(guān)于做好蒙古國邊民自駕車許可到期準(zhǔn)備工作的通知》(呼關(guān)監(jiān)[2011]347號(hào))，規(guī)定自2011年10月1日起策克和珠恩嘎達(dá)布其口岸的蒙古國邊民自駕車限定于口岸通道至口岸生活區(qū)范圍內(nèi)行駛，采取憑《中蒙國際汽車道路行車許可證》“入境登記、出境核銷”的監(jiān)管模式，同時(shí)開發(fā)了“呼和浩特海關(guān)跨境運(yùn)輸車輛備案管理系統(tǒng)”提升監(jiān)管的信息化水平。鑒于蒙古國高檔轎車、越野車大部分為免稅進(jìn)口的二手車，價(jià)格便宜，與我國國內(nèi)市場(chǎng)存在較大差價(jià)，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較大，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管難度極大，呼和浩特關(guān)區(qū)所屬二連海關(guān)對(duì)除嘎斯69之外的蒙籍各品牌車輛采取了禁止進(jìn)境的管理措施，造成不同車輛品牌的邊民自駕車的海關(guān)監(jiān)管尺度差別較大，致使駕駛其他品牌車輛的邊民抵觸情緒較大：因海關(guān)禁止嘎斯69之外的蒙籍各品牌車輛進(jìn)境，造成大量在蒙中資企業(yè)和來二連浩特采購的蒙古客商只能將車輛停留在扎門烏德口岸，再換乘嘎斯69或客運(yùn)班車進(jìn)入二連口岸。

二、呼和浩特海關(guān)對(duì)邊民自駕車監(jiān)管的歷史脈絡(luò)及根源

(一)中蒙沿邊口岸的實(shí)際條件是造成邊民自駕車成為人員主要跨境交通工具的重要原因

自1992年我國擴(kuò)大沿邊開放以來，呼和浩特關(guān)區(qū)策克、甘其毛都、珠恩嘎達(dá)布其等口岸在上世紀(jì)90年代初陸續(xù)成為季節(jié)性開放口岸，呼和浩特海關(guān)開始在口岸開放期間派員監(jiān)管。因上述口岸處于廣闊的蒙古高原、草原和荒漠腹地，開放初期口岸基礎(chǔ)設(shè)施很差，不通公路、沒有旅客進(jìn)出境大廳，僅是界碑周邊的一塊空地。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展所限，當(dāng)時(shí)的中蒙兩國都不具備規(guī)范的客運(yùn)經(jīng)營車輛，而蒙古國邊民出門大多以車代步，必須駕駛車輛才能抵達(dá)口岸，俄產(chǎn)嘎斯69吉普車成為蒙古國邊民來往兩國的主要交通工具。另外我國邊檢部門要求公路旅客必須乘坐交通工具進(jìn)出國境，因此逐步形成了蒙古國邊民自駕車輛進(jìn)入我國口岸開放地區(qū)采購生活日用品和食品，采購后再駛出我國國境的客觀事實(shí)。在對(duì)邊民自駕車規(guī)范管理前，海關(guān)在進(jìn)出境通道對(duì)有《中蒙國際汽車道路行車許可證》的邊民自駕車進(jìn)行檢查后放行，當(dāng)?shù)卣矝]有限定邊民自駕車的行使范圍。季節(jié)口岸閉關(guān)前邊檢會(huì)協(xié)助海關(guān)將入境外籍車輛監(jiān)管出境。

(二)海關(guān)規(guī)范邊民自駕車監(jiān)管引發(fā)蒙古國邊民的抵觸

為消除邊民自駕車輛的監(jiān)管隱患，2009年初，呼和浩特海關(guān)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，在對(duì)邊民自駕車出入境采取“入境登記，出境核銷”的基礎(chǔ)上，要求統(tǒng)一進(jìn)入口岸就近的海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所進(jìn)行集中圍封管理 。為保證順利推行，在這一措施實(shí)施前設(shè)定了長達(dá)6個(gè)月的過渡期，并在過渡期內(nèi)多次與自治區(qū)口岸辦、口岸所在地政府等單位和部門進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，口岸所在地政府和聯(lián)檢單位也加大了向蒙方邊民、相關(guān)企業(yè)的政策宣傳力度。同時(shí)，在推進(jìn)過程中，考慮到2009年國慶安保等問題，又將過渡期延至2009年10月底，自10月30日起，對(duì)蒙古邊民自駕車統(tǒng)一實(shí)行集中管理。

該措施執(zhí)行后，蒙方邊民對(duì)集中管理極為抵觸：一是由于口岸基礎(chǔ)設(shè)施差，蒙方邊民享受到的交通便利下降；二是蒙方邊民認(rèn)為蒙方的礦產(chǎn)資源大量出口中國，但蒙古國內(nèi)的普通民眾并沒有得到應(yīng)有的實(shí)惠，生活依舊困難；三是中方貨運(yùn)車輛在蒙古境內(nèi)曾出現(xiàn)過壓壞草場(chǎng)、污染環(huán)境等情事，導(dǎo)致部分邊民遷怒于中方運(yùn)煤、運(yùn)油車輛，蒙古國境內(nèi)于2009年10月31日至11月6日、2009年12月22日至23日、2010年4月8日在策克口岸出現(xiàn)了3次、于2010年4月17日在珠恩嘎達(dá)布其口岸出現(xiàn)了1次，打砸中方運(yùn)輸車輛的群體事件。事件發(fā)生后，呼和浩特海關(guān)經(jīng)商地方政府，共同向海關(guān)總署進(jìn)行了報(bào)告。按照《海關(guān)總署關(guān)于策克、珠恩嘎達(dá)布其口岸蒙古邊民自駕車管理問題的批復(fù)》(署監(jiān)函[2010]421號(hào))、《海關(guān)總署關(guān)于妥善解決內(nèi)蒙古自治區(qū)策克口岸出境運(yùn)煤車輛被圍堵事件有關(guān)問題的復(fù)函》(署廳函[2010]402號(hào))“再給予蒙古國邊民自駕車出入額濟(jì)納旗政府所在地達(dá)來庫布鎮(zhèn)和東烏旗政府所在地烏里雅斯太鎮(zhèn)一年的許可”要求，為加強(qiáng)對(duì)蒙方入境車輛的后續(xù)管理，呼和浩特海關(guān)下發(fā)了《呼和浩特海關(guān)公告》(2010年第3號(hào))，并制定了《呼和浩特海關(guān)中蒙公路口岸蒙古國邊民自駕車進(jìn)出境監(jiān)管操作規(guī)程(暫行)》，確保蒙古國邊民駕駛的蒙籍8座(含)以下的小轎車、越野車、面包車等自駕車在指定路線、范圍內(nèi)行駛并在規(guī)定期限內(nèi)從原口岸出境。

(三)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府和二連浩特市政府對(duì)蒙籍邊民自駕車駛?cè)攵B浩特市需求強(qiáng)烈

二連浩特市作為國家絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)城市，是我國對(duì)蒙開放的最大口岸和對(duì)俄開放的重要口岸，為防范監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，呼和浩特海關(guān)所屬二連海關(guān)采取禁止蒙籍高檔小汽車進(jìn)境的措施，因此往返于二連浩特和蒙古國扎門烏德口岸的客運(yùn)車輛多數(shù)為嘎斯69小車，且數(shù)量較大。由于這些車輛使用時(shí)間較長，已接近或達(dá)到報(bào)廢年限，存在超載、超期、無安全保障等嚴(yán)重安全隱患。尤其是隨著二連浩特國家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)正式獲國務(wù)院批復(fù)，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府和二連浩特市政府對(duì)非嘎斯69蒙籍邊民自駕車駛?cè)攵B浩特市的要求更加強(qiáng)烈。2014年7月，《二連浩特市人民政府關(guān)于申請(qǐng)給予除嘎斯69之外的蒙籍小汽車出入境提供通關(guān)便利的請(qǐng)示》(二政發(fā)[2010]58號(hào))征求呼和浩特海關(guān)對(duì)允許除嘎斯69之外的蒙籍小汽車出入二連浩特口岸的意見。2014年10月，內(nèi)蒙古自治區(qū)口岸辦致函呼和浩特海關(guān)征求對(duì)《蒙古國邊民自駕車入出境二連浩特口岸管理辦法(討論稿)》意見。2015年2月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于批準(zhǔn)蒙古國邊民自駕車入出境二連浩特口岸的請(qǐng)示》(內(nèi)政法[2015]2號(hào))懇請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)蒙古國邊民自駕車入出境二連浩特口岸。

三、與邊民自駕車相關(guān)的法律法規(guī)

(一)中蒙兩國層面

1.《中華人民共和國政府和蒙古人民共和國政府汽車運(yùn)輸協(xié)定》(2011年10月26日生效)，對(duì)通過兩國相互開放的邊境口岸和公路進(jìn)行的兩國間定期和不定期的汽車旅客運(yùn)輸(包括游客)、貨物運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行了規(guī)定，但不包括8座以下(包括駕駛員，以下同上)的客車。

2.《中華人民共和國政府和蒙古國政府關(guān)于中蒙邊境口岸及其管理制度的協(xié)定》(2004年7月5日在北京簽署)，要求邊境貿(mào)易人員、交通運(yùn)輸工具、貨物及其他物品進(jìn)入另一方境內(nèi)后，須按雙方主管部門規(guī)定的路線行駛，并在指定的貨場(chǎng)卸貨。

(二)國家層面

1.中央軍委批轉(zhuǎn)公安部、總參謀部、外交部、國家旅游局《關(guān)于外國人在我國旅行管理的規(guī)定的通知》(國發(fā)[1982]31號(hào))要求：外國人旅行，除北京到天津之間允許乘自備汽車外，其他地區(qū)不準(zhǔn)乘自備交通工具。

2.公安部、總參謀部、外交部、海關(guān)總署、國家旅游局《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)外國人乘自備交通工具旅行管理工作的通知》([1986]公發(fā)27號(hào))要求：來華旅游的外國人原則上不準(zhǔn)攜帶交通工具 (包括汽車，摩托車，自行車等) 入境。

3.《中華人民共和國進(jìn)出口關(guān)稅條例》(2004年1月1日起施行)規(guī)定：在展覽會(huì)、交易會(huì)、文化和體育活動(dòng)等中使用的交通工具及特種車輛應(yīng)按照暫時(shí)進(jìn)出境貨物進(jìn)行管理。

4.《海關(guān)法》規(guī)定：進(jìn)境運(yùn)輸工具在進(jìn)境以后向海關(guān)申報(bào)以前，出境運(yùn)輸工具在辦結(jié)海關(guān)手續(xù)以后出境以前，應(yīng)當(dāng)按照交通主管機(jī)關(guān)規(guī)定的路線行進(jìn)；交通主管機(jī)關(guān)沒有規(guī)定的，由海關(guān)指定。

5.《臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》(公安部第90號(hào)令)規(guī)定：外國機(jī)動(dòng)車臨時(shí)入境行駛，應(yīng)當(dāng)向入境地或者始發(fā)地所在的直轄市或者設(shè)區(qū)的市公安機(jī)關(guān)交通管理部門申領(lǐng)臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車號(hào)牌和行駛證。

(三)海關(guān)總署層面

1.《監(jiān)管司關(guān)于對(duì)進(jìn)境外籍運(yùn)輸工具有關(guān)管理問題的函》(監(jiān)管函[2001]16號(hào))要求：對(duì)進(jìn)境旅客的自用車輛，無論其產(chǎn)自何地，未經(jīng)批準(zhǔn)，一律禁止進(jìn)境。

2.《監(jiān)管司關(guān)于明確旅游用自駕交通工具及其用品有關(guān)問題的函》(監(jiān)管函[2012]48號(hào))要求：對(duì)境外游客自駕入境的交通工具，按照《中華人民共和國進(jìn)出口關(guān)稅條例》“其他用于非商業(yè)目的的貨物”管理。

3.《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出境運(yùn)輸工具監(jiān)管辦法》(2011年1月1日起施行)規(guī)定：對(duì)非經(jīng)營性進(jìn)出境運(yùn)輸工具的監(jiān)管比照本辦法管理。

4.《中華人民共和國海關(guān)暫時(shí)進(jìn)出境貨物管理辦法》(2007年5月1日起施行)規(guī)定：旅游用自駕交通工具及其用品按照暫時(shí)進(jìn)出境貨物進(jìn)行管理。

5.《海關(guān)總署關(guān)于策克、珠恩嘎達(dá)布其口岸蒙古邊民自駕車管理問題的批復(fù)》(署監(jiān)函[2010]421號(hào))：給予蒙古國邊民自駕車出入額濟(jì)納旗政府所在地達(dá)來庫布鎮(zhèn)和東烏旗政府所在地烏里雅斯太鎮(zhèn)一年的許可，但自2011年10月1日起上述車輛按國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。

四、存在的主要問題

(一)法律法規(guī)缺失是根本原因

從上述法律法規(guī)可以看出，國家層面缺少對(duì)8座以下進(jìn)出境客車的管理規(guī)定是造成監(jiān)管尺度不一和禁止除嘎斯69之外的蒙籍各品牌車輛進(jìn)境的根本原因。尤其是隨著口岸經(jīng)貿(mào)往來的快速發(fā)展，8座以下的非嘎斯69邊民自駕車成為口岸跨境交通的重要載體，跨境通關(guān)需求越來越大，引發(fā)的問題和矛盾更加突出。

(二)因地域差異致使執(zhí)法不統(tǒng)一現(xiàn)象較為突出

以內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里市和二連浩特市為例。滿洲里市和二連浩特市作為我國和內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的對(duì)俄、對(duì)蒙的口岸城市，同屬內(nèi)蒙古自治區(qū)的計(jì)劃單列市，人文、區(qū)位、歷史、民族等情況相似。目前，二連海關(guān)禁止非嘎斯69蒙籍邊民自駕車進(jìn)境，而所有品牌的俄籍邊民自駕車卻可以駛?cè)霛M洲里市，而且《滿洲里市進(jìn)一步加強(qiáng)俄籍自用車輛進(jìn)出境管理的若干規(guī)定》(滿黨發(fā)[2005]1號(hào))自2005年1月12日頒布以來，已經(jīng)實(shí)施了近10年。對(duì)進(jìn)出二連浩特市、滿洲里市的邊民自駕車實(shí)施不同的監(jiān)管政策，已經(jīng)廣受邊民、地方政府詬病。參照滿洲里市做法，允許非嘎斯69蒙籍邊民自駕車駛?cè)攵B浩特市，并實(shí)行限定區(qū)域、限定路線、限定時(shí)間的監(jiān)管方式已經(jīng)成為邊民、地方政府的共同呼聲。

(三)一定程度上存在規(guī)定要求不一致的情況

《監(jiān)管司關(guān)于對(duì)進(jìn)境外籍運(yùn)輸工具有關(guān)管理問題的函》(監(jiān)管函[2001]16號(hào))與《監(jiān)管司關(guān)于明確旅游用自駕交通工具及其用品有關(guān)問題的函》(監(jiān)管函[2012]48號(hào))對(duì)旅游用自駕交通工具是否允許進(jìn)境方面的規(guī)定不一致。

(四)我國海關(guān)對(duì)ATA單證冊(cè)接受范圍較窄

目前，只有我國、印度、摩洛哥只接受使用目的為展覽會(huì)和交易會(huì)的 ATA 單證冊(cè)，適用范圍較窄，使得“商業(yè)或私人用途的船舶、飛機(jī)、陸路引擎車輛、鐵路貨車等運(yùn)輸工具”無法通過ATA單證冊(cè)進(jìn)行通關(guān)，致使邊民自駕車難以通過國際擔(dān)保形式，簡(jiǎn)化海關(guān)手續(xù)。如果按照非ATA單證冊(cè)貨物進(jìn)行管理，通關(guān)成本較高、手續(xù)較為繁瑣、通關(guān)時(shí)間較長，無法滿足邊民自駕車通關(guān)便利化要求。而且即使可以采取ATA單證冊(cè)進(jìn)行管理，因邊民多為個(gè)人行為，管理難度較大，倒賣、偽造ATA單證冊(cè)的風(fēng)險(xiǎn)較高。

(五)對(duì)邊民自駕車監(jiān)管存在問題

一是因?qū)吤褡择{車監(jiān)管的上位法缺失，致使對(duì)邊民自駕車未按照規(guī)定路線行駛、超期停留、車體改裝、夾藏、夾帶等處罰缺少依據(jù)，行政復(fù)議和訴訟風(fēng)險(xiǎn)較大。二是鑒于口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展歷史、進(jìn)出境邊民自駕車數(shù)量等千差萬別，造成口岸之間的執(zhí)法尺度難以統(tǒng)一。內(nèi)蒙古口岸辦、二連浩特市政府已多次致函呼和浩特海關(guān)，希望參照滿洲里市對(duì)邊民自駕車的管理方式，放寬除嘎斯69之外的蒙籍小汽車進(jìn)入二連浩特市的限制。

五、近年來國家整體導(dǎo)向要求及有關(guān)實(shí)踐情況

(一)國家層面支持態(tài)度明確

近年來，隨著我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放不斷提速，對(duì)外開放的口岸日益增多，貿(mào)易額和過貨量大幅攀升，人員往來日益頻繁，邊民自駕車作為邊境民眾必不可少的生活交通工具，跨境旅游、購物的需求日益強(qiáng)烈，也受到了黨和國家的高度重視。

一是2015年12月，《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》(國發(fā)[2015]72號(hào))明確要求“授予沿邊省(區(qū))及邊境城市自駕車出入境旅游審批權(quán)限，積極推動(dòng)簽署雙邊出入境自駕車(八座以下)管理的有關(guān)協(xié)定，方便自駕車出入境?！?/p>

二是2015年4月，《〈中蒙邊境口岸及其管理制度協(xié)定〉執(zhí)行情況第五輪司局級(jí)會(huì)晤紀(jì)要》規(guī)定“雙方同意遵照協(xié)定允許邊民持中蒙邊境地區(qū)出入境通行證駕駛私人車輛進(jìn)入對(duì)方邊境地區(qū)活動(dòng)?！?/p>

三是2015年10月，公安部、外交部、海關(guān)總署、國家旅游局、總參謀部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范外國人駕乘自備交通工具來華旅游有關(guān)監(jiān)管工作的通知》(公治[2015]677號(hào))明確了已取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的旅行社負(fù)責(zé)接待的外國人駕乘自備交通工具來華旅游的管理要求和實(shí)施細(xì)則。

四是2016年7月26日，我國正式簽署加入了《國際公路運(yùn)輸海關(guān)公約》(TIR)，成為該公約第70個(gè)締約國，經(jīng)聯(lián)合國秘書長確認(rèn)，TIR公約于2017年1月5日在中國正式生效，以簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)國際貨物道路運(yùn)輸?shù)暮ｊP(guān)手續(xù)，降低貨物承運(yùn)人成本。

(二)我國部分地區(qū)已經(jīng)開展了非貨運(yùn)車輛跨境行駛的相關(guān)實(shí)踐

車輛跨境行駛是指車輛跨越一個(gè)主權(quán)國家或一個(gè)主權(quán)國家內(nèi)特別行政區(qū)域邊境，從事各種交通活動(dòng)的行為。車輛跨境行駛既包括鐵路交通工具的跨境行駛，還包括公路車輛的跨境行駛。隨著我國對(duì)外開放的不斷深入，同周邊國家的經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁，跨境行駛的車輛數(shù)目日益龐大。2013年，我國機(jī)動(dòng)車保有量突破1億輛，私人汽車保有量超過7000萬輛，對(duì)跨境自駕行使的需求也日益強(qiáng)烈，國際跨境行使線路不斷開通。2009年，中緬邊境自駕游啟動(dòng)；2011年中朝跨境自駕游開通，實(shí)現(xiàn)了琿春口岸至朝鮮元汀口岸再至羅先的自駕車3日游。

(三)跨境非貨運(yùn)車輛跨境行駛的國際實(shí)踐效果良好

以美國、加拿大為例。美國和加拿大有 5000 多公里的陸路邊境，在陸路邊境上約有l(wèi)35個(gè)駐有海關(guān)人員的口岸，其中50個(gè)位于偏僻地帶。美國和加拿大的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，l996 年經(jīng)美加陸路邊境出入境的小型汽車達(dá) 0.7億輛，平均每天21.5萬輛，連司機(jī)在內(nèi)的小型汽車旅客達(dá)1.78億人次，平均每天48.7萬人次，約相等于美加陸路邊境口岸總?cè)刖陈每偷?5%。反而作為集體運(yùn)輸工具的跨境巴士，全年只接載 710萬旅客，相當(dāng)于小型汽車旅客的3.9%。至于步行過境旅客只有158 萬，相當(dāng)于小型汽車旅客的0.9%。美國對(duì)小型汽車跨境行駛采取了寬松的政策，本國公民只要持有有效駕駛執(zhí)照，都可自由駕車前往鄰國加拿大或墨西哥旅行。美國不設(shè)出境管制，任何人士或車輛，只要持有有效的目的地入境證件，都可經(jīng)各口岸離境，毋須接受美國當(dāng)局的檢查。另一方面，為了讓國民自由駕車進(jìn)入鄰國，美國與加拿大及墨西哥當(dāng)局簽訂協(xié)議，使美國車輛可直接駛進(jìn)鄰國境內(nèi)。對(duì)于入境小型汽車，美國當(dāng)局同樣采取寬松政策，任何旅客只要持有有效的個(gè)人旅游證件、駕駛證及車輛登記證，都可自由駕駛小型汽車入境，毋須事先申請(qǐng)，亦不受配額限制。在關(guān)稅方面，美國對(duì)入境汽車征收相等于車價(jià)2.5%的入境稅，但非居民駕駛?cè)刖车耐鈬怯涇囕v，只要屬臨時(shí)入境(不超過一年)性質(zhì)，均可獲豁免關(guān)稅。但是當(dāng)局規(guī)定這類車輛必須在一年內(nèi)離境，且不可在美國境內(nèi)轉(zhuǎn)售，若轉(zhuǎn)售則須補(bǔ)交關(guān)稅才可完成車輛買賣程序。此外，美國政府規(guī)定，所有在境內(nèi)行駛的車輛均須購買第三者責(zé)任保險(xiǎn)，外國入境車輛亦不例外。加拿大的汽車跨境行駛政策與美國大致相同，限制很少，尤其是美國公民，只要持有有效的身份證明文件，美國駕駛執(zhí)照及其本人的美國車輛登記文件，便可駕車進(jìn)入加拿大。其他旅客要駕車進(jìn)入加拿大，須持有有效旅游證件、國際駕駛執(zhí)照和本國車輛登記文件。在關(guān)稅方面，加拿大對(duì)臨時(shí)入境車輛豁免征收關(guān)稅，但規(guī)定以旅游性質(zhì)入境的旅客，其臨時(shí)入境車輛最多只可在境內(nèi)停留一年。在保險(xiǎn)方面，加拿大規(guī)定所有在路面行駛的車輛均須購買第三者責(zé)任保險(xiǎn)，以旅游為目的臨時(shí)入境的汽車亦不例外。

六、相關(guān)建議

(一)充分利用“給予最大的便利”，推動(dòng)國內(nèi)立法，擴(kuò)大對(duì)ATA單證冊(cè)的接受范圍

《ATA公約》和《伊斯坦布爾公約》第十七條的“最低便利原則”規(guī)定：“本公約規(guī)定了應(yīng)給予的最低限度的便利，這不妨礙締約方實(shí)施其單方規(guī)定或者按其所訂的雙邊和多邊協(xié)定的規(guī)定，給予最大的便利?！备鶕?jù)該原則，各締約方可通過國內(nèi)立法擴(kuò)大 ATA 單證冊(cè)的適用范圍。建議聯(lián)合中國貿(mào)促會(huì)等相關(guān)單位，積極通過推動(dòng)國內(nèi)立法，把《ATA公約》和《伊斯坦布爾公約》包含的體育比賽用品、文藝演出用品等專用設(shè)備、商業(yè)或私人用途的船舶、飛機(jī)、陸路引擎車輛、鐵路貨車等運(yùn)輸工具等商業(yè)樣品納入我國 ATA 單證冊(cè)的適用范圍，為擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放創(chuàng)造條件。

(二)積極落實(shí)國務(wù)院支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放的措施

《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》(國發(fā)[2015]72號(hào))第二章“改革體制機(jī)制，促進(jìn)要素流動(dòng)便利化”第八款“促進(jìn)運(yùn)輸便利化”明確規(guī)定，由交通運(yùn)輸部、旅游局、外交部、商務(wù)部、公安部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)落實(shí)“加強(qiáng)與周邊國家協(xié)商合作，加快簽署中緬雙邊汽車運(yùn)輸協(xié)定以及中朝雙邊汽車運(yùn)輸協(xié)定議定書，修訂已有雙邊汽車運(yùn)輸協(xié)定。推進(jìn)跨境運(yùn)輸車輛牌證互認(rèn)，為從事跨境運(yùn)輸?shù)能囕v辦理出入境手續(xù)和通行提供便利和保障。授予沿邊省(區(qū))及邊境城市自駕車出入境旅游審批權(quán)限，積極推動(dòng)簽署雙邊出入境自駕車(八座以下)管理的有關(guān)協(xié)定，方便自駕車出入境?！比羯鲜龃胧┞涞綄?shí)處，將從根本上解決邊民自駕車法律法規(guī)缺位的問題。

(三)制定《臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》(公安部第90號(hào)令)實(shí)施細(xì)則和聯(lián)系配合辦法

在我國ATA單證冊(cè)接受范圍短時(shí)間內(nèi)難以擴(kuò)大、雙邊運(yùn)輸協(xié)定短時(shí)間內(nèi)難以覆蓋八座以下機(jī)動(dòng)車的情況下，建議按照《臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》(公安部第90號(hào)令)針對(duì)“臨時(shí)進(jìn)入中華人民共和國境內(nèi)不超過三個(gè)月的機(jī)動(dòng)車和機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕保M(jìn)一步細(xì)化有關(guān)部門間配合辦法，就如何“申請(qǐng)臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車號(hào)牌、行駛證”、“中國海關(guān)等部門出具的準(zhǔn)許機(jī)動(dòng)車入境的憑證”、“機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格證明”、“不少于臨時(shí)入境期限的中國機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)憑證”、“明確允許行駛的區(qū)域、線路和有效期”等制定實(shí)施細(xì)則和聯(lián)系配合辦法，解決邊民自駕車進(jìn)入我方境內(nèi)監(jiān)管難題。

(四)參照TIR公約，明確邊民自駕車的監(jiān)管原則

如何建立邊民自駕車的管控原則、符合沿邊實(shí)際的國際擔(dān)保鏈規(guī)則、單證冊(cè)通用原則、監(jiān)管互認(rèn)原則、特許授權(quán)使用原則等。

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Abstract：As a country with the longest land border，China has over 120 ports along the border neighboring 15 countries.The stability and prosperity at the border is essential to our economic，political，ecological and social development.Especially since the 3rdPlenary Session of the 18thCentral Committee of the CPC，the pace of further opening up in the inner land along the border has picked up.As an inevitable result of the efforts to strengthen the trade and intercourse with the neighboring countries，the cross border movement of vehicles has increased in quantity and demand，thus weighing greatly in maintaining the border stability and promoting the trade and cultural exchanges with neighboring countries and region.At present，there still exist many problems for China Customs in the control over the cross-border movement of non-commercial vehicles owned by residents along the border or cross border non-freight vehicles，which should be addressed properly and urgently.The paper proposes some solutions to the difficulties from the perspective of top design and improvement of legislation.

Keywords：TIR；Cross-border Movement of Non-commercial Vehicles；Opening up along the Border；Principle of Regulation

(責(zé)任編輯 趙世璐)

AStudyonLegalSolutionstotheDifficultiesintheControlovertheCross-BorderMovementofNon-CommercialVehicles-BasedontheCaseofHohhotCustoms

Cui Jiangao

崔建高，呼和浩特海關(guān)監(jiān)管通關(guān)處。